強(qiáng)化東部“領(lǐng)頭羊”作用還需拓展地方創(chuàng)新空間
——東部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況調(diào)研報(bào)告

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴東部地區(qū)調(diào)研組

強(qiáng)化東部“領(lǐng)頭羊”作用還需拓展地方創(chuàng)新空間
——東部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況調(diào)研報(bào)告

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴東部地區(qū)調(diào)研組

在理念超前和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的支撐下，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好，運(yùn)行質(zhì)量有所提升，呈現(xiàn)諸多積極變化，但東部地區(qū)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)仍不牢固，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的壓力依然較大，一些矛盾和問(wèn)題制約了東部創(chuàng)新發(fā)展，特別是宏觀政策的目標(biāo)沖突、實(shí)施不協(xié)調(diào)以及政策“一刀切”，成為制約東部發(fā)展的重要因素。為此，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀政策，分類施策，完善體制機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，促其更加健康、持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行 創(chuàng)新發(fā)展 財(cái)政政策

一、東部發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體情況

作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好，率先發(fā)力，運(yùn)行質(zhì)量有所提升，呈現(xiàn)諸多積極變化，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)仍不牢固，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的壓力依然加大，財(cái)政支撐發(fā)展的能力受到制約，需提防“倒春寒”。

（一）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好，“領(lǐng)頭羊”率先發(fā)力

2016年以來(lái)，東部地區(qū)率先發(fā)力，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)企穩(wěn)回升態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速大部分高于全國(guó)，工業(yè)運(yùn)行平穩(wěn)，進(jìn)出口反彈，投資增速加快。

1.經(jīng)濟(jì)增速高于全國(guó)平均水平

從圖1可以看出，東部地區(qū)基礎(chǔ)好、發(fā)展程度高的優(yōu)勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)，并使其經(jīng)濟(jì)增速逐漸高于全國(guó)。2015年和2016年前三季度，圖中顯示的東部六省市GDP增速均高于全國(guó)平均增速，其中2016年前三季度，廣東、江蘇、山東、浙江、福建的GDP增速分別高于全國(guó)0.6、1.4、0.8、0.8和1.7個(gè)百分點(diǎn)。

2.工業(yè)運(yùn)行企穩(wěn)回升

從圖2可以看出，2016年3月之后，各省市規(guī)上工業(yè)增加值增速呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，表明東部地區(qū)工業(yè)運(yùn)行企穩(wěn)回升。如果從圖3東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)累計(jì)增速來(lái)分析，東部地區(qū)工業(yè)企業(yè)企穩(wěn)回升的趨勢(shì)更為明顯。

3.進(jìn)出口降幅明顯收窄甚至轉(zhuǎn)正

從表1可以看出，自2015年第三季度以來(lái)，除江蘇之外，廣東、山東、浙江、上海、福建等東部地區(qū)部分省市進(jìn)出口總額增速降幅在收窄，其中山東、浙江、上海、福建在2016年第二季度就實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)。

圖1 全國(guó)及東部部分省市GDP增長(zhǎng)狀況

圖2 東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速

圖3 東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)累計(jì)增速

表1 東部地區(qū)部分省市進(jìn)出口總額增速 單位：%

圖4 東部地區(qū)部分省市固定資產(chǎn)投資增速

從圖4可以看出，除上海之外（上海是在2015年11月達(dá)到增速的底部），東部地區(qū)部分省市固定資產(chǎn)投資增速在2016年年初幾個(gè)月進(jìn)入谷底，在5月份之后，大部分省市開(kāi)始好轉(zhuǎn)，投資增速加快。

5.其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也有不同程度好轉(zhuǎn)

從社會(huì)消費(fèi)品零售總額、制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)、工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)、工業(yè)用電量、主要港口貨物吞吐量等指標(biāo)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)跡象比較明顯。

（二）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有所提升，呈現(xiàn)諸多積極變化

東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有所提升，呈現(xiàn)諸多積極變化，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)態(tài)勢(shì)明顯，新動(dòng)力增長(zhǎng)較快，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)逐漸顯現(xiàn)。

1.結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)態(tài)勢(shì)明顯

結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)態(tài)勢(shì)明顯主要體現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2016年前三季度，廣東、浙江三產(chǎn)在不斷優(yōu)化，服務(wù)業(yè)貢獻(xiàn)率大。

二是產(chǎn)業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。在第二產(chǎn)業(yè)方面，突出表現(xiàn)為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)增加值、技改投資等增速較快、占比提升，工業(yè)結(jié)構(gòu)逐步向中高端邁進(jìn)。

2.新動(dòng)力快增長(zhǎng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)拓新空間

近年來(lái)，東部地區(qū)的市場(chǎng)程度有了一定提高，各類經(jīng)濟(jì)主體比較活躍，在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)支撐下，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等“三新”經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，形成新的功能，開(kāi)拓了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新空間，成為東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的重要因素。

一是與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。新型消費(fèi)、在線教育、在線醫(yī)療等新業(yè)態(tài)如雨后春筍，增長(zhǎng)迅猛，推動(dòng)了相關(guān)行業(yè)的融合發(fā)展。2016年前三季度，廣東、浙江互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)分別達(dá)50.3%、130.7%。

二是戰(zhàn)略性、高科技新興產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，為工業(yè)經(jīng)濟(jì)注入新動(dòng)力。新型化、智能化、自動(dòng)化設(shè)備和高端信息電子產(chǎn)品成為新增長(zhǎng)點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)下滑背景下呈逆勢(shì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

3.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)

圖5 廣東省2015、2016前三季度三產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化情況

東部地區(qū)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、新動(dòng)力增長(zhǎng)較快，以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體企穩(wěn)回升，其中一個(gè)重要原因是創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，近些年來(lái)東部地區(qū)實(shí)施的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略產(chǎn)生了積極效應(yīng)，自主創(chuàng)新能力不斷提升，新產(chǎn)品增長(zhǎng)加快。技改投資快速增長(zhǎng)，也從另一個(gè)角度反映了東部地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)狀況。

（三）經(jīng)濟(jì)雖企穩(wěn)回升，但仍需提防“倒春寒”

東部地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)率先發(fā)力，企穩(wěn)回升，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)仍不牢固，新動(dòng)力并未成為經(jīng)濟(jì)回升的主導(dǎo)，民間投資增速仍處于低位，“成本抑制”現(xiàn)象仍未完全解決，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)累積，部分區(qū)域房地產(chǎn)價(jià)格快速上升，等等。這些因素，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成一定壓力。

1.新動(dòng)力占比低，尚難擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)回升“主力”，仍偏倚“傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)”

東部地區(qū)的新動(dòng)力在加速培育，但總體而言體量不大、規(guī)模有限，對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用仍相對(duì)偏小。2.民間投資增速低位運(yùn)行，市場(chǎng)預(yù)期有待恢復(fù)

民間固定資產(chǎn)投資在2016年7、8月份達(dá)到低谷之后，9月份開(kāi)始反彈。雖然一些省市民間投資保持在10%以上的增幅，如廣東省前三季度增長(zhǎng)14.8%、江蘇省上半年同比增長(zhǎng)11.1%，但東部大部分地區(qū)的民間投資仍處于低位運(yùn)行，這表明市場(chǎng)預(yù)期并未完全恢復(fù)，民間投資的意愿仍然不強(qiáng)。例如，2016年前三季度，上海、浙江、山東三省市民間投資的增速分別為9.1%、8.7%和5.0%。

3.實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難仍然較大，“成本抑制”現(xiàn)象未根本解決

2016年，東部地區(qū)采取了諸多降成本措施，取得一些成效，同時(shí)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難仍然較大，“成本抑制”現(xiàn)象未得到根本解決，拖累企業(yè)利潤(rùn)，影響企業(yè)投資和創(chuàng)新能力。例如，廣東省1-8月規(guī)模以上企業(yè)產(chǎn)品銷售率同比下降0.2個(gè)百分點(diǎn)；流動(dòng)資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率同比下降0.04個(gè)百分點(diǎn)；企業(yè)產(chǎn)品銷售、資金流轉(zhuǎn)速度略有減緩，前三季度輕工業(yè)增加值僅增長(zhǎng)3.5%；食品制造、煙草制品、紡織服裝、毛皮、家具、造紙、印刷等行業(yè)增加值的增速均較低；一些省市規(guī)模以上企業(yè)虧損面在10%以上，有的地方甚至達(dá)到20%以上。

4.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是金融風(fēng)險(xiǎn)的累積不容忽視

民間借貸、地方債務(wù)中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、P2P等機(jī)構(gòu)違規(guī)設(shè)立資金池、銀行不良貸款率在一些區(qū)域的快速上升以及企業(yè)杠桿率上升等問(wèn)題，加大了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。資金鏈、擔(dān)保鏈“兩鏈”風(fēng)險(xiǎn)較大，部分地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀。非法集資案件持續(xù)處于歷史高位，且通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道跨區(qū)域迅速蔓延，惡意逃廢債現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，防范和處置壓力較大。此外，部分區(qū)域房地產(chǎn)價(jià)格快速上升對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生抑制效應(yīng)。2016年前三季度，廣東省商品房?jī)r(jià)格持續(xù)走高，平均銷售價(jià)格同比增長(zhǎng)14.1%，深圳、珠海、東莞、惠州等地房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)，增速均超過(guò)20%。浙江省1-8月份房地產(chǎn)貸款新增2524億元，占全部貸款增量的67.2%，而制造業(yè)貸款則減少708億元，同比少增781億元。

（四）地方財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)，但收支矛盾日益突出致財(cái)政能力受限

雖然東部地區(qū)大部分省市財(cái)力好于中西部地區(qū)，收支結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，財(cái)政改革取得積極進(jìn)展，但財(cái)政收入增幅放緩，財(cái)政壓力依然較大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力減弱。

1.財(cái)政收支結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

一是稅收收入占比提高，增幅高于非稅收入。例如，2015年廣東省稅收占比達(dá)到81.5%，比上年的80.7%提高0.8個(gè)百分點(diǎn)；浙江省稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重同口徑達(dá)92.4%，收入質(zhì)量繼續(xù)位居全國(guó)前列。二是第三產(chǎn)業(yè)稅收增長(zhǎng)加快，占比提高。三是與消費(fèi)相關(guān)的行業(yè)稅收增速回升較快。四是創(chuàng)新程度較高的高端制造業(yè)普遍快速發(fā)展，稅收增速較高。支出結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。一方面，行政和參公事業(yè)單位會(huì)議費(fèi)及“三公”經(jīng)費(fèi)減少；另一方面，民生方面的支出擴(kuò)大。

2.財(cái)政改革取得積極進(jìn)展

東部地區(qū)的財(cái)政改革主要集中于以下幾項(xiàng)：一是深化預(yù)算管理改革。實(shí)現(xiàn)省、市、縣全口徑預(yù)算公開(kāi)，提升財(cái)政透明度，初步建立“四位一體”政府預(yù)算體系。二是深入推進(jìn)稅費(fèi)改革。做好營(yíng)改增、資源稅改革，繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)。三是繼續(xù)推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革。四是強(qiáng)化財(cái)政管理。在對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行全面清理甄別的基礎(chǔ)上，將地方政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)分類納入預(yù)算管理，并按國(guó)家對(duì)債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理的要求，進(jìn)一步完善制度辦法，規(guī)范和加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。改進(jìn)財(cái)政支持方式，設(shè)立省產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，繼續(xù)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)范圍。

3.財(cái)政收入增幅放緩，收支壓力加大

隨著GDP和財(cái)政收入增速放緩，東部地區(qū)財(cái)政收支壓力增大，特別是教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)支出呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；應(yīng)對(duì)環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及“補(bǔ)短板”等都需要增加財(cái)政支出，一些地方收支矛盾已經(jīng)十分尖銳、尤其是縣級(jí)財(cái)政壓力更是非常大，一些縣區(qū)保工資發(fā)放都成了難題，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)陡然上升。此外，部分地區(qū)非稅收入占比較高，進(jìn)一步加劇了未來(lái)財(cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)的壓力。例如，廣東省21個(gè)地級(jí)以上市，非稅收入占比在30%—40%之間的有9個(gè)，超過(guò)40%的有5個(gè)；在58個(gè)縣市中，非稅收入占比在30%—50%之間的有36個(gè)，超過(guò)50%的有7個(gè)。

4.社會(huì)保障可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，財(cái)政托底壓力劇增

東部地區(qū)一些省市社會(huì)保障能力的下降和相對(duì)不足，造成財(cái)務(wù)可持續(xù)壓力日增。例如，即使財(cái)力狀況不錯(cuò)的浙江省，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支矛盾也較為突出。在2016年的預(yù)算編制中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)當(dāng)期赤字50億元。預(yù)計(jì)今后幾年，基金支付能力逐年下降，基金滾存結(jié)余逐年減少，到2021年將會(huì)出現(xiàn)滾存赤字600多億元。再如，江蘇省醫(yī)療保險(xiǎn)基金的備付期逐年下降，由2013年的18個(gè)月，下降到2015年的16.2個(gè)月。從各地市來(lái)看，一些地方的社保資金收支矛盾也日益突出。即使一些財(cái)力狀況較好的地市，其支付能力也在不斷下降。例如，杭州市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力不足14個(gè)月，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付能力在15個(gè)月左右。

二、理念超前和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是東部率先發(fā)力的重要支撐

在全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)下行的背景下，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得了較好的成績(jī)，并在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、模式和業(yè)態(tài)等層面亮點(diǎn)紛呈，我們調(diào)研認(rèn)為，理念超前和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等是東部率先發(fā)力的重要支撐。

（一）“市場(chǎng)決定作用”加政府服務(wù)到位，理念超前支撐東部率先發(fā)力

東部地區(qū)堅(jiān)持用先進(jìn)的理念和改革的思想來(lái)優(yōu)化發(fā)展方式及提升增長(zhǎng)質(zhì)量?！袄砟畛啊背蔀檎n題組在調(diào)研過(guò)程中聽(tīng)到最多的詞匯和感受到的最直接的氣息，體現(xiàn)在堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好的發(fā)揮政府作用和創(chuàng)造性的優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等三個(gè)方面。

1.自覺(jué)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，全面提升市場(chǎng)機(jī)制效率

東部地區(qū)政府在發(fā)展中定位清晰，非常注重做好服務(wù)和發(fā)揮引導(dǎo)作用，資源配置的決定性作用交給市場(chǎng)，立足構(gòu)建完整有效的基礎(chǔ)機(jī)制，避免市場(chǎng)高速成長(zhǎng)過(guò)程中的資源錯(cuò)配和機(jī)制異化。在調(diào)研中，市場(chǎng)決定性作用理念貫穿于政府規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行部門以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策中，是支撐東部率先發(fā)展的基礎(chǔ)。

政府切實(shí)為市場(chǎng)企業(yè)著想，創(chuàng)造環(huán)境，創(chuàng)新機(jī)制，做好服務(wù)。為保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投融資活動(dòng)，廣東、浙江等東部省份成立保險(xiǎn)保證貸款支持基金。浙江省則自2015年起就堅(jiān)定不移地以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和市場(chǎng)機(jī)制的基本規(guī)律為基礎(chǔ)，打好轉(zhuǎn)型升級(jí)“組合拳”。不斷深化推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”、“機(jī)器換人”、“空間換地”、“電商換市”和“三名”工程，結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效明顯。

2.全面推進(jìn)制度和管理創(chuàng)新，更好地發(fā)揮政府作用

東部地區(qū)高度注重制度和管理創(chuàng)新，如先行先試制度、創(chuàng)新保護(hù)制度、產(chǎn)權(quán)交易制度和成果轉(zhuǎn)化制度，既強(qiáng)調(diào)制度和管理創(chuàng)新對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的保障作用，又通過(guò)制度與管理創(chuàng)新來(lái)激勵(lì)和提升技術(shù)創(chuàng)新，從而使制度和管理創(chuàng)新成為更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵平臺(tái)。

目前的“1+3”自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)全部集中于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，形成了一系列影響重大的制度和管理創(chuàng)新，并形成了一系列可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，已成為制度創(chuàng)新的重要載體和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵支撐。

例如創(chuàng)新保護(hù)制度。浙江省組建了“專項(xiàng)資金”，一方面對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和引進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，另一方面著力推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作試點(diǎn)示范體系建設(shè)，專利行政執(zhí)法、維權(quán)援助中心、中小企業(yè)海外知識(shí)產(chǎn)權(quán)重大維權(quán)援助條件建設(shè)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和管理。還有“建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)中心”、重視成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用領(lǐng)域的制度創(chuàng)新安排。

3.“揚(yáng)長(zhǎng)避短”和“取長(zhǎng)補(bǔ)短”并舉，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境

東部地區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是立足于產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、企業(yè)協(xié)作、技術(shù)流轉(zhuǎn)，打造和形成一體化的產(chǎn)業(yè)生態(tài)及創(chuàng)新體系，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、要素之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的角度來(lái)看，著力于“揚(yáng)長(zhǎng)避短”和“取長(zhǎng)補(bǔ)短”兩個(gè)角度共同發(fā)力。

揚(yáng)長(zhǎng)避短就讓區(qū)域優(yōu)勢(shì)得到更好的發(fā)揮，改善和提升要素稟賦與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的契合程度，并通過(guò)新興產(chǎn)業(yè)的打造和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更好的支撐，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性。廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著深刻的轉(zhuǎn)型壓力，但在策略上堅(jiān)持揚(yáng)長(zhǎng)避短的方式，快速形成在新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域的新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并提升和改善要素配置①著力打造的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境包括：實(shí)施加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向?qū)I(yè)化和價(jià)值鏈高端延伸；推進(jìn)制造業(yè)升級(jí)專項(xiàng)行動(dòng)，加快建設(shè)珠江西岸先進(jìn)裝備制造產(chǎn)業(yè)帶，加快高檔數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人等智能裝備的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，實(shí)施機(jī)器人示范應(yīng)用計(jì)劃；大力發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，促進(jìn)生產(chǎn)型制造向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)變；實(shí)施傳統(tǒng)支柱型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)技術(shù)路線和行動(dòng)計(jì)劃，加快擴(kuò)產(chǎn)增效、設(shè)備更新和智能化、綠色化改造，全面提高產(chǎn)品技術(shù)、工藝裝備、能效環(huán)保等水平。。

取長(zhǎng)補(bǔ)短就是既補(bǔ)產(chǎn)業(yè)的短板，破除瓶頸、追求增長(zhǎng)，又補(bǔ)環(huán)境短板，以凝聚力量、降低負(fù)擔(dān)。此外，還相互借鑒，將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境相融合，提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效率。仍以廣東省為例。2016年，廣東省制定了“去、降、補(bǔ)”行動(dòng)方案②主要的環(huán)境優(yōu)化措施包括：把處置“僵尸企業(yè)”作為化解產(chǎn)能過(guò)剩的“牛鼻子”，通過(guò)兼并重組、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式分類處置，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清；擴(kuò)大國(guó)際產(chǎn)能合作，推動(dòng)富余產(chǎn)能和生產(chǎn)環(huán)節(jié)向外轉(zhuǎn)移；促進(jìn)加工貿(mào)易、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能向粵東西北地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移；開(kāi)展降本增效專項(xiàng)行動(dòng)，打好降低企業(yè)交易、人工、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)務(wù)、物流等成本的“組合拳”。重點(diǎn)以減稅降費(fèi)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)電力、流通等領(lǐng)域市場(chǎng)化改革；通過(guò)加快農(nóng)民工市民化、發(fā)展住房租賃市場(chǎng)等，化解房地產(chǎn)庫(kù)存。創(chuàng)新補(bǔ)短板投入機(jī)制，加快補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施短板；通過(guò)技術(shù)改造等激活存量資產(chǎn)，修復(fù)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展動(dòng)力，提高全要素生產(chǎn)率等。，對(duì)內(nèi)采取一系列措施幫助市場(chǎng)出清，對(duì)外擴(kuò)大產(chǎn)能合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力和企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）技術(shù)、模式、產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新全面推進(jìn)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)支撐東部領(lǐng)先發(fā)展

東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持良好勢(shì)頭的技術(shù)基礎(chǔ)就是堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，全面有序地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心目標(biāo)和主驅(qū)動(dòng)力。

1.科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力的戰(zhàn)略支撐

東部地區(qū)高度重視科技工作，著力集聚創(chuàng)新要素，支持技術(shù)研發(fā)，并全力推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新應(yīng)用推廣。2016年廣東、江蘇、浙江、上海、天津、山東、福建等省市的研發(fā)費(fèi)用占GDP比重分別是2.7%、2.8%、2.5%、3.85%、3.05%、2.3%和2.2%，均超過(guò)了我國(guó)同期的平均水平。從東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的增速都遠(yuǎn)快于GDP的增速和整體制造業(yè)的增速。科技創(chuàng)新及其帶動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為東部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。

東部地區(qū)各級(jí)政府集中財(cái)政資源，突破市場(chǎng)瓶頸，實(shí)現(xiàn)直接投入和間接引導(dǎo)相結(jié)合的安排，大力促進(jìn)企業(yè)的科技投入和社會(huì)的科技研發(fā)活動(dòng)。廣東省政府提出運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)助激勵(lì)企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度③《廣東省人民政府關(guān)于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見(jiàn)》“粵府1號(hào)文”，其中第一條。，旨在引導(dǎo)企業(yè)有計(jì)劃、持續(xù)地增加研發(fā)投入。浙江省政府則推出“創(chuàng)新券”計(jì)劃，支持科研設(shè)施共享和全社會(huì)科研條件的提升，帶動(dòng)50萬(wàn)人創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。

2.商業(yè)模式創(chuàng)新是生產(chǎn)組織方式的重大優(yōu)化和提升

在“互聯(lián)網(wǎng)+”、“四眾”（眾創(chuàng)、眾幫、眾扶、眾籌）、再制造等新技術(shù)、新組織和新理念的推進(jìn)與支持下，商業(yè)模式創(chuàng)新成為東部地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系的重要構(gòu)成，并為東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的動(dòng)力支撐。

“互聯(lián)網(wǎng)+”是東部地區(qū)商業(yè)模式創(chuàng)新的重要載體?！八谋姟蹦Ｊ绞菛|部地區(qū)開(kāi)啟大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的重要支撐。再制造是推進(jìn)制造業(yè)實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵所在，東部地區(qū)的再制造理念④將制造業(yè)從“制成品——消費(fèi)品”理念轉(zhuǎn)型為“制成品——功能品”理念，也即制造業(yè)的目的不是形成消費(fèi)品，而是形成具有消費(fèi)功能的產(chǎn)品平臺(tái)，而消費(fèi)品的千差萬(wàn)別、個(gè)性匹配則交給再制造環(huán)節(jié)完成。已經(jīng)逐步興起，并開(kāi)始在具體的企業(yè)組織模式和運(yùn)營(yíng)模式中得到體現(xiàn)，如“華為”在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)遷往東莞的過(guò)程中，非常注重打造再制造環(huán)節(jié)的生態(tài)圈，華為確定產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和性能標(biāo)準(zhǔn)，公布給供應(yīng)商、銷售商甚至是社會(huì)公眾，由再制造生態(tài)圈將產(chǎn)品個(gè)性化和多樣化的特征予以充分的表現(xiàn)，以有效滿足市場(chǎng)需求。在珠?！案窳Α币簿哂邢囝愃频膽?zhàn)略體系，一方面致力于產(chǎn)品的品質(zhì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，另一方面將相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)和功能彈性釋放給再制造環(huán)節(jié)，帶動(dòng)本地企業(yè)成長(zhǎng)的同時(shí)，培養(yǎng)了產(chǎn)業(yè)生態(tài)和技術(shù)生態(tài)，支持了格力電器消費(fèi)體系的完整、有序。

3.產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈創(chuàng)新是新產(chǎn)業(yè)組織效能的集中體現(xiàn)①產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新是指因產(chǎn)業(yè)組織方式和生產(chǎn)技術(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而導(dǎo)致的空間布局、上下游關(guān)系、生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)的變化和調(diào)整；價(jià)值鏈創(chuàng)新是指因?yàn)槭袌?chǎng)控制能力和技術(shù)創(chuàng)新能力的變化，而導(dǎo)致的價(jià)值環(huán)節(jié)在產(chǎn)業(yè)分工間的調(diào)整。

東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的重要基礎(chǔ)就是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈創(chuàng)新，并在提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效率和價(jià)值分配。

“3D打印”等增材制造是產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新的重要表現(xiàn)?！?D打印”是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)集約和適當(dāng)合并的重要條件，產(chǎn)業(yè)分工開(kāi)始從“長(zhǎng)鏈”模式向“短鏈”模式進(jìn)行轉(zhuǎn)化，并相應(yīng)地提高附加值的水平和規(guī)模。同時(shí)，它的獨(dú)立性特征使產(chǎn)業(yè)鏈的組織模式具備了從“中心——外圍”模式向“分布式”模式調(diào)整的可能和路徑，對(duì)于打破中心企業(yè)的控制，優(yōu)化增加值分布具有重要的作用。

模塊化和柔性生產(chǎn)是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新的另一個(gè)重要表現(xiàn)。通過(guò)模塊化來(lái)兼容差異化，并通過(guò)模塊化來(lái)降低生產(chǎn)成本和設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用，增強(qiáng)柔性生產(chǎn)能力和多樣化產(chǎn)品功能，成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)體系調(diào)整的重要依托。

機(jī)器換人是廣東等地區(qū)積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈調(diào)整的重要策略。通過(guò)機(jī)器換人，一方面提高生產(chǎn)效率，保證產(chǎn)品質(zhì)量，更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，并為生產(chǎn)性互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)和發(fā)展留下重要的空間；另一方面降低勞工成本壓力，獲得更多的稅收抵扣，支持企業(yè)間的協(xié)同和模式創(chuàng)新。

智能制造是價(jià)值鏈創(chuàng)新最直接的平臺(tái)。通過(guò)智能制造將生產(chǎn)和銷售（需求）直接相聯(lián)，以需求開(kāi)展生產(chǎn)，并以生產(chǎn)引導(dǎo)需求成為智能制造體系下價(jià)值鏈創(chuàng)新的典型特征。

（三）改革、創(chuàng)新提升財(cái)政治理能力，支撐東部包容發(fā)展

東部地區(qū)各省市著力加強(qiáng)財(cái)政治理，推進(jìn)財(cái)政改革，完善調(diào)控體系，創(chuàng)新政策手段和運(yùn)行機(jī)制，這些做法和成績(jī)也是東部地區(qū)保持財(cái)經(jīng)形勢(shì)穩(wěn)定，并率先實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

1.大力推進(jìn)基金化改革，形成財(cái)政與市場(chǎng)的合力

東部省區(qū)的政府投資基金②政府投資基金是政府通過(guò)股權(quán)合作的方式，與市場(chǎng)資金主體形成資金合力，并通過(guò)市場(chǎng)化的決策機(jī)制（包括利益讓渡策略），交由市場(chǎng)專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展資金運(yùn)營(yíng)的財(cái)政資金的創(chuàng)新利用方式。建設(shè)速度較快，并與中央所要求的“2017年年底之前，取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的政府專項(xiàng)資金”改革相銜接，在快速放大政府投資資金規(guī)模的同時(shí)，有效提升資金使用效率和投資質(zhì)量。目前，浙江省各級(jí)政府設(shè)立的基金已將近200支，投資實(shí)體企業(yè)（項(xiàng)目）650多個(gè)，獲得銀行跟貸及承諾跟貸2708億元，有效發(fā)揮了財(cái)政資金在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的積極作用。廣東省的政府投資基金建設(shè)已取得了新突破。2016年9月底，珠江西岸先進(jìn)裝備制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金正式成立，規(guī)模高達(dá)500億元。

從政府投資基金的決策機(jī)制來(lái)看，大多存在收益讓渡機(jī)制，以換得基金的低成本運(yùn)行，并保障政府的話語(yǔ)權(quán)。一般而言，東部各省市的財(cái)政部門均表示，要堅(jiān)持政府投資基金的公共導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是與民爭(zhēng)利，成為社會(huì)基金的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，片面尋求政府產(chǎn)業(yè)基金本身的增值。政府出資的投資基金在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，建立財(cái)政收益讓渡機(jī)制和退出機(jī)制，支持和調(diào)動(dòng)社會(huì)資本或所支持的企業(yè)發(fā)展的積極性，以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

2.積極開(kāi)展PPP項(xiàng)目，優(yōu)化政府與社會(huì)資本的合作方式

東部地區(qū)堅(jiān)持政府與社會(huì)資本合作的股權(quán)屬性，并在此前提下可以迭加社會(huì)合作方自行負(fù)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目資產(chǎn)證券化等新融資理念和方式，展開(kāi)真正全生命周期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)管理合作。

從調(diào)研的情況看，東部各省市PPP項(xiàng)目的落地情況要略好于全國(guó)的平均水平，一方面是由于項(xiàng)目的收益性好，另一方面也來(lái)自于項(xiàng)目投融資模式的創(chuàng)新安排，以及對(duì)SPV開(kāi)展資產(chǎn)管理的充分授權(quán)。

3.有序?qū)嵤┱?gòu)買服務(wù)，支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和公益事業(yè)發(fā)展

政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展和公益事業(yè)的發(fā)展具有直接的支撐作用，將市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制納入原屬政府養(yǎng)人養(yǎng)事的領(lǐng)域，可以大大擴(kuò)充市場(chǎng)機(jī)制，并大幅度提升效率。2016年，福建省政府將31個(gè)項(xiàng)目納入省級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域①其中比較典型的具有市場(chǎng)支撐作用的包括：省發(fā)改委的政務(wù)云平臺(tái)建設(shè)，省文化廳的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地方劇種公益性演出，省體育局的全民健身運(yùn)動(dòng)會(huì)體育服務(wù)，省司法廳的社區(qū)矯正、法律援助，省殘聯(lián)的殘疾人托養(yǎng)，省住建廳的城鄉(xiāng)規(guī)劃提升工程，省新聞出版廣電局的法律文件代理服務(wù)，省審計(jì)廳的審計(jì)服務(wù)，省統(tǒng)計(jì)局的印刷服務(wù)，省民政廳的農(nóng)房保險(xiǎn)、養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)，省商務(wù)廳的審計(jì)服務(wù)、運(yùn)行維護(hù)服務(wù)，省旅游局的市場(chǎng)調(diào)查和民意測(cè)驗(yàn)服務(wù)、廣告服務(wù)、社會(huì)與管理咨詢服務(wù)，省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的行業(yè)應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)服務(wù)，省測(cè)繪局的測(cè)繪服務(wù)，省檔案局的檔案數(shù)字化處理、其他數(shù)據(jù)處理，省食品藥品監(jiān)督管理局的食品檢驗(yàn)檢測(cè)、食品藥品監(jiān)督信息平臺(tái)，團(tuán)省委的12355青少年服務(wù)熱線，省庫(kù)區(qū)移民局的市場(chǎng)調(diào)查和民意測(cè)驗(yàn)服務(wù)、社會(huì)與管理咨詢服務(wù)等。，涉及資金總額3.3億元。這31個(gè)項(xiàng)目中，屬一般性公共服務(wù)的有4個(gè)，屬社會(huì)管理性服務(wù)的4個(gè)，屬技術(shù)服務(wù)的15個(gè)，屬政府履職所需輔助性事項(xiàng)的8個(gè)。

4.堅(jiān)持一體化和包容性發(fā)展，釋放二元結(jié)構(gòu)的驅(qū)動(dòng)力

廣東的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略引人矚目。浙江則將重點(diǎn)放在城市農(nóng)民工群體的保障上，圍繞促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等配套改革，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機(jī)制，維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。

東部地區(qū)紛紛建立省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)節(jié)資金，以豐補(bǔ)歉，平衡發(fā)展。此外，東部省區(qū)還根據(jù)中央要求，積極推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)或委托運(yùn)營(yíng)的試點(diǎn)。

三、宏觀政策不協(xié)調(diào)和“一刀切”問(wèn)題制約東部發(fā)展

東部財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雖然總體良好，但仍存在一些矛盾和問(wèn)題，制約了東部創(chuàng)新發(fā)展。矛盾和問(wèn)題背后反映了宏觀政策實(shí)施中出現(xiàn)的一些相互掣肘現(xiàn)象、政策目標(biāo)間的沖突及“一刀切”政策對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)的較大影響。

（一）東部發(fā)展存在的主要約束或問(wèn)題

東部?jī)墒≌{(diào)研中反映的主要問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：

1.改革紅利難以有效釋放，轉(zhuǎn)型發(fā)展受到制約

東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然總體相對(duì)穩(wěn)定，但穩(wěn)中有憂、穩(wěn)中有險(xiǎn)，特別是改革紅利難以有效釋放，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型受到制約。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境依然錯(cuò)綜復(fù)雜，不確定、不穩(wěn)定因素依然較多，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的市場(chǎng)有效需求不足、實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難等問(wèn)題還未有效解決。這種情況下，轉(zhuǎn)型發(fā)展受到制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力就會(huì)減緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性和困難就難以得到有效化解。表現(xiàn)為：一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難，二是內(nèi)外需求疲軟，三是企業(yè)效益不高，虧損面大。例如，杭州市2016年1-9月，全市虧損企業(yè)1273家，虧損面為21.8%，較上年同期提高9.8%，企業(yè)資金使用效率有所下降，應(yīng)收賬款同比增長(zhǎng)16.6%，存貨同比增長(zhǎng)3.4%，兩項(xiàng)占比居高不下使得企業(yè)流動(dòng)資金大量沉淀。

2.新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換規(guī)模尚小，民間投資信心依然不足

東部地區(qū)新動(dòng)能雖然在加快培育，但規(guī)模尚小，例如浙江省2016年1-8月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重僅為37.7%，高新技術(shù)產(chǎn)品出口僅占6.4%，對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用較小。調(diào)研中反映，各地資金、人才等要素資源“脫實(shí)入虛”明顯。工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)仍面臨較大壓力，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難加大。在發(fā)展路徑上，依然存在對(duì)土地、資金等傳統(tǒng)要素的過(guò)度依賴，技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)等新要素的作用發(fā)揮還不夠。例如，杭州市反映重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的一些領(lǐng)域在規(guī)模上雖然已經(jīng)領(lǐng)先，但組裝加工能力不強(qiáng)，技術(shù)集成能力較弱，關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備（如高檔數(shù)控機(jī)床、工業(yè)控制系統(tǒng)、伺服電機(jī)等）仍然主要依賴進(jìn)口。

由于宏觀經(jīng)濟(jì)下行，產(chǎn)能過(guò)剩，融資渠道困難，民間投資意愿不強(qiáng)，東部地區(qū)民間投資也出現(xiàn)持續(xù)低迷情況。例如，2016年前3季度浙江省民間投資增長(zhǎng)僅為2.6%，杭州、金華以及義烏市民間投資分別下降5.3%、1.9%和9.8%。同期廣東省民間投資增長(zhǎng)14.8%，但增速比上半年回落4.8個(gè)百分點(diǎn)。

3.財(cái)政收入質(zhì)量不高、波動(dòng)大，跨期平衡受到限制

盡管2016年前3季度，調(diào)研地區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)較為穩(wěn)定，部分地區(qū)增速依然較快，但財(cái)政收入增長(zhǎng)的質(zhì)量不高，增收較為脆弱，受房地產(chǎn)市場(chǎng)影響較大。例如，珠海市2016年1-9月財(cái)政收入增幅17.7%，房地產(chǎn)業(yè)稅收同比增長(zhǎng)57.8%，貢獻(xiàn)總稅收增收額的68%。2016年1-10月，浙江省地稅收入中，房地產(chǎn)業(yè)稅收同比增長(zhǎng)29%，對(duì)全部稅收的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)41%。但從趨勢(shì)看，限購(gòu)限貸政策的推出將使房地產(chǎn)成交量受到影響，依賴房地產(chǎn)的稅收增長(zhǎng)難以持續(xù)。

此外，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金比例為5%，一些地方反映這一規(guī)模限制難以滿足財(cái)政可持續(xù)發(fā)展要求。例如，按照杭州市本級(jí)2015年的支出規(guī)模，最多僅可安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金23億元，這一比例和規(guī)模對(duì)于杭州市來(lái)說(shuō)過(guò)低，難以應(yīng)對(duì)承辦大型會(huì)議活動(dòng)和重大突發(fā)事件的資金需要。東莞市也反映，考慮到近年來(lái)受政策性減收因素影響，財(cái)政收入起伏波動(dòng)較大，同時(shí)隨著東莞軌道建設(shè)等重點(diǎn)工程的推進(jìn)，東莞未來(lái)幾年債務(wù)還本付息方面支出壓力不斷加大，認(rèn)為有必要適當(dāng)放松預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模限制，建議將目前5%的限額標(biāo)準(zhǔn)改為5%-10%，以提高地方政府防風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4.既要“降成本”又要“促民生”，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)劇增

東部地區(qū)相對(duì)全國(guó)來(lái)說(shuō)，財(cái)力相對(duì)較強(qiáng)，但民生保障壓力也大于其他地方。各級(jí)公共服務(wù)部門踩公共支出的“油門”促民生，造成無(wú)節(jié)制的相互攀比，公共服務(wù)的壓力特別突出。例如，珠海市“十三五”期間將集中財(cái)力加快東西通道建設(shè)、治理中心城區(qū)交通擁堵、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、提高基本公共服務(wù)均等化水平，財(cái)政支出壓力急劇增加。據(jù)測(cè)算，“十三五”期間珠海市本級(jí)財(cái)政收支缺口高達(dá)287億元。

近年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)支出隨著退休金待遇的提高和老齡化的加速出現(xiàn)了“井噴”的態(tài)勢(shì)。繳費(fèi)率在降低，而退休金待遇一再提高，“退休職工待遇高于在職職工”這種怪象已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。例如，浙江省桐廬縣養(yǎng)老保險(xiǎn)歷年繳費(fèi)比例不斷下調(diào)，目前繳費(fèi)比例為14%，但企業(yè)退休人員待遇從2005年起“十二連調(diào)”，12年人均增資1985元，目前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)迅速，退休人員已從2012年末的26553人增長(zhǎng)至2016年10月的49266人，基金支付能力已從2012年底23.88個(gè)月降為9.73個(gè)月，每年收支赤字近億，且隨退休待遇調(diào)整將不斷擴(kuò)大，預(yù)計(jì)2018年底職工養(yǎng)老保險(xiǎn)將出現(xiàn)虧空。整個(gè)浙江省預(yù)計(jì)2016年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字49.71億元，基金收入受限而支出剛性壓力大，基金收支矛盾將日趨突出。

（二）宏觀政策實(shí)施中不協(xié)調(diào)和“一刀切”是制約東部發(fā)展的重要原因

東部是我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于我國(guó)的前列，改革創(chuàng)新也始終走在前面。東部發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題雖然有自身原因，但目前東部創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程遇到的若干問(wèn)題，更多地是我國(guó)全面深化改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題，主要原因是深化改革與宏觀政策實(shí)施中出現(xiàn)了一些相互掣肘的現(xiàn)象，滯緩了東部的創(chuàng)新發(fā)展。

1.國(guó)家宏觀政策目標(biāo)協(xié)調(diào)性不夠

政策目標(biāo)從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該是內(nèi)在統(tǒng)一的，但短期來(lái)看，由于缺乏總體協(xié)調(diào)、不同部門“分工負(fù)責(zé)把關(guān)”，各個(gè)部門都只是從完成自身工作職責(zé)的角度發(fā)出不同的政策指令，這些目標(biāo)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾和沖突。在同一時(shí)期內(nèi)，“踩油門”與“踩剎車”并舉，“左打方向”與“右打方向”并舉，政策之間掣肘現(xiàn)象突出。各級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門踩公共投資的“油門”穩(wěn)增長(zhǎng)，以彌補(bǔ)民間投資意愿下降和低迷造成的投資不足；各級(jí)公共服務(wù)部門踩公共支出的“油門”促民生，造成無(wú)節(jié)制的相互攀比?！安扔烷T”容易“防風(fēng)險(xiǎn)”難，這些“踩油門”措施最終都會(huì)傳導(dǎo)到公共風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和公共服務(wù)部門大多是不會(huì)顧忌這些風(fēng)險(xiǎn)的。為防范和化解上述風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家和風(fēng)險(xiǎn)管控部門又得出臺(tái)一些風(fēng)險(xiǎn)管理措施，如國(guó)家出臺(tái)了一系列措施防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要求“地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額”、“建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。這些管理措施實(shí)際上是一種“踩剎車”動(dòng)作，因?yàn)楹芏嗟胤降恼?fù)債已經(jīng)接近或者超過(guò)規(guī)定的限額。

由于對(duì)各政策目標(biāo)排序的不同理解，從地方的角度來(lái)看，感覺(jué)上面的政策“忽左忽右”、“忽冷忽熱”，造成地方政府無(wú)所適從，陷入不知所措的兩難境地。這種情況帶來(lái)的后果是地方政府低效、宏觀政策效果不佳，一方面，宏觀調(diào)控受到掣肘，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)管控也投鼠忌器，風(fēng)險(xiǎn)得不到有效治理。

2.認(rèn)準(zhǔn)了的改革沒(méi)能有效堅(jiān)持

有些認(rèn)準(zhǔn)了的改革沒(méi)能堅(jiān)持下來(lái)，造成改革成本加大、政府管理能力損失等問(wèn)題。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（62號(hào)文），這是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性改革。但可惜的是，文件出臺(tái)后，因遇阻國(guó)務(wù)院出臺(tái)《清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策后續(xù)管理規(guī)定》，通知措辭雖然委婉，但實(shí)際上暫停了62號(hào)文部署的稅收等優(yōu)惠政策專項(xiàng)清理工作。改革延緩讓一些地方無(wú)所適從，負(fù)面影響較大，影響了統(tǒng)一公平市場(chǎng)環(huán)境的建設(shè)，也給財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)了較大風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研中，各地反映，政府與市場(chǎng)邊界越來(lái)越不清晰，存在“一企一策”、“一地一策”等直接或變相的優(yōu)惠政策措施，造成惡性競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。同時(shí)，稅收優(yōu)惠政策兌現(xiàn)資金卻越來(lái)越大，地方財(cái)政支出壓力不斷增大。

3.著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展考慮不足

一個(gè)問(wèn)題是突出當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)”而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)財(cái)政可持續(xù)。在當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)”背景下，我們可能更加突出了眼前“花錢”的拉動(dòng)作用，而忽視了財(cái)政的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。例如，調(diào)研中地方普遍反映的國(guó)家對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的限制問(wèn)題，實(shí)際上就反映了考慮眼前“花錢”與考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的失衡。

另一個(gè)問(wèn)題是，降成本措施與社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)之間的關(guān)系考慮不足。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》，提出階段性降低企業(yè)繳費(fèi)率。這在一定程度上確實(shí)減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但要充分意識(shí)到降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率可能危及社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國(guó)已有七個(gè)省養(yǎng)老金收不抵支，未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴(yán)峻。政府推出降成本的舉措不能“摁下葫蘆浮起瓢”，必須兼顧多方利益及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的客觀需要。

4.政策“一刀切”負(fù)面影響大

我國(guó)的改革措施和政策制訂中，考慮各地改革和發(fā)展的差異性不夠，“一刀切”措施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)較大困擾。例如，上面所說(shuō)的地方政府債務(wù)限額5%管理要求及庫(kù)款管理要求等。雖然這種通過(guò)盤活存量等政策措施提高財(cái)政資金使用效率確實(shí)非常有必要，但不顧各地差異的“一刀切”措施，也容易造成當(dāng)前資金浪費(fèi)而未來(lái)支付能力不足的問(wèn)題，影響地方財(cái)政抵御和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

還有一個(gè)令人不可思議但又實(shí)際存在的問(wèn)題是，東部一些地方有些改革走在前列，且這些改革符合全面深化改革的要求，但是過(guò)分強(qiáng)調(diào)突出的“一刀切”措施又迫使這些地方走“回頭路”。例如，珠海市已將教育收費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)繳入國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理，也符合新《預(yù)算法》的規(guī)定，但是2016年出臺(tái)的《政府非稅收入管理辦法》，明確要求教育收費(fèi)收入需納入財(cái)政專戶管理，即便珠海市已經(jīng)將這項(xiàng)收入納入預(yù)算管理，也要“一刀切”地回到財(cái)政專戶管理模式，這種做法讓地方感到非常困惑。類似于這樣的問(wèn)題也應(yīng)引起充分重視，否則會(huì)引起社會(huì)對(duì)改革的質(zhì)疑，造成嚴(yán)重后果。

四、提高宏觀政策協(xié)調(diào)性與施策科學(xué)性，進(jìn)一步促進(jìn)東部發(fā)展

東部發(fā)達(dá)地區(qū)作為我國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵，發(fā)展理念和約束自覺(jué)性等都在全國(guó)超前，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，注重發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，率先創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，使東部發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行率先呈現(xiàn)穩(wěn)中趨好、提質(zhì)增效的積極態(tài)勢(shì)。但也存在上述諸多矛盾問(wèn)題，要化解這些矛盾問(wèn)題，應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀政策，分類施策，完善體制機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，促進(jìn)其更加健康、持續(xù)發(fā)展。

（一）政府要強(qiáng)化服務(wù)和營(yíng)造環(huán)境，避免越俎代“市場(chǎng)規(guī)律”之庖

要科學(xué)合理地處理政府引導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制的作用關(guān)系，同時(shí)又要避免政府“一刀切”，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。東部地區(qū)政府在引導(dǎo)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面一直是做得相對(duì)比較好的，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、質(zhì)量不斷提升，在應(yīng)對(duì)新常態(tài)和經(jīng)濟(jì)下滑挑戰(zhàn)中取得了可喜的成績(jī)。但是在執(zhí)行中央宏觀調(diào)控政策的時(shí)候，也存在因?yàn)椤耙坏肚小倍鴮?dǎo)致干擾市場(chǎng)決定作用發(fā)揮的情況，所以財(cái)政或產(chǎn)業(yè)政策要注意幾點(diǎn)：

1.政府財(cái)政政策要注意創(chuàng)造公平的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

要切實(shí)清理稅收優(yōu)惠政策，避免“一地”甚至“一企”一策，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，呈現(xiàn)出局部看似獲益但整體福利損失的局面。

2.政府產(chǎn)業(yè)政策要強(qiáng)化服務(wù)和引導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制才是優(yōu)勝劣汰的關(guān)鍵因素

調(diào)研中普遍反映，如供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中的去產(chǎn)能政策，只要打上“去產(chǎn)能”標(biāo)簽的產(chǎn)業(yè)，都要去。事實(shí)上，即使傳統(tǒng)行業(yè)，也存在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，比如舟山的船舶業(yè)，有的企業(yè)國(guó)內(nèi)獨(dú)具優(yōu)勢(shì)，全球具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，卻因?yàn)椤叭ギa(chǎn)能”政策而遭限，有違市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰規(guī)則。政府宏觀產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控要注意市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，在充分認(rèn)識(shí)、利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化服務(wù)，發(fā)揮引導(dǎo)，而不是相反。再如紡織業(yè)也是一樣，人為地定性過(guò)剩產(chǎn)能并加以限制，必然會(huì)影響最后形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.推進(jìn)PPP模式也要注意社會(huì)資本的積極性

當(dāng)前推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作是形勢(shì)需要，但是，應(yīng)遵循社會(huì)契約理論，雙方平等協(xié)商安排推進(jìn)，更要符合客觀情況和規(guī)律。現(xiàn)實(shí)調(diào)研中，像東莞等對(duì)推進(jìn)PPP模式積極性就不高。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，如果條件成熟了，社會(huì)資本、特別是民間資本自然會(huì)加強(qiáng)與政府的合作，而在條件不夠成熟或不具備的情況下，政府強(qiáng)行推進(jìn)PPP建設(shè)，法律法規(guī)不健全，配套建設(shè)不落實(shí)，政府與社會(huì)資本的契約關(guān)系、平等地位等要素都不具備，一味推進(jìn)PPP模式，政府承諾的中長(zhǎng)期責(zé)任難以保證，以后難免會(huì)出問(wèn)題。所以，政府一定要把政策、環(huán)境等完善好，而不是一味強(qiáng)調(diào)推進(jìn)合作。條件具備了，PPP推進(jìn)自然就有積極性了。

（二）強(qiáng)化宏觀管理、政策的協(xié)調(diào)性，形成宏觀治理合力

宏觀管理和政策目標(biāo)多元化是當(dāng)前應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的客觀要求，這無(wú)法改變，但宏觀政策目標(biāo)的排序要確保一致性，包括時(shí)間上、空間上應(yīng)該具有一致性。這實(shí)際上是政府治理能力的體現(xiàn)，宏觀治理要注意法律、政策、部門間都存在協(xié)調(diào)的要求。

1.打破部門利益藩籬切實(shí)解決法律打架問(wèn)題

突出的就是取消與財(cái)政支出掛鉤機(jī)制，避免造成支出結(jié)構(gòu)固化。十八屆三中全會(huì)、全面深化改革方案和新修訂的《預(yù)算法》都提出要取消支出掛鉤機(jī)制，重點(diǎn)支出予以重點(diǎn)保障。但是，實(shí)際工作中，法律要求掛鉤的問(wèn)題依然存在。比如：2015年修訂的《教育法》仍然突出強(qiáng)調(diào)教育支出要不低于財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度。部門利益的藩籬仍在作怪，導(dǎo)致一些地方特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的教育部門經(jīng)費(fèi)花不出去，或造成浪費(fèi)；而同時(shí)社會(huì)保障財(cái)政支出總體承壓明顯，局部告急的問(wèn)題更加突出，卻由于財(cái)政財(cái)力限制而得不到應(yīng)有的保障。因此，迫切需要打破支出掛鉤機(jī)制與部門利益藩籬優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，既要努力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)保障、應(yīng)保盡保，也要努力克服保障過(guò)度，甚至造成浪費(fèi)的情況。

2.避免政策打架讓地方無(wú)所適從或影響其改革積極性

降成本與防風(fēng)險(xiǎn)，一邊踩油門一邊踩剎車，忽左忽右，地方無(wú)所適從。推進(jìn)改革涉及結(jié)構(gòu)調(diào)整與保持穩(wěn)定之間的考量，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然帶來(lái)陣痛，處理不好有可能對(duì)保持穩(wěn)定產(chǎn)生影響。但又不能因?yàn)橐晃兜谋３址€(wěn)定而不進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，因?yàn)閺拈L(zhǎng)期來(lái)看還是必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整才有出路。這就需要政府和財(cái)政的積極作為，財(cái)政要注重化解結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種公共風(fēng)險(xiǎn)。如降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)有利于降低企業(yè)成本，但是社會(huì)保險(xiǎn)收支矛盾日益突出的風(fēng)險(xiǎn)怎么解決，不能只管降成本而無(wú)視社會(huì)保險(xiǎn)收支矛盾。改革必須充分考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的承受能力，把握好改革時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度，做好各種預(yù)案，防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

再如教育收費(fèi)的預(yù)算管理問(wèn)題。珠海已按預(yù)算管理要求將教育收費(fèi)納入預(yù)算管理，但后來(lái)中央又發(fā)文要求教育費(fèi)附加按照專戶管理，珠海不得不又將其退回到專戶管理，當(dāng)?shù)匾彩呛懿焕斫?，希望這樣的管理要求能夠考慮到地方財(cái)政管理的情況，不要“鞭打快牛”。

3.避免部門行政受利益驅(qū)使形不成合力，造成損失浪費(fèi)

科學(xué)合理的職能分工是完成財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的客觀需要，但是受部門或地方利益、信息不夠公開(kāi)等因素影響，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政資金使用的交叉重復(fù)問(wèn)題，迫切需要各部門、地方政府圍繞系統(tǒng)目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，一致行動(dòng)，形成合力。

（三）宏觀管理和政策應(yīng)分類施政，不搞“一刀切”

對(duì)于不同情況、不同類型的問(wèn)題，以及處于不同發(fā)展階段的不同地區(qū)的問(wèn)題，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待、分類施策，對(duì)于發(fā)展和改革類的政策，給予地方一定范圍內(nèi)的靈活性和自主性。

1.不要將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“手段”當(dāng)作“目的”，避免考核“一刀切”

科學(xué)發(fā)展要求把生態(tài)、環(huán)境、協(xié)調(diào)發(fā)展融入到發(fā)展中。東部地區(qū)本來(lái)發(fā)展理念就相對(duì)超前，不斷加大發(fā)展中生態(tài)、環(huán)境等因素的考量，但仍存在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核片面化等情況。因此，需要進(jìn)一步完善地方政府考核“指揮棒”，促進(jìn)地方考核指標(biāo)的科學(xué)化、合理化，避免簡(jiǎn)單追求指標(biāo)。要讓考核指標(biāo)的“牛鼻子”真正體現(xiàn)五大發(fā)展理念，切實(shí)避免簡(jiǎn)單以GDP、產(chǎn)業(yè)、外貿(mào)為考核，一些地方又唯“指標(biāo)”是從，偏離科學(xué)發(fā)展軌道，甚至出現(xiàn)為完成考核不惜“購(gòu)買”指標(biāo)的情況。要完善地方政府考核指標(biāo)，一要多維度提升發(fā)展觀念的認(rèn)識(shí)。從多維視角認(rèn)識(shí)發(fā)展，從觀念上避免唯經(jīng)濟(jì)、唯GDP發(fā)展目標(biāo)和以手段代替目標(biāo)，要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以人為本。二要完善指標(biāo)，增加對(duì)生態(tài)環(huán)境考核份量。即使傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，也要增加生態(tài)、環(huán)境等考量因素，避免唯經(jīng)濟(jì)、唯GDP等的考核。三是要體現(xiàn)區(qū)域功能定位和地方發(fā)展特色的要求，避免“一刀切”。比如發(fā)展宜居小城鎮(zhèn)、生態(tài)功能區(qū)就應(yīng)該弱化對(duì)GDP、產(chǎn)業(yè)等的考核，增加生態(tài)、宜居因素的考量。

2.財(cái)政管理要強(qiáng)調(diào)“約束性”，但應(yīng)結(jié)合地區(qū)自覺(jué)性避免“一刀切”挫傷積極性

強(qiáng)化財(cái)政管理一直是近年來(lái)改革的重點(diǎn)，總體上對(duì)完善財(cái)政管理、提高績(jī)效、促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化等方面發(fā)揮了積極作用，但是也要考慮到我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展、管理理念水平不同等差異，盡量避免“一刀切”，制約地方財(cái)政管理積極性的發(fā)揮。一是增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的靈活性?！额A(yù)算法》修訂以后我國(guó)設(shè)立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于跨年之間的“以豐補(bǔ)歉”。但是制度規(guī)定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的比例統(tǒng)一為5%，這對(duì)于一些財(cái)政收入變化較大、或跨年集中力量辦大事的考慮，就無(wú)法通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來(lái)完成，制約了發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政管理積極性的發(fā)揮，制約了其集中力量辦大事、增強(qiáng)自我風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的能力。建議預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理要更加人性化，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)、管理理念先進(jìn)的地區(qū)，可以給予適度的靈活性，比如，在5%-10%之間，給予東部發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)自我管理的空間。二是地方債管理應(yīng)考慮自我管理能力和發(fā)展需要。東部發(fā)達(dá)地區(qū)自我管理意識(shí)很強(qiáng)，在沒(méi)有出臺(tái)43號(hào)文對(duì)地方政府債務(wù)管理的時(shí)候，浙江、廣東就已經(jīng)嚴(yán)格按照適合自己發(fā)展的要求進(jìn)行管理。現(xiàn)在43號(hào)文出臺(tái)后，像東莞規(guī)劃中要建設(shè)軌道交通，必然需要較大規(guī)模的融資，但是按照43號(hào)文要滿足債務(wù)限額的要求，就難以滿足其軌道建設(shè)的融資需要，而且東莞地區(qū)財(cái)政一直以來(lái)對(duì)債務(wù)管理都是相對(duì)審慎的，自我約束意識(shí)也是比較強(qiáng)的，對(duì)于這樣的地區(qū)，可以考慮債務(wù)余額的跨年平衡機(jī)制，考慮到其軌道交通建設(shè)的需求，允許其適當(dāng)?shù)碾A段性擴(kuò)大舉債權(quán)限，滿足其建設(shè)需要。

（四）社會(huì)保障要“民享”，但應(yīng)避免民粹作祟“保險(xiǎn)”變“福利”

保險(xiǎn)的理念，要求參保對(duì)象的繳費(fèi)義務(wù)與享受待遇的權(quán)利對(duì)應(yīng)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的自我平衡。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)保險(xiǎn)，卻將“保險(xiǎn)”變?yōu)椤案＠保ｋU(xiǎn)屬性不清、待遇10%連提十二年，可持續(xù)問(wèn)題突出。制度安排中要充分體現(xiàn)讓全體居民享受改革發(fā)展成果，但又要避免過(guò)度福利化。

1.避免改革成本轉(zhuǎn)嫁社會(huì)保障

改革成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際就是轉(zhuǎn)嫁給后人，是一種十分不道德、不負(fù)責(zé)任的行為。過(guò)去，制度執(zhí)行者曾無(wú)視保險(xiǎn)屬性將改革成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)保險(xiǎn)，先是為了服務(wù)國(guó)有企業(yè)改革，將下崗職工“無(wú)償”納入社會(huì)保險(xiǎn)，完全沒(méi)有考慮保險(xiǎn)的收支對(duì)應(yīng)性；失地農(nóng)民轉(zhuǎn)保，一次性繳費(fèi)難以滿足長(zhǎng)期領(lǐng)取待遇的資金需求，打破了養(yǎng)老保險(xiǎn)自我平衡的原則，為日后制度的平衡和可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。所以今后社會(huì)保險(xiǎn)管理，要特別突出社會(huì)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)屬性，一定要強(qiáng)化收支對(duì)應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免改革成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)保險(xiǎn)。

2.建立社會(huì)保險(xiǎn)待遇的調(diào)整機(jī)制

避免像過(guò)去每年10%的“十二”連增的提標(biāo)做法，應(yīng)強(qiáng)化以保險(xiǎn)理念管理待遇標(biāo)準(zhǔn)，考慮物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡的要求等，科學(xué)合理確定養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇調(diào)整機(jī)制，體現(xiàn)保險(xiǎn)自我平衡的要求，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)的健康、可持續(xù)發(fā)展；另外，對(duì)于不同形式納入社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象，待遇調(diào)整機(jī)制應(yīng)該差別化，考慮繳費(fèi)貢獻(xiàn)確定待遇增長(zhǎng)機(jī)制。

3.切實(shí)償還隱性債務(wù)，充實(shí)保險(xiǎn)基金

既然是社會(huì)保險(xiǎn)，又要強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，就必須將社會(huì)保險(xiǎn)的歷史隱性欠賬償還清，這樣才能達(dá)到社會(huì)保險(xiǎn)自我平衡管理理念的要求，否則，必然造成對(duì)制度內(nèi)外、制度內(nèi)不同群體之間的不公平，有失保險(xiǎn)原則。

4.切實(shí)提高統(tǒng)籌層次，提高制度保障功能

目前全國(guó)要求的是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，努力實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，但是實(shí)際上很多地方都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，即使是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江和廣東，也是通過(guò)調(diào)劑金的方式實(shí)現(xiàn)所謂的省級(jí)統(tǒng)籌。附加使用調(diào)劑金的地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)增長(zhǎng)率必須達(dá)到8%的條件，實(shí)際上是在發(fā)揮地方自我潛力的基礎(chǔ)上通過(guò)省級(jí)解決，一定意義上是對(duì)的，但是也加大了區(qū)域發(fā)展不平衡的因素，因?yàn)樵绞抢щy的地方企業(yè)負(fù)擔(dān)也會(huì)越重，但是要達(dá)到使用調(diào)劑金的條件又迫使該地區(qū)不得不加碼收繳費(fèi)用，必然增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡，惡化了環(huán)境，不利于困難地區(qū)的自我恢復(fù)和自我發(fā)展，也加劇了該地區(qū)未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)自我平衡的困難。

調(diào)研組組長(zhǎng)：傅志華

調(diào)研組成員：趙福昌 李成威 張 鵬 陳 龍 閆曉茗

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：李利華）

F812.7

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2096-1391（2017）01-0015-15