走出一條以人為核心的城鎮(zhèn)化道路

蔡昉

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是黨的十八大以來黨中央提出的一個(gè)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略新理念。這一新理念是在總結(jié)和反思國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問題的基礎(chǔ)上形成的，既具有高屋建瓴的理論高度，更適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)國情。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的重要一環(huán)。

實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是歷史必然

世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，也是現(xiàn)代化的必由之路。從城鎮(zhèn)化率與人均國民總收入的關(guān)系進(jìn)行國際比較，我們可以清晰地看到，城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，互為因果。根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)，被世界銀行劃分在低收入組的國家（人均國民總收入低于1035美元）城鎮(zhèn)化率平均為31%，中等偏下收入國家（人均國民總收入在1035～4086美元之間）城鎮(zhèn)化率平均為39%，中等偏上收入國家（人均國民總收入在4086～12616美元之間）城鎮(zhèn)化率平均為64%，而高收入國家（人均國民總收入高于12616美元）平均城鎮(zhèn)化率則高達(dá)81%?？梢?，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，具有歷史必然性。同時(shí)，由于從較低收入水平向更高收入水平跨越是經(jīng)濟(jì)長期增長的結(jié)果，城鎮(zhèn)化也必然是一個(gè)長期的歷史過程。

然而，從國際經(jīng)驗(yàn)還可以看到，不僅世界各國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)節(jié)奏參差不齊，推進(jìn)方式千差萬別，而且城鎮(zhèn)化帶來的結(jié)果也并非全是正面的，甚至出現(xiàn)普遍性的痼疾——“城市病”?！俺鞘胁　辈粌H在發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化歷史上屢見不鮮，如今更廣泛存在于發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)中。在很多發(fā)展中國家存在的城市貧民窟現(xiàn)象，就是這種負(fù)面結(jié)果的一個(gè)縮影。這種病態(tài)無法使城鎮(zhèn)化惠及民生。

因此，推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化，要在更深層次上認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的規(guī)律以及城鎮(zhèn)化與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的關(guān)系。城鎮(zhèn)化不是一個(gè)孤立的、可以單兵獨(dú)進(jìn)的事件，而是一連串經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程和結(jié)果，需要依托一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，包括農(nóng)業(yè)機(jī)械化和勞動(dòng)生產(chǎn)率水平、工業(yè)化的進(jìn)程和方式等。只有從每個(gè)國家的特殊國情出發(fā)，因時(shí)因地制宜，城鎮(zhèn)化才能健康、扎實(shí)地予以推進(jìn)。

新型城鎮(zhèn)化“新”在以人為核心

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國城鎮(zhèn)化處于停滯狀態(tài)，顯著落后于世界平均水平。改革開放后，我國不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)高速增長的奇跡，也實(shí)現(xiàn)了世界上最快的城鎮(zhèn)化速度。1978—2015年期間，我國城鎮(zhèn)化率提高速度年平均高達(dá)3.1%，遠(yuǎn)高于1.0%的世界平均水平。2015年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，已經(jīng)超過54%的世界平均水平。這與我國目前所處的發(fā)展階段（2015年人均GDP達(dá)到7800美元）相符。

遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律的關(guān)鍵，在于是否立足于以人民為中心。只有以人民為中心、順應(yīng)發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化，才能提高發(fā)展的共享性和可持續(xù)性。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成了一系列治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是其中重要的組成部分。那么，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略究竟“新”在哪里？

第一，它是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。習(xí)近平指出：“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)?！背擎?zhèn)化就是這樣一個(gè)關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。因此，新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。一句話，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化必須是由全體人民共享發(fā)展成果的城鎮(zhèn)化。

第二，它是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的具體抓手。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個(gè)重要抓手，直接反映創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念是否落到實(shí)處。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，要求以新常態(tài)這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大邏輯引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)工作。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，通過目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合，遵循規(guī)律發(fā)揮自身功能，有助于解決我國發(fā)展中面臨的緊迫問題。

第三，它是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體領(lǐng)域。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，可以通過深化戶籍制度等領(lǐng)域的改革，推動(dòng)以基本公共服務(wù)均等化為中心內(nèi)容的農(nóng)民工市民化進(jìn)程：一方面，通過改善生產(chǎn)要素供給的政策環(huán)境，挖掘傳統(tǒng)增長動(dòng)能的潛力；另一方面，通過優(yōu)化資源配置，提高全要素生產(chǎn)率，贏得經(jīng)濟(jì)增長長期可持續(xù)動(dòng)力。

扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中落實(shí)以人為核心，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著眼、著力。

首先，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。黨的十八大以來，我國基本公共服務(wù)供給水平顯著改善，城鄉(xiāng)之間的均等化程度明顯提升。但是，因?yàn)槎鐣?huì)結(jié)構(gòu)長期存在，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給上的差距仍然存在，并且在某種程度上比城鄉(xiāng)之間在收入水平上的差距更大。因此，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。一方面，要繼續(xù)把新增公共資源向農(nóng)村傾斜，提高農(nóng)村居民享受基本公共服務(wù)的水平；另一方面，讓進(jìn)城農(nóng)民工及其家庭真正融入城市，享受同等的社會(huì)保障、義務(wù)教育、保障性住房等基本公共服務(wù)。

其次，著力提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。通過戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的最有效手段和最終體現(xiàn)。目前我國56%的城鎮(zhèn)化率，是按常住人口統(tǒng)計(jì)的，包含尚未獲得城鎮(zhèn)戶口及未享受同等基本公共服務(wù)的農(nóng)民工群體。為了使城鎮(zhèn)化推進(jìn)方向和指標(biāo)真正體現(xiàn)以人為核心，黨的十八屆五中全會(huì)提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，即從2013年的36%提高到2020年的45%。這不啻為新型城鎮(zhèn)化下達(dá)了軍令狀，也說明新型城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要以更大的政治勇氣和智慧加以推進(jìn)。

再次，著力實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。目前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然是“四化同步”中的短板。例如：城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其相伴的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，需要與發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)，而我國農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模僅0.6公頃～0.7公頃，相當(dāng)于世界銀行定義的“小土地經(jīng)營者”標(biāo)準(zhǔn)（2公頃）的1/3，不利于機(jī)械化和現(xiàn)代科技要素的投入，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的掣肘因素。因此，創(chuàng)造必要的條件推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營，補(bǔ)齊“四化同步”中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個(gè)短板，才能真正實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

最后，著力增強(qiáng)城市宜居性，提升人民群眾獲得感和幸福感。城鎮(zhèn)化既是一個(gè)外延擴(kuò)大的過程，更是一個(gè)內(nèi)涵不斷完善并精細(xì)化的過程。目前，我國城市發(fā)展中存在公共服務(wù)供給不充分和不均等現(xiàn)象，以及基礎(chǔ)設(shè)施不完善、環(huán)境質(zhì)量差和交通擁堵、城市景觀缺乏特色、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力等現(xiàn)象，并集中反映為城市宜居性差。這對(duì)提高城市治理水平、推動(dòng)城市管理現(xiàn)代化提出了緊迫任務(wù)。

（作者系中國社科院副院長）