東北地區(qū)地方財(cái)政運(yùn)行分析與對(duì)策

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴東北地區(qū)調(diào)研組

東北地區(qū)地方財(cái)政運(yùn)行分析與對(duì)策

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴東北地區(qū)調(diào)研組

在本輪經(jīng)濟(jì)下行過程中，東北地區(qū)比其他區(qū)域在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政運(yùn)行方面都面臨更大的壓力。本報(bào)告立足2016年的實(shí)地調(diào)研資料，圍繞地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出、國(guó)有企業(yè)改革、地方政府債務(wù)與投融資四個(gè)方面著重分析了制約東北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境和體制機(jī)制影響因素。在此基礎(chǔ)上，提出了推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿εc增強(qiáng)地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行能力的政策建議。

東北地區(qū) 財(cái)政運(yùn)行 國(guó)有企業(yè) 地方政府 投融資

為了解當(dāng)前地方財(cái)政改革與運(yùn)行情況，2016年11月調(diào)研組赴遼寧省和黑龍江省就東北地區(qū)財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)研。在全國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的大背景下，東北地區(qū)也不例外，地方財(cái)政運(yùn)行壓力表現(xiàn)的尤其明顯。收入增幅回落甚至是負(fù)增長(zhǎng)、支出規(guī)模收縮、階段性還本付息壓力加大、國(guó)有企業(yè)后續(xù)改革成本負(fù)擔(dān)較重、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多等問題疊加，矛盾共生，使得東北地區(qū)成為本輪經(jīng)濟(jì)下行過程中全國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行收支壓力最為突出和典型的區(qū)域。但我們也應(yīng)看到，2016年東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)已有所“回暖”，財(cái)政運(yùn)行也有企穩(wěn)向好的趨勢(shì)，期待在新一輪振興東北戰(zhàn)略下，隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，東北地區(qū)地方財(cái)政運(yùn)行將會(huì)有更好的表現(xiàn)。

一、東北地區(qū)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本情況

（一）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況

2015年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻、下行壓力大，黑龍江、吉林、遼寧三省的地區(qū)生產(chǎn)總值增速均低于全國(guó)平均水平，一些市縣出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。黑龍江省、遼寧省規(guī)模以上工業(yè)增加值增幅微弱或負(fù)增長(zhǎng)，其中重工業(yè)城市下降情況更為普遍。固定資產(chǎn)投資方面，吉林省的增速高于全國(guó)，黑龍江省同比增長(zhǎng)3.6%，遼寧省及東北其他地區(qū)的一些重工業(yè)城市的固定資產(chǎn)投資額減少（如表1所示）。

2016年前三季度，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況有所“回暖”，大部分調(diào)研地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)，如（規(guī)模以上）工業(yè)用電量、（公路）貨運(yùn)量、金融機(jī)構(gòu)貸款余額呈上升趨勢(shì)。吉林省的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同比增長(zhǎng)普遍高于全國(guó)水平，其中地區(qū)生產(chǎn)總值增速這一指標(biāo)更是自2014年一季度以來首次超過全國(guó)平均水平。黑龍江省地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資額增幅均超過了2015年，尤其一些市縣發(fā)展勢(shì)頭更為強(qiáng)勁。遼寧省雖然出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但部分是由于做實(shí)數(shù)據(jù)和擠水分后的“數(shù)字式下跌”，且2016年前三季度該省的一些經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)，如公路貨運(yùn)量和金融機(jī)構(gòu)貸款余額都有所增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)正處于逐步復(fù)蘇階段（如表2所示）。

表1 東北地區(qū)2015年度主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況

表2 東北地區(qū)2016年前三季度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)

（二）財(cái)政運(yùn)行情況

東北地區(qū)2015年一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入情況如表 3所示，黑龍江省、吉林省、遼寧省的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入分別為168.9億元、259.4億元、612.2億元。

2015年，一般公共預(yù)算收入除吉林省略有增長(zhǎng)外，黑龍江省和遼寧省均呈下降趨勢(shì)，同時(shí)黑龍江省一般公共預(yù)算支出增速達(dá)到17.1%，超過16.3%的全國(guó)水平，收支矛盾較大（如表3所示）。

2016年，東北地區(qū)各省一般公共預(yù)算收入增速較2015年均有提高，尤其是遼寧省1-10月公共預(yù)算收入的累計(jì)增速實(shí)現(xiàn)自2014年9月份以來的首次正增長(zhǎng)，在支出方面除遼寧省減少外，東北地區(qū)其他兩省仍呈上升趨勢(shì)（如表4所示）。

表3 東北地區(qū)2015年財(cái)政收入完成情況 單位：億元

表4 東北地區(qū)2015年和2016年一般公共預(yù)算收入和支出情況

二、調(diào)研地區(qū)財(cái)政收入狀況分析

（一）財(cái)政收入實(shí)際降幅逐步收窄，已趨穩(wěn)并出現(xiàn)恢復(fù)跡象

遼寧與黑龍江是在2015年國(guó)內(nèi)財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的三個(gè)省份之二，且降幅較大，由此也出現(xiàn)了東北經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入“斷崖式下跌”的觀點(diǎn)。但實(shí)際上，收入虛增問題部分掩蓋了東北財(cái)政收入的真實(shí)情況，需客觀分析收入數(shù)據(jù)。

表5 調(diào)研地區(qū)的一般公共預(yù)算收入規(guī)模及增速情況

根據(jù)表5可知，調(diào)研地區(qū)的一般公共預(yù)算收入增速在2014年開始較大程度的下降甚至負(fù)增長(zhǎng)，2015年則更是出現(xiàn)大幅下降。尤其是遼寧省的調(diào)研地區(qū)，遼寧省A市、B市和某縣級(jí)市2015年的一般公共預(yù)算收入增速分別為-22.8%、-46.6%和-67.1%。其中，遼寧省A市、B市和某縣級(jí)市稅收收入的增速分別為-19.31%、-35.73%和-44.70%，非稅收入的增速分別為-35.05%、-67.82%和-71.80%。這種結(jié)果是遼寧省按中央巡視要求做實(shí)財(cái)政收入和擠水分后的“數(shù)字式下跌”，并非“斷崖式下跌”。

在剔除掉財(cái)政收入水分后，東北地區(qū)2015年財(cái)政收入實(shí)際降幅并不如統(tǒng)計(jì)數(shù)字上表現(xiàn)的可怕，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的影響也不如想象中的大。2016年1-10月份，遼寧省A市和B市的一般公共預(yù)算收入同比增速分別為2.4%和-3.4%，黑龍江省A市、B市的增速為-7.6%和-0.6%，財(cái)政收入在做實(shí)后的降幅已逐步變窄，并趨穩(wěn)且開始恢復(fù)增長(zhǎng)。

（二）經(jīng)濟(jì)下行和減稅等政策性因素是影響財(cái)政收入增長(zhǎng)的主要原因

1.經(jīng)濟(jì)性減收因素

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，不考慮做實(shí)財(cái)政收入的影響，近年來的經(jīng)濟(jì)下行因素仍是東北財(cái)政收入增幅下降和放緩的基本原因。主要表現(xiàn)為：

（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益下滑制約財(cái)政收入增長(zhǎng)。受國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和去產(chǎn)能等大背景的影響，東北地區(qū)同樣存在固定資產(chǎn)投資下降和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳的問題，直接導(dǎo)致地方財(cái)政收入的下降。同時(shí)，東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還具有一定的特殊性，二產(chǎn)的比重相對(duì)過高，重工業(yè)過多，且產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈上游。盡管受下游產(chǎn)業(yè)的影響有一定的滯后性，但受影響程度同樣嚴(yán)重，且產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇的速度也具有滯后性。例如，2016年遼寧省A市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極因素在增多，工業(yè)主要先行指標(biāo)趨勢(shì)也向好。1-10月份的工業(yè)用電量同比增長(zhǎng)4.5%，貨運(yùn)量同比增長(zhǎng)3.3%，部分骨干企業(yè)的新增訂貨也出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)。

（2）資源價(jià)格下降嚴(yán)重影響資源型城市的財(cái)政收入。2015年以來的石油和煤炭等資源價(jià)格的下降，導(dǎo)致一些資源型城市的企業(yè)和財(cái)政收入受影響很大。例如，受原油價(jià)格下跌影響，2015年至2016年10月，黑龍江省A市油田的營(yíng)業(yè)收入連續(xù)大幅下降，同期繳納的稅費(fèi)也分別同比減少530.65億元和185.82億元，直接導(dǎo)致黑龍江省A市財(cái)政收入的連續(xù)下滑，2015年和2016年1-10月的一般公共預(yù)算收入降幅分別為17.5%和7.6%。

（3）房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷帶來的土地出讓收入和稅收收入的大幅下降。調(diào)研地區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，地方土地出讓面積和交易量縮減等，導(dǎo)致土地使用權(quán)出讓收入連續(xù)大幅下降。例如，2015年遼寧省A市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入113.3億元，同比下降69.3%；城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入22.9億元，同比下降23%。同時(shí)，商品房銷售面積和銷售額的下降也帶來相關(guān)房地產(chǎn)稅收的下降。

表6 調(diào)研地區(qū)的政府性基金收入規(guī)模及增速情況

2.政策性減收因素

近年來國(guó)家出臺(tái)的營(yíng)改增等一系列結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)等政策，也在一定程度上造成地方財(cái)政的減收。

（1）營(yíng)改增試點(diǎn)改革帶來的減收。根據(jù)調(diào)研地區(qū)的測(cè)算，2016年?duì)I改增試點(diǎn)改革對(duì)遼寧省A市、遼寧省某縣級(jí)市、黑龍江省A市、黑龍江省某縣形成的地方財(cái)政減收規(guī)模分別為13.7億元、0.4億元、3.6億元和0.7億元，占各地2016年一般公共預(yù)算收入（預(yù)算數(shù)）的比重分別為2.2%、3.8%、2.8%和17.6%。

（2）其他減稅政策和普遍性降費(fèi)政策帶來的減收。2016年推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中實(shí)施的企業(yè)“降成本”政策，包括小微企業(yè)減稅、取消行政事業(yè)性收費(fèi)和降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等措施，也同樣造成一定程度的財(cái)政減收。例如，遼寧省A市2016年匯算期落實(shí)小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策減免1.82億元，1-10月小微企業(yè)享受增值稅優(yōu)惠政策減免增值稅0.5億元。

（三）稅收收入占比逐步提高，財(cái)政收入質(zhì)量提升

從財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看，近年來調(diào)研地區(qū)稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重逐步提高。2014年遼寧省A市、遼寧省B市、遼寧省某縣級(jí)市、黑龍江省A市和黑龍江省某縣的稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重分別為77.7%、66.1%、77.0%、78.4%和59.6%，到2015年稅收收入占比分別提高到81.2%、79.6%、80.3%、83.2%和60.2%。

表7 調(diào)研地區(qū)稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重情況 單位：%

（四）存在部分不合理的稅費(fèi)政策，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)

1.城鎮(zhèn)土地使用稅政策問題

遼寧省在2006、2007和2011年三次大規(guī)模的調(diào)整和提高城鎮(zhèn)土地使用稅，一等地段的稅額由2.2元/平方米提高到30元/平方米，黑龍江省一類工業(yè)用地的城鎮(zhèn)土地使用稅稅額也達(dá)到15元/平方米。從目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀和企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況看，城鎮(zhèn)土地使用稅已成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)，且容易在企業(yè)效益不佳的情況下出現(xiàn)欠稅情況。

2.殘疾人保障金和河道維護(hù)費(fèi)問題

企業(yè)認(rèn)為殘疾人保障金的負(fù)擔(dān)較重，且存在著繳費(fèi)基準(zhǔn)不公平的問題。同時(shí)，遼寧省在2014年緩征了河道維護(hù)費(fèi)，2016年又開始恢復(fù)征收。企業(yè)認(rèn)為廣州和深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)都取消了河道維護(hù)費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況還未能轉(zhuǎn)好的情況下，不應(yīng)過快恢復(fù)征收河道費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況好的情況下，上述稅費(fèi)負(fù)擔(dān)尚不突出，而一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不好，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重明顯。

三、調(diào)研地區(qū)財(cái)政支出壓力分析

2016年，東北地區(qū)的地方財(cái)政運(yùn)行壓力持續(xù)加大，收入增長(zhǎng)乏力最直接的影響就是支出領(lǐng)域的問題疊加。在過去財(cái)政收入形勢(shì)好的時(shí)候，一些諸如建設(shè)項(xiàng)目配套、保工資等在局部區(qū)域財(cái)政運(yùn)行發(fā)生的“小問題”，現(xiàn)在都凸顯成了可能壓垮基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行“大問題”，過去本身就是潛在的諸如社保資金缺口等“大問題”，現(xiàn)在更演變成了地方財(cái)政“邁不過去的坎”，危及多個(gè)地方層級(jí)的預(yù)算平衡。

（一）地方財(cái)政支出的基本狀況

調(diào)研涉及的地方包括省會(huì)城市、地級(jí)市和縣級(jí)市（縣），支出規(guī)模差異較大，最大的遼寧省A市2015年一般公共預(yù)算收入超過800億元，最小的黑龍江省某縣支出規(guī)模剛剛超過20億元。在支出結(jié)構(gòu)方面，教育和社會(huì)保障支出在各個(gè)層級(jí)的財(cái)政支出中所占份額都居于前列，在縣級(jí)層面用于農(nóng)林水方面的支出占比明顯高于市級(jí)層面。根據(jù)2016年前三季度或前10個(gè)月的財(cái)政支出情況推斷，2016年六個(gè)地方的一般公共預(yù)算支出除遼寧省某縣級(jí)市外，其余五個(gè)都出現(xiàn)了規(guī)模的負(fù)增長(zhǎng)，反映出在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，伴隨財(cái)政收入增速下滑，財(cái)政支出也呈現(xiàn)出收縮態(tài)勢(shì)。

表8 調(diào)研地區(qū)一般公共預(yù)算支出狀況 單位：億元

（二）支出領(lǐng)域的突出矛盾

1.地方財(cái)政支出剛性更突出

民生支出歷來有剛性，并在本輪經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政減收周期中表現(xiàn)得尤為突出。對(duì)比分析可以看出，公共預(yù)算支出除遼寧省某縣級(jí)市正增長(zhǎng)外，其他地區(qū)均出現(xiàn)不同程度的負(fù)增長(zhǎng)，說明各地為應(yīng)對(duì)收入增幅下降或減收大多采取了收縮支出的應(yīng)對(duì)策略，這是維持地方財(cái)政運(yùn)行的理性選擇。

但是，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化以及住房保障等五項(xiàng)重點(diǎn)民生支出規(guī)模只有遼寧省B市出現(xiàn)了下滑，其余均實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)。由此帶來重點(diǎn)民生支出在公共預(yù)算支出“盤子”中的占比除個(gè)別小幅下降或持平外，都有不同程度上升。比如，經(jīng)推算黑龍江省B市2016年在一般公共預(yù)算支出縮減5.7%的基礎(chǔ)上，這五項(xiàng)重點(diǎn)民生支出占總支出的比重反而提高了13.7%。如果扣除上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在上述支出中所占份額，相關(guān)民生支出在地方自有財(cái)力安排的支出中所占比重會(huì)更高。

這反映出經(jīng)濟(jì)下行周期中，地方財(cái)政支出更多地停留在“保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資”的基本需求層面，市縣財(cái)政一般公共預(yù)算支出的自主性、靈活性被大大削弱。在我們所調(diào)研的兩個(gè)縣（市），一般公共預(yù)算支出主動(dòng)投資嚴(yán)重缺失，基本沒有能力根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要安排基礎(chǔ)設(shè)施投資。

表9 2015年與2016年重點(diǎn)民生支出變動(dòng)比較 單位：%

2.交通基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目地方配套投資壓力大

近年來，無論是國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，還是農(nóng)村修建建制村硬化路面都需要地方政府安排配套資金。國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要途經(jīng)地方政府安排征地拆遷補(bǔ)償支出，在有些地方這部分支出甚至要超過項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)投資規(guī)模；農(nóng)村公路則需要項(xiàng)目建設(shè)配套投資。

以黑龍江省A市為例，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部的統(tǒng)一規(guī)劃，黑龍江省A市要承擔(dān)大廣高速域內(nèi)公路項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償。該項(xiàng)目投資為40.5億元，其中國(guó)家安排中央專項(xiàng)基金（車購稅）8.36億元、黑龍江省A市財(cái)政資金安排12.14億元，共計(jì)20.5億元作為項(xiàng)目的資本金；其余20億元資金利用國(guó)內(nèi)銀行貸款解決。

表10 近年來地方財(cái)政承擔(dān)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套情況

3.體制改革和政策性增支負(fù)擔(dān)沉重

政策性增支是指上級(jí)出臺(tái)相關(guān)政策將原屬于國(guó)有企業(yè)或上級(jí)政府的事權(quán)移交到縣級(jí)基層政府，但是并沒有按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則全部安排相應(yīng)財(cái)力補(bǔ)償，由此導(dǎo)致基層財(cái)政支出增加。縣級(jí)財(cái)政政策性增支主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（1）清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)后原有單位的財(cái)政供養(yǎng)問題。以遼寧省A市下轄的某縣級(jí)市為例，近些年國(guó)家、省、市為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、營(yíng)造寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，陸續(xù)出臺(tái)取消、減免、緩征部分或全部行政事業(yè)性收費(fèi)，同時(shí)要求地方財(cái)政保障原自收自支收費(fèi)單位的支出需求。據(jù)測(cè)算，僅2015年一年，遼寧省某縣級(jí)市就因此增加縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)3.5億元，涉及100多個(gè)預(yù)算單位，在職、離退休人員9000多人，而上級(jí)財(cái)政將其中大部分支出責(zé)任都下壓給了縣級(jí)。

（2）在理順政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系改革中，地方承接央企分離辦社會(huì)職能經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助缺少必要的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。以黑龍江省A市為例，2004年該市按照中央改革要求，接受了駐該市央企的教育、公安等機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)核定的財(cái)政體制補(bǔ)助基數(shù)為6.7億元，十年之后的2015年僅這部分教育支出就增長(zhǎng)到了20.1億元（不含學(xué)校改擴(kuò)建等基建支出），實(shí)際支出是核定體制基數(shù)的3倍。按照中央國(guó)企改革的相關(guān)要求，2018年底前黑龍江省A市中央所屬石油化工企業(yè)現(xiàn)有的“三供一業(yè)”以及所辦醫(yī)院、公交等社會(huì)職能都將全部移交地方，如果都按照目前中央與地方基數(shù)結(jié)算方法執(zhí)行，每一次調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)擠占市縣財(cái)政的財(cái)力。

4.城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口壓力大

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)體系中收支壓力最大的類別，在所調(diào)研的四個(gè)城市無一例外都存在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口。以黑龍江省B市和遼寧省B市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支為例。2015年，黑龍江省B市繳費(fèi)人數(shù)26.8萬人，而領(lǐng)取待遇人數(shù)達(dá)到29.7萬人，撫養(yǎng)比只有0.9：1，當(dāng)年基金運(yùn)行缺口36.6億元，占同期一般公共預(yù)算財(cái)力的36.1%。一般公共預(yù)算根本沒有能力向社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算調(diào)入如此大規(guī)模的資金。2016年，遼寧省B市全市月均領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)37.4萬人，平均待遇水平2170元/人月。根據(jù)遼寧省B市2016年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算，預(yù)算安排收入為61.32億元，安排支出為98億元，基金缺口高達(dá)36.68億元，占年初遼寧省B市一般公共預(yù)算收入的27.7%。

表11 2015年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支情況

（三）支出壓力形成原因分析

1.減收壓力傳導(dǎo)到支出領(lǐng)域

東北地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，進(jìn)而拖累地方各級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)，加之受“營(yíng)改增”等政策性減收因素影響，地方財(cái)政不得不適度收縮支出規(guī)模，以減小收支缺口對(duì)預(yù)算平衡的壓力。遼寧省全省范圍開展的“做實(shí)收入、擠出水分”工作，對(duì)支出領(lǐng)域的影響并不大。過去地方財(cái)政收入空轉(zhuǎn)對(duì)應(yīng)著也是地方財(cái)政支出空轉(zhuǎn)，擠出水分后更多地影響地方財(cái)政的支出規(guī)模，并不構(gòu)成支出壓力。

2.改革成本下移到市縣政府承擔(dān)

由于我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革沒有完全推開，缺乏自上而下的頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)，省以下財(cái)政體制也基本沒有調(diào)整到位，導(dǎo)致在改革過程中一些事權(quán)變動(dòng)后縣級(jí)政府成為改革成本的承擔(dān)主體。東北地區(qū)老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)眾多，市場(chǎng)化改革正在分步實(shí)施，已經(jīng)改革的教育、公檢法等領(lǐng)域的改革成本已經(jīng)部分由地方分擔(dān)，后續(xù)央企“三供一業(yè)”改革的支出責(zé)任仍然有可能繼續(xù)下沉到市縣政府，但并沒有對(duì)應(yīng)的增量財(cái)力補(bǔ)償，這些問題再與經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政減收等問題相互疊加使得縣市層面財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題尤其突出。

3.東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正處于高峰時(shí)期

東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平相對(duì)薄弱，特別是交通、水利等大型基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期存在歷史欠賬。在積極財(cái)政政策導(dǎo)向下，東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2015年以前通過舉債融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的模式如今不僅行不通，還帶來了階段性的還本付息壓力。市政、交通、水利等公益性基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)高強(qiáng)度投資對(duì)地方財(cái)政預(yù)算平衡也產(chǎn)生了較大壓力。

4.老工業(yè)基地人口老齡化對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出壓力

東北地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出壓力主要來自三個(gè)方面的原因。其一，歷史原因。老工業(yè)基地大量的國(guó)有企業(yè)離退休人員沒有在社會(huì)保險(xiǎn)基金中形成有效積累，目前養(yǎng)老金的發(fā)放實(shí)際是透支行為。其二，東北地區(qū)人口外流。年輕人流動(dòng)到區(qū)域外就業(yè)逐漸成為趨勢(shì)，加重了地方人口老齡化程度。其三，地方各級(jí)財(cái)政受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，一般公共預(yù)算平衡難度加大，難以對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算提供必要的資金調(diào)入，使得固有的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口更為直接地暴露出來。

四、國(guó)有企業(yè)對(duì)東北地區(qū)地方財(cái)政影響的分析

國(guó)有企業(yè)數(shù)量大是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)之一，對(duì)東北經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化、國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能的移交以及財(cái)稅體制改革，國(guó)有企業(yè)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)在降低。根據(jù)課題組測(cè)算，東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)較小，稅收貢獻(xiàn)、利潤(rùn)貢獻(xiàn)和提供公共服務(wù)的貢獻(xiàn)加總占東北地區(qū)一般公共預(yù)算收入的比重低于5%。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的改革，無論是已完成的國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)的職能移交，還是正在進(jìn)行的國(guó)有企業(yè)歷史遺留問題改革，均給地方財(cái)政帶來了巨大的壓力，對(duì)于國(guó)企密度最高的東北地區(qū)而言，地方財(cái)政壓力更甚。

（一）調(diào)研地區(qū)國(guó)有企業(yè)歷史遺留問題改革的財(cái)政壓力

目前國(guó)企歷史遺留問題改革對(duì)地方財(cái)政的壓力主要包括國(guó)有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交改革、廠辦大集體改革、國(guó)企退休人員社會(huì)化管理改革以及“殼企”職工安置改革等方面。

1.國(guó)有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交的財(cái)政壓力及問題

（1）“三供一業(yè)”基本情況?！叭┮粯I(yè)”是指供水、供電、供暖（在非供暖地區(qū)，指供天然氣）和物業(yè)管理。2016年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作指導(dǎo)意見》，要求“2016年開始，在全國(guó)全面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)（含中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)）職工家屬區(qū)‘三供一業(yè)’分離移交工作，2018年年底前基本完成。2019年起國(guó)有企業(yè)不再以任何方式為職工家屬區(qū)‘三供一業(yè)’承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用?！睆恼{(diào)研地區(qū)看，遼寧省共有31戶中央企業(yè)的88個(gè)“三供一業(yè)”管理部門，分布在全省12個(gè)市，涉及供水戶數(shù)29萬戶，供電戶數(shù)28萬戶，供熱戶數(shù)53萬戶，供氣戶數(shù)22萬戶，物業(yè)服務(wù)56萬戶。黑龍江省國(guó)有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交工作起步較早。如哈爾濱市在2014年就基本完成了在哈央企的轉(zhuǎn)供電移交分離工作。據(jù)黑龍江省B市國(guó)資委的資料，駐本地中直企業(yè)“三供一業(yè)”涉及項(xiàng)目36個(gè)，現(xiàn)已經(jīng)完成23項(xiàng)，已簽移交協(xié)議12項(xiàng)。

（2）“三供一業(yè)”分離移交的財(cái)政壓力。一是央企“三供一業(yè)”分離移交的財(cái)政壓力。據(jù)初步測(cè)算，遼寧省中央企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交費(fèi)用共84.76億元。遼寧省B市2016年前三季度，自來水公司虧損1992萬元、燃?xì)夤咎潛p3680萬元、供熱公司虧損1957萬元、供暖公司虧損3429萬元。二是地方國(guó)企“三供一業(yè)”分離移交的財(cái)政壓力。遼寧省地方國(guó)企“三供一業(yè)”分離移交的資產(chǎn)總額為74億元、負(fù)債總額為70億元、服務(wù)總戶數(shù)為63.2萬戶，資產(chǎn)和負(fù)債均大于央企，服務(wù)戶數(shù)低于央企。據(jù)此保守估計(jì)，地方國(guó)企“三供一業(yè)”分離移交費(fèi)用至少在60億元以上。如果按照地方政府和主辦國(guó)企各50%的費(fèi)用承擔(dān)比例，地方國(guó)企“三供一業(yè)”分離移交給地方財(cái)政造成的直接壓力在30億元以上。

2.廠辦大集體企業(yè)改革的財(cái)政壓力

（1）基本情況。廠辦大集體是指上世紀(jì)七八十年代，國(guó)營(yíng)企業(yè)為解決返城知青就業(yè)問題而創(chuàng)辦的，為其提供配套產(chǎn)品和服務(wù)的集體企業(yè)。改革開放后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，廠辦大集體企業(yè)在沒有政策扶持和任何準(zhǔn)備的情況下普遍出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，大批企業(yè)關(guān)停，再就業(yè)問題、醫(yī)保欠費(fèi)問題異常嚴(yán)重，成為國(guó)企改革的一大包袱，也成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。對(duì)于老工業(yè)基地的代表城市遼寧省A市和遼寧省B市而言，該問題則尤為突出。經(jīng)調(diào)查，遼寧省A市廠辦大集體企業(yè)443戶（未含駐本地中央、省屬企業(yè)興辦的廠辦大集體），其中，市屬企業(yè)107戶，區(qū)、縣屬企業(yè)285戶，中央下放市屬企業(yè)51戶；職工總數(shù)70458人，其中在冊(cè)職工40217人（在崗5809人，離崗34408人），離退休30241人；資產(chǎn)總額180580萬元，負(fù)債總額252412萬元，所有者權(quán)益總額-71832萬元；拖欠職工債務(wù)265511萬元，欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)173133萬元。

（2）對(duì)地方財(cái)政的壓力。東北地區(qū)廠辦大集體企業(yè)的歷史遺留問題亟需進(jìn)行改革，但高額的改革成本使得改革遲遲難以推進(jìn)。

遼寧省A市，全市廠辦大集體改革職工安置成本79.2億元，其中包括：在冊(cè)職工解除勞動(dòng)關(guān)系經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償24億元；職工內(nèi)債27億元；補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)17億元；離退休職工安置8.8億元（參照本市國(guó)有企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)政策規(guī)定測(cè)算）；工傷、殘疾、患病等特殊群體人員安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用2.4億元。遼寧省B市廠辦大集體改革成本為6.05億元，其中包括：經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金1億元（占比16.52%）；拖欠各項(xiàng)保險(xiǎn)1.94億元（占比31.4%）；拖欠職工債務(wù)2.21億元（占比36.53%）；預(yù)留費(fèi)用0.7億元（占比11.57%）。以遼寧省A市為例，市（區(qū)）屬廠辦大集體職工安置成本79.2億元中，國(guó)家財(cái)政給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金19.7億元；預(yù)計(jì)資產(chǎn)變現(xiàn)0.5億元；社保核銷17億元；其余42億元須由主辦企業(yè)、市（區(qū)）財(cái)政分擔(dān)。而遼寧省A市2015年全面完成一般公共預(yù)算收入僅為606億元，相應(yīng)廠辦大集體改革成本中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金一項(xiàng)中需要遼寧省A市和當(dāng)?shù)刂鬓k國(guó)有企業(yè)支付的資金占其全部預(yù)算收入的比重高達(dá)7%。更不用說其它諸如離退休人員的養(yǎng)老社會(huì)化管理等改革成本給遼寧社會(huì)保障工作帶來的資金壓力。

遼寧省B市也存在類似情況。某鋼集團(tuán)共有廠辦大集體501戶，在職職工7.6萬人，退休職工8.4萬人，改革總費(fèi)用為144.73億元，其中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金25.76億元。中國(guó)三冶集團(tuán)有限公司在遼寧省B市的廠辦大集體企業(yè)共有34戶，在職職工2510人，離退休職工957人，經(jīng)初步測(cè)算，改革成本需要3.46億元。對(duì)遼寧省B市而言，市屬廠辦大集體企業(yè)改革成本為6.05億元，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金約為1億元，占遼寧省B市2015年一般公共預(yù)算收入（129億元）的比重分別為4.6%和0.8%左右。值得一提的是，遼寧省B市央企某鋼集團(tuán)廠辦大集體企業(yè)改革成本高達(dá)144.73億元（其中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金25.76億元），盡管央企廠辦大集體企業(yè)改革成本對(duì)地方財(cái)政不構(gòu)成直接壓力，但會(huì)拖累本已舉步維艱的某鋼集團(tuán)，從而間接對(duì)以某鋼為主要財(cái)源的遼寧省B市財(cái)政形成壓力。遼寧省廠辦大集體企業(yè)改革成本與該省一般預(yù)算收入的對(duì)比關(guān)系如表12所示。

表12 遼寧省廠辦大集體企業(yè)改革成本與一般公共預(yù)算收入的對(duì)比關(guān)系 單位：億元

3.國(guó)企退休人員社會(huì)化管理和“殼企”職工安置改革的財(cái)政壓力

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前遼寧省地方國(guó)有企業(yè)離退休管理機(jī)構(gòu)有284個(gè)，在冊(cè)職工2萬人，管理退休人員41萬人，離休人數(shù)0.5萬人。2013年企業(yè)承擔(dān)的離退休機(jī)構(gòu)及人員相關(guān)費(fèi)用總額17億元，其中包括：機(jī)構(gòu)費(fèi)用3億元，離休統(tǒng)籌外費(fèi)用1億元，退休統(tǒng)籌外費(fèi)用13億元。其中，中央下放（主要是省屬煤炭企業(yè)）離退休管理機(jī)構(gòu)10個(gè)，在冊(cè)職工850人，管理離退休人員13萬人，2013年費(fèi)用總額6億元。

截至2013年末，遼寧省全省共有“殼企”830戶，資產(chǎn)總額261億元，負(fù)債總額426億元；涉及職工16萬人，其中在職4萬人，離退休12萬人?！皻て蟆钡穆毠ぐ仓觅M(fèi)用約為51億元，其中包括：拖欠職工內(nèi)債22.12億元（拖欠工資8.43億元）；拖欠采暖費(fèi)3.53億元；欠繳社會(huì)保險(xiǎn)15.1億元（拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)7.4億元，拖欠醫(yī)療保險(xiǎn)2.3億元）；解除職工勞動(dòng)關(guān)系需支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金13.7億元。

（二）已完成的國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)改革的財(cái)政壓力

目前已經(jīng)完成的國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)改革對(duì)地方財(cái)政的壓力主要表現(xiàn)在兩方面：一是從國(guó)有企業(yè)接收的機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本；二是接收國(guó)有企業(yè)社會(huì)保障給地方財(cái)政造成的壓力。限于數(shù)據(jù)獲取的限制，我們無法獲得地方政府因接收國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能給東北地區(qū)地方財(cái)政運(yùn)行帶來的壓力。僅以幾個(gè)案例來說明這個(gè)問題。

1.接收國(guó)有企業(yè)機(jī)構(gòu)的財(cái)政壓力

據(jù)黑龍江省A市財(cái)政局反映，自2004年國(guó)家開展中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能試點(diǎn)工作，該市共接收了125所全日制學(xué)校和9個(gè)管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政部核定中央經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助基數(shù)為6.7億元，在當(dāng)時(shí)基本可以彌補(bǔ)這125所學(xué)校的經(jīng)費(fèi)開支。但隨著物價(jià)水平以及教師工資上漲，截至2015年該125所學(xué)校的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到20.1億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于最初核定的6.7億元。截至2015年末，黑龍江省A市財(cái)政局在中央核定的基數(shù)外，已經(jīng)累計(jì)補(bǔ)貼接收企業(yè)辦學(xué)41億元，給地方財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)。

再如遼寧省某市對(duì)原中央下放的26家煤炭有色資源枯竭礦山企業(yè)實(shí)施的政策性破產(chǎn)工作，截至2011年，國(guó)家核定的各項(xiàng)破產(chǎn)費(fèi)用為102.6億元，接收社會(huì)職能機(jī)構(gòu)248個(gè)，核定的一次性費(fèi)用為18.74億元。地方實(shí)際接收機(jī)構(gòu)218個(gè)，國(guó)家核定補(bǔ)助的一次性費(fèi)用13.98億元，而遼寧省內(nèi)市及以下財(cái)政補(bǔ)助總額高達(dá)23.26億元。遼寧省本級(jí)每年安排近3億元解決這26家破產(chǎn)央企離退休人員的費(fèi)用。該市財(cái)政在國(guó)家“階段性”補(bǔ)助政策到位后，又累計(jì)安排25.9億元資金用于解決接收的學(xué)校、公安等職能機(jī)構(gòu)、供水供暖及房產(chǎn)物業(yè)等機(jī)構(gòu)、破產(chǎn)企業(yè)退休人員取暖費(fèi)等資金缺口問題。隨著各種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高，原來中央政府依據(jù)核定標(biāo)準(zhǔn)給予的補(bǔ)貼已經(jīng)無法彌補(bǔ)當(dāng)前的支出。以取暖費(fèi)為例，隨著遼寧省近年來棚戶區(qū)改造力度的加大，破產(chǎn)職工居住條件均有所改善，居住面積有所增加，加之各地取暖收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的大幅提高，中央政府核定的5年補(bǔ)助期限到期后，離退休人員取暖費(fèi)支付沒有來源。在2014年，26戶資源枯竭破產(chǎn)礦山離退休人員取暖費(fèi)補(bǔ)助支付總額已經(jīng)高達(dá)1.2億元，較2008年增長(zhǎng)了近100%。

2.接收國(guó)有企業(yè)離退休人員給東北地區(qū)社會(huì)保障帶來的壓力

截至2016年9月末，遼寧省本級(jí)參保在職職工107.8萬人，離退休人員89.2萬人，撫養(yǎng)比1.21∶1。2016年前9個(gè)月，該省本級(jí)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入238.1億元，基金支出239.9億元；當(dāng)期征繳支出缺口81.9億元，收支缺口1.8億元。經(jīng)測(cè)算，預(yù)計(jì)全年省本級(jí)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入288.4億元，基金當(dāng)期收支缺口43.9億元。動(dòng)用上年基金結(jié)余17.5億元以及年初省級(jí)調(diào)劑金借款7.5億元后，全年資金缺口18.9億元?；鹑笨谥校?0%來自于國(guó)有企業(yè)。其中某鋼及其附屬企業(yè)收支缺口42.4億元，占省本級(jí)缺口的51.8%，省直企業(yè)缺口10.2億元，占省本級(jí)缺口的12.5%。中央國(guó)有企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)收支缺口占總收支缺口的比重高達(dá)70%。

五、調(diào)研地區(qū)的政府債務(wù)和投融資情況

（一）調(diào)研地區(qū)的政府債務(wù)和投融資情況

1.政府債務(wù)管理情況

從調(diào)研了解的情況看，東北地區(qū)通過近年來的債務(wù)置換和新增債務(wù)規(guī)模的有效管控，債務(wù)的增長(zhǎng)情況得到明顯遏制，政府付息成本大幅下降，但依然存在政府債務(wù)規(guī)模較大，相對(duì)指標(biāo)高企的問題。具體來說，從債務(wù)負(fù)擔(dān)率看，市、縣較為合理，但債務(wù)率在市、縣間分化明顯，市域和市本級(jí)政府債務(wù)率明顯偏高，存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)，縣級(jí)債務(wù)狀況相對(duì)較好（見表13）。

由表13可以看出，2015年末，縣級(jí)（黑龍江某縣和遼寧某縣級(jí)市）政府債務(wù)規(guī)模的相對(duì)性指標(biāo)較好，負(fù)債管理比較穩(wěn)健。市級(jí)政府的債務(wù)狀況，從全域來看，債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)比較穩(wěn)??；全域債務(wù)率（即債務(wù)率1）除黑龍江省B市外，基本都偏高，超過100%的警戒線；市本級(jí)債務(wù)率，均在100%及以上，最高達(dá)到346%（遼寧省B市）。

鑒于顯而易見的債務(wù)高警戒指標(biāo)，2016年以來，在中央財(cái)政部和省財(cái)政廳的預(yù)警和督促下，東北的市、縣級(jí)進(jìn)一步規(guī)范了債務(wù)管理，實(shí)施了動(dòng)態(tài)監(jiān)控債務(wù)規(guī)模。例如黑龍江省A市在2016年9月末市本級(jí)一類債務(wù)余額已經(jīng)降為119.82億元；遼寧省B市10月底市本級(jí)一類債務(wù)降為581.42億元；遼寧省A市2016年10月末市本級(jí)一類債務(wù)額穩(wěn)定在556.53億元；較好地控制了政府債務(wù)的增長(zhǎng)速度，債務(wù)余額均低于各自的規(guī)定限額。

表13 2015年末東北地區(qū)調(diào)研市縣政府債務(wù)情況 單位：億元，%

與此同時(shí)，通過發(fā)行地方政府置換債券，大幅度降低債務(wù)成本。例如遼寧省A市被置換的存量債務(wù)成本平均下降50%左右，按照已發(fā)行的政府置換債券總量計(jì)算，預(yù)計(jì)年節(jié)約利息支出34億元。但債券置換也存在著難以如期置換的情況，例如黑龍江省A市就存在著剩余的未置換債務(wù)，主要是融資租賃和信托融資等項(xiàng)目，由于這些非銀行貸款類金融產(chǎn)品牽扯面大，資金來源單位多，有的不同意使用置換債券提前償還未到期債務(wù)，有的同意提前償還，但需支付違約金或全部剩余利息。

2.政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企的原因分析

據(jù)了解，東北地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的主要原因如下：

（1）經(jīng)濟(jì)下行和“擠水分”因素，造成相對(duì)指數(shù)偏高。東北地區(qū)因煤炭和鋼鐵等大宗商品價(jià)格下降與滯銷，客觀上造成當(dāng)?shù)谿DP增速放緩，加之近年來財(cái)政收入實(shí)行“擠水分”措施，造成政府債務(wù)相對(duì)指數(shù)的上揚(yáng)。

（2）政府間投融資事權(quán)高度集中于市本級(jí)。東北地級(jí)城市市本級(jí)債務(wù)率高企的另外一個(gè)重要因素與市、區(qū)政府投融資事權(quán)的配置密切相關(guān)。比如遼寧省B市轄區(qū)范圍內(nèi)的公益性項(xiàng)目投資權(quán)高度集中在市本級(jí)，造成市本級(jí)債務(wù)相對(duì)指標(biāo)明顯高于全域的相應(yīng)指標(biāo)。

（3）東北處于城市化建設(shè)的峰值期，城市改建擴(kuò)建任務(wù)艱巨，客觀上存在著階段性債務(wù)融資的高峰期。改革開放以來，東北面臨著傳統(tǒng)重工業(yè)體制的艱難轉(zhuǎn)型，步履維艱。時(shí)至今日，作為欠發(fā)達(dá)的老工業(yè)基地，城市化率和市場(chǎng)化程度偏低，城市基礎(chǔ)設(shè)施底子薄、欠賬多，正處于城市化建設(shè)的峰值期，政府投融資壓力大。例如，遼寧省A市“十二五”城建投資總額約為2000億元，相比“十一五”增長(zhǎng)50%以上（“十一五”城建投資總額為1343.05億元），是以往城建投資規(guī)模最大的五年。

（4）國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制艱難，剝離企業(yè)辦社會(huì)包袱重。建國(guó)初期，東北很多城市是國(guó)家工業(yè)化重要的奠基地，國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分比重高。在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制艱難，剝離企業(yè)辦社會(huì)、下崗職工社會(huì)保障等方面的問題一直困擾著地方財(cái)政，牽制了很大一部分財(cái)力。

（5）棚戶區(qū)改造壓力大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，東北城市的國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制“關(guān)停并轉(zhuǎn)”很多，遺留下大量棚戶區(qū)有待改造，成為地方政府投融資的重點(diǎn)領(lǐng)域，投融資壓力大。例如，遼寧省A市全市2014～2016年棚戶區(qū)改造任務(wù)共73761戶（套），截至2016年10月27日，開工81491戶（套），開工率110.5%。為此，共申請(qǐng)國(guó)開行貸款410億元，爭(zhēng)取到國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金18.33億元。僅此一項(xiàng)就形成了大量債務(wù)余額。

（6）配套投資壓力大。近年來，國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)工程，如高鐵、高速公路等均需地方政府配套投資，東北地區(qū)也不例外，增加了地方政府的投融資壓力。

（7）融資渠道單一。東北地區(qū)城市化和市場(chǎng)化程度相對(duì)偏低，體制機(jī)制相對(duì)落后，社會(huì)投資者的投資預(yù)期不高，出現(xiàn)了所謂的“投資不過山海關(guān)”的說法。和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，許多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠政府以舉債融資的方式籌集資金。

（二）地方政府投融資改革創(chuàng)新情況

1.積極開展政府與社會(huì)資本合作

開展政府與社會(huì)資本合作既能減輕政府債務(wù)壓力，也能夠通過引入社會(huì)資本，構(gòu)建新型合作伙伴關(guān)系，提高運(yùn)營(yíng)效率。從調(diào)研情況來看，東北地區(qū)在推廣PPP模式方面有很高的熱情，例如黑龍江省設(shè)立PPP項(xiàng)目融資支持基金，黑龍江省B市財(cái)政出資5000萬元，為將來PPP項(xiàng)目融資創(chuàng)造條件。遼寧B市自由東隧道項(xiàng)目，以BOT方式與中國(guó)三冶集團(tuán)合作，擬投資2.76億元；與某鋼建設(shè)集團(tuán)以TOT的方式將興業(yè)環(huán)城大道（東環(huán)段）存量項(xiàng)目進(jìn)行合作，運(yùn)營(yíng)期限15年，轉(zhuǎn)讓價(jià)款為19.06億元，也相應(yīng)化解了存量債務(wù)。

2.設(shè)立政府股權(quán)投資基金

隨著政府財(cái)政支出改革的深入進(jìn)行，將涉企涉項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼性支出、專項(xiàng)支出逐步轉(zhuǎn)為基金方式，通過引入社會(huì)資本，采取專業(yè)化和市場(chǎng)化的方式并放大資金規(guī)模提高支出效率，成為必然的選擇。東北的地方政府也積極拓展政府股權(quán)投資基金的應(yīng)用領(lǐng)域，例如遼寧省A市設(shè)立振興發(fā)展基金等17支基金，計(jì)劃出資總規(guī)模達(dá)187.2億元，已募集到位資金59.2億元，其中：各級(jí)政府出資到位36.7億元（中央0.8億元，省1.2億元，市本級(jí)27.9億元，區(qū)縣6.8億元）；社會(huì)資本出資到位22.5億元。黑龍江省B市為了加強(qiáng)政銀合作、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市政府與金融機(jī)構(gòu)成立了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金和城市建設(shè)發(fā)展基金。四支基金設(shè)計(jì)總規(guī)模50億元，其中金融機(jī)構(gòu)擬出資45億元，占總規(guī)模的90%，政府?dāng)M出資5億元，占總規(guī)模的10%。

3.其他方面的投融資

利用政策性金融的專項(xiàng)資金是地市縣政府投融資的一個(gè)重要途徑，例如黑龍江省B市通過利用國(guó)家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金、專項(xiàng)建設(shè)基金進(jìn)行棚戶區(qū)改造近250億元，發(fā)行企業(yè)債券43億元，提高了百姓幸福指數(shù)，也美化了城市；黑龍江省某縣加強(qiáng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行合作，利用政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性金融貸款加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。到目前為止，共開展融資項(xiàng)目5個(gè)，簽訂貸款合同金額為2.37億元。

資產(chǎn)證券化是盤活政府存量公益性資產(chǎn)的主要渠道。2015年10月，黑龍江省A市熱力集團(tuán)有限公司以未來收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押，利用資產(chǎn)證券化融資29億元，成功的為市屬供熱企業(yè)提供更新改造資金11.17億元，為市屬重點(diǎn)建設(shè)公益性項(xiàng)目基本建設(shè)償還欠款3.78億元，支付政府性債務(wù)本息14.05億元。

六、完善地方財(cái)政運(yùn)行相關(guān)建議

（一）做實(shí)財(cái)政收入，正確應(yīng)對(duì)財(cái)政減收

地方應(yīng)按照新預(yù)算法的規(guī)定和中央的要求，停止虛增財(cái)政收入的行為，真正做實(shí)財(cái)政收入，從而能夠甩掉虛假財(cái)政收入的包袱，輕裝上陣。要從根本上消除虛增財(cái)政收入的做法，還需要進(jìn)一步完善地方政府績(jī)效考核制度，淡化和取消對(duì)財(cái)政收入規(guī)模、增速等考核指標(biāo)和排名的做法，轉(zhuǎn)向財(cái)政收入質(zhì)量和支出保障等方面的考核。在財(cái)政收入增速下降的情況下，除了采取新財(cái)源建設(shè)、以及加強(qiáng)收入征收管理來確保應(yīng)收盡收等措施，還應(yīng)根據(jù)中央清理稅收優(yōu)惠的要求，通過減少違規(guī)優(yōu)惠政策來充實(shí)財(cái)力。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)中央的減稅降費(fèi)和降低企業(yè)成本的要求，避免地方通過提高稅費(fèi)負(fù)擔(dān)方式進(jìn)行增收的情況。更重要的是，地方需要樹立正確的理財(cái)觀，從地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期視角來實(shí)現(xiàn)收支平衡。

（二）基于新一輪振興東北的需要，適當(dāng)下放稅權(quán)進(jìn)行改革試點(diǎn)

一是適度下放部分稅收政策的管理權(quán)限，提升惠及面?？紤]到東北地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資尚不活躍，需大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)就業(yè)，建議在創(chuàng)業(yè)投資稅收政策方面對(duì)東北地區(qū)下放部分權(quán)限。包括：適當(dāng)下放審批權(quán)限，放寬創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的優(yōu)惠條件；探索適合本地區(qū)的眾創(chuàng)空間等新型孵化器使用的科技孵化器稅收政策，適當(dāng)放寬資格認(rèn)定條件，將認(rèn)定權(quán)限下放到省、市級(jí)科技和教育行政部門。再如，對(duì)企業(yè)反映的長(zhǎng)期未能得到解決的節(jié)能環(huán)保專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄問題，在中央財(cái)稅部門遲遲未能修訂目錄的情況下，建議授權(quán)東北地區(qū)根據(jù)企業(yè)的實(shí)際需要來制定和調(diào)整目錄，并報(bào)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局備案。

二是出臺(tái)針對(duì)東北地區(qū)特有問題的稅收政策。例如，針對(duì)東北地區(qū)國(guó)企“去社會(huì)化”的特殊問題，貫徹落實(shí)中央“降杠桿稅收支持政策”的要求，研究制定支持國(guó)企“去社會(huì)化”的稅收政策，對(duì)“去社會(huì)化”剝離出來的企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)購買社會(huì)化服務(wù)，加快東北地區(qū)國(guó)企“去社會(huì)化”的改革速度。

（三）推動(dòng)地方政府財(cái)政跨年度收支平衡改革

東北地區(qū)現(xiàn)階段面臨的財(cái)政運(yùn)行壓力不能一味歸結(jié)到收入形勢(shì)不好傳導(dǎo)到支出領(lǐng)域的原因，也有地方各級(jí)財(cái)政支出理念、支出結(jié)構(gòu)、支出效率等方面的內(nèi)在影響。梳理東北地區(qū)地方財(cái)政運(yùn)行軌跡不難發(fā)現(xiàn)，向前推五年或者十年，東北地區(qū)的地方財(cái)政也伴隨著全國(guó)財(cái)政增收形勢(shì)高漲出現(xiàn)過年度收入超過30%甚至更高的增速，政府土地出讓市場(chǎng)也出現(xiàn)過“供不應(yīng)求”、出讓收入大規(guī)模膨脹的時(shí)期，但是只有個(gè)別地方具有“豐欠調(diào)劑”的理財(cái)理念，大多數(shù)地方當(dāng)年或下一年“吃干分凈”，這就導(dǎo)致了地方財(cái)政始終走不出“豐年好過、欠年難過”的循環(huán)。

建議應(yīng)拉長(zhǎng)地方財(cái)政收支管理視角。不能只盯住一個(gè)年度的收支平衡，而要引導(dǎo)地方財(cái)政一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算盈余積累下來，建立規(guī)范的盈余資金使用辦法，以應(yīng)對(duì)財(cái)政運(yùn)行的周期性波動(dòng)。同時(shí)，要強(qiáng)化地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，堵住效率低下的公共投資支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，改進(jìn)支出績(jī)效。

（四）統(tǒng)籌解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口問題

針對(duì)東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口問題，建議：

一是盡快推動(dòng)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌改革到位。改變目前省級(jí)統(tǒng)籌與市級(jí)統(tǒng)籌并存的狀況，通過提升統(tǒng)籌層級(jí)增強(qiáng)基金收支的平衡能力。

二是盡快完善一次性補(bǔ)繳后續(xù)政策。嚴(yán)格一次性補(bǔ)繳政策實(shí)施范圍，規(guī)范躉繳保費(fèi)計(jì)算辦法，并適當(dāng)降低此類群體的養(yǎng)老金待遇水平。

三是建立與繳費(fèi)水平相適應(yīng)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。在兼顧基金承受能力、財(cái)政負(fù)擔(dān)水平等因素的基礎(chǔ)上，建立養(yǎng)老金待遇動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理引導(dǎo)預(yù)期，適當(dāng)降低待遇的調(diào)整頻次和上調(diào)幅度。

四是建立務(wù)實(shí)的收支缺口分擔(dān)機(jī)制。改變目前收支缺口壓力大幅度下移的不合理狀況，根據(jù)各個(gè)財(cái)政層級(jí)的財(cái)政能力、統(tǒng)籌實(shí)力務(wù)實(shí)、綜合考量缺口分擔(dān)問題，而不是把支出壓力直接下壓給基層財(cái)政。

（五）建立東北地區(qū)國(guó)企改革成本的分類負(fù)擔(dān)機(jī)制

一是建議中央政府在核定地方政府發(fā)債限額方面向東北地區(qū)傾斜。國(guó)有企業(yè)歷史遺留的改革成本不是一朝一夕形成，其成本短期也無法消化，尤其在經(jīng)濟(jì)下行，各級(jí)財(cái)政勉強(qiáng)保運(yùn)轉(zhuǎn)的形勢(shì)下，只能通過發(fā)債的形式將改革成本分擔(dān)展期、延后，同時(shí)允許地方政府以發(fā)債方式解決諸如“三供一業(yè)”分離移交過程中設(shè)備維修資金短缺問題，相應(yīng)形成資產(chǎn)，也符合發(fā)債的基本邏輯。關(guān)于地方債務(wù)的還本付息，可以通過兩種渠道，一是通過一般公共預(yù)算支出安排還本付息，另一個(gè)渠道是通過國(guó)有資本預(yù)算經(jīng)營(yíng)收入來還本付息。

二是中央政府支持東北地區(qū)地方政府向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)（如亞洲開發(fā)銀行等）申請(qǐng)政策性貸款，并給予一攬子貼息支持，專項(xiàng)用于在推進(jìn)國(guó)企歷史遺留問題改革過程中可形成資產(chǎn)的成本。

三是支持相關(guān)國(guó)有企業(yè)（“三供一業(yè)”分離國(guó)企、廠辦大集體主辦國(guó)企）發(fā)行特別公司債，專門用于解決相關(guān)國(guó)企歷史遺留問題的改革成本，對(duì)持有該類特別公司債取得的利息收入，免征企業(yè)所得稅。

四是支持相關(guān)國(guó)有企業(yè)（同上）向政策性銀行申請(qǐng)中長(zhǎng)期特別貸款，專門用于解決相關(guān)國(guó)企歷史遺留問題的改革成本，對(duì)特別中長(zhǎng)期貸款，政府給予一攬子貼息支持。

（六）完善政府債務(wù)管控

在調(diào)研中了解到，東北一些市縣的政府債務(wù)不僅規(guī)模較大，風(fēng)險(xiǎn)較高，而且政府性債務(wù)中需要政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)遠(yuǎn)大于目前統(tǒng)計(jì)的一類債務(wù)規(guī)模。因此，迫切需要多方舉措，把控政府債務(wù)規(guī)模和創(chuàng)新政府投融資模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)東北棚戶區(qū)改造的資金支持力度。東北地區(qū)的棚戶區(qū)改造任務(wù)之艱巨恐怕是全國(guó)之最。考慮到東北作為新中國(guó)工業(yè)化的奠基地，長(zhǎng)期以來對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)巨大，而今又面臨如此巨大的壓力，因此國(guó)家應(yīng)該對(duì)東北地區(qū)的棚戶區(qū)改造實(shí)行專門的政策，進(jìn)一步加大對(duì)棚戶區(qū)改造的財(cái)政金融支持，包括財(cái)政補(bǔ)助地方政府債務(wù)利息支出、低息政策性金融貸款等。

二是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)東北剝離企業(yè)辦社會(huì)和社會(huì)保障的支持力度。東北作為國(guó)有企業(yè)改制轉(zhuǎn)制的密集地區(qū)，面臨著轉(zhuǎn)型的陣痛。近期又面臨著在2018年之前“三供一業(yè)”分離移交的最后期限，以及廠辦大集體人員的社會(huì)保障“補(bǔ)欠”時(shí)期，需要大量的經(jīng)濟(jì)資源才能解決這些歷史遺留問題。建議國(guó)家在此特定時(shí)期借助新一輪振興東北的契機(jī)給予階段性資金補(bǔ)助，減緩財(cái)政壓力，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三是地方政府要注重投資管理，謹(jǐn)慎投資決策，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。盡管東北地區(qū)因城市化基礎(chǔ)老舊，面臨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰時(shí)期，但也要根據(jù)量力而行的原則，管控好政府投資，提高投資的精準(zhǔn)性，切忌盲目決策、盲目投資，把控流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四是不斷創(chuàng)新投融資機(jī)制體制，適度加強(qiáng)股權(quán)融資的力度。多元化政府投融資機(jī)制，推廣使用政府與社會(huì)合作方式和政府涉企涉項(xiàng)目的基金化改革是政府投融資體制改革的未來方向。東北地區(qū)盡管政府也對(duì)此抱有很大的熱情與期望，但總的來看，東北地區(qū)的政府投融資創(chuàng)新依然處于起步階段，無論是PPP模式，還是政府股權(quán)投資基金模式，基本上還處在醞釀和草議階段，離具體落地還有一定的距離，而且具體的設(shè)計(jì)模式和交易結(jié)構(gòu)也有待于規(guī)范。其相對(duì)落后的原因除了自身的意識(shí)有待進(jìn)一步提高、當(dāng)?shù)厝瞬湃狈Φ仍蛲?，也可能與資金界對(duì)東北地區(qū)階段性悲觀評(píng)估有關(guān)。有鑒于此，借助新一輪振興東北的契機(jī)，東北地市縣政府要切實(shí)把握時(shí)機(jī)，及時(shí)革新觀念、完善機(jī)制體制，積極引入社會(huì)資本，不斷投創(chuàng)新融資模式，多元化拓展融資渠道。

五是進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理，提高債務(wù)資金的使用效率。舉借債務(wù)要遵循信用原則，最終是需要償還的。債務(wù)工具是一把“雙刃劍”，用好了，如虎添翼，運(yùn)用不當(dāng)，雪上加霜。因此管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)資金的使用效率是地方政府債務(wù)管理關(guān)鍵。因此，建議地方政府切實(shí)建章建制，明確責(zé)任，規(guī)范透明地管理好地方政府債務(wù)融資，強(qiáng)化債務(wù)資金的績(jī)效管理。

根據(jù)調(diào)研情況，我們也建議上級(jí)政府應(yīng)該進(jìn)一步改進(jìn)地方政府債務(wù)管理的方式方法，給予地方政府一定的項(xiàng)目安排自主權(quán)。目前的辦法是：新增地方政府債券資金項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，主要根據(jù)當(dāng)年建設(shè)目標(biāo)預(yù)估工程進(jìn)度和資金需求，確定后無法變更。但受多種因素影響，很可能出現(xiàn)新建項(xiàng)目審批手續(xù)不全無法開工、在建工程進(jìn)度不足從而使債券資金階段性剩余，容易造成資金浪費(fèi)。建議給予地方政府一定的項(xiàng)目安排自主權(quán)，新增債券不僅用于新建續(xù)建公益性資本支出，也可調(diào)整用于支付已完工重點(diǎn)公益性項(xiàng)目基本建設(shè)欠款，對(duì)地方政府使用新增債券實(shí)行總量控制，確保債券資金發(fā)揮效益。

此外，地方政府反映，因?yàn)槭?014年末清理甄別時(shí)債務(wù)定義限制，很多政府借平臺(tái)舉借實(shí)際由政府使用的債務(wù)被列入二、三類債務(wù)。比如黑龍江省A市涉及該市至肇源省界段高速的兩筆共計(jì)21億元的貸款，其因?yàn)橛惺召M(fèi)來源，有省交通廳擔(dān)保，被列入二類政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，而實(shí)際上高速收費(fèi)除了滿足道路維護(hù)和人員經(jīng)費(fèi)外，根本沒有結(jié)余資金用于償債，貸款一直由財(cái)政償還。建議擴(kuò)大債券置換范圍，根據(jù)實(shí)際情況將列入二、三類的政府實(shí)際債務(wù)調(diào)整為一類債務(wù)，使用政府債券予以置換，切實(shí)降低地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；如債務(wù)分類無法調(diào)整，則可研究發(fā)行或有債務(wù)置換債券的可行性，以緩解舉借單位償債壓力。

調(diào)研組組長(zhǎng)：王朝才

調(diào)研組成員：趙全厚 張立承 梁 季 許 文孫 維 寇明風(fēng) 陳 姝

（責(zé)任編輯：李利華）

F812.7

A

2096-1391（2017）01-0055-17