提升基層黨員干部法治思維能力的路徑探析

張蓓蓓

（中共肥東縣委黨校，安徽 肥東 231600）

提升基層黨員干部法治思維能力的路徑探析

張蓓蓓

（中共肥東縣委黨校，安徽 肥東 231600）

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要提高黨員干部法治思維能力。這是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵之要，是在新的歷史條件下對(duì)黨員干部素質(zhì)能力提出的新要求。基層黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，培養(yǎng)和提高基層黨員干部的法治思維能力，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，營(yíng)造法治生態(tài)環(huán)境；重視法治思維實(shí)踐，健全法治思維制度。

基層黨員干部 法治思維能力 提升路徑

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出提高黨員干部法治思維能力的要求，這是在新的歷史時(shí)期對(duì)黨員干部素質(zhì)能力提出的新要求。當(dāng)前，提高黨員干部法治思維能力，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，關(guān)鍵是基層黨員干部。因?yàn)樗麄兪侨嫱七M(jìn)依法治國(guó)的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，既是法治建設(shè)的主體，又是法治的客體，只有具備法治思維能力，才能依法履職、依法決策。那么，如何提高基層黨員干部法治思維能力呢？筆者利用縣委黨校舉辦黨員干部培訓(xùn)班的契機(jī)，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷300份，有效問(wèn)卷286份，并深入18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村居）及縣直有關(guān)單位多維度實(shí)證調(diào)研，全方位審視基層黨員干部法治思維能力的現(xiàn)實(shí)情況，提出以下一孔之見(jiàn)。

一、基層黨員干部運(yùn)用“法治思維”的內(nèi)涵與要求

“法治思維”一詞包含“法治”和“思維”兩個(gè)語(yǔ)詞，屬偏正結(jié)構(gòu)?！八季S”是指理性認(rèn)識(shí)，即思想。所謂“法治思維”，是行為主體在面對(duì)和處理各種社會(huì)問(wèn)題時(shí)，以法治理念為基本要求，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理，從而形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。對(duì)基層黨員干部來(lái)說(shuō)，法治思維就是要求其想問(wèn)題、作決策、解糾紛，牢固樹(shù)立人民授權(quán)和職權(quán)法定觀念，充分體現(xiàn)法治精神，嚴(yán)格遵守目的合法、權(quán)限合法、手段合法、程序合法的要求。

法治思維是個(gè)綜合性概念，由多種要素構(gòu)成，具體包括：合法性思維?！昂戏ㄐ浴笔欠ㄖ嗡季S活動(dòng)得以開(kāi)展的前提條件和出發(fā)點(diǎn)，是一種思維活動(dòng)是否屬于法治思維的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?，法治思維實(shí)際上是將法治精神、原則、理念和要求運(yùn)用于具體社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)行分析和判斷、形成決策和行為的過(guò)程。因此，它必然要求基層黨員干部在做出決定時(shí)，首先要想一想自己作為決定的主體是不是合法，作出決定的程序、依據(jù)、證據(jù)等是不是合法，合法就可以做，不合法就不能做。權(quán)利義務(wù)思維，即以權(quán)利義務(wù)作為設(shè)定人與人關(guān)系及人與公共權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)則。權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的關(guān)鍵要素，是判斷是非對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)。法治思維的實(shí)質(zhì)就是要求基層黨員干部從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問(wèn)題，通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)法的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育、懲罰功能。權(quán)衡思維，即法治作為定分止?fàn)幍膶?shí)踐理性，突出特征在于各種價(jià)值和正當(dāng)利益的合理平衡。因而法治思維必然體現(xiàn)著權(quán)衡利弊、瞻前顧后、兼顧各方的思維特征。它要求基層黨員干部看問(wèn)題、作決策，要依法處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部和全局、個(gè)別和一般的關(guān)系，盡可能把事情考慮得更周全，把方案設(shè)計(jì)得更縝密，把負(fù)面影響降到最低。公平正義思維，即公權(quán)力要以追求、維護(hù)公平與正義為價(jià)值尺度?；鶎狱h員干部如果對(duì)公眾意見(jiàn)和利益視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞，刻意袒護(hù)個(gè)別利益群體，那么就是缺乏公共行政公平正義思維的表現(xiàn)。建設(shè)性思維，是指以建設(shè)社會(huì)、修復(fù)被損害的社會(huì)關(guān)系為目的。從人類社會(huì)發(fā)展史看，法治作為治國(guó)理政方式，從來(lái)都是建設(shè)性而不是破壞性的。建設(shè)性思維要求基層黨員干部在工作中要以建設(shè)性思路確定制度，修復(fù)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題。

二、基層黨員干部法治思維能力提升的必要性

（一）全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”?；鶎狱h員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的實(shí)踐中擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任，他們能不能推動(dòng)和確保秉公執(zhí)法、公正司法，直接關(guān)系到法制權(quán)威的樹(shù)立，關(guān)系到法治秩序的形成和法治建設(shè)的成效。只有牢固樹(shù)立法治理念，具有堅(jiān)守法治定力，自覺(jué)在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，以上率下，才能形成良好的法治風(fēng)尚，影響和帶動(dòng)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，才能把全面依法治國(guó)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。當(dāng)前，基層黨員干部從總體上看，法治思維能力在不斷增強(qiáng)，但與全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求還存在著不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題。如在工作中主觀主義、衙門作風(fēng)濃厚、法制意識(shí)不強(qiáng)等，這些問(wèn)題表明，提升基層黨員干部的法治思維能力是全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。

（二）基層依法行政的現(xiàn)實(shí)要求。依法治國(guó)的核心在于執(zhí)政黨依法執(zhí)政，關(guān)鍵在于政府能夠依法行政，只有當(dāng)黨員干部養(yǎng)成法治思維，才會(huì)形成依法行政的行為方式。當(dāng)前在基層的現(xiàn)實(shí)工作中，存在著兩種行政方式，一種是按憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等法治思維為主導(dǎo)的行政方式，一種是以領(lǐng)導(dǎo)講話、紅頭文件、會(huì)議紀(jì)要、批示指示等行政思維為主導(dǎo)的行政方式，通常情況是后者的現(xiàn)實(shí)效率高于前者。當(dāng)前某些地方政府在處理糾紛過(guò)程中，陷入一種“矛盾越化解越多”的困境，根源在于思維方式，在于沒(méi)有依法行政。譬如在處理信訪問(wèn)題時(shí)，有的領(lǐng)導(dǎo)干部奉行“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，無(wú)事就是本事，妥協(xié)就是和諧”的人治思維，不能良法善治，有時(shí)為息事寧人搞 “法外開(kāi)恩”，負(fù)面示范效應(yīng)很強(qiáng)，導(dǎo)致非理性上訪增多。所以只有當(dāng)廣大基層黨員干部養(yǎng)成法治思維的習(xí)慣，堅(jiān)持做到行政行為依法、遇到問(wèn)題找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，整個(gè)社會(huì)才會(huì)相信法治，全民才會(huì)守法，法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

（三）提高領(lǐng)導(dǎo)水平的時(shí)代要求。法律是治國(guó)之重器，法治思維是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、全面深化改革的展開(kāi)和人民法治意識(shí)的增強(qiáng)，法治思維作為黨治國(guó)理政的基本方式，在國(guó)家的治理體系中居于核心地位。因此，在新形勢(shì)下，對(duì)于基層黨員干部而言，只有不斷完善自身，適應(yīng)新要求，善于規(guī)范靈活運(yùn)用法治思維調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益、實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù)，才能更好的規(guī)范發(fā)展行為、凝聚改革共識(shí)、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧，不斷提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平。

（四）化解社會(huì)矛盾的客觀要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“努力推進(jìn)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治的軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作”。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，基層黨員干部能否有效化解各種矛盾，已成為工作成效的關(guān)鍵。法治思維是以合法性為判斷起點(diǎn)、以公平正義為重點(diǎn)的一種邏輯推理方式?；饷荜P(guān)鍵是要暢通社情民意表達(dá)渠道，建立健全科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制。要完善社會(huì)矛盾糾紛排查化解機(jī)制，把矛盾控制在源頭、糾紛化解在基層、問(wèn)題解決在一線。

三、當(dāng)前基層黨員干部法治思維能力缺失的表現(xiàn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，群眾往往是從身邊的基層黨員干部的法治實(shí)踐中感受到法律的權(quán)威。但是從調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，基層黨員干部缺乏法治思維能力也是不爭(zhēng)的事實(shí)。不少基層黨員干部決策時(shí)不依法，遇事不找法、解決問(wèn)題不用法、化解矛盾不靠法的現(xiàn)象依然存在。

一是權(quán)力意識(shí)缺失。在基層工作中，有的基層黨員干部特權(quán)思想嚴(yán)重，個(gè)人意志至上，將權(quán)力凌駕于法律、法規(guī)之上，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如肥東縣基層一位供電所長(zhǎng)濫用職權(quán)，在酒后私拉電閘泄憤，造成數(shù)千戶居民停電，事后還公然叫器“讓你們知道‘電老虎’的厲害”。此事說(shuō)明，權(quán)力任性這是當(dāng)前阻礙法治思維能力提升的主要瓶頸。

二是法律知識(shí)缺失。當(dāng)前在基層黨員干部中，法律專業(yè)出身的極少，大部分是沒(méi)有經(jīng)過(guò)法學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，都是在工作過(guò)程中掌握一點(diǎn)點(diǎn)所涉及的法律應(yīng)用，法律理論不扎實(shí)，知識(shí)結(jié)構(gòu)凌亂，對(duì)法律的接受能力和理解能力欠缺。同時(shí)，還有部分黨員干部只專注于本職工作，認(rèn)為法律知識(shí)學(xué)習(xí)用處不大，浪費(fèi)時(shí)間，經(jīng)常忙于日?，嵥楣ぷ?，陷于事務(wù)堆中，疲于應(yīng)付，缺乏學(xué)習(xí)意識(shí)和學(xué)習(xí)動(dòng)力，沒(méi)有完整的法律知識(shí)儲(chǔ)備，缺乏足夠法治信仰，法治思維能力自然不足。

三是決策程序缺失。法治思維強(qiáng)調(diào)程序，按照程序做出的決策，才能讓人信服，才能夠更好體現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化。但是在基層一些黨員干部中，由于功利性心態(tài)和行政環(huán)境的影響，不了解執(zhí)法的具體流程，往往是重結(jié)果輕程序，認(rèn)為只要實(shí)體法運(yùn)用正確，程序是否合法并不重要。這種情況在基層社會(huì)建設(shè)工作中尤為突出。比如征地拆遷，有些黨員干部為了追求時(shí)效性和便利性，一般在缺少相關(guān)拆遷手續(xù)時(shí)便會(huì)啟動(dòng)拆遷工作，忽略了一些法律規(guī)定如聽(tīng)證會(huì)或公告公示等程序，導(dǎo)致拆遷工作缺乏合法性和民眾的支持，以致有些引發(fā)惡性群體事件。

四是法治環(huán)境缺失。由于歷史原因，兩千多年的人治傳統(tǒng)、人治文化、人情社會(huì)土壤深深影響著我國(guó)社會(huì)，法治文明的文化基因和社會(huì)基礎(chǔ)貧乏，一些人在現(xiàn)實(shí)生活中，習(xí)慣相信權(quán)力的力量，而不相信法治的力量，因而對(duì)法治的認(rèn)同度偏低。這種社會(huì)心理影響著基層黨員干部法治思維的形成。

五是政績(jī)觀念缺失。從調(diào)研的情況看，有些基層黨員干部熱衷于搞“短、平、快”政績(jī)，搞“形象工程”，工作不注重科學(xué)實(shí)效，而是注重“作秀”。為了所謂的發(fā)展，明知所采取的手段突破了法律底線，仍然采取違規(guī)的手法推動(dòng)發(fā)展、追求政績(jī)，缺乏對(duì)法律的尊重和敬畏，隨意拍腦袋決策、拍胸脯作保證、片面追求短期效應(yīng)，這是一種與法治思維背道而馳的扭曲政績(jī)觀念。

四、提升基層黨員干部法治思維能力的路徑

新形勢(shì)下，如何培養(yǎng)和提高基層黨員干部法治思維能力，筆者認(rèn)為切入點(diǎn)在以下幾個(gè)方面：

（一）基礎(chǔ)工程：加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)。思維方式的形成不是與生俱來(lái)的，是依靠后天的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的。因此，加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，是培養(yǎng)和提高基層黨員干部法治思維能力的首要環(huán)節(jié)。一是基層黨員干部要主動(dòng)學(xué)法?！肮P下一滴墨，胸中百卷書(shū)”。淵博的法律知識(shí)是提高法治思維能力不可或缺的基礎(chǔ)和前提，一個(gè)法律知識(shí)儲(chǔ)備不足的黨員干部不可能養(yǎng)成良好的法治思維。當(dāng)前，基層黨員干部處在改革發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、維護(hù)穩(wěn)定的第一線、服務(wù)群眾的最前沿，面臨的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，如果僅僅了解法律的皮毛是不夠的，必須要把法律知識(shí)學(xué)精學(xué)深，才能為培養(yǎng)正確的法治思維奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是要加大教育培訓(xùn)力度。各級(jí)黨組織及其組織部門要加強(qiáng)法治教育的培訓(xùn)，把憲法法律列為黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校培訓(xùn)的必修課，把法治教育納入各級(jí)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，幫助廣大干部切實(shí)提高法治思維水平和能力。三是法律教育要常態(tài)化。思維方式和行為習(xí)慣的養(yǎng)成并不是一朝一夕、一蹴而就所能實(shí)現(xiàn)的，其需要持續(xù)的長(zhǎng)期的教育累積。特別是受傳統(tǒng)法治文化中“權(quán)大于法”、“法律工具論”等思想影響的基層黨員干部，要想將法治思維深深地根植于內(nèi)心和頭腦中，其法治教育的常態(tài)化更是必不可少的。

（二）關(guān)鍵之要：營(yíng)造法治生態(tài)環(huán)境。實(shí)踐證明，僅僅通過(guò)法治教育培養(yǎng)基層黨員干部法治思維是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過(guò)改善社會(huì)法治生態(tài)環(huán)境影響和促進(jìn)基層黨員干部的法治思維。良好的社會(huì)法治生態(tài)環(huán)境對(duì)于基層黨員干部法治思維的養(yǎng)成具有潛移默化的作用。為此，一是要加大法治宣傳的滲透力。創(chuàng)新普法方式和普法內(nèi)容，利用電視、報(bào)紙、廣播等傳統(tǒng)主流傳媒工具和微博、微信、互聯(lián)網(wǎng)等新興傳媒工具相結(jié)合的方式，發(fā)揮兩者普法的作用。例如，加大普法內(nèi)容在傳統(tǒng)媒體的曝光率，借助微博、微信客戶端等向大眾宣傳法治理念、法治精神、法律知識(shí)，增強(qiáng)法治意識(shí)。二是建立基層黨員干部政績(jī)考核和選拔任用機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系?！睂ⅰ胺ㄖ螤顩r”納入黨員干部績(jī)效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之列，用一些可量化、可操作、可測(cè)量的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)和考核黨員干部的“法治狀況”，充分發(fā)揮考核任用這個(gè)最管用、最根本的指揮棒，探尋推進(jìn)基層黨員干部法治思維的動(dòng)力和機(jī)制。

（三）根本之舉：重視法治思維實(shí)踐。實(shí)踐鍛煉是培養(yǎng)法治思維能力的根本途徑?；鶎狱h員干部只有積極參與各種法治活動(dòng)，在法治實(shí)踐中運(yùn)用法律知識(shí)和方法思考、分析、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能養(yǎng)成自覺(jué)的法治思維習(xí)慣。一是在法治實(shí)踐中，要善于發(fā)揮法治的引導(dǎo)、規(guī)范、保障、懲戒作用，切實(shí)做到依法化解社會(huì)矛盾、依法預(yù)防打擊犯罪、依法規(guī)范社會(huì)秩序、依法維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、依法發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。二是要運(yùn)用法治思維引導(dǎo)人民群眾依法表達(dá)訴求，鼓勵(lì)人民群眾通過(guò)調(diào)解、仲裁、訴訟等法治方式解決矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?，維護(hù)法治權(quán)威，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。三是要把握多種法治思維方式的綜合運(yùn)用和價(jià)值判斷，依法決策正確處理好政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、道德思維與法治思維的相互關(guān)系，使問(wèn)題得到合情合理、合法合規(guī)的解決，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。

（四）保障措施：健全法治思維制度。制度具有根本性。制度建設(shè)是基層黨員干部法治思維的養(yǎng)成和提高的重要保障。學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和實(shí)踐對(duì)于提高基層黨員干部法治思維能力當(dāng)然很重要，但這些路徑必定主觀性強(qiáng)，具有很大的自我依賴性，如果沒(méi)有一定的制度支撐，其效果也許并不明顯。所以當(dāng)前還需建立、健全相關(guān)法治思維制度，用制度來(lái)倒逼基層黨員干部提高運(yùn)用法治思維的能力。如健全領(lǐng)導(dǎo)干部出庭應(yīng)訴制度。通過(guò)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部出庭應(yīng)訴，讓領(lǐng)導(dǎo)干部切身感受何為法律至上思維、何為程序思維，也讓領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)訴訟明白，如果在工作中沒(méi)能很好運(yùn)用法治思維方式，在訴訟中就要承擔(dān)敗訴的后果。再比如，健全、完善重大決策的合法性審查制度。重大決策的合法性審查制度主要指黨政機(jī)關(guān)在重大決策前，必須由相關(guān)法制機(jī)構(gòu)對(duì)重大決策合法性進(jìn)行審查，這種合法性審查的全面審視和檢驗(yàn)本身起到倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部必須運(yùn)用法治思維進(jìn)行重大決策。

思路決定出路，思維決定作為?；鶎狱h員干部法治思維能力的提升是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要有堅(jiān)定的政治定力，才能使“法治思維”的理念真正進(jìn)腦入心、進(jìn)言入行、進(jìn)崗入責(zé)，為實(shí)現(xiàn)“全面依法治國(guó)”的戰(zhàn)略方針守好自己的“責(zé)任田”。

〔1〕胡建淼：《運(yùn)用法治思維和法治方式履行政府職能》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2016年版；

〔2〕歐建明，于建榮：《領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力提升》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2015年版；

〔3〕江必新：《領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維與法治方式》，中國(guó)法制出版社2014年版；

〔4〕劉銳：《領(lǐng)導(dǎo)干部決策必備的法治思維》，中國(guó)法制出版社2013年版

中共合肥市委黨校2017年重點(diǎn)科研課題（項(xiàng)目編號(hào)：HFDXKT201708）。

張蓓蓓，中共肥東縣委黨校講師，主要研究方向?yàn)橐婪ㄐ姓?/p>

〔責(zé)任編輯：宋周堯〕