全面二孩政策下生育保險制度改革完善研究

李明玉，劉 愛，趙冬旭

(安陽師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 安陽 455000)

全面二孩政策下生育保險制度改革完善研究

李明玉，劉 愛，趙冬旭

(安陽師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 安陽 455000)

全面二孩政策實施后，我國生育保險制度需要與時俱進，通過強化衛(wèi)生服務(wù)、提供免費的基本醫(yī)療服務(wù)等方式防范高齡產(chǎn)婦生育風(fēng)險，提高保障力度；需要通過將生育保險并入醫(yī)療保險，保障男性的“父親假”，拓寬生育保險基金來源渠道，破解生育保險覆蓋面小、參保率低的難題；需要規(guī)范生育保險基金支出，充分發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用，促進生育保險制度的可持續(xù)健康發(fā)展。

全面二孩政策；生育保險制度；醫(yī)療保險；商業(yè)保險；改革

生育保險制度是社會生育保險經(jīng)辦機構(gòu)或用人單位在女職工生育期間給予其相應(yīng)的保障，主要包括提供生育醫(yī)療服務(wù)報銷、生育津貼補償?shù)囊环N社會保障制度[1]。生育保險制度自運行以來不斷地發(fā)展和完善，它不僅有利于保障母嬰健康和婦女的基本權(quán)益，而且對于促進社會公平，提高人口質(zhì)量和社會生產(chǎn)力也發(fā)揮了重要作用。但全面二孩政策實施后，我國生育保險面臨更多的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，難以滿足新時期的要求，需要不斷改革完善。

一、充分保障高齡孕產(chǎn)婦及新生兒的健康安全

(一)強化衛(wèi)生服務(wù)

全面二孩政策實施后，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會估計中國將有9000萬女性能夠生二胎，其中60%的女性年齡至少在35歲。高齡孕產(chǎn)婦由于年齡偏大，懷孕期間早產(chǎn)率、流產(chǎn)率明顯高于正常年齡組，生育時剖宮產(chǎn)率會有明顯提高，容易發(fā)生大出血和難產(chǎn)，與此同時，染色體缺失的畸形新生兒的出生比例也會提高。為了保障高齡產(chǎn)婦及新生兒的健康安全，我們必須強化衛(wèi)生服務(wù)，為她們提供貫穿產(chǎn)前檢查到產(chǎn)后訪視各個環(huán)節(jié)的一套完整的生育衛(wèi)生服務(wù)體系。

首先，降低生育保險門檻。一方面，應(yīng)降低職工繳納生育保險費時間限制?，F(xiàn)在我國不少地方都規(guī)定產(chǎn)婦分娩時繳納生育保險費不滿一年的職工，其生育待遇由用人單位負擔(dān)。二孩政策實施后，新進女職工比例較高的用人單位負擔(dān)將會明顯加重，既不利于企業(yè)減負經(jīng)營，保護參保職工的合法權(quán)益，更嚴重的是，用人單位可能以此為由要求職工延遲生育，侵犯生育自由。目前北京市實行繳納生育保險連續(xù)3個月不中斷，即可享受生育保險待遇的做法，并運行良好。我們認為我國其他地區(qū)也可參照北京市的做法，因地制宜降低職工繳納生育保險費時間限制。另一方面，縮短高齡產(chǎn)婦取得生育醫(yī)療待遇的懷孕周數(shù)。目前我國不少地方女職工懷孕滿16周后方可到定點醫(yī)院辦理就醫(yī)確認享受相應(yīng)的生育醫(yī)療待遇。由于高齡產(chǎn)婦懷孕期間伴有并發(fā)癥，流產(chǎn)、兒童畸形的幾率較高，可以將其取得生育待遇的懷孕周數(shù)適當(dāng)縮短至12周，并根據(jù)高齡孕婦的實際情況確定產(chǎn)檢項目、產(chǎn)檢次數(shù)，更好地保護孕婦和胎兒的健康。

其次，為高齡孕產(chǎn)婦提供更為全面的孕產(chǎn)期保健管理和分級治療，并將相應(yīng)費用納入生育保險支出范圍。全面的孕產(chǎn)期保健管理涵蓋孕前、孕產(chǎn)、產(chǎn)后三個時期，對高齡孕產(chǎn)婦要加強包括心理疏導(dǎo)在內(nèi)的產(chǎn)前檢查、產(chǎn)前篩查與診斷、住院分娩、新生兒疾病篩查的保健服務(wù)，探索分級治療制度，引導(dǎo)高齡孕產(chǎn)婦到二級及以上醫(yī)療機構(gòu)進行孕產(chǎn)期保健和分娩。嚴格實行高危孕產(chǎn)婦專案管理，保障危重孕產(chǎn)婦和新生兒及時轉(zhuǎn)運救治，減少產(chǎn)婦出現(xiàn)術(shù)后并發(fā)癥的幾率[2]。提高新生兒疾病篩查率，擴大新生兒疾病篩查病種，因此而支出的費用應(yīng)該按比例納入生育保險支出范圍。

最后，擴大高齡孕產(chǎn)婦的生育報銷范圍，適當(dāng)提高報銷比例和額度。根據(jù)高齡孕產(chǎn)婦在產(chǎn)前檢查和生產(chǎn)時存在的客觀需求，增加一些必要的產(chǎn)前診療項目和藥品目錄等，如將唐氏篩查、羊水穿刺等費用納入報銷范圍。同時由于高齡產(chǎn)婦生育風(fēng)險提高，并且經(jīng)濟壓力和工作生活壓力都很大，全國各地可以根據(jù)本地區(qū)的醫(yī)療條件，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高高齡產(chǎn)婦生育保險基金的報銷比例額度和生育津貼發(fā)放水平，有助于全面二孩政策的順利實施，實現(xiàn)國家政策調(diào)整的目的。

(二)提供和擴大免費基本生育服務(wù)范圍

根據(jù)我國《人口與計劃生育法》規(guī)定，實行計劃生育的育齡夫妻免費享受國家規(guī)定的基本項目的計劃生育技術(shù)服務(wù)。我國政府要通過增加財政撥款，為數(shù)量激增的高齡產(chǎn)婦提供免費的基本醫(yī)療服務(wù)，具體包括免費為準備懷孕的育齡婦女提供孕前優(yōu)生健康檢查，免費為孕前3個月和孕期3個月的孕婦提供葉酸補服，預(yù)防嬰兒神經(jīng)管缺陷，免費為孕婦開展艾滋病、梅毒和乙肝檢測，并提供母嬰阻斷綜合干預(yù)措施等。同時，要增強社區(qū)的醫(yī)療水平，把大醫(yī)院內(nèi)的診療規(guī)范與社區(qū)共享。例如，我國在產(chǎn)前篩查出具有先天性缺陷的胎兒并終止妊娠的技術(shù)已經(jīng)較為成熟，大醫(yī)院可以將這類技術(shù)與社區(qū)共享，利用其豐富的經(jīng)驗指導(dǎo)社區(qū)進行檢查。并且定期對基層衛(wèi)生服務(wù)人員進行培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)素養(yǎng)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)態(tài)度。我國目前已經(jīng)開展免費服務(wù)試點，湖北鄂州市從2016年9月1日起，戶籍在鄂州市或非鄂州市戶籍但居住6個月以上的育齡夫婦，在孕前、孕期、分娩和兒童保健服務(wù)四個階段，可享受八大項目的基本生育免費服務(wù)[3]。各地可根據(jù)本地經(jīng)濟情況適當(dāng)擴大免費基本生育服務(wù)范圍。

二、擴大生育保險覆蓋范圍

(一)將生育保險并入醫(yī)療保險

全面二孩政策實施后，孕婦數(shù)量增長，生育保險支出增加，生育保險運行壓力加大，面臨新的挑戰(zhàn)，而我國醫(yī)療保險制度不僅完善而且與生育保險制度存在許多相似之處，生育保險并入醫(yī)療保險是當(dāng)前客觀現(xiàn)實的需要。2016年3月份公布的 “十三五”規(guī)劃綱要明確提出，將生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施，4月份人社部和財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》?！锻ㄖ贩Q，生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施工作，待國務(wù)院制定出臺相關(guān)規(guī)定后統(tǒng)一組織實施[4]。這表明了官方也明確提出了生育保險并入醫(yī)療保險是以后發(fā)展的必然方向。此政策的調(diào)整對擴大生育保險覆蓋范圍產(chǎn)生有利影響。

在我國，醫(yī)療保險運行已久，已經(jīng)形成了一套精準完善的運行機制，其擁有的合理的醫(yī)保信息管理系統(tǒng)是生育保險所不具備的。生育保險并入醫(yī)療保險后，生育保險既可以享受醫(yī)療保險較為成熟的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，避免二次投資，也可使公民在生育保險方面享受刷卡就醫(yī)、聯(lián)網(wǎng)結(jié)算的一站式服務(wù)，從而提高生育保險制度的運行效率。另一方面，生育保險還可以共享醫(yī)療保險較為成熟的管理經(jīng)驗，將其和醫(yī)療保險合并到同一個部門管理，有利于生育保險基金的征繳和有效支付，節(jié)省和充分利用醫(yī)療資源，大大降低了保險的管理成本。并且，生育保險支出是一個針對特定人群在特定時間段特有的醫(yī)療支出，全面二孩政策實施后，有生育意愿的人數(shù)增加，其中包括許多沒有生育保險的農(nóng)村育齡婦女，但這部分人中有很多都有醫(yī)療保險。生育保險并入醫(yī)療保險后，可以讓所有參加醫(yī)療保險的人員都享受到生育保險的待遇，從而擴大了生育保險的覆蓋面積。

(二)保障男性的“父親假”

我國目前的法律上并沒有對父親假有過明確規(guī)定，有些地方出臺了地方法規(guī)來規(guī)定父親假，有些地方并未出臺，這就導(dǎo)致男性的合法權(quán)益得不到保障。因此我國應(yīng)以法律的形式保障父親假，實現(xiàn)男性和女性的權(quán)利平等，增加父親的家庭責(zé)任感。且全面二孩政策實行后，加重了婦女的負擔(dān)，保障父親假更有利于減輕婦女負擔(dān)。

(三)資金來源多元化，加大政府投入

充足的生育保險基金是擴大生育保險覆蓋范圍的保障。我國同其他發(fā)達國家相比，資金的籌集渠道單一。據(jù)調(diào)查，世界上大多數(shù)國家采用由被保險人、雇主和政府三方或者雇主與雇員兩方負擔(dān)的方式，如歐洲的芬蘭、法國、德國和亞洲的印度、日本、韓國和泰國等國家。不同國家生育保險基金來源渠道差異較大，多種負擔(dān)方式中，筆者更傾向于由個人、企業(yè)和政府共同負擔(dān)生育保險基金，這樣不僅可以減輕企業(yè)負擔(dān)，擴大資金的籌集渠道而且符合權(quán)利義務(wù)相一致的原則[5]。

根據(jù)我國《社會保險法》第53條規(guī)定，職工參加生育保險，由用人單位繳納生育保險費，職工不繳納生育保險費。這種方式加重了企業(yè)負擔(dān)，導(dǎo)致有些企業(yè)甚至不給職工繳納生育保險，使部分職工的生育權(quán)益得不到保障，不利于擴大生育保險覆蓋范圍。隨著全面二孩政策的推行，生育保險愈發(fā)重要，擴大生育保險的來源渠道，實行由個人、企業(yè)和政府共同承擔(dān)生育保險費用這一籌資模式更能滿足全面二孩政策實行后對生育保險提出的新要求。

此外，為加快推進生育保險制度的發(fā)展，國家應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。我國《社會保險法》第七十一條第一款規(guī)定：國家設(shè)立全國社會保障基金，由中央財政預(yù)算撥款以及國務(wù)院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于社會保障支出的補充、調(diào)劑。這表明我國立法者已經(jīng)意識到政府應(yīng)在社會保障中承擔(dān)責(zé)任，但是這一規(guī)定并不全面，應(yīng)在《生育保險條例》中進一步明確政府的責(zé)任。同時政府應(yīng)加大投入，例如：對于貧困線以下的家庭，政府代繳基本生育保險水平的費用，保證其至少享受基本的生育保險待遇。

三、實現(xiàn)全面二孩政策下生育保險制度的可持續(xù)發(fā)展

(一)規(guī)范生育保險基金支出

近10年來，我國生育保險基金支出占收入的比重穩(wěn)定在 50%-80%之間，一直堅持著“以支定收，收支基本平衡”的原則。根據(jù)人社部公布《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截止2015年，生育保險基金累計結(jié)余已高達684億。面對龐大結(jié)余，生育保險基金支出并無顯著增長。目前，我國生育保險基金的領(lǐng)取人數(shù)不足參保人數(shù)的4%，領(lǐng)取率超低數(shù)字背后的原因主要是領(lǐng)取手續(xù)復(fù)雜，沒有規(guī)范的支出方式。這一原因?qū)е律ｋU制度運行效率低下。全面二孩政策實施后，生育保險基金的參保人數(shù)和領(lǐng)取人數(shù)增多，使運行效率低下這一缺陷更加凸顯。因此，應(yīng)該規(guī)范生育保險基金支出，簡化領(lǐng)取手續(xù)。

生育保險基金支出主要包括生育津貼和生育醫(yī)療的支出。目前我國生育津貼的支付方式和支付標準已經(jīng)有了一定的規(guī)范，而生育醫(yī)療的支出方式還沒有統(tǒng)一的規(guī)范。筆者經(jīng)過調(diào)查研究認為由女職工到定點醫(yī)院生育，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與定點醫(yī)院實行定額結(jié)算等方式，更符合我國國情。這一方式有利于職工、醫(yī)院、社會保障經(jīng)辦機構(gòu)各司其職，提高生育保險制度的運行效率；有利于簡化程序，節(jié)約用人單位的管理費用；有利于實現(xiàn)生育保險制度的可持續(xù)發(fā)展。我國青島市已經(jīng)實行了這一支付方式，并且運行良好，取得了顯著成效。這一實例證明了在全國推廣由女職工到定點醫(yī)院生育，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與定點醫(yī)院實行定額結(jié)算的支付方式是可行的。

(二)充分發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用

社會保險中的生育保險只是為孕婦提供基本的生育保障，如：職工門診產(chǎn)前檢查、分娩、取出宮內(nèi)節(jié)育環(huán)和流產(chǎn)手術(shù)費用、生育并發(fā)癥、計劃生育手術(shù)(包括男職工本人)等發(fā)生的醫(yī)療費用、一次性營養(yǎng)補助費和生育津貼。而商業(yè)保險中的生育保險可以為其提供更全面的生育保障。全面二孩政策實施后，孕婦對生育二孩的安全保障和軟硬件設(shè)施要求更高，此時，充分發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用尤為重要。我國早在2014 年保險業(yè)“新國十條”中就已經(jīng)提出，把商業(yè)保險建成社會保障體系的重要支柱。目前，商業(yè)保險市場上也已存在對生育保險補充的保險。商業(yè)保險克服了生育保險只保障產(chǎn)婦的局限，同時它也給予了新生兒一些保障。例如：“泰康 e 康婦嬰疾病保險”的保障內(nèi)容包括先天性心臟病、唇腭裂等新生兒發(fā)生率較高的8種病癥。商業(yè)保險增加了生育保險保障的費用項目，如“國泰康乃馨保險 A 計劃”保障內(nèi)容覆蓋了孕婦流產(chǎn)營養(yǎng)津貼、妊娠疾病、準媽媽身故和新生兒身故等條款。部分高端健康保險的承保范圍已經(jīng)實現(xiàn)了對醫(yī)療保險與生育保險的有利補充[6]。

四、結(jié)語

生育保險制度作為對職工生育權(quán)利保障的一項重要制度，其在社會保障制度中有著舉足輕重的作用。目前我國生育保險的國民認知度低，我們應(yīng)加強宣傳，提高群眾對生育保險制度的認識，同時也應(yīng)通過完善立法保障職工的生育權(quán)利。我們相信雖然我國生育保險現(xiàn)狀無法令人滿意，但是只要我們對它有足夠的重視，積極的進行改革、完善，生育保險制度在我國發(fā)揮作用的空間也會越來越大。

[1]趙嬌.我國生育保險制度研究綜述[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊,2015(9).

[2]張冰子.生育保險制度改革亟須深化[N].中國經(jīng)濟時報,2016-7-1.

[3]宮曉倩.生育保險與醫(yī)療保險將合并實施[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/health/2016-04/21/c_128916883.htm,2016-11-10.

[4]鄂州率先實施基本生育免費服務(wù) 分娩住院不用掏錢[EB/OL].http://news.cnhubei.com/xw/hb/ez/201609/t3695501.shtml ,2016-11-11.

[5]鄒艷輝.國外生育保險制度對我國的啟示[J].濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012.

[6]關(guān)晶.利用商業(yè)保險探索解決現(xiàn)行生育保險制度積弊[N].中國保險報,2015-6-16.

[責(zé)任編輯：焦柳英]

Comprehensive Research on Maternity Insurance System Reform in Total two-children Policy

Li Mingyu，Liu Ai，Zhao Dongxu

(AnyangNormalUniversity，Anyang455000Henan)

After the two-child policy implementation, China’s maternity insurance system needs to keep pace with the times. We need to strengthen health services and provide basic free medical services to prevent advanced maternal reproductive risk and improve the security system; we need to put the maternity insurance into medical insurance to guarantee the male paternity leave; we need to broaden the channels of birth insurance fund sources to break the problems of small maternity insurance coverage and low insurance rate; we need to regulate the expenses of birth insurance fund to give full play to the role of commercial insurance supplement, to promote sustainable and healthy development of the maternity insurance system.

Total two-child policy; Maternity insurance system; Medical insurance; Commercial insurance; Reform

2017-02-13

安陽師范學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新基金項目(ASCX/2016-Z76)。

李明玉，女，河南新鄉(xiāng)人，2014級學(xué)生。研究方向：生育保險，保險制度。

F842.0

A

1672-1047(2017)01-0109-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.01.28