地方財(cái)政重整怎么整？

鄭春榮

在后金融危機(jī)時(shí)代，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)先從歐元區(qū)爆發(fā)，進(jìn)而蔓延到英國(guó)與美國(guó)，許多國(guó)家紛紛提出財(cái)政重整計(jì)劃。根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，截至2010年12月底，在34個(gè)成員國(guó)中有25個(gè)國(guó)家宣布財(cái)政重整計(jì)劃，其中，約2/3的債務(wù)減少來自于支出削減，只有1/3是通過增加稅收收入。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政政策相對(duì)穩(wěn)健，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很小，因此“財(cái)政重整”一詞很少被提及。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下稱簡(jiǎn)稱《預(yù)案》），明確我國(guó)將把地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時(shí)依法實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃。

這是我國(guó)歷史上第一次提出“財(cái)政重整”。地方財(cái)政重整怎么整？對(duì)于地方來說意味著什么？

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“緩沖帶”

《預(yù)案》中提出，市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。

財(cái)政重整計(jì)劃的作用，首先是旨在強(qiáng)迫地方政府對(duì)自己的債權(quán)人負(fù)責(zé)，明確地方政府負(fù)債要承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而對(duì)其自身的服務(wù)和行政進(jìn)行改革，通過削減開支、出售資產(chǎn)以及處理責(zé)任人等，促進(jìn)政府行為的高效和廉潔。

同時(shí)，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，債權(quán)人（或地方政府債券的投資者）的投資信心開始動(dòng)搖，地方政府啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃，也是向債權(quán)人表達(dá)改革的愿望，傳遞信心，有時(shí)能夠爭(zhēng)取債權(quán)的諒解，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的減免或展期。

另外，財(cái)政重整計(jì)劃的推行，有利于地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，重新審視并及時(shí)調(diào)整財(cái)稅政策，亡羊補(bǔ)牢，避免“突然死亡”，等于給地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加了一層“緩沖帶”。

在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政重整的具體措施既可以是消極調(diào)整，如通過削減警力、減少照明、道路維修和街道清潔服務(wù)等措施減少政府財(cái)政支出，變賣政府資產(chǎn)以取得現(xiàn)金收入；也可以積極調(diào)整，如設(shè)立新的稅種或者調(diào)高原有稅種的稅率以增加稅收，提高公共設(shè)施和公共服務(wù)收費(fèi)，發(fā)行市政債券融資等。但我國(guó)地方政府尚不具備稅收立法權(quán)，因此財(cái)政重整主要是削減財(cái)政支出。

根據(jù)《預(yù)案》，我國(guó)的財(cái)政重整計(jì)劃包括但不限于以下內(nèi)容：拓寬財(cái)源渠道，可以暫停其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，確保應(yīng)收盡收；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政重整期內(nèi)，除必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長(zhǎng)”或者大力壓減；處置政府資產(chǎn)，指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國(guó)有股權(quán)等，結(jié)合市場(chǎng)情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

采取上述措施后，風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政收支仍難以平衡的，可以向省級(jí)政府申請(qǐng)臨時(shí)救助。待財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施結(jié)束后，由省級(jí)政府自行決定是否收回相關(guān)資金。

此外，一旦啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃，相關(guān)市縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等事項(xiàng)，在依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的同時(shí)，必須報(bào)上級(jí)政府備案。

在加強(qiáng)預(yù)算審查的同時(shí)，還要求改進(jìn)財(cái)政管理，相關(guān)市縣政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，妥善安排財(cái)政收支預(yù)算，嚴(yán)格做好與化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策措施的銜接。

是“良藥”也是“苦藥”

與一些發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政重整方案相比，我國(guó)的方案相對(duì)溫和一些，僅強(qiáng)調(diào)了財(cái)政支出的零增長(zhǎng)。而在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，把削減養(yǎng)老金、對(duì)公務(wù)員、公立學(xué)校教師等裁員降薪都列入方案。

各地政府在落實(shí)《預(yù)案》時(shí)，還需要進(jìn)一步細(xì)化方案。例如，可用于出售的存量資產(chǎn)有多少？哪些企業(yè)或行政資產(chǎn)先出售等；國(guó)有企業(yè)的出售還涉及到國(guó)資委的產(chǎn)權(quán)管理、人員的安置等諸多問題。

從地方上來看，財(cái)政重整計(jì)劃是“良藥”，也是“苦藥”，有一定的負(fù)作用。面對(duì)地方政府削減支出，降低公共服務(wù)水平，工作機(jī)會(huì)減少等問題，企業(yè)和居民可能易地搬遷；在高失業(yè)率及民間投資與需求不振的情況下，大幅削減政府支出，原本已經(jīng)疲軟的經(jīng)濟(jì)將更加低迷甚至陷入衰退。

為了降低財(cái)政重整計(jì)劃的負(fù)面影響，地方政府應(yīng)該審慎決策，周密部署財(cái)政重整的方案。應(yīng)設(shè)立財(cái)政重整的原則與目標(biāo)，例如幾年內(nèi)消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升方案的可信度。

面對(duì)民眾一時(shí)情緒的反彈，政府應(yīng)加強(qiáng)溝通并展現(xiàn)更強(qiáng)的決心，將方案貫徹到底，以方案的成果來證明方案的前瞻性與執(zhí)行力；若自失立場(chǎng)、態(tài)度反復(fù)，不僅方案的可信度將受到更大的質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致方案的失敗，未來要再提出財(cái)政重整方案的成本將大幅提高，因此將變得更困難。

財(cái)政重整要堅(jiān)持公平原則。財(cái)政重整意味著本地區(qū)民眾共患難。政府要積極溝通，堅(jiān)持政策的公平性，財(cái)政支出削減不能不成比例地落在某個(gè)特定部門或階層身上，確保信息公開、透明，要讓民眾感受到降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是集體的責(zé)任，每個(gè)人都將承擔(dān)一部分的成本，民眾抗拒的心理將可以大幅減少。

財(cái)政重整要與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策相結(jié)合，避免經(jīng)濟(jì)大起大落。要加大宣傳，合理引導(dǎo)，若財(cái)政政策能夠樹立人們對(duì)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的樂觀預(yù)期從而擴(kuò)大消費(fèi)，緊縮的財(cái)政政策可能對(duì)總需求產(chǎn)生擴(kuò)張性效果。

債務(wù)管理是持久戰(zhàn)

財(cái)政重整計(jì)劃是治理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“良藥”，但最理想的目標(biāo)還是避免“債務(wù)病”，不吃“藥”。

要避免財(cái)政重整，就要切實(shí)管理好地方政府債務(wù)，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。當(dāng)前，全國(guó)有1萬多家地方融資平臺(tái)，從業(yè)人員超過百萬，關(guān)停并轉(zhuǎn)絕非易事，地方政府債務(wù)的管理將是持久戰(zhàn)，不是運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)。

目前，地方政府債務(wù)管理的難點(diǎn)有：第一，融資主體數(shù)量多，或有負(fù)債不易界定。每一級(jí)政府都擁有幾十家甚至幾百家國(guó)有企業(yè)，地方融資平臺(tái)、類平臺(tái)公司和正常的經(jīng)營(yíng)性國(guó)企很難進(jìn)行區(qū)分，特別是許多融資平臺(tái)公司同時(shí)從事政策性和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，甚至還是上市公司的控股股東。

財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門對(duì)融資平臺(tái)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不相同。例如，2016年9月，上海證券交易所規(guī)定，發(fā)行人來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%，就不會(huì)被認(rèn)定為地方融資平臺(tái)。

據(jù)我們的調(diào)研信息，2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文）以后，融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型較慢，一些公司尚未完全剝離政府融資功能。

第二，融資渠道復(fù)雜，存在監(jiān)管不全面、監(jiān)管空白。近年來，我國(guó)金融創(chuàng)新層出不窮，PPP基金、產(chǎn)業(yè)基金、債貸組合、項(xiàng)目收益?zhèn)?、專?xiàng)債等新型地方政府融資方式不斷涌現(xiàn)，加大了監(jiān)管的難度。我國(guó)金融監(jiān)管是分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管，人行、銀監(jiān)、證監(jiān)等對(duì)于融資平臺(tái)的融資存在多頭監(jiān)管、監(jiān)管成本高而效率不高的問題，難以全面了解債務(wù)主體，而且新型融資方式往往難以歸口監(jiān)管，存在監(jiān)管的空白。

第三，政府部門間缺乏信息共享機(jī)制。在現(xiàn)有體制下，上級(jí)財(cái)政部門無法進(jìn)行事前監(jiān)管，只能事后補(bǔ)救，陷于被動(dòng)。而金融部門及金融監(jiān)管部門的審批管理是事前監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，能夠?qū)⒌胤秸`規(guī)舉債消滅在萌芽階段。

因此，建議由財(cái)政部門作為政府性債務(wù)的歸口管理部門，負(fù)責(zé)聯(lián)系“一行三會(huì)”、國(guó)資委、發(fā)改委、審計(jì)等部門在每季度舉行聯(lián)席會(huì)議，交換最新政策、數(shù)據(jù)和監(jiān)管材料，并形成融資平臺(tái)的大數(shù)據(jù)庫，做到實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。

總的來看，我國(guó)提出地方財(cái)政重整計(jì)劃正當(dāng)其時(shí)，有利于準(zhǔn)確界定上級(jí)政府與下級(jí)政府在債務(wù)違約時(shí)的權(quán)責(zé)利，硬化債務(wù)約束，也在一定程度上警示金融市場(chǎng)的投資者，不要盲目寄希望于上級(jí)政府的救助。財(cái)政重整計(jì)劃的提出，并不意味著我國(guó)近期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，而是標(biāo)志著我國(guó)地方債務(wù)管理朝著規(guī)范化的方向又邁進(jìn)了一大步。