分化趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)雙升背景下的政策協(xié)調(diào)
——當(dāng)前地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況調(diào)研報(bào)告

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研組

分化趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)雙升背景下的政策協(xié)調(diào)
——當(dāng)前地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況調(diào)研報(bào)告

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研組

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院組織的“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”大型調(diào)研及其成果分析顯示，改革和創(chuàng)新正在為地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行注入動(dòng)力，但也顯現(xiàn)出“地區(qū)分化”、“行業(yè)分化”、“層級(jí)分化”和“投資分化”現(xiàn)象；同時(shí)，地方的改革積極性未充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模表面上已控制住，但風(fēng)險(xiǎn)增壓因素依然存在，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越直接地向財(cái)政轉(zhuǎn)移，宏觀政策實(shí)施中的掣肘現(xiàn)象突出。風(fēng)險(xiǎn)（財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)）雙升成為當(dāng)前地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出特征與問(wèn)題。本文認(rèn)為在此背景下，宏觀政策制定應(yīng)關(guān)注各地差異化形成的影響因素和風(fēng)險(xiǎn)后果，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)宏觀政策的協(xié)調(diào)性。

財(cái)政經(jīng)濟(jì) 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 公共風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政政策

編者按：2016年10-11月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院組織“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”大型調(diào)研，這是繼2016年上半年組織“降成本”專題調(diào)研后的又一次全國(guó)性調(diào)研活動(dòng)。除派出四個(gè)調(diào)研組分赴東、中、西和東北地區(qū)8省16縣市實(shí)地調(diào)研外，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研組還面向全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方財(cái)政部門開(kāi)展在線問(wèn)卷調(diào)查。此次大型調(diào)研發(fā)現(xiàn)，分化趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)（財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)）雙升是當(dāng)前地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出特征與問(wèn)題。調(diào)研組認(rèn)為，在此背景下，加強(qiáng)宏觀政策的協(xié)調(diào)性尤為重要。本期《財(cái)政科學(xué)》重磅刊出這一系列高質(zhì)量的調(diào)研成果，以總報(bào)告及分赴東、中、西、東北地區(qū)深度調(diào)研的分報(bào)告形式呈現(xiàn),以供學(xué)界和實(shí)務(wù)部門全面了解和深入探討地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況。

2016年10-11月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院組織“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”大型調(diào)研，這是繼2016年上半年組織“降成本”專題調(diào)研后的又一次全國(guó)性調(diào)研活動(dòng)。除派出四個(gè)調(diào)研組①由院領(lǐng)導(dǎo)劉尚希、王朝才、白景明、傅志華帶隊(duì)組建四個(gè)調(diào)研組分赴中部、東北、西部和東部地區(qū)調(diào)研。，分赴東、中、西和東北地區(qū)8省16縣市實(shí)地調(diào)研外，我們還面向全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方財(cái)政部門開(kāi)展在線問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，分化趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)（財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)）雙升是當(dāng)前地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出特征與問(wèn)題。我們認(rèn)為，在此背景下，加強(qiáng)宏觀政策的協(xié)調(diào)性尤為重要。

一、在肯定改革和創(chuàng)新的同時(shí)應(yīng)重視分化趨勢(shì)

從調(diào)研情況看，雖然在改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下各地都有亮點(diǎn)，但分化趨勢(shì)也很突出，包括“地區(qū)分化”、“行業(yè)分化”、“層級(jí)分化”和“投資分化”現(xiàn)象。這種分化趨勢(shì)對(duì)于宏觀政策抉擇具有重要的意義，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分化趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)有利于提出更加有針對(duì)性的宏觀政策措施。

（一）改革和創(chuàng)新為地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行注入動(dòng)力

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進(jìn)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)了諸多積極變化。

從東部看，理念更新和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，“領(lǐng)頭羊”率先發(fā)力。東部地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好，提質(zhì)增效，領(lǐng)先發(fā)展，呈現(xiàn)諸多積極變化，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大部分高于全國(guó)平均水平。2016年前三季度，東部地區(qū)的福建、廣東、江蘇、山東、浙江等幾省的GDP增速高于全國(guó)。問(wèn)卷調(diào)研結(jié)果顯示，樣本地區(qū)東部2014年、2015年和2016年前三季度GDP增速分別為7.57%、12.48%和15.27%。此外，調(diào)研結(jié)果顯示東部地區(qū)工業(yè)運(yùn)行平穩(wěn)，進(jìn)出口降幅明顯收窄或轉(zhuǎn)正，投資增速趨穩(wěn)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)態(tài)勢(shì)明顯，新動(dòng)力形成較快。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)之所以率先發(fā)力、領(lǐng)先發(fā)展，關(guān)鍵支撐在于理念更新和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。一是政府強(qiáng)化服務(wù)和引導(dǎo)，注意營(yíng)造良好的營(yíng)商投資環(huán)境，更好地發(fā)揮政府作用。政府定位清晰不越位，重視市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，全面提升市場(chǎng)效率，“揚(yáng)長(zhǎng)避短”和“取長(zhǎng)補(bǔ)短”并舉，形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的良性循環(huán)。二是東部全面有序推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新涌現(xiàn)，支撐了東部經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先發(fā)展。技術(shù)、模式和產(chǎn)業(yè)鏈等創(chuàng)新全面推進(jìn)，科技創(chuàng)新成為提高社會(huì)生產(chǎn)力的戰(zhàn)略支撐，商業(yè)模式創(chuàng)新優(yōu)化提升了生產(chǎn)組織效率，產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈創(chuàng)新提升了產(chǎn)業(yè)組織效能。三是切實(shí)推進(jìn)財(cái)政改革、創(chuàng)新管理，包括基金化改革、PPP模式推進(jìn)和政府購(gòu)買服務(wù)等，創(chuàng)新政策手段和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)協(xié)同，不斷提升財(cái)政治理能力，支撐東部地區(qū)包容發(fā)展。

從中西部來(lái)看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)展明顯，許多省份經(jīng)濟(jì)指標(biāo)企穩(wěn)回升。2016年前三季度，中部的湖南省和江西省GDP分別增長(zhǎng)7.6%和9.1%，均與上半年持平，且高于全國(guó)0.9和2.4個(gè)百分點(diǎn)（如圖1所示）。同期，西部各省區(qū)（市）工業(yè)生產(chǎn)企穩(wěn)回升，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)加快，消費(fèi)市場(chǎng)回暖，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體較為平穩(wěn)，穩(wěn)中有升，經(jīng)濟(jì)增速回落幅度較上年同期有所收窄。中西部財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成效主要源于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得進(jìn)展，降成本初顯成效。根據(jù)我們問(wèn)卷分析，樣本地區(qū)中，中、西部地區(qū)對(duì)供給側(cè)改革進(jìn)展的主觀評(píng)價(jià)均達(dá)到了80分以上，顯示供給側(cè)改革進(jìn)展明顯（如圖2所示）。

從東北地區(qū)來(lái)看，“擠水分”后輕裝上陣，東北地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)回暖趨勢(shì)。2016年前三季度，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況有所“回暖”，大部分調(diào)研地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)，如（規(guī)模以上）工業(yè)用電量、（公路）貨運(yùn)量、金融機(jī)構(gòu)貸款余額呈上升趨勢(shì)。吉林省的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同比增長(zhǎng)普遍高于全國(guó)水平，其中地區(qū)生產(chǎn)總值增速這一指標(biāo)更是自2014年一季度以來(lái)首次超過(guò)全國(guó)平均水平。黑龍江省地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資額增幅均超過(guò)了2015年，尤其一些市縣發(fā)展勢(shì)頭更為強(qiáng)勁。遼寧省雖然出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但部分是由于做實(shí)數(shù)據(jù)和擠水分后的“數(shù)字式下跌”，且2016年前三季度該省的一些經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)，如公路貨運(yùn)量和金融機(jī)構(gòu)貸款余額都有所增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)正處于逐步復(fù)蘇階段。在財(cái)政運(yùn)行方面，遼寧與黑龍江是在2015年國(guó)內(nèi)財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的三個(gè)省份中的兩個(gè)，且降幅較大，由此也出現(xiàn)了東北經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入“斷崖式下跌”。但若在剔除掉財(cái)政收入水分后，東北地區(qū)2015年財(cái)政收入實(shí)際降幅并不如統(tǒng)計(jì)數(shù)字上所表現(xiàn)的那樣，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的影響也不如想象中的大。2016年1-10月份，遼寧省A市和B市的一般公共預(yù)算收入同比增速分別為2.4%和-3.4%，黑龍江省A市、B市的增速為-7.6%和-0.6%，財(cái)政收入在做實(shí)后的降幅已逐步變窄，并趨穩(wěn)和開(kāi)始恢復(fù)增長(zhǎng)。

圖1 西部地區(qū)2016年前三季度經(jīng)濟(jì)總體情況

圖2 各區(qū)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革數(shù)值化結(jié)果

（二）地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的分化趨勢(shì)具有重要的政策意義

第一，“地區(qū)分化”突出，區(qū)域差距明顯。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)看，絕大部分地方都有積極變化，但在指標(biāo)上呈現(xiàn)差異化。問(wèn)卷調(diào)研樣本地區(qū)GDP增長(zhǎng)差異顯著，可謂東部“一枝獨(dú)秀”、中西部“勉強(qiáng)度日”、東北“哀鴻遍野”。除經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距外，在財(cái)政、收入分配、城鎮(zhèn)化、老齡化和人口流動(dòng)等方面，地區(qū)分化和區(qū)域差距也很突出。尤其是東北出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的現(xiàn)象：人口外流、資金外流、信心缺失，改革進(jìn)展不明顯。

表1 東北地區(qū)2016年前三季度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行先行指標(biāo)

圖3 樣本地區(qū)東、中、西和東北區(qū)域GDP增速比較

圖4 2015年樣本地區(qū)東、中、西和東北區(qū)域一般公共預(yù)算收入增速比較

第二，“行業(yè)分化”加劇，實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難。各地普遍反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)比重在上升。但分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前環(huán)境下的這種結(jié)構(gòu)優(yōu)化可能更多體現(xiàn)為“被動(dòng)優(yōu)化”，即由于制造業(yè)萎縮，而房地產(chǎn)業(yè)、流通服務(wù)業(yè)等快速增長(zhǎng)?？傮w看，虛擬經(jīng)濟(jì)方興未艾，實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難重重。問(wèn)卷調(diào)查表明，樣本地區(qū)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)率大幅下降，虧損面在上升。

圖5 樣本地區(qū)工業(yè)企業(yè)運(yùn)行效益指標(biāo)變化情況

第三，“層級(jí)分化”凸顯，基層尤為艱難。雖然地方各級(jí)都面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，但省級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況總體良好，這得益于一些大城市特別是省會(huì)城市支撐；而市、縣兩級(jí)，尤其是縣級(jí)情況不容樂(lè)觀。問(wèn)卷調(diào)查樣本地區(qū)縣級(jí)GDP增速在2014、2015年和2016年前三季度分別為8.59%、7.50%和4.39%，下行趨勢(shì)明顯。經(jīng)濟(jì)如此，基層財(cái)政、養(yǎng)老等方面更加困難。2016年前三季度樣本地區(qū)縣級(jí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支面達(dá)到63.3%，比2015年高13.4%。

第四，“投資分化”顯現(xiàn)，民間投資低迷。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年前三季度，我國(guó)固定資產(chǎn)投資增速8.2%，出現(xiàn)緩中趨穩(wěn)態(tài)勢(shì)。但從調(diào)研情況來(lái)看，趨穩(wěn)的主要因素是政府投資和房地產(chǎn)投資的放大，民間投資和制造業(yè)投資情況很不樂(lè)觀。即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部地區(qū)，也出現(xiàn)民間投資低迷情況，如浙江省2016年前三季度固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)11.1%，但民間投資增長(zhǎng)僅為2.6%。杭州市固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)3.9%，但民間投資下降5.3%。湖南全省1-8月份民間投資僅增長(zhǎng)2.4%，增速比上年同期低12.4個(gè)百分點(diǎn)，為近年來(lái)最低增幅。

多方面呈現(xiàn)出分化趨勢(shì)，是目前財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)的一個(gè)顯著特征，對(duì)此，應(yīng)予以高度關(guān)注。分化是多種因素作用的結(jié)果，對(duì)分化的影響因素和分化導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)后果進(jìn)行分析，是制定和完善宏觀政策過(guò)程中必不可少的。例如，“地區(qū)分化”說(shuō)明各地在發(fā)展中存在的問(wèn)題有差異，針對(duì)各地的情況應(yīng)該有針對(duì)性政策，避免“一刀切”?！靶袠I(yè)分化”是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中不可避免的現(xiàn)象，針對(duì)“行業(yè)分化”，包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的宏觀政策應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，要避免行政性的“拔苗助長(zhǎng)”和“去產(chǎn)能”。“層級(jí)分化”現(xiàn)象在過(guò)去也存在，但在新常態(tài)背景下問(wèn)題更加凸顯，解決“層級(jí)分化”問(wèn)題需要加快財(cái)政體制改革。“投資分化”背后反映的問(wèn)題是民間投資信心不足，其實(shí)質(zhì)是投資預(yù)期變差，不確定性加大，因此宏觀政策要著眼于優(yōu)化投資環(huán)境，引導(dǎo)投資預(yù)期。

二、公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙升，政策作用空間收窄

調(diào)研表明，在地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中頻現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)亮點(diǎn)的同時(shí)，整體風(fēng)險(xiǎn)因素依然存在，甚至還在加大，特別是呈現(xiàn)出公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙雙上升的局面。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)性改革本身來(lái)看，各類公共風(fēng)險(xiǎn)因素有增無(wú)減，并不斷傳導(dǎo)到財(cái)政上；而致力于防范、化解乃至最終兜底公共風(fēng)險(xiǎn)的政府財(cái)政，本身的風(fēng)險(xiǎn)累積也不容忽視。

（一）地方的改革積極性未充分調(diào)動(dòng)起來(lái)

國(guó)家治理體系是個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，從縱向關(guān)系來(lái)看，包括中央和地方兩個(gè)層面。中央負(fù)責(zé)確定國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的基本方向、基本路線圖、基本框架，而地方政府并不只是被動(dòng)接受和執(zhí)行，仍然需要探索適合自身地方特色的地方治理體系和能力現(xiàn)代化的具體路徑、措施和制度。毛澤東、鄧小平、陳云等老一輩國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在談到中央與地方關(guān)系時(shí)曾反復(fù)指出，要講好“兩種話”，既要講好“北京話”，又要講好“地方話”，尤其是要講好“地方話”。這同樣適用于我們今天的全面深化改革。

黨的十八大以來(lái)，中央的核心工作主要有兩個(gè)，一是加大力度反腐，二是全面深化改革。這是一個(gè)有破有立、破立結(jié)合的過(guò)程。但是我們注意到，改革進(jìn)程出現(xiàn)了“一頭熱”的現(xiàn)象。中央層面改革措施頻頻出臺(tái)，但地方積極性發(fā)揮不夠。一些地方出現(xiàn)“為官不為”、“文件式改革”、“畫圈改革”現(xiàn)象，造成改革打滑、空轉(zhuǎn)。

這其中的原因，一是改革的“容錯(cuò)機(jī)制”沒(méi)有真正建立起來(lái)，“創(chuàng)新”和“違紀(jì)”的邊界不清晰，使得地方本著“只要不出事、寧愿不做事，不求過(guò)得硬，但求過(guò)得去”的原則處理改革事項(xiàng)，效率低下。二是有些政策“一刀切”，未給地方留出改革空間。如公車改革，在中央和大部分省級(jí)層面效果較好，但在市縣級(jí)尤其是中西部公共交通不太發(fā)達(dá)的基層政府，效果不佳。公車改革后，財(cái)政負(fù)擔(dān)不減反增，部分單位內(nèi)部矛盾增加，一些工作難以正常開(kāi)展。江西省武寧縣2015年全縣公務(wù)用車財(cái)政支出1418.2萬(wàn)元，公務(wù)用車數(shù)量445輛，平均每輛車年開(kāi)支3.18萬(wàn)元；取消公車后的2016年，所有行政人員發(fā)放車補(bǔ)，全縣一年1200萬(wàn)元以上，公車平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度車輛和事業(yè)單位保留車輛以及依規(guī)保留的執(zhí)法用車等的運(yùn)費(fèi)費(fèi)用800萬(wàn)元，再加上各單位租車費(fèi)用200萬(wàn)元，總計(jì)達(dá)2200萬(wàn)元，公務(wù)用車實(shí)際支出增加800萬(wàn)元。此外，還引發(fā)了公務(wù)員和事業(yè)編制工作人員待遇上的矛盾等問(wèn)題。因此，如何調(diào)動(dòng)地方積極性，這是改革推進(jìn)過(guò)程中必須研究的重大課題。

（二）地方政府債務(wù)規(guī)模表面上已控制住，但風(fēng)險(xiǎn)增壓因素依然存在

近年來(lái)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題得到了社會(huì)廣泛關(guān)注，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為政府治理的一項(xiàng)重要任務(wù)。根據(jù)《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》要求，前期一系列規(guī)范管理舉措取得階段性成效，地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。但也要看到，促使地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的壓力并沒(méi)有減弱，來(lái)自諸如城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等壓力，迫使地方政府四處借錢。就像“高壓鍋”，上面的鍋蓋和減壓閥扣緊了，而下面的大火還在不斷地?zé)＿@種風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，甚至是危機(jī)。比如，按照扶貧目標(biāo)要求每個(gè)縣每年至少修建50公里農(nóng)村公路，對(duì)于國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣而言每年就要硬性增加1000萬(wàn)元支出。黑龍江省的富?？h是國(guó)家級(jí)貧困縣，為完成扶貧目標(biāo)，2016年僅公路建設(shè)項(xiàng)目的配套資金就高達(dá)2.6億元，占到其年初一般公共預(yù)算支出的14.4%。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越直接地向財(cái)政轉(zhuǎn)移

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，目前全國(guó)60歲以上的老人總數(shù)超過(guò)2.2億人，未來(lái)還將以每年1000萬(wàn)人的速度增加。老齡化快速發(fā)展，使得我國(guó)養(yǎng)老壓力越來(lái)越大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年收不抵支的地方已不在少數(shù)，且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。截至2016年9月末，遼寧省本級(jí)養(yǎng)老撫養(yǎng)比1.21：1，1-9月省本級(jí)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入238.1億元，收入結(jié)構(gòu)如圖6所示；而當(dāng)期基金支出239.9億元；在財(cái)政補(bǔ)助近76億元基礎(chǔ)上，仍存在收支缺口1.8億元，預(yù)計(jì)全年缺口達(dá)18.9億元。

圖6 遼寧省2016年1-9月省本級(jí)養(yǎng)老金收入結(jié)構(gòu)

浙江省預(yù)計(jì)2016年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字49.71億元，基金收入受限而支出剛性壓力大，基金收支矛盾將日趨突出。其中突出的蘭溪市（如圖7所示），2006年開(kāi)始出現(xiàn)基金赤字，除2011年（221政策）和2014年（失地農(nóng)民轉(zhuǎn)保）一次性繳費(fèi)收入增加導(dǎo)致基金收入迅速增長(zhǎng)外，其他年份基金赤字日益擴(kuò)大。支出擴(kuò)大主要是由于人數(shù)增加、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)提高和承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本。2016年1-9月，全市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入94021萬(wàn)元，支出達(dá)122294萬(wàn)元，收支缺口很大。

圖7 2006-2016年蘭溪市企業(yè)養(yǎng)老基金收支情況

上述情況意味著財(cái)政兜底的壓力越來(lái)越大，可目前財(cái)政自身也“泥菩薩過(guò)江自身難?！?，養(yǎng)老保險(xiǎn)如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特別是“老有所養(yǎng)”并非僅僅是錢的問(wèn)題，還有老年人如何被更好地照顧，如何促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，地方政府責(zé)任和壓力增大。

（四）宏觀政策實(shí)施中的掣肘現(xiàn)象突出

宏觀經(jīng)濟(jì)是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)整體，各種經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)形成一個(gè)目標(biāo)體系。在目標(biāo)體系內(nèi)，各層次政策目標(biāo)關(guān)系復(fù)雜，有的表現(xiàn)為互補(bǔ)，有的互不相關(guān)，有的相互矛盾。這就需要決策部門全面考慮各種經(jīng)濟(jì)政策的不同目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式，統(tǒng)籌各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，協(xié)調(diào)配合，形成合力。

當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜的宏觀形勢(shì)，多元化的政策目標(biāo)缺乏總體協(xié)調(diào)，特別是不同部門“分工負(fù)責(zé)”，各自從自身工作職責(zé)角度出發(fā)，對(duì)各項(xiàng)政策目標(biāo)進(jìn)行排序、解讀，發(fā)出不同的政策指令，使得各目標(biāo)之間常發(fā)生矛盾，甚至出現(xiàn)掣肘。如中央明確要求對(duì)過(guò)多的、“碎片化”的專項(xiàng)資金清理整合，然而各部門都有自己的“小九九”，都強(qiáng)調(diào)各自的事項(xiàng)重要：這個(gè)是“?；镜腻X”不能動(dòng)，那個(gè)是“惠民生的錢”不能砍?！吧厦娑鄠€(gè)管道，下面就一個(gè)出口”，各部門都認(rèn)為正確的事情，合在一起可能就不再正確了，變?yōu)椤昂铣芍囌`”。如，江西省2015年開(kāi)始對(duì)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行清理整合，項(xiàng)目確實(shí)減少了，從332項(xiàng)減至139項(xiàng)，但資金規(guī)模并沒(méi)有多大變化，由532.7億元變?yōu)?08.6億元，僅壓減5%。所謂清理整合也就是由原來(lái)的“分項(xiàng)”變?yōu)椤按箜?xiàng)套小項(xiàng)”。

再如重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制取消問(wèn)題。財(cái)政部門在新《預(yù)算法》的指引下，取消了各類重點(diǎn)支出的掛鉤機(jī)制，但部門法譬如《教育法》對(duì)教育支出的考核仍然沿用掛鉤機(jī)制，各級(jí)人大代表仍然依據(jù)該法來(lái)審核財(cái)政的教育支出。部門法之間的優(yōu)先序沒(méi)有明確定位，使得新《預(yù)算法》的權(quán)威性面臨質(zhì)疑。政策實(shí)施中的掣肘已經(jīng)上升到了法律之間的沖突，這也是財(cái)政改革難以有效推動(dòng)的重要原因。

再如宏觀貨幣政策與金融監(jiān)管不協(xié)調(diào)問(wèn)題也很突出。一方面，為了穩(wěn)增長(zhǎng)，貨幣政策不斷“放水”，但另一方面，金融監(jiān)管部門不斷強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)，從金融本身狹義的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)出發(fā)，造成銀行“惜貸”、“抽貸”問(wèn)題特別突出，實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資雪上加霜。問(wèn)卷顯示，樣本地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)存貸比數(shù)據(jù)在各地區(qū)均出現(xiàn)下降趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。強(qiáng)調(diào)防范金融風(fēng)險(xiǎn)是正確的，但局限于金融本身是不夠的，防范金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該放在公共風(fēng)險(xiǎn)整體框架下來(lái)考量，“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”可能反而擴(kuò)大金融風(fēng)險(xiǎn)。

（五）政府過(guò)多的產(chǎn)業(yè)政策和過(guò)度的救市政策，妨礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)、自由競(jìng)爭(zhēng)與宏觀調(diào)控，是緊密相聯(lián)、相互交織、互為條件的。市場(chǎng)機(jī)制的完全有效性只有在嚴(yán)格的假說(shuō)條件下才成立，而政府干預(yù)的完美無(wú)缺同樣也僅僅與“理想的政府”相聯(lián)系。也就是說(shuō)，單一地看，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)，都有內(nèi)在的缺陷。市場(chǎng)功能不全，為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足提供了基本依據(jù)；政府功能不全，又決定了政府干預(yù)必須“有度”，要避免對(duì)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用產(chǎn)生妨礙。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府形成合力，而不是相互排斥。

表2 樣本地區(qū)金融機(jī)構(gòu)存貸比 單位：%

在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，地方政府出手救市，設(shè)立各種政府投資引導(dǎo)基金、PPP融資支持基金、應(yīng)急倒貸基金，及其他涉企扶持政策。以江西省為例，截至2016年7月底，由江西省基金管理人管理的基金及省財(cái)政、國(guó)有企業(yè)出資設(shè)立的基金合計(jì)228支，總規(guī)模1315.73億元，已募集總規(guī)模547.82億元，其中政府性基金共48支，總規(guī)模1067.65億元，已募集到位金額383.14億元。目前，還正在研究統(tǒng)籌財(cái)政資金200億元，發(fā)起設(shè)立規(guī)模達(dá)到3000億元左右的發(fā)展升級(jí)引導(dǎo)基金集群?？偟膩?lái)說(shuō)，救市措施對(duì)穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和金融起到了一定作用。但這種“遍地開(kāi)花”式的救市政策大有泛濫之勢(shì)，需警惕新的風(fēng)險(xiǎn)：一是經(jīng)濟(jì)下行背景下，政府財(cái)力捉襟見(jiàn)肘，會(huì)加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；二是救市可能替代市場(chǎng)決策，產(chǎn)生僵尸企業(yè)，或者帶來(lái)企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致逆向選擇，可能滯延結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府如投資過(guò)度，還會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。因此，政府如何把握好救市的“度”，在穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)之間找到平衡點(diǎn)，是對(duì)地方政府能力的重大考驗(yàn)。

三、應(yīng)對(duì)分化趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)雙升需強(qiáng)化改革和政策的協(xié)調(diào)

分化趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)雙升背景下，政策作用空間會(huì)收窄，宏觀調(diào)控難度加大，一方面需要考慮政策的協(xié)調(diào)性和精準(zhǔn)性，另一方面需要我們研究如何形成一種新的風(fēng)險(xiǎn)組合，避免在風(fēng)險(xiǎn)防控中“按下葫蘆浮起瓢”。為了保持政策連續(xù)性，應(yīng)繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，在適當(dāng)兼顧總需求的條件下，著重于促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。而強(qiáng)化改革和政策的協(xié)調(diào)性則是應(yīng)對(duì)分化趨勢(shì)和化解風(fēng)險(xiǎn)雙升的重要基礎(chǔ)。

（一）著眼于“調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”，既有利于培養(yǎng)創(chuàng)新動(dòng)力，又有利于化解風(fēng)險(xiǎn)

調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要法寶，過(guò)去如此，今后需更加強(qiáng)調(diào)。一方面，將“自上而下”的改革與“自下而上”的改革結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮地方的自主能動(dòng)性，給地方更多的創(chuàng)新空間。對(duì)于地方的“創(chuàng)新行為”和“違規(guī)行為”要有明確邊界，避免制約地方的創(chuàng)新動(dòng)力。另一方面，強(qiáng)調(diào)“調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”有利于從中央和地方兩個(gè)層面分擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閺墓诧L(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，將其分解應(yīng)該比集中于一個(gè)層面更有利于化解。

因此，對(duì)于不同情況、不同類型的問(wèn)題，以及處于不同發(fā)展階段、不同地區(qū)的問(wèn)題，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待、分類施策，切忌“一刀切”。如在庫(kù)款管理和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模等方面，不宜全國(guó)一刀切，應(yīng)按照實(shí)事求是的原則確立庫(kù)款水平和穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金比例要求，按照跨年度預(yù)算平衡機(jī)制基本要求建立分類、動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制。再如東部地區(qū)有些改革本來(lái)走在前面，但是現(xiàn)行管理強(qiáng)調(diào)“一刀切”，反而迫使這些地方將已有的改革退回來(lái)，走“回頭路”，這就不可取了。

（二）完善政策協(xié)調(diào)機(jī)制，各政策部門應(yīng)有“全局意識(shí)”

宏觀政策目標(biāo)多元化是當(dāng)前應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜形勢(shì)的要求，但多元目標(biāo)的排序要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括時(shí)間上、空間上的統(tǒng)籌安排。這是政府治理能力的體現(xiàn)。宏觀政策需突出“組合拳”效應(yīng)，必須避免各個(gè)政策部門“各打各的拳”，更要防止“打?qū)_拳”。建議對(duì)當(dāng)前的宏觀政策體系進(jìn)行全面梳理，明確政策目標(biāo)層次及其相應(yīng)匹配的政策手段，統(tǒng)一評(píng)估各項(xiàng)政策的組合效應(yīng)，對(duì)各項(xiàng)宏觀政策的步調(diào)、力度進(jìn)行整體布局和調(diào)整，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合。

（三）給地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安裝“減壓閥”，避免風(fēng)險(xiǎn)累積

穩(wěn)經(jīng)濟(jì)與穩(wěn)財(cái)政要兼顧，財(cái)政不穩(wěn)，不僅危及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定、政權(quán)穩(wěn)定。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展要切實(shí)避免“唯GDP”論英雄，不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)短期的穩(wěn)增長(zhǎng)，而應(yīng)聚焦如何構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制；二是應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)改變政府大包大攬的模式，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，釋放明晰的政策信號(hào)，給民間資本吃上“定心丸”，激發(fā)民間投資活力，同時(shí)分散公共風(fēng)險(xiǎn)，確保長(zhǎng)治久安；三是以“事權(quán)與支出責(zé)任”改革為契機(jī)，中央上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方的財(cái)政壓力。

（四）對(duì)政府涉企資金進(jìn)行全盤“公平性審查”，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

只有建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，才有可能建立經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。但目前的涉企資金過(guò)多、過(guò)濫，不規(guī)范、不透明，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)變得不公平，降低了資源的配置效率和利用效率。長(zhǎng)期扭曲市場(chǎng)，全要素生產(chǎn)率仍會(huì)下降。改革可以暫緩，但不能忘記“初心”?！氨Ｔ鲩L(zhǎng)”最終要靠改革，必須著眼于“建機(jī)制”。建議按照《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）的精神，繼續(xù)推動(dòng)清理財(cái)稅優(yōu)惠政策措施，減少政府對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的無(wú)意識(shí)妨礙。

（五）降成本與鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策應(yīng)當(dāng)聯(lián)動(dòng)

由于成本高、利潤(rùn)薄、預(yù)期不確定等因素影響，在全球經(jīng)濟(jì)放緩的背景下，出現(xiàn)了企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題。針對(duì)這種經(jīng)濟(jì)狀況，政府分別從降低成本、鼓勵(lì)創(chuàng)新的角度出臺(tái)了不少政策，產(chǎn)生了一定效果。但單一施策，效果有限。建議把兩者結(jié)合起來(lái)，從宏觀整體著眼，把降成本的政策措施和鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策措施相互耦合，并最終落腳到提升企業(yè)附加值上來(lái)，提高企業(yè)的盈利能力。在高成本時(shí)代來(lái)臨的條件下，降成本難以從根本上解決問(wèn)題。如果企業(yè)連正常的稅費(fèi)都不能承擔(dān)，那也就意味著企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的脆弱性到了無(wú)以復(fù)加的地步，必須從創(chuàng)新能力上下功夫，創(chuàng)造高附加值，提高消化成本的能力。出臺(tái)一些點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的政策措施也是必要的，但從整體上形成良好的創(chuàng)新環(huán)境，顯然更為重要，也更為持久有效。

本報(bào)告執(zhí)筆人：劉尚希 傅志華 李成威 程 瑜

（責(zé)任編輯：李利華）

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2096-1391（2017）01-0005-10