河南省精準(zhǔn)扶貧路徑創(chuàng)新研究

范榮華

黨的十八屆五中全會(huì)要求，到2020年，“我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。河南省把脫貧攻堅(jiān)作為“一號(hào)工程”，建立完善了“1+N”精準(zhǔn)扶貧政策體系，確保精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，實(shí)行最嚴(yán)格的脫貧攻堅(jiān)考核督察問責(zé)，切實(shí)打好了“轉(zhuǎn)、扶、搬、保、救”組合拳，2016年有110萬農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧，1500個(gè)貧困村退出貧困序列。蘭考和滑縣率先脫貧摘帽，黃河灘區(qū)居民遷建第一批試點(diǎn)群眾喜遷新居。扶貧成就令全國矚目。但剩余貧困人口，屬減貧工作中條件最差、難度最大、底子最薄的“硬骨頭”。群眾致貧原因復(fù)雜，越往后脫貧成本越高、難度越大。為實(shí)現(xiàn)到2020年徹底消除貧困的目標(biāo)，中央扶貧工作會(huì)議《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和2016年3月15日十二屆人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》這兩份未來五年扶貧的綱領(lǐng)性文件中，對打贏這場扶貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)做了具體部署。為保證河南省的脫貧攻堅(jiān)工作能夠系統(tǒng)、全面、精準(zhǔn)地完成，很有必要對河南省精準(zhǔn)扶貧的路徑創(chuàng)新進(jìn)行研究，旨在提升扶貧效率、優(yōu)化資源配置。

筆者經(jīng)過大量實(shí)地調(diào)研，分析出河南省當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧面臨的巨大挑戰(zhàn)有：精準(zhǔn)識(shí)別存在局限性、扶貧管理缺乏動(dòng)態(tài)性、政策實(shí)施存在部門間難協(xié)調(diào)性、金融扶貧存在高風(fēng)險(xiǎn)性等問題。針對上述問題提出創(chuàng)新路徑如下：規(guī)范程序，建立多維貧困識(shí)別體系；“有進(jìn)有出”，完成貧困對象的動(dòng)態(tài)管理；多方籌資，克服精準(zhǔn)扶貧財(cái)力困難；把握重點(diǎn)，構(gòu)建“1+2+N”產(chǎn)業(yè)扶貧大格局；強(qiáng)化督導(dǎo)，制定完善考評體系。以期對河南省精準(zhǔn)扶貧相關(guān)部門有所啟發(fā)。

一、河南省當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧面臨的巨大挑戰(zhàn)

（一）精準(zhǔn)識(shí)別存在局限性

目前貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要是收入水平。依據(jù)收入水平識(shí)別是否貧困具有可比、直觀等優(yōu)勢，但也存在一定程度的局限性，具有若干漏選、難選問題。主要因?yàn)椋谝?，家庭微觀收入統(tǒng)計(jì)體系還不健全，很難準(zhǔn)確、及時(shí)獲得每個(gè)家庭的真正收入情況，僅以收入標(biāo)準(zhǔn)去識(shí)別貧困戶，現(xiàn)實(shí)操作過程中具有較大難度。第二，收入僅能反映貧困中的一個(gè)方面，不能全面反映其他維度方面的貧困狀況，例如，因病、因?yàn)?zāi)等導(dǎo)致的支出性貧困、能力性貧困等。由于家庭真實(shí)收入計(jì)算指標(biāo)的局限性和難測度性，各地在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶時(shí)，才提出了“一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒有讀書郎”等更具操作性和比較性的辦法?，F(xiàn)實(shí)貧困戶識(shí)別過程中廣泛采用由群眾投票進(jìn)行評選的方式，這與收入水平評價(jià)方式相比，更具有可操作性和公平性，但因現(xiàn)有貧困戶的識(shí)別辦法具有較強(qiáng)主觀性，會(huì)造成區(qū)域的不公平性。而村民代表開會(huì)進(jìn)行評選，由于主觀性較強(qiáng)，并在權(quán)勢、利益驅(qū)使下極易受人操控。由于貧困戶的指標(biāo)是經(jīng)過層層分解的且每個(gè)區(qū)域分到的指標(biāo)有限，而貧困程度高、面積廣的地方評選難度較大，很難準(zhǔn)確反映不同區(qū)域間貧困人口存在的客觀差異，同時(shí)，在貧困戶指標(biāo)的分解過程中造成了區(qū)域不公平的問題。從2016年7月份對河南省14269個(gè)農(nóng)戶家庭實(shí)地調(diào)研的情況來看，有1.31%的貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別漏出率。

（二）扶貧管理缺乏動(dòng)態(tài)性

貧困人口再入機(jī)制和退出機(jī)制不健全。因?yàn)楦鲄^(qū)域退出指標(biāo)的劃分是結(jié)合使用自上而下與自下而上的分解方法，且貧困人口退出程序與認(rèn)定程序大致相似。一般根據(jù)扶貧資金的投入重點(diǎn)及現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，把脫貧指標(biāo)分解到各重點(diǎn)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而脫貧人口承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力和自我發(fā)展能力仍然不強(qiáng)，因病返貧和因?yàn)?zāi)返貧的機(jī)率仍然較高。“只出不進(jìn)”認(rèn)定貧困人口的策略，缺乏對脫貧人口進(jìn)行精準(zhǔn)管理和動(dòng)態(tài)跟蹤。返貧率在部分地區(qū)表現(xiàn)很高，而又缺失返貧人口的再入機(jī)制。根據(jù)對124個(gè)貧困村調(diào)查數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，近3年來貧困地區(qū)平均返貧率為12.9%，其中秦巴山區(qū)返貧率高達(dá)29.5%。

（三）政策實(shí)施存在部門間難協(xié)調(diào)性

我國的精準(zhǔn)扶貧工作已初步形成行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧和專項(xiàng)扶貧“三位一體”的治理框架體系，但實(shí)施時(shí)部門間的難協(xié)調(diào)性仍然存在，且扶貧資源配置效率不高。第一，國務(wù)院扶貧辦專職扶貧，但可支配的資源和扶貧資金相對較少，再加上各部委間協(xié)調(diào)措施缺失，所以政策實(shí)施存在部門間難協(xié)調(diào)性；第二，行業(yè)扶貧資源缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，致使扶貧資源利用低效。行業(yè)扶貧彼此的施策方案都相對獨(dú)立，各部門根據(jù)自己的職責(zé)主要投向扶貧聯(lián)系點(diǎn)或聯(lián)系片區(qū)，沒有統(tǒng)籌考慮整個(gè)行業(yè)的扶貧資源，從而造成扶貧資源分布不均，且單一行業(yè)很難綜合性解決貧困地區(qū)全面發(fā)展問題，扶貧資源利用效率低下等問題。

（四）金融扶貧存在高風(fēng)險(xiǎn)性

首先，資金缺口較大。由于精準(zhǔn)扶貧是綜合性的巨大工程，產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷、對口援助等都需大量保障性資金，若保證如期實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，需要各類資金和社會(huì)各界的共同支持。其次，貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。目前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主要以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，技術(shù)含量較低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，靠天吃飯依然是主流，產(chǎn)業(yè)的整體收入難以得到有效持續(xù)的保障；一旦遭遇風(fēng)險(xiǎn)，其損失盡管有不斷完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做保障，但在災(zāi)后理賠時(shí)，由于受到種養(yǎng)殖對象在生長期、數(shù)量、質(zhì)量、種群等諸方面因素的影響，受損的數(shù)量難以把握，也缺乏統(tǒng)一的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在具體理賠時(shí)很難受到有效的權(quán)益保障，容易造成因?yàn)?zāi)返貧。然后是農(nóng)村信用環(huán)境短期內(nèi)難以改觀。數(shù)千年的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)造成了商業(yè)信用很難在農(nóng)村扎根的不良局面。諸如，農(nóng)村信用檔案尚不健全、信用記錄系統(tǒng)不完善、部分農(nóng)戶缺乏誠信意識(shí)等非商業(yè)化信用現(xiàn)象依舊比較普遍，這都會(huì)在一定程度上影響到金融扶貧工作在農(nóng)村的順利推進(jìn)。接著，目前大部分地區(qū)采用的是將貸款直接發(fā)放至有關(guān)企業(yè)，由企業(yè)給農(nóng)戶支付利息或股金的形式，而企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)是很難預(yù)測的，對企業(yè)的監(jiān)管在扶貧領(lǐng)域也存在著一定漏洞。最后，金融扶貧貸款多采用政府擔(dān)保的形式，這和目前國家倡導(dǎo)的減輕或消滅地方債的宏觀政策是相抵觸的。

二、精準(zhǔn)扶貧政策創(chuàng)新路徑

（一）規(guī)范程序，建立多維貧困識(shí)別體系

一是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高識(shí)別能力。組織召開貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別培訓(xùn)，實(shí)施以農(nóng)戶人均純收入為準(zhǔn)的、日常家庭關(guān)鍵性支出為參考的多尺度、多維度精準(zhǔn)識(shí)別方法。將農(nóng)戶的一般收入能力、日常可支配能力、關(guān)鍵消費(fèi)能力實(shí)行有機(jī)結(jié)合，量化搭配，構(gòu)建貧困人口識(shí)別和評判綜合指標(biāo)動(dòng)態(tài)量化體系。具體來說就是對重點(diǎn)貧困戶按主要致貧原因、可能的有效脫貧途徑進(jìn)行分類、分層識(shí)別，構(gòu)建多類型的動(dòng)態(tài)貧困人口信息庫，圍繞貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、收入計(jì)算、識(shí)別程序、識(shí)別維度和工作職責(zé)等，對縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高鑒別精準(zhǔn)度。二是嚴(yán)格程序，提高識(shí)別精準(zhǔn)度。反復(fù)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”，以行政村為單位，進(jìn)行拉網(wǎng)、過篩式識(shí)別核查。按照“一進(jìn)二看三算四比五議六定”的識(shí)別方法和程序精準(zhǔn)識(shí)別，堅(jiān)持做到“三嚴(yán)”。同時(shí)與民政、殘聯(lián)等部門對接，將符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的五保戶、低保戶和殘疾人家庭及時(shí)納入貧困系統(tǒng)，做到貧困人口應(yīng)入盡入、一人不落。三是強(qiáng)化責(zé)任，確保精準(zhǔn)識(shí)別工作扎實(shí)推進(jìn)。要求村級(jí)識(shí)別上報(bào)的貧困名單由駐村第一書記、駐村工作隊(duì)長、包村干部、村支部書記、村主任集體會(huì)診、逐個(gè)審核、逐人簽字后加蓋村委會(huì)公章，建檔立卡。及時(shí)對建檔立卡數(shù)據(jù)庫進(jìn)行維護(hù)，確保信息系統(tǒng)動(dòng)態(tài)更新、準(zhǔn)確完整。四是加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，確保識(shí)別結(jié)果真實(shí)有效。組建專門督查組，不定時(shí)暗訪，隨機(jī)抽取進(jìn)行核實(shí)，確保貧困戶識(shí)別精準(zhǔn)、信息采集真實(shí)有效，為精準(zhǔn)扶貧有效脫貧提供強(qiáng)力支撐。

（二）“有進(jìn)有出”，完成貧困對象的動(dòng)態(tài)管理

貧困人口只有實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理才能達(dá)到實(shí)事求是的精準(zhǔn)?？梢栽谌珖鲐氶_發(fā)信息系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理現(xiàn)有功能的基礎(chǔ)上，增設(shè)行政區(qū)域地圖展示、產(chǎn)業(yè)布局圖自動(dòng)生成和幫扶日志即時(shí)發(fā)布等功能，能夠更加直觀地體現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。對突發(fā)疾病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因殘等原因致貧或返貧的貧困戶，如期完成精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作任務(wù)，應(yīng)在現(xiàn)有精準(zhǔn)識(shí)別建檔立卡基礎(chǔ)上，構(gòu)建貧困縣、貧困村、貧困戶動(dòng)態(tài)退出和再進(jìn)入機(jī)制，杜絕指標(biāo)貧困、數(shù)字脫貧等被貧困、被脫貧等怪象。通過醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、特殊救助、慈善救助等方式，確保穩(wěn)定脫貧。以貧困縣與貧困村的基本條件、農(nóng)村普通家庭日常消費(fèi)支出為參照、上學(xué)醫(yī)療等主要支出為核心，進(jìn)一步明晰貧困縣、貧困村與貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把退出約束條件。構(gòu)建貧困縣、貧困村與貧困戶基本條件定期監(jiān)測體系，對其狀態(tài)實(shí)施全面動(dòng)態(tài)評估和監(jiān)測，將返貧對象及時(shí)重新納入扶貧監(jiān)管系統(tǒng)，并根據(jù)動(dòng)態(tài)跟蹤數(shù)據(jù)，時(shí)時(shí)調(diào)整扶持措施，堅(jiān)決杜絕大面積返貧現(xiàn)象的發(fā)生，全力推進(jìn)返貧再脫貧工作的開展。

（三）多方籌資，克服精準(zhǔn)扶貧財(cái)力困難

一是加大縣級(jí)投入?？朔h級(jí)財(cái)力困難，專項(xiàng)用于扶貧村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投入增幅超過省專項(xiàng)資金增幅10個(gè)百分點(diǎn)。二是積極整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金。精細(xì)化管理轉(zhuǎn)移支付、扶貧開發(fā)等資金，整合交通、水利、文化、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)等項(xiàng)目，集中向貧困村傾斜。三是實(shí)施金融扶貧。實(shí)行小額貼息貸款，解決貧困戶資金短缺、帶動(dòng)能力弱的問題，如縣財(cái)政列支1000萬元專項(xiàng)資金補(bǔ)充資金池用于脫貧攻堅(jiān)貸款貼息。金融銀行部門放大10倍效應(yīng)，用于到戶增收項(xiàng)目每戶5萬元的小額貼息貸款，為全縣貧困戶及參與扶貧的專業(yè)合作社開辟方便快捷的貸款“綠色通道”。四是建立貸款保險(xiǎn)機(jī)制。探索建立保險(xiǎn)業(yè)與扶貧貸款緊密結(jié)合的新型“政（財(cái)）+保+銀+農(nóng)（企）”四位一體工作機(jī)制。例如，由縣政府出資1000萬元，組織社會(huì)資金1000萬元，縣政府與中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司密切合作，設(shè)立2000萬元的涉農(nóng)貸款資金池作為風(fēng)險(xiǎn)保證金，一旦發(fā)生有關(guān)企業(yè)代償風(fēng)險(xiǎn)后，企業(yè)互保資金、銀行、保險(xiǎn)公司分別承擔(dān)20%：20%：60%代償風(fēng)險(xiǎn)，縣政府牽頭共同進(jìn)行追償。另外，縣財(cái)政出資，與中國人壽合作為每個(gè)貧困成員購買扶貧小額保險(xiǎn)一份，提高貧困人口的風(fēng)險(xiǎn)保障水平。成立專門的扶貧貸款組織監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系，通過完善債務(wù)償還跟蹤體系提升相關(guān)企業(yè)和農(nóng)戶的債務(wù)履約率，降低地方政府和金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）把握重點(diǎn)，構(gòu)建“1+2+N”產(chǎn)業(yè)扶貧大格局

“1”是持續(xù)發(fā)展壯大傳統(tǒng)優(yōu)勢種植業(yè)。立足種植規(guī)模大、水平高的實(shí)際，堅(jiān)持提質(zhì)和擴(kuò)規(guī)并舉，不斷提升貧困戶參與的廣度與深度，使種植業(yè)成為脫貧攻堅(jiān)的主渠道。“2”是兩個(gè)全覆蓋。抓住國家政策紅利和地方龍頭企業(yè)支撐的優(yōu)勢，把握風(fēng)險(xiǎn)小、見效快、有保障的鮮明特點(diǎn)，大力發(fā)展光伏和養(yǎng)殖兩大產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)貧困戶全覆蓋?！癗”是在產(chǎn)業(yè)脫貧上，既求“一”柱擎天，也求多業(yè)并舉，實(shí)現(xiàn)新興特色產(chǎn)業(yè)的共生共榮、百花齊放。在探索產(chǎn)業(yè)脫貧進(jìn)程中，因地制宜，為貧困縣、貧困村、貧困戶、貧困人員拓展更大的選擇空間，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)脫貧。如電商產(chǎn)業(yè)、特色種植、土地流轉(zhuǎn)分紅、建設(shè)扶貧車間、來料加工等。

（五）強(qiáng)化督導(dǎo)，制定完善考評體系

一是制定完善考評體系。制定脫貧攻堅(jiān)“周督查、月考評”工作考評辦法、駐村工作隊(duì)及行業(yè)部門“月督查、季考評”考評辦法等一系列考核辦法和督查方案，對照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，倒排工期，逐級(jí)細(xì)化分解任務(wù)，具體到責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)單位。二是建立常態(tài)化督導(dǎo)機(jī)制。每縣成立高規(guī)格督查組，對所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行一周一督查一通報(bào)、一月一排名，前三名作典型發(fā)言，后三名作表態(tài)發(fā)言；對行業(yè)部門實(shí)行一月一督查一通報(bào)、一季度一排名，后兩名的部門，主要領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)發(fā)言；對“第一書記”和駐村工作隊(duì)的考評，要求相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與，并將督查結(jié)果反饋所屬部門，作為行業(yè)部門扶貧工作考評的重要依據(jù)和績效考評的重點(diǎn)內(nèi)容。對提前完成脫貧任務(wù)的，在原定扶持政策不變、投入力度不減的基礎(chǔ)上，進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對工作內(nèi)容不精準(zhǔn)、工作措施不落實(shí)、工作任務(wù)不能按期完成的，從嚴(yán)追究相關(guān)單位和責(zé)任人責(zé)任。三是強(qiáng)化專項(xiàng)督查和巡察?？h委組織巡察組對扶貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行扶貧工作專項(xiàng)巡察，同時(shí)縣紀(jì)委與縣督導(dǎo)組結(jié)合對全縣脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)行專項(xiàng)督查。四是高位督查。由縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)對駐村工作隊(duì)“第一書記”和駐村工作隊(duì)的到崗到位情況、履職盡責(zé)情況、脫貧工作開展情況進(jìn)行全方位的督查。通過高密度、高頻度、高強(qiáng)度明察暗訪的工作督查，全縣上下形成重視扶貧、聚力扶貧、奮力趕超的局面。

【本文系2016年河南省發(fā)展研究中心招標(biāo)課題“河南省精準(zhǔn)扶貧路徑創(chuàng)新研究”（2016227）的階段性成果】

（作者單位：南陽理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）