20世紀(jì)中期美國聯(lián)邦政府對空氣污染控制的干預(yù)與強(qiáng)化

金 海

(中國社會科學(xué)院 世界歷史研究所，北京 100006)

20世紀(jì)中期美國聯(lián)邦政府對空氣污染控制的干預(yù)與強(qiáng)化

金 海

(中國社會科學(xué)院 世界歷史研究所，北京 100006)

20世紀(jì)中期，美國在空氣污染控制方面經(jīng)歷了一個聯(lián)邦政府干預(yù)不斷擴(kuò)大的過程。最初，人們將空氣污染視為地方問題，治理空氣污染被認(rèn)為是州和地方政府的職權(quán)。由于地方利益的不同，地方政府治理空氣污染面臨諸多困難。20世紀(jì)50年代中期，美國聯(lián)邦政府開始介入空氣污染控制問題，并一直和地方政府及工業(yè)集團(tuán)的利益進(jìn)行博弈，并于1967年通過了《空氣質(zhì)量法》，擴(kuò)大了聯(lián)邦政府對空氣污染控制的干預(yù)權(quán)力。1970年，尼克松政府通過《清潔空氣法修正案》，聯(lián)邦政府對空氣污染控制的干預(yù)權(quán)力達(dá)到了前所未有的程度。政府干預(yù)的擴(kuò)大與人們對空氣污染問題性質(zhì)以及環(huán)保目標(biāo)重要程度的認(rèn)識密切相關(guān)?？諝馕廴境蔀槿珖詥栴}，環(huán)境保護(hù)成為獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，這是聯(lián)邦政府在空氣污染控制領(lǐng)域有效擴(kuò)大干預(yù)行動的前提。20世紀(jì)50～70年代聯(lián)邦政府干預(yù)的不斷加強(qiáng)為20世紀(jì)80年代后期美國空氣污染問題的基本解決提供了必要條件。

20世紀(jì)中期，美國聯(lián)邦政府，空氣污染控制

進(jìn)入20世紀(jì)以后，隨著工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，空氣污染日益成為人們面臨的一個重要問題。由于空氣具有流動性強(qiáng)的特征，僅靠企業(yè)或私人的行動治理污染很難取得成效，政府的干預(yù)和調(diào)節(jié)作用就顯得尤為重要。在解決空氣污染問題方面，20世紀(jì)50～70年代美國聯(lián)邦政府在空氣污染控制領(lǐng)域不斷加強(qiáng)干預(yù)，取得較大成效。在這個問題上，目前國內(nèi)學(xué)者研究仍然較少*我國環(huán)境史研究者已經(jīng)注意到了美國政府在環(huán)境保護(hù)問題上干預(yù)日益加強(qiáng)的問題，但對于美國是如何從地方政府介入擴(kuò)大到聯(lián)邦政府干預(yù)這個過程還缺乏系統(tǒng)的研究和分析。國外學(xué)者的研究成果中，斯考特·漢密爾頓·杜威的《不要呼吸空氣：空氣污染與美國環(huán)境政治》(Scott Hamilton Dewey，Don’t Breathe the Air: Air Pollution and U. S. Environment Politics, 1945～1970.Texas A&M University Press, 2000)一書從政治學(xué)的角度分析了美國空氣污染的治理措施，較好地分析了空氣污染治理過程中美國各級政府與企業(yè)和私人之間的關(guān)系。羅伯特·M. 柯林斯的《追求更多：戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)增長中的政治學(xué)》(Robert M. Collins,More,the Politics of Economic Growth in Postwar America. Oxford University Press，2000)則探討了戰(zhàn)后美國從片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長向追求經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間平衡發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程。因杜·戈克蘭尼的《清潔空氣：與空氣污染作戰(zhàn)的真實(shí)故事》(Indur Goklany,Clearing the Air:The Real Story of the War on Air Pollution,Cato Institute,1999)詳細(xì)講述了美國各級政府機(jī)構(gòu)與民間團(tuán)體在治理空氣污染方面的努力。。本文擬對20世紀(jì)50～70年代美國空氣污染治理過程中聯(lián)邦政府干預(yù)程度不斷擴(kuò)大的歷史進(jìn)程做一個大致分析。

一、聯(lián)邦政府干預(yù)的必要性

第二次世界大戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但由此也導(dǎo)致了工廠和汽車廢氣排放的增加，造成了嚴(yán)重的空氣污染問題。傳統(tǒng)上人們將治理空氣污染視為州和地方政府的責(zé)任?？墒强諝獾牧鲃有詫?dǎo)致地方政府的措施往往無法有效應(yīng)對空氣污染問題，通過聯(lián)邦政府的干預(yù)，統(tǒng)一治理空氣污染的必要性日益顯著，并迫使人們采取相應(yīng)措施。

1945～1960年美國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，成為哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思·加爾布雷斯所說的“豐裕社會”。工業(yè)的巨大增長是支撐美國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的支柱，但同時也帶來了嚴(yán)重的空氣污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1946～1970年，美國非耐用品的生產(chǎn)增長了3倍，化工生產(chǎn)增長了6倍，鋁制品增長了4倍，橡膠塑料增長了將近5倍。與之而來的，則是工廠排放出的廢氣迅速增加，甚至已經(jīng)危及到人民的生命。1948年10月26日到31日，賓夕法尼亞州的多拉諾小鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐匿搹S與鋅加工廠排放的廢氣在三天之內(nèi)就造成了20多人死亡，在五天的逆溫氣象條件過去之后，死亡總?cè)藬?shù)達(dá)到了70多人[1]。對于經(jīng)過“豐裕社會”，已經(jīng)基本解決了溫飽問題而開始日益追求生活質(zhì)量的美國人來說，空氣污染越來越成為他們所關(guān)心的問題，一些觀點(diǎn)激進(jìn)的環(huán)保主義者甚至將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到了環(huán)境保護(hù)的對立面上。1970年尼克松總統(tǒng)設(shè)立的國家目標(biāo)研究小組(National Goals Research Staff, NGRS)7月4日的報告就反映了人們的這種思想變化。它聲稱：“在(以前的)那些年代中，從工廠的煙囪里冒出的黑煙是一種令人放心的跡象。然而，現(xiàn)在看來，我們把一系列過于狹窄的目標(biāo)推行得太久了?！盵2]

造成空氣污染的另一個重要原因是美國社會郊區(qū)化的發(fā)展。20世紀(jì)50年代，正是美國郊區(qū)進(jìn)入爆炸式發(fā)展階段的時期。這10年里，美國的郊區(qū)人口增長了1900萬，增長率達(dá)到48.6%。而相比之下，中心城區(qū)的人口只增長了630萬，增長率僅為10.7%[3]。到20世紀(jì)60年代，已經(jīng)有四分之一的美國人在郊區(qū)購買了住房。郊區(qū)居住人口的迅速增加使如何處理垃圾也成了一個十分嚴(yán)重的問題。郊區(qū)每年產(chǎn)生數(shù)百萬噸垃圾。為了處理這些垃圾，最常用的做法是把垃圾堆放在露天的垃圾站或者在焚燒爐里燒掉它們。但是露天堆放垃圾會造成病菌擴(kuò)散，而焚燒垃圾排出的廢氣則會污染空氣。從環(huán)保角度來看最清潔的做法是掩埋垃圾，可是這種做法需要花費(fèi)巨額資金，所以很少被采用。

造成空氣污染的第三個重要原因是汽車數(shù)量的增加。1945～1960年，美國擁有汽車的人數(shù)增加了133%。到了20世紀(jì)60年代，中產(chǎn)階級的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)變成了擁有兩輛汽車。但是這個時期，美國的汽車在設(shè)計(jì)和生產(chǎn)方面都還沒有考慮減少廢氣排放的問題。所以很快，汽車數(shù)量的增加導(dǎo)致車排廢氣嚴(yán)重污染了空氣，其中碳?xì)浠衔?、二氧化碳和一氧化硫在空氣中的含量已?jīng)達(dá)到了危害人們健康的水平。

美國很早就開始了治理空氣污染的努力，但因?yàn)樽畛跞藗儗⒖諝馕廴局饕暈榈胤絾栴}，因此治理空氣污染也就被認(rèn)為屬于州和地方政府的職權(quán)范圍。在地方政府采取的治理空氣污染措施中，加利福尼亞州的洛杉磯縣最為典型。該縣曾經(jīng)是美國空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。1947年10月，洛杉磯縣議會通過決議，成立洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)(Los Angeles County Air Pollution Control Distract，APCD)，統(tǒng)一管理該縣下屬各城鎮(zhèn)現(xiàn)有的全部空氣污染控制計(jì)劃。該機(jī)構(gòu)成立5年之內(nèi)，共采取了27958項(xiàng)控制空氣污染的措施，向各污染源發(fā)出了14190項(xiàng)暫停和終止的命令。在它提出的7818項(xiàng)要求安裝污染控制設(shè)備的命令中，有7320項(xiàng)獲得通過，只有498項(xiàng)遭到拒絕[4]。1955年6月22日，洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)確立了空氣污染危險程度的標(biāo)準(zhǔn)，并隨之建立起了警報系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，洛杉磯縣議會于1958年通過了“第62條規(guī)章”，要求在每年5月1日到10月1日這段空氣污染最嚴(yán)重的日子里，該地區(qū)所有以蒸汽為動力的工廠都必須使用更清潔的天然氣代替雖然便宜但污染嚴(yán)重的液化石油作為燃料。

洛杉磯縣的這一系列努力很快就取得了效果。1951年，洛杉磯縣內(nèi)的所有鐵砂鑄造廠和使用平爐煉鋼的鋼鐵廠都被迫安裝污染控制設(shè)備。1952年，洛杉磯縣開始采取各種措施禁止露天焚燒垃圾。1957年，在家庭后院焚燒垃圾的做法也遭到禁止。這樣，焚燒垃圾排放的廢氣污染問題就得到了解決。根據(jù)洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)官員們的說法，這些措施使每天排放到空氣中的污染物減少了1500～2000噸。在煙塵污染嚴(yán)重的季節(jié)里，空氣污染三級警報的次數(shù)從1955年的15次下降到1957年的1次(根據(jù)洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，空氣污染三級警報指的是大氣中一氧化碳含量超過萬分之三，一氧化硫或一氧化二氮的含量超過十萬分之一，臭氧含量達(dá)到百萬分之一點(diǎn)五的標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下人的生命將真正受到威脅)。東部和中西部各州空氣污染的典型特征——煤煙和黑灰——已經(jīng)幾乎完全從洛杉磯縣消失。20世紀(jì)50年代末，洛杉磯縣被公認(rèn)為是世界上治理空氣污染最成功的典范。因此，洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)的官員們驕傲地宣稱：“洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)完成了它的所有任務(wù)——除了汽車廢氣排放之外?！盵5]

洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)的官員們在夸耀他們?nèi)〉玫某煽兊耐瑫r，也暗示了地方政府治理空氣污染的措施存在著無法克服的局限性，這種局限性在汽車廢氣排放方面表現(xiàn)得最為明顯。因?yàn)榇髿饩哂袠O強(qiáng)的流動性特征，任何一個地方政府都無法將本地區(qū)的空氣與其他地區(qū)隔離開。只要沒有一個全國性政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，單個地方政府在治理空氣污染方面的成就往往會由于其他地區(qū)在空氣污染治理方面的滯后而受到削弱，甚至化為泡影。仍以洛杉磯地區(qū)為例，洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)通過一系列措施減少的每日污染物排放數(shù)量只占總量的1/4，在剩下3/4的空氣污染物中，80%～90%都是外來車輛造成的[6]。而管理流動車輛則超出了地方政府的權(quán)限范圍。因此在解決汽車廢氣排放問題上，洛杉磯縣空氣污染管理區(qū)的官員們顯得束手無策。

美國不同地區(qū)在環(huán)保問題上所持的態(tài)度各不相同，也進(jìn)一步凸顯了通過地方政府的行動來治理環(huán)境問題所面臨的困難。這種態(tài)度差異與各地的支柱性產(chǎn)業(yè)不同有直接的關(guān)系。美國環(huán)境史學(xué)家塞繆爾·P. 海斯通過考察美國國會的投票記錄發(fā)現(xiàn)：“表現(xiàn)出最強(qiáng)大的環(huán)境價值觀的地區(qū)是新英格蘭、紐約以及中大西洋沿岸各州中的新澤西州、南部的佛羅里達(dá)州、大湖區(qū)各州中的密歇根州、威斯康星州、明尼蘇達(dá)州、以及太平洋沿岸的3個州。而環(huán)境價值觀表現(xiàn)得最軟弱無力的則是西海岸各州中的得克薩斯州和路易斯安那州、從達(dá)科他往南到得克薩斯的平原各州、以及落基山脈各州?！盵7]這就表明，那些以新興產(chǎn)業(yè)部門——如旅游、信息和服務(wù)業(yè)——作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的州，往往較為支持環(huán)保措施，而以傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)部門為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的州，則對環(huán)保表現(xiàn)出不那么支持乃至反對的態(tài)度。

美國不同地區(qū)在環(huán)保問題上的態(tài)度差異，常常導(dǎo)致地方政府的環(huán)保努力化為泡影。這方面最典型的例子就是紐約州和新澤西州在跨州空氣污染治理問題上進(jìn)行的長期爭吵。盡管紐約州做出了巨大努力改善空氣質(zhì)量，并且在1968年將紐約大都市區(qū)建成美國第二個國家級空氣污染管理區(qū)，但是附近新澤西州的工廠排放出的廢氣仍然嚴(yán)重?fù)p害了紐約的空氣質(zhì)量。紐約州試圖要求新澤西州制定更加嚴(yán)格的法律來控制空氣污染，遭到了當(dāng)?shù)毓I(yè)利益集團(tuán)的頑固抵制。最終紐約市長候選人諾曼·梅勒無奈地表示：“結(jié)束煙霧的唯一方法就是讓市民們拿起武器，登上軍艦，前往新澤西炸毀那里所有的工廠?！盵8]這種狀況使美國人漸漸認(rèn)識到，如果沒有中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)和控制不同地方利益、企業(yè)利益和個人利益之間的沖突，僅僅通過地方政府的行動是很難有效改善美國空氣質(zhì)量的。正如匹茲堡的一個企業(yè)家所說的那樣：“除非實(shí)施統(tǒng)一的法律，否則我們就不能使環(huán)境有所改善。如果我企圖糾正我的工廠所存在的污染問題，而我的對手卻沒有這樣做，那么他的公司就在競爭中處于優(yōu)勢……因此，為了對我的股民們公平起見，我不能首先采取(控制污染的)行動?！盵9]這樣，聯(lián)邦政府介入空氣污染控制領(lǐng)域就勢在必行了。

二、聯(lián)邦政府開始介入空氣污染控制

地方政府在控制空氣污染上的局限性使聯(lián)邦政府在20世紀(jì)50年代中期開始介入空氣污染控制問題，并且取得了一定的成就。但在這一時期，傳統(tǒng)的關(guān)于聯(lián)邦和州與地方分權(quán)的觀念在美國社會上仍占主流地位，強(qiáng)調(diào)對于地方性問題，聯(lián)邦政府的干預(yù)越少越好。這就使聯(lián)邦政府在很長時期內(nèi)無法獲得有效干預(yù)空氣污染控制問題的權(quán)力和工具，從而限制了聯(lián)邦政府干預(yù)的效果。

聯(lián)邦干預(yù)的第一個行動就是1955年美國國會通過的《清潔空氣法》。該法案雖然強(qiáng)調(diào)控制空氣污染的責(zé)任應(yīng)該主要由州和地方政府承擔(dān)，但也規(guī)定聯(lián)邦政府將為科研和技術(shù)開發(fā)提供500萬美元的撥款。新任總統(tǒng)肯尼迪對這個問題持更加積極的態(tài)度。他在1961年宣稱：“現(xiàn)在我們需要一個有效的聯(lián)邦空氣污染控制法案?！痹诳夏岬系耐苿酉?，國會眾議院商業(yè)委員會下屬的交通安全小組委員會(后來改名為眾議院健康與安全小組委員會)定期舉行的聽證會上已經(jīng)開始討論汽車廢氣排放和空氣污染問題了。1962年，美國市長會議、美國市政協(xié)會和全國縣協(xié)會組成了一個院外活動集團(tuán)，呼吁擴(kuò)大聯(lián)邦政府對空氣污染控制問題的干預(yù)。1963年《清潔空氣法》就是在他們所起草的建議基礎(chǔ)上通過的。

1963年的《清潔空氣法》與1955年的《清潔空氣法》相比，在許多重要方面都擴(kuò)大了聯(lián)邦政府的權(quán)力。首先，該法案永久有效，而不必到期之后需要國會重新授權(quán)。其次，聯(lián)邦政府獲得了向州和地方的空氣污染控制機(jī)構(gòu)撥款的權(quán)力，從而擁有了對州和地方政府施加影響的手段。第三，根據(jù)這項(xiàng)法案，聯(lián)邦政府不僅有權(quán)鼓勵開發(fā)減少汽車廢氣的裝置和技術(shù)，而且還有責(zé)任定期向國會匯報進(jìn)展情況。最后，該法案還要求制定全國統(tǒng)一的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這個任務(wù)交給健康、教育和福利部負(fù)責(zé)。

但是，傳統(tǒng)的聯(lián)邦與州和地方分權(quán)的思想仍然極大地限制了聯(lián)邦政府干預(yù)空氣污染控制問題的權(quán)力。這一點(diǎn)在1963年的《清潔空氣法》中也同樣體現(xiàn)出來。根據(jù)該法案，聯(lián)邦政府只有在州長提出要求的前提下，經(jīng)過一系列復(fù)雜的程序之后，才能對空氣污染問題進(jìn)行調(diào)查，并且向州和地方政府提出不具有約束力的建議。實(shí)際上除了撥款之外，聯(lián)邦政府無法有效影響州和地方政府的決定。這表明，20世紀(jì)60年代初美國社會的主流觀點(diǎn)仍然認(rèn)為控制空氣污染屬于地方事務(wù)，應(yīng)該主要由州和地方政府處理，聯(lián)邦政府的干預(yù)只能保持在最低限度。

聯(lián)邦政府這種極為有限的干預(yù)令環(huán)保主義者不滿。因?yàn)樵诘胤胶推髽I(yè)利益的壓力下，許多州和地方政府官員往往對廣大市民要求采取措施減輕空氣污染的呼吁置若罔聞。環(huán)保主義者就只好寄希望于來自聯(lián)邦政府的壓力，以迫使地方官員采取行動。他們給聯(lián)邦政府各個部門寫信，希望得到幫助。佛羅里達(dá)州的環(huán)保主義者哈瑞特·賴特福特在給當(dāng)時的司法部長羅伯特·肯尼迪的信中，從法律的角度闡述了聯(lián)邦政府應(yīng)該加大對空氣污染控制問題的干預(yù)力度。她指出，美國法律對公民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)也同樣適用于那些受到當(dāng)?shù)亓姿猁}工廠所排放的廢氣危害的人們，因?yàn)檫@些人“畢生的積蓄就是他們的土地，但現(xiàn)在這些土地已經(jīng)因?yàn)槲廴径兊煤翢o價值”[10]。她也描述了佛羅里達(dá)州官員對空氣污染問題漠不關(guān)心的態(tài)度，并呼吁聯(lián)邦政府進(jìn)行干預(yù)。在大多數(shù)情況下，這些信件只能得到客氣但冷淡的答復(fù)，聲稱自己對此無能為力，因?yàn)楦鶕?jù)1963年的《清潔空氣法》，只有在接到州或地方政府特別呼吁并得到他們合作的情況下，聯(lián)邦政府才能采取行動。

盡管如此，但在環(huán)保主義者們的不懈努力和大力推動下，聯(lián)邦政府在空氣污染控制問題上開始進(jìn)行越來越積極的干預(yù)。1964年，緬因州參議員愛德蒙·S. 馬斯基(Edmund S. Muskie)領(lǐng)導(dǎo)的參議院空氣和水污染小組委員會舉行了全國范圍的現(xiàn)場聽證會，探討為什么美國現(xiàn)有的空氣污染控制措施收效不大，以及聯(lián)邦政府如何才能最有效地提供幫助。以此為起點(diǎn)，聯(lián)邦政府在空氣污染控制問題上表現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的干預(yù)傾向。在1966年12月第三次全國空氣污染問題會議上，健康、教育和福利部長約翰·加德納對4000名與會者發(fā)表演說，尖銳批評各州應(yīng)對空氣污染，對這個“無視傳統(tǒng)州界的問題”沒有采取“急需的地方措施”。加德納在這次會上提出了建立統(tǒng)一的全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的建議。這個建議很快在聯(lián)邦最高層產(chǎn)生了影響。1967年1月，約翰遜總統(tǒng)在國會發(fā)表的演說中提出了類似的呼吁，同時約翰遜在演說中還主張，以跨州的空氣質(zhì)量區(qū)為基礎(chǔ)制定污染控制政策；由聯(lián)邦政府對汽車燃料中的添加劑進(jìn)行登記；還要進(jìn)一步研究汽車和水電站的廢氣排放問題。

聯(lián)邦政府在空氣污染問題上加強(qiáng)干預(yù)的傾向，引起了工業(yè)利益集團(tuán)和保守主義者的強(qiáng)烈不滿和反抗。直到1965年4月，汽車制造商們?nèi)匀慌芙^讓1966年型號的汽車在廢氣排放方面接受加利福尼亞州的標(biāo)準(zhǔn)(當(dāng)時這是美國最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn))。他們聲稱，沒有足夠的證據(jù)表明有必要對汽車廢氣排放采取全國性的控制，而且“納稅人把美元花在控制工廠和家庭產(chǎn)生的污染方面會有更大的收獲”。工業(yè)界的院外活動集團(tuán)在國會內(nèi)外積極行動，反對按照洛杉磯的模式建立一個全國統(tǒng)一的空氣污染標(biāo)準(zhǔn)。用一個汽車工業(yè)代表的話說：“我只聽說過狗搖尾巴，還沒有聽說過尾巴搖狗的。從全國范圍看，洛杉磯僅僅是一條尾巴而已?！盵11]

那些強(qiáng)調(diào)州權(quán)的保守主義者和不愿削弱自己權(quán)力的州和地方政府，也支持工業(yè)利益集團(tuán)的立場，頑強(qiáng)抵制聯(lián)邦政府干預(yù)。州和地方政府希望通過加強(qiáng)它們之間的合作來避免聯(lián)邦政府的干預(yù)。1967年初，新澤西、紐約和賓夕法尼亞州在費(fèi)城召開會議，宣布了建立上述三州空氣污染控制委員會的計(jì)劃。該計(jì)劃企圖將聯(lián)邦政府作為與各州政府平等的成員包括在內(nèi)，從而防止它以中央政府的身份對各州發(fā)號施令。新澤西州州長休斯在講話中就明確表達(dá)了這個意圖。雖然他勉強(qiáng)承認(rèn)目前的確存在著加強(qiáng)地區(qū)合作的需要，但他堅(jiān)決反對建立一個在聯(lián)邦政府支配下的地區(qū)合作。休斯認(rèn)為還沒有到把空氣污染控制的權(quán)力從各州手中交出來的時候。

面對著工業(yè)利益集團(tuán)、保守主義者以及州和地方政府的聯(lián)合壓力，聯(lián)邦政府在空氣污染控制問題上的干預(yù)受到了極大地限制。1967年的《清潔空氣法》修正案本意是擴(kuò)大聯(lián)邦政府的干預(yù)權(quán)力，但是由于這些壓力集團(tuán)的抵制，該法案仍然強(qiáng)調(diào)控制空氣污染主要是州和地方政府的職責(zé)。參議院空氣和水污染問題小組委員會的主席愛德蒙·馬斯基無視約翰遜總統(tǒng)的呼吁，把制定全國統(tǒng)一的廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的要求降低為僅僅對該標(biāo)準(zhǔn)的可行性進(jìn)行為期兩年的研究。在跨州的空氣質(zhì)量區(qū)問題上，馬斯基力主將最初的主動權(quán)和確立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任交給各州，即使州政府無法采取有效措施，聯(lián)邦政府也只能在經(jīng)過漫長的程序之后才能介入?？諝夂退廴締栴}小組委員會所屬的公共工程委員會主席詹寧斯·倫道夫(Jennings Randolph)參議員長期以來是煤炭工業(yè)的支持者。為了防止擬議中的關(guān)于空氣中一氧化硫含量的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)將煤炭排斥在許多大城市的能源市場之外，他在該法案中插入了關(guān)于健康、教育和福利部重新考慮一氧化硫標(biāo)準(zhǔn)的要求，以確保在法案的內(nèi)容中不會包括這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。倫道夫還強(qiáng)調(diào)顧問委員會在指導(dǎo)聯(lián)邦政策的時候應(yīng)該反映工業(yè)界的觀點(diǎn)，以便政府在制定防治空氣污染的政策時能更多地考慮工業(yè)界的利益。

必須承認(rèn)，最終通過的1967年《空氣質(zhì)量法》在擴(kuò)大聯(lián)邦政府干預(yù)權(quán)力方面還是取得了一些成就。它的確建立了一個全國范圍的控制空氣污染計(jì)劃的框架，授權(quán)健康、教育和福利部設(shè)立范圍包括一個或幾個州的空氣質(zhì)量區(qū)，并對每一種主要污染物造成的后果進(jìn)行研究，就污染范圍提出標(biāo)準(zhǔn)?！犊諝赓|(zhì)量法》還規(guī)定，在空氣污染對人們的生活和健康構(gòu)成實(shí)質(zhì)性威脅，而主要污染源在180天之內(nèi)又沒有采取有效措施控制污染的情況下，健康、教育和福利部有權(quán)提出訴訟，要求法庭采取行動。這樣就使聯(lián)邦政府獲得了進(jìn)行干預(yù)的法律武器。從某種程度上來說，聯(lián)邦政府在空氣污染控制領(lǐng)域內(nèi)的干預(yù)在一定程度上有所加強(qiáng)。在聯(lián)邦政府和州與地方政府的聯(lián)合努力下，《空氣質(zhì)量法》通過后的幾年里，美國的空氣質(zhì)量有一定的改善。1970年某些特定的污染物(沙塵和煤煙)在空氣中的含量下降了20%，二氧化硫的含量則下降了60%[12]。

盡管如此，該法案還是存在著嚴(yán)重不足。它并沒有改變控制空氣污染的主要責(zé)任應(yīng)該由州和地方政府承擔(dān)的傳統(tǒng)思想，仍然給聯(lián)邦政府的干預(yù)設(shè)置了重重限制。約翰遜總統(tǒng)建立一個全國統(tǒng)一的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的愿望并沒有實(shí)現(xiàn)，確立全國性廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的條款也被從《空氣質(zhì)量法》中刪除。這導(dǎo)致《空氣質(zhì)量法》在很大程度上無法有效執(zhí)行。健康、教育和福利部很難為空氣質(zhì)量區(qū)確定污染物標(biāo)準(zhǔn)，在尼克松當(dāng)選前，91個空氣質(zhì)量區(qū)里確定了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的還不到25%，而且在環(huán)保主義者眼里，許多標(biāo)準(zhǔn)都過于寬松。顯然，聯(lián)邦政府對空氣污染控制問題的干預(yù)，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、尼克松政府強(qiáng)化對空氣污染控制的干預(yù)

進(jìn)入20世紀(jì)70年代之后，人們對環(huán)保問題的關(guān)注日益加強(qiáng)，要求聯(lián)邦政府加大干預(yù)力度的呼聲日益強(qiáng)烈，由此推動尼克松從一個對環(huán)保問題不感興趣的總統(tǒng)候選人朝著在環(huán)保問題上采取積極立場的總統(tǒng)轉(zhuǎn)變。正是在尼克松總統(tǒng)任期內(nèi)，聯(lián)邦政府采取一系列措施加強(qiáng)了對環(huán)保問題的干預(yù)力度，而聯(lián)邦政府對空氣污染控制問題的干預(yù)則成為其中的一個有機(jī)組成部分，這也為20世紀(jì)80年代美國基本解決空氣污染問題提供了重要的先決條件。

有利于聯(lián)邦政府?dāng)U大干預(yù)的社會氛圍是在20世紀(jì)60年代末70年代初出現(xiàn)的。1969年，《財(cái)富》雜志對該雜志每年列出的美國500家最大企業(yè)中的270家進(jìn)行了一次民意調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有60%的受訪者都聲稱環(huán)境是“最重要的問題”，其中提得最多的是交通堵塞、空氣和水污染、垃圾處理等問題。57%的受訪者表示他們支持聯(lián)邦政府在環(huán)保問題上加強(qiáng)干預(yù)，53%的受訪者表示支持由一個全國性的機(jī)構(gòu)來制定統(tǒng)一的污染標(biāo)準(zhǔn)。這次民意調(diào)查甚至表明，絕大多數(shù)的企業(yè)家愿意為了環(huán)保而在生產(chǎn)方面做出犧牲。88%的受訪者表示愿意接受停用新產(chǎn)品的命令，84%的受訪者表示愿意放棄增加生產(chǎn)，85%的受訪者表示可以減少利益[13]。這種民意上的變化給尼克松造成了巨大的壓力，正如尼克松的第一任環(huán)境保護(hù)署署長威廉·拉克爾肖斯告誡他的那樣：“你不能在環(huán)境問題上獲勝，但是他們能夠用這個問題把你打翻在地?！盵14]無論是出于連任總統(tǒng)的政治考慮，還是出于治理環(huán)境的現(xiàn)實(shí)考慮，都迫使尼克松加大聯(lián)邦政府對環(huán)境保護(hù)的干預(yù)力度，從而在美國的環(huán)境保護(hù)史上留下自己的印記。

尼克松采取的行動并非在某個特定的領(lǐng)域有限地加強(qiáng)聯(lián)邦政府的干預(yù)，而是在整個環(huán)保問題上重新規(guī)劃聯(lián)邦政府與州和地方政府之間的權(quán)力關(guān)系。這方面的代表性措施就是1970年1月1日通過的《國家環(huán)境政策法》，該法案規(guī)定“對環(huán)境質(zhì)量有重大影響的所有重要的聯(lián)邦行動”都必須實(shí)現(xiàn)提交環(huán)境后果報告(environmental impact statement)，并由一個新成立的環(huán)境質(zhì)量委員會做出評估。對于那些將會嚴(yán)重破壞環(huán)境并且沒有任何補(bǔ)救措施的行動，環(huán)境質(zhì)量委員會有權(quán)要求法庭予以終止。這就為總統(tǒng)和聯(lián)邦政府全面履行其環(huán)保職能提供了法定依據(jù)。7月，尼克松又設(shè)立了環(huán)境保護(hù)署，把“空氣污染、水污染和固體廢料處理作為同一個問題的不同表現(xiàn)形式”加以統(tǒng)一規(guī)劃[15]。環(huán)境保護(hù)署很快取代了環(huán)境質(zhì)量委員會的職能。在它成立的最初9年內(nèi)，環(huán)境保護(hù)署審查了各部門提交的11000份環(huán)境后果報告，提出了1000多次起訴，有20%的機(jī)構(gòu)被法院勒令如果不接受環(huán)保署的提議或根據(jù)環(huán)境后果報告執(zhí)行就必須停工。環(huán)保署的全職雇員也從最初的7000人發(fā)展到1980年的13000人，其活動資金則從1973年的5億美元擴(kuò)大到1980年的13億美元，成為聯(lián)邦政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行干預(yù)的有力工具。

尼克松政府在空氣污染控制問題上加強(qiáng)聯(lián)邦政府干預(yù)的行動就是在這樣的大框架下進(jìn)行的。他在1970年的總統(tǒng)環(huán)境咨文中承認(rèn)，1967年的《空氣質(zhì)量法》“是一個好的開端，但是仍然存在著大量缺點(diǎn)”[16]。尼克松希望在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。他的目標(biāo)是制定一個全國統(tǒng)一的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。針對汽車廢氣排放問題，尼克松在咨文中主張對各大汽車公司的生產(chǎn)線進(jìn)行污染控制測試，給1973年和1975年型號的汽車規(guī)定更加嚴(yán)格的廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)。在1970年與莫伊尼漢的一次談話中，尼克松說他已經(jīng)認(rèn)識到這些行動可能需要花費(fèi)數(shù)十億美元，但為了凈化美國的空氣，他決心接受這一代價。

1970年6月1日，眾議院通過了1970年《清潔空氣法修正案》。該法案接受了尼克松在總統(tǒng)環(huán)境咨文中提出的建議，在8月份該法案被提交參議院審議時，參議員馬斯基又在其中增加了關(guān)于凈化空氣的最后期限的內(nèi)容。于是，該法案的最終版本極大地加強(qiáng)了聯(lián)邦政府通過環(huán)境保護(hù)署對各州的空氣污染控制行動進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。它規(guī)定，各州必須提出自己的空氣達(dá)標(biāo)計(jì)劃。對于那些環(huán)保署認(rèn)為不滿意的計(jì)劃，環(huán)保署有權(quán)在6個月內(nèi)提出自己的計(jì)劃取而代之。各州必須在計(jì)劃提出后的3年之內(nèi)保證自己的空氣質(zhì)量達(dá)到初級標(biāo)準(zhǔn)，延期達(dá)標(biāo)的時間不能超過2年。固定的污染源需要接受各州制定的廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)，其中水銀、石棉之類的危險物質(zhì)必須達(dá)到零排放。環(huán)保署有權(quán)對違反標(biāo)準(zhǔn)者發(fā)出終止令，并且讓司法部對違反標(biāo)準(zhǔn)者提出起訴。對于違反空氣質(zhì)量和廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的行為，初犯者將受到每天25000美元罰款或1年監(jiān)禁的處罰，再犯者將受到每天50000美元罰款或2年監(jiān)禁的處罰。市民有權(quán)起訴污染者和違反排放標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)，甚至可以起訴未履行責(zé)任的環(huán)保署長[17]11-13。這項(xiàng)法案給州和地方政府在控制空氣污染的標(biāo)準(zhǔn)和最后期限方面做出了一系列的硬性規(guī)定，并且賦予環(huán)保署監(jiān)督和處罰的權(quán)力。這樣，聯(lián)邦政府在空氣污染控制領(lǐng)域內(nèi)獲得了真正有效的干預(yù)手段。1970年9月22日，該法案在參議院獲得一致通過。

1970年的《清潔空氣法修正案》不僅引起了工業(yè)利益集團(tuán)的驚恐，也使尼克松政府處于尷尬的境地。因?yàn)樵摲ò傅膬?nèi)容比尼克松總統(tǒng)環(huán)境咨文中提出的建議還要嚴(yán)格得多，這使得聯(lián)邦政府一方面擔(dān)心這個法案會對美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利的影響，另一方面又害怕反對這個法案將把聯(lián)邦政府置于環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的對立面，破壞政府形象。政府討論的結(jié)果是，向國會兩院聯(lián)席會議建議對該法案進(jìn)行修改，刪去參議院補(bǔ)充的強(qiáng)硬規(guī)定。政府要求做出的修改包括：汽車商在實(shí)現(xiàn)污染排放目標(biāo)方面的1年延期可以無限制延長，而不是只能延期1次；擱置汽車商確保其廢氣控制設(shè)施能夠有效運(yùn)行5年或行駛50000公里的規(guī)定；刪去允許各州在必要的地方制定本州更加嚴(yán)格的汽車污染標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；市民可以起訴污染者，但不能起訴健康、教育和福利部[17]15。這表明，尼克松政府希望盡可能減少該法案對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。接到聯(lián)邦政府的建議之后，國會兩院聯(lián)席會議進(jìn)行了討論，并且在12月18日提出了一項(xiàng)新的《清潔空氣法修正案》，除了少數(shù)問題之外，該法案幾乎在所有重要問題上都保留了原來法案的內(nèi)容。最終尼克松不得不簽署了這項(xiàng)法案，使之正式成為法律。

1970年的《清潔空氣法修正案》與以前的空氣污染控制法案相比是一個巨大的進(jìn)步，聯(lián)邦政府的干預(yù)權(quán)力達(dá)到了前所未有的程度，甚至超出了許多環(huán)保主義者的希望。該法案的實(shí)施在很大程度上削弱了美國的工業(yè)廢氣和汽車廢氣造成的空氣污染，美國的空氣質(zhì)量得到了實(shí)質(zhì)性的改善。1970年到1990年間，雖然美國的生產(chǎn)規(guī)模仍然在不斷擴(kuò)大，但是煙塵顆粒物污染卻減少了近80%，鉛排放量減少了98%，其他污染物減少了1/5～1/3。到20世紀(jì)80年代末，美國嚴(yán)重的空氣污染問題已經(jīng)基本上得到解決。更重要的是，該法案在通過時，工業(yè)利益集團(tuán)盡管企圖進(jìn)行院外活動加以阻撓，但是國會卻采取了迅速的行動使他們來不及做出反應(yīng)。這種對工業(yè)利益集團(tuán)態(tài)度的有意忽視表明，20世紀(jì)70年代，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為一個獨(dú)立的目標(biāo)，不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬物了。只有在這個基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府作為平衡不同需求的“仲裁者”作用才能最好地體現(xiàn)出來，為它在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中干預(yù)權(quán)力的擴(kuò)大提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

縱觀20世紀(jì)50～70年代美國聯(lián)邦政府在空氣污染治理問題上干預(yù)權(quán)力加強(qiáng)的過程，我們可以看出，它在很大程度上取決于人們?nèi)绾慰创諝馕廴締栴}。按照美國傳統(tǒng)的聯(lián)邦政府和州與地方政府分權(quán)原則，聯(lián)邦政府的權(quán)限僅僅是處理州和地方政府無法有效處理的事務(wù)，并作為平衡各種不同目標(biāo)和相互沖突的地方利益的“仲裁者”發(fā)揮作用。當(dāng)人們?nèi)匀话芽諝馕廴締栴}視為地方事務(wù)，而環(huán)境保護(hù)目標(biāo)仍然要服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)需要的時候，加強(qiáng)聯(lián)邦政府干預(yù)的努力就會遇到強(qiáng)大而有效的抵抗。只有當(dāng)人們認(rèn)識到空氣污染已經(jīng)越出了州和地方范圍成為一個全國性的問題，而環(huán)境保護(hù)也脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一個獨(dú)立目標(biāo)的時候，加強(qiáng)聯(lián)邦政府干預(yù)才變得順理成章。從這個角度上看，政治體制的改革不能脫離政治傳統(tǒng)憑空進(jìn)行。美國聯(lián)邦政府在空氣污染控制領(lǐng)域加強(qiáng)干預(yù)的過程可以說就是這個原則的具體體現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 王記錄]

Federal Intervention and Intensification in Air Pollution Control in the Mid-20th Century

Jin Hai

(Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100006,China)

1950s～1970s, American Federal Government strengthened its intervention in air pollution control. This process showed that the strengthening of federal government intervention was related closely with people’s recognition to the nature of air pollution and the importance of environmental protection goal. Air pollution became a national problem and environment protection became a goal independent of economic development,which were two premises for the federal government to strengthen effectively its intervention in air pollution control.

1950s～1970s；federal government intervention；air pollution control

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.004

金海(1972-)，男，浙江黃巖人，中國社會科學(xué)院世界歷史研究所研究員，主要從事美國史研究。

中國社會科學(xué)院世界歷史研究所創(chuàng)新工程項(xiàng)目

K712.54

A

1000-2359(2017)04-0026-06

2017-01-15