“就近入學(xué)”和“自主擇?！钡钠胶膺M路

王亞明

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院教授，法學(xué)博士；南京市建鄴區(qū)法院研究室主任)

“就近入學(xué)”和“自主擇校”的平衡進路

王亞明

(南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院教授，法學(xué)博士；南京市建鄴區(qū)法院研究室主任)

就近入學(xué)和自主擇校作為義務(wù)教育權(quán)實現(xiàn)的方式，偏重任何一方都會造成對受教育權(quán)的侵犯。就現(xiàn)行就近入學(xué)政策存在的問題，既要看到就近入學(xué)政策的合理性，又要考量其不足，從而建立就近入學(xué)和自主擇校相互協(xié)調(diào)的路徑。在具體的規(guī)則設(shè)計中，要結(jié)合程序正義理念來實現(xiàn)對擇校機會的公平分配，同時就自主擇校方式中存在的問題進行程序和實體措施上的彌補，實現(xiàn)義務(wù)教育從程序正義向結(jié)果正義的靠攏。

就近入學(xué)；自主擇校；程序正義；結(jié)果正義

“顧蒙訴南京市建鄴區(qū)教育局教育行政管理案”作出了對“就近入學(xué)”并不意味著最近入學(xué)的判決，這一判決值得我們對“就近入學(xué)”政策本身進行思考?！读x務(wù)教育法》第二章第十二條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！边@一規(guī)定的基本目的在于保障每一個適齡兒童、少年能夠平等的接受教育，而且就近入學(xué)有利于保障適齡兒童少年入學(xué)機會的平等。但是我國現(xiàn)階段義務(wù)教育由于經(jīng)濟因素、社會因素、歷史因素等差異而導(dǎo)致教育資源分布不均，由此而引發(fā)擇校之風(fēng)屢禁不止，同時也帶來了高額擇校費、學(xué)區(qū)房價格飆升等一系列問題。由此同時，地方各級人民政府的“零擇校”措施也引發(fā)極大爭議，那么，對義務(wù)教育進行學(xué)區(qū)劃分管理，禁止自由擇校是否侵犯了受教育者的平等受教育權(quán)？對學(xué)區(qū)進行劃分禁止擇校在保障一部分群體平等入學(xué)權(quán)利的同時也造成了對另一部分群體的教育自由的限制，那么這種限制是否符合法的公平正義理念？對上述問題的討論，都要建立在認清義務(wù)教育的權(quán)利主體和義務(wù)主體的基礎(chǔ)上。為此有必要對義務(wù)教育權(quán)的性質(zhì)進行探究。

一、我國義務(wù)教育權(quán)的內(nèi)涵

我國憲法第46條明確規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，同時又規(guī)定“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”，由此可以看出義務(wù)教育權(quán)在我國既是一項權(quán)利又是一項義務(wù)。

(一)定性：是權(quán)利還是義務(wù)。

從義務(wù)教育權(quán)發(fā)展演變的歷史進程來看，近代以前，教育作為一項私人事務(wù)而存在，而由于文藝復(fù)興和啟蒙運動的興起，資產(chǎn)階級性質(zhì)的國家政權(quán)不斷建立，國家開始干預(yù)教育事業(yè)，此時的教育理念是國家工具主義，接受義務(wù)教育成為公民的一項義務(wù)。隨著教育在近代社會中對于個人的生存和發(fā)展起著越來越重要的作用，接受義務(wù)教育除了被規(guī)定為一項義務(wù)之外，還被規(guī)定為公民的一項基本權(quán)利。而由于二戰(zhàn)中國家利用教育對公民進行強制意識形態(tài)灌輸而引起對人權(quán)的極大侵犯，義務(wù)教育的國家工具主義觀念逐漸被拋棄，義務(wù)教育逐漸被規(guī)定為一項權(quán)利而不是義務(wù)。[1]而基于這種趨勢，我國將接受義務(wù)教育規(guī)定為一項義務(wù)的做法是立法上的倒退還是有自己獨特的立法目的？

從法律規(guī)定看，我國憲法將義務(wù)教育規(guī)定為一項義務(wù)的主要目的在于為義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)提供有效的保障。而義務(wù)的實現(xiàn)是通過賦予家長和國家有保證適齡兒童、少年義務(wù)教育權(quán)實現(xiàn)的職責(zé)。因此義務(wù)教育權(quán)的義務(wù)主體和權(quán)利主體并不具有對等性。因為如果是與權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)，則意味著需要通過立法對公民不履行受教育義務(wù)的行為規(guī)定法律責(zé)任，如采取強制性教育，而且在我國現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，是應(yīng)該承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任還是刑事責(zé)任，不夠清晰。[2]因此，是否接受義務(wù)教育是公民的自由問題，當然國家為了促進文化事業(yè)的發(fā)展而實施義務(wù)教育，在國家提供了相應(yīng)的保障責(zé)任的前提下，未成年人監(jiān)護人就必須履行保障未成年人能夠接受義務(wù)教育的義務(wù)，所以這里的邏輯關(guān)系在于政府應(yīng)當承擔(dān)保障義務(wù)教育實現(xiàn)的責(zé)任，而未成年人則是承擔(dān)督促和保證的義務(wù)。而對于未成年人而言，則是不能作為義務(wù)主體的。對于未成年人監(jiān)護人而言，其義務(wù)的履行也要建立在國家對義務(wù)教育的實現(xiàn)提供充分保障的前提下，否則，任何公民沒有義務(wù)去履行接受義務(wù)教育的義務(wù)，因為，如果政府在難以提供充足的經(jīng)濟文化支持的前提下，只是一味在憲法中規(guī)定未成年人監(jiān)護人履行敦促和保證未成年人接受義務(wù)教育的義務(wù)，則是不現(xiàn)實的，這就相當于把國家應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到公民個人身上。所以義務(wù)教育權(quán)首先是一項憲法權(quán)利，然后才是一項憲法義務(wù)，而不是權(quán)利和義務(wù)的附合，更不意味著權(quán)利和義務(wù)的對等。

(二)權(quán)利屬性：自由權(quán)還是社會權(quán)。

公民在憲法上的權(quán)利主要分為兩種：一種是自然性質(zhì)的權(quán)利，即作為人不得不享有的權(quán)利，它的存在不依賴于國家權(quán)力的大小，任何國家機關(guān)也不得剝奪公民所享有的具有人權(quán)性質(zhì)的權(quán)利；另一種則是社會性質(zhì)的權(quán)利，國家機關(guān)在憲法的授權(quán)范圍內(nèi)為其公民所承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能，這種權(quán)利的實現(xiàn)則完全依賴于政府履行責(zé)任的能力。義務(wù)教育權(quán)作為一種憲法權(quán)利，其如果是屬于基本人權(quán)的一種，是自然權(quán)，那么它就是和勞動權(quán)、生存權(quán)聯(lián)系在一起的，這樣的定位有助于推動普及國民教育，提高全民的文化素質(zhì)；而如果把義務(wù)教育權(quán)看成是一種社會性質(zhì)的權(quán)利，有公民自主選擇是否接受教育和接受教育的方式，也是有利于實現(xiàn)公民的選擇自由，所以把義務(wù)教育權(quán)看成是介于二者之間的憲法性權(quán)利能夠兼顧上述兩個方面目的的實現(xiàn)。[3]248而且在理論界也普遍認為義務(wù)教育權(quán)同時具有自由權(quán)和社會權(quán)的性質(zhì)，就自由權(quán)而言，公民有權(quán)主張個人的教育自由及排除來自國家的不法干涉，國家沒有正當理由不應(yīng)當過分干涉教育自由的實現(xiàn)，而是應(yīng)當受到憲法上的必要限制。就社會權(quán)而言，主要體現(xiàn)為它是公民從社會獲得基本生活條件的權(quán)利，與自由權(quán)的不同在于：國家應(yīng)該積極保障公民教育權(quán)的實現(xiàn)，為公民教育權(quán)的實現(xiàn)提供必要條件。

那么，在理解義務(wù)教育權(quán)的性質(zhì)是應(yīng)該偏重自由權(quán)還是應(yīng)該偏重社會權(quán)？還是二者是平等的關(guān)系？從天賦人權(quán)和權(quán)利理論的角度來看，作為人與生俱來的自由權(quán)，個人有權(quán)自主決定權(quán)利的實現(xiàn)方式，同時現(xiàn)代憲法的理念和價值目標也是為了實現(xiàn)個人的自由發(fā)展。但是，個人自由的實現(xiàn)依賴于國家的必要保障，尤其是在現(xiàn)代社會個人教育權(quán)的實現(xiàn)更是要依賴于國家的物質(zhì)保障和完善的教育體制，所以，受教育權(quán)也越來越受到國家行政權(quán)的強烈干預(yù)，義務(wù)教育權(quán)也越來越多的體現(xiàn)出社會權(quán)的性質(zhì)。但本文認為，盡管義務(wù)教育權(quán)在現(xiàn)代憲法中被規(guī)定為一種權(quán)利，帶有濃厚的國家干預(yù)色彩，使得其社會權(quán)性質(zhì)越來越受到重視。在對義務(wù)教育權(quán)的定位上，不應(yīng)該局限于通過義務(wù)教育權(quán)的來源和實現(xiàn)方式來認定，因為這種邏輯推理的定性思維，容易忽略義務(wù)教育權(quán)的自然屬性。[1]誠然，義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)依賴于國家的物質(zhì)保障和政策支持，但義務(wù)教育權(quán)作為公民的自由權(quán)，國家應(yīng)該在尊重公民義務(wù)教育權(quán)利的基礎(chǔ)上，才能履行自己的職責(zé)。

(三)權(quán)利的行使。

義務(wù)教育權(quán)是公民的一項憲法權(quán)利，而且這項權(quán)利的實現(xiàn)需要國家提供絕對保障，而由此就教育權(quán)的實現(xiàn)方式形成了國家教育說和國民教育說兩種不同的觀點。國家教育說主張國家有權(quán)決定教育的內(nèi)容和形式，而國民教育說則認為家長及教師是教育權(quán)的形式主體，出于權(quán)利本位的觀念以及二戰(zhàn)以后國際社會逐漸拋棄了的教育國家工具主義的觀念，義務(wù)教育應(yīng)該作為一種權(quán)利而非是一種義務(wù)，國民教育說成為主流觀點，但本文認為國家教育說和國民教育說各自有自己的片面之處，而應(yīng)當認為由國家、家長、教師三方共同承擔(dān)義務(wù)教育權(quán)實現(xiàn)的職責(zé)。[4]就國家而言，國家有義務(wù)為義務(wù)教育的實現(xiàn)提供良好的物質(zhì)保障、人才支持和政策扶持，提升義務(wù)教育水平；就教師而言，主要是在法律法規(guī)范圍內(nèi)享有教育內(nèi)容和方式的自由和學(xué)術(shù)活動的自由；而關(guān)鍵點在于家長的義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)和內(nèi)容，家長的義務(wù)教育權(quán)應(yīng)當包括：選擇權(quán)和拒絕權(quán)，家長有權(quán)選擇孩子受教育的學(xué)校，受教育的方式，可以根據(jù)孩子需要進行因材施教，在學(xué)校侵犯適齡兒童、少年的思想自由，或者在學(xué)校所表達的意識形態(tài)及價值觀不符合孩子宗教信仰內(nèi)容時，有權(quán)予以拒絕。[5]但家長的權(quán)利也非絕對的，而是應(yīng)該受到限制，在自由選擇教育內(nèi)容和方式的情形下，應(yīng)當保障適齡兒童、少年的受教育水平能夠具備適應(yīng)社會生活的能力。

所以，憲法規(guī)定接受義務(wù)教育既是公民的一項權(quán)利又是公民的一項義務(wù)，從權(quán)利的角度出發(fā)，我們很容易理解。而就義務(wù)的角度而言，則需要對該條款進行立法目的的解釋，將接受義務(wù)教育規(guī)定為一項義務(wù)的目的在于保障適齡兒童、少年的義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)，通過立法的方式規(guī)定家長和國家的強制性義務(wù)，并且這種義務(wù)的履行，首先應(yīng)該是以保護義務(wù)教育權(quán)自由的實現(xiàn)為前提，而不應(yīng)該是強加干預(yù)；其次，義務(wù)的履行應(yīng)該是符合保障義務(wù)教育權(quán)實現(xiàn)的最終目的，否則，如果國家一味強制履行自身義務(wù)會損害了公民受教育權(quán)的實現(xiàn)，在這種情況下，義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)對公民而言，就失去了其作為一種權(quán)利的意義。

二、權(quán)利實現(xiàn)路徑上的合理性考量

教育公平是憲法所確立的平等權(quán)在教育領(lǐng)域的反應(yīng)，教育平等是對入學(xué)、教學(xué)過程、教學(xué)結(jié)果的一系列過程的公平保障實現(xiàn)的，而其中入學(xué)機會的平等在其中起著前提性的作用，就近入學(xué)政策則是在入學(xué)機會平等的層面上來保障適齡兒童、少年在同等條件下被同等對待的權(quán)利。由于經(jīng)濟和歷史文化的差異，我國教育資源分配不均勻，難以滿足受教育者對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，也就難以實現(xiàn)憲法所確立的公平教育權(quán)的實現(xiàn)。而要實現(xiàn)教育公平，就要保障每個人的權(quán)利平等，也要對不均衡的資源進行重新分配，才能實現(xiàn)整體的平等和自由。就近入學(xué)政策旨在通過對以錢權(quán)交易的形式進行擇校行為的禁止，以保障平等的受教育權(quán)的實現(xiàn)，自有其合法性基礎(chǔ)，但是就近入學(xué)政策從另一個側(cè)面來講，限制了公民的教育選擇權(quán)，這就造成了羅爾斯所言差別原則與自由原則適用時的利益沖突。羅爾斯闡述了正義的兩大原則：第一、每個人都在最大程度上平等地享有和其他人相當?shù)幕镜淖杂蓹?quán)利。第二、社會和經(jīng)濟的不平等被調(diào)解,使得人們有理由指望它們對每個人都有利；并且它們所設(shè)置的職務(wù)和崗位對所有人開放。[6]第一條原則就是自由原則，第二條原則就是差別原則，它要求社會利益和經(jīng)濟利益的不平等分配應(yīng)該對處于社會最不利地位的人最有利。這條原則實質(zhì)是要求國家應(yīng)對社會成員的社會經(jīng)濟差別予以調(diào)節(jié),使之最大限度地改善最差者的地位。在這兩條原則中,自由原則是首要原則,差別原則是建立在自由原則基礎(chǔ)上的,從屬于自由原則的。但差別原則雖然從屬于自由原則,離開了差別原則,將會導(dǎo)致自由原則貫徹的最終失敗。自由原則保障自由的過程,差別原則關(guān)乎自由的結(jié)果。差別原則實質(zhì)是對自由原則的不斷修正才能更好地貫徹自由原則。用這一理論來分析就近入學(xué)政策，就會發(fā)現(xiàn)就近入學(xué)政策是通過國家對存在于社會成員之間的社會經(jīng)濟差別而導(dǎo)致的教育資源分配不均狀況進行調(diào)節(jié)，通過限制自由的擇校權(quán)，也就是通過犧牲自由原則來實現(xiàn)差別原則，通過對不同社會成員對教育資源的占有方式的平均主義分配，使得差者的地位能夠得到最大限度的改善。這一政策的價值定位在于差別原則的貫徹落實是自由原則得以實現(xiàn)的重要保障，從這一角度來看，就近入學(xué)政策合乎正義原則的要求，它的合法性不受質(zhì)疑。但是符合正義的規(guī)則是否意味著就一定是合理的？

對就近入學(xué)政策本身的合理性進行分析時，需要引入行政法基本原則的范疇，主要以兩個原則為框架，第一，考慮相關(guān)因素原則。作出行政決定和進行行政裁量，只能考慮符合立法目的授權(quán)的各種因素，不得考慮不相關(guān)因素，也稱為禁止不當聯(lián)結(jié)原則。第二，比例原則，行政機關(guān)采取的措施和手段應(yīng)當適當、必要。

(一)就近入學(xué)的合理性分析之一：以禁止不當聯(lián)結(jié)原則為標準。

不當聯(lián)結(jié)禁止原則是指為了追求特定目的，公權(quán)力在對公民權(quán)利進行限制時，必須證明限制基準具有事理上必然性、實質(zhì)性、正當性、關(guān)聯(lián)性，從而防止肆意。就立法而言，法律不得將本質(zhì)上與立法目的沒有關(guān)聯(lián)性或沒有正當關(guān)聯(lián)性的事務(wù)納入法律調(diào)整的范圍。[7]

禁止不當聯(lián)結(jié)原則的認定主要分為兩個步驟：聯(lián)結(jié)性的認定和聯(lián)結(jié)正當性的認定，適用禁止不當聯(lián)結(jié)原則的第一步就是檢驗法律措施能否促進法律目的的實現(xiàn)，假如對于法律目的的實現(xiàn)而言，法律措施是候補性措施，那么，法律措施與法律目的之間就因為缺乏連接性而無效。第二步就是如果立法措施目的之間具有聯(lián)結(jié)性，接下來，就需要檢驗二者之間的正當性，如果缺少正當性，也會因違憲而無效。[7]那么，在這里就近入學(xué)政策作為法律措施，而實現(xiàn)入學(xué)機會平等作為法律目的，為打破跨地區(qū)擇校而造成就近入學(xué)機會的難以實現(xiàn)，而對入學(xué)區(qū)域進行行政劃歸，而由政府進行教育資源分配，從這個角度來說二者存在聯(lián)結(jié)性，但關(guān)鍵的因素還在于這種聯(lián)結(jié)是否具備正當性基礎(chǔ)，自由擇校權(quán)作為一項派生的憲法權(quán)利，政府應(yīng)當承擔(dān)保障公民自由權(quán)實現(xiàn)的職責(zé)，而在政府有效履行自己職責(zé)時，通過強制性的行政劃歸，通過剝奪一部分公民自由權(quán)利的方式，來保障整體自由的實現(xiàn)，所以就近入學(xué)的法律措施和法律目的符合聯(lián)結(jié)因素的正當性要求。

(二)就近入學(xué)的合理性分析之二：以比例原則來衡量。

比例原則有如下要求：第一，目的和手段之間的關(guān)系必須具有客觀的對稱性；第二，禁止任何國家機關(guān)采取過度措施；第三，在實現(xiàn)法定目的的前提下，國家活動對公民的侵害應(yīng)當減少到最低限度，[8]66在對就近入學(xué)政策本身的合理性進行分析時，就要看其是否滿足這三個方面的要求。在考察就近入學(xué)政策是否符合比例原則時，應(yīng)該從比例原則的三個方面內(nèi)容出發(fā)來進行論證。

首先，目的和手段之間是否具有客觀的對稱性，也就是就近入學(xué)政策本身及其所設(shè)定的衡量標準與實現(xiàn)入學(xué)公平之間是否具有客觀上的對應(yīng)性，而不應(yīng)當是主觀價值上的考量。在教育學(xué)理論上，對就近入學(xué)政策是存在較大爭議的，爭議的主要焦點在于就近入學(xué)到底應(yīng)該是學(xué)生的一項權(quán)利還是一項義務(wù)，僅從2006年修訂的《義務(wù)教育法》第12條的規(guī)定內(nèi)容來看，更多的是體現(xiàn)對政府職責(zé)的規(guī)定，但是這是否意味著在政府履行相應(yīng)義務(wù)的前提下，學(xué)生可以放棄這一權(quán)利，而選擇自主擇校。筆者認為從這一條款中是難以看出這樣一層對應(yīng)關(guān)系的，而且這樣的解釋也不符合立法目的。所以就近入學(xué)政策作為政府應(yīng)當履行的一項職權(quán)，衡量其妥當性的標準是：就近原則是否有利于實現(xiàn)入學(xué)公平。根據(jù)《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定，“就近”的標準應(yīng)當是以戶籍所在地為準，各級地方教育行政部門也是以戶籍所在地標準作為原則，綜合考慮其他因素來確定就近的范圍，這一標準雖然不是一個固定的標準，但確實有利于保障就近入學(xué)，減少了因惡性自主擇校所帶來的入學(xué)難的問題。因為，從就近入學(xué)的原則出發(fā)，政府就要保障在入學(xué)問題上的平等對待，而自主擇校確實違反了這一目的要求。另外就實踐中的反饋效果來看，以杭州市對零擇?，F(xiàn)象實施效果的反應(yīng)來看，零擇校保障了招生透明化，杜絕了惡性擇校現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以從總體上而言，就近入學(xué)確實有利于實現(xiàn)入學(xué)機會公平，目的和手段之間是存在客觀的相稱性。

其次，關(guān)于第二個禁止過度的標準，意味著為實現(xiàn)法律目的，應(yīng)當采取對人民利益損害最小的方式，也就是說除了就近入學(xué)政策之外，是否還存在其他的替代性措施來減少對入學(xué)公平的損害，在就近入學(xué)政策實施過程中，確實存在著搖號等隨機分配的方式，這樣的方式從某種程度上來看是符合形式正義要求的，但這種方式的缺陷在于忽略了“就近”這一因素的重要意義，而且也不符合人們傳統(tǒng)教育資源分配的觀念。但是在就近入學(xué)的框架內(nèi)，存在著少數(shù)的自由操作空間留給自主擇校的學(xué)生，就是可以通過民辦學(xué)校和購買學(xué)區(qū)房來實現(xiàn)，所以，在找不到更好的替代政策之前，就近入學(xué)政策在實現(xiàn)入學(xué)公平方面是有一定的合理性的，它保障了更多人權(quán)利的實現(xiàn)，也留出了一定的靈活操作空間。[9]

從比例原則的第三個要求來看，法律目的所要實現(xiàn)的利益與其所要避免的損害是合乎比例的。就近入學(xué)是否限制了公民的憲法權(quán)利，是否符合比例原則的要求？根據(jù)《憲法》第5條的規(guī)定,受教育權(quán)的保護就是任何法律法規(guī)只能促進而不得限制每個公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。這就意味著,國家制定的法律法規(guī)最低限度就是不得侵犯公民的受教育權(quán)。《義務(wù)教育法》作為下位法只能遵守此項規(guī)定而不能有所突破。而行政機關(guān)在作出具體行政行為的過程中應(yīng)該符合合憲性的要求，而不能用憲法授予的權(quán)利侵犯該權(quán)利本身。

當然,公民的憲法權(quán)利并不是絕對不受國家限制,但是國家的行政行為必須受到嚴格的限制，這些要件包括構(gòu)成對公民合法權(quán)利的侵犯必須是政府出于其重大的切身利益和公共利益的考慮；或者其限制和公民所享有權(quán)利之間的利益對比是輕微的,就近入學(xué)政策所保護的是大多數(shù)的社會公共利益，而自由擇校所代表的公共利益也是不容忽視的，從這一角度而言就近入學(xué)政策是否符合一定的比例原則是存在疑問的，因為公益和私益的衡量是要考察多重標準，不能一味地認為公益一定是大于私益的。

(三)就近入學(xué)的合理性分析之三：能否實現(xiàn)結(jié)果正義。

就近入學(xué)政策在保障入學(xué)機會平等方面確實符合形式正義，但在滿足形式正義的要求之外，該政策是否能夠最終實現(xiàn)結(jié)果的正義，則主要看就近入學(xué)政策是否真正有利于實現(xiàn)教育公平？

首先，距離因素與公平不存在必然的聯(lián)系，而且就近的因素不是保障教育公平實現(xiàn)的必要條件，當然也不是充分的條件；而且近處的學(xué)校教育質(zhì)量如果與自主擇校的學(xué)?？陀^上存在著差異，這實際上導(dǎo)致了在不同地方入學(xué)的學(xué)生之間的實質(zhì)不公平，進而導(dǎo)致結(jié)果的不平等。

其次，就近入學(xué)政策從教育學(xué)的理論上來看，是違背教育規(guī)律的，因為教育機會的平等不意味著每個學(xué)生接受到了適合自己的教育內(nèi)容。而機會平等是要肯定每個人都能接受到適當?shù)慕逃?，而適當?shù)慕逃且m合個人特點的。學(xué)生作為教育的核心，而就近入學(xué)政策，要求學(xué)生們按照行政區(qū)劃被動地接受。在實踐中，地方政府為了貫徹就近入學(xué)政策，而實施平均主義的理念，其實質(zhì)是一種強制性的推行，違背了因材施教的原則。就近入學(xué)政策的邏輯推理的前提應(yīng)該是學(xué)校的辦學(xué)水平是一樣的，在這樣的前提下，才能夠推行平均主義的做法，而現(xiàn)實中卻并非如此。在就近入學(xué)政策的框架內(nèi)，政府成了教育的主導(dǎo)，公民個人權(quán)利的實現(xiàn)都要符合行政區(qū)劃的需要，這是違背教育規(guī)律的。[10]

再次，就近入學(xué)政策也不因此意味著學(xué)生能夠平等地享受到分配的教育資源，因為由于歷史文化的差異，如農(nóng)村和偏遠地區(qū)所享受到的教育資源是遠低于城市所能享受到的教育資源的，因此在教育資源的分配上，不僅應(yīng)該照顧到機會的平等，更應(yīng)該關(guān)注在縮小教育資源的差異上。

最后，客觀上存在的學(xué)校間教育資源配置上的不均衡,使“就近入學(xué)”教育政策會逐漸喪失其應(yīng)該發(fā)揮的作用,而且會加劇對優(yōu)質(zhì)教育資源的惡性爭奪，致使弱勢群體只能接受相對落后的教育資源,從而對優(yōu)質(zhì)教育資源的掌握只停留在固定的群體之間，不利實現(xiàn)社會資源的良性互動，最終導(dǎo)致強者更強，弱者更弱，從而會形成一種惡性循環(huán)。

總之,就近入學(xué)必須建立在國家對基礎(chǔ)性教育資源分配基本均衡的前提下才是公平合理的。只有所有的學(xué)?；旧隙际窃谙嗤瑯藴实幕A(chǔ)上建立起來,基礎(chǔ)教育資源在每個學(xué)校的配置是基本均衡的,在這個條件滿足的前提下,按學(xué)區(qū)劃分就近入學(xué)才具備合理性。而如果國家不注重教育資源的均衡性分配，只是采用這樣的強制性行政措施，將實現(xiàn)教育公平的任務(wù)都放到禁止擇校的問題上，將是就近入學(xué)政策不能承受之重。

三、解決進路：就近入學(xué)和自主擇校的協(xié)調(diào)

就近入學(xué)政策在保障入學(xué)機會均等化上發(fā)揮了其應(yīng)有作用，符合形式正義和程序正義。但正如上文中所言，就近入學(xué)政策導(dǎo)致的義務(wù)教育質(zhì)量下降，學(xué)生不能接受適合自己個性發(fā)展的教育內(nèi)容和方式，同時學(xué)校教育資源也不能針對不同學(xué)生采取不同教育理念，導(dǎo)致學(xué)校的教育積極性降低和競爭意識的下降。那么在結(jié)果正義難以實現(xiàn)的情形下，是否存在一種模式能夠最大限度的實現(xiàn)結(jié)果正義，因為側(cè)重就近入學(xué)固然保障了入學(xué)機會的平等，滿足了形式正義的要求，但卻導(dǎo)致了義務(wù)教育整體教學(xué)質(zhì)量的下降，而如果放開自主擇校，則不利于保障入學(xué)機會的平等。而對于適齡兒童和少年來說，就近入學(xué)是一種權(quán)利，自由擇校也是一種權(quán)利，需要一種政策能夠保障二者都不偏廢?，F(xiàn)有狀況下存在的問題是：很多適齡兒童、少年放棄就近入學(xué)的機會，而選擇自主擇校，而我國的義務(wù)教育法卻沒有看到這一點，只是單方面規(guī)范就近入學(xué)政策，而把同樣屬于義務(wù)教育范疇的自主擇校的方式不進行規(guī)制，則是存在缺陷的?，F(xiàn)有的教育政策法規(guī)不應(yīng)回避正常存在的對于優(yōu)勢資源的需求，只是強調(diào)就近入學(xué)，忽略了公民正常的教育需求，正確的做法是正視自主擇校過程中存在的問題，在就近入學(xué)政策的框架內(nèi)，對就近入學(xué)政策難以涵蓋的問題，通過規(guī)范的自主擇校程序來發(fā)揮二者的互補性作用，從而更好地保障我國公民義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)。

(一)自主擇校與就近入學(xué)銜接中的問題及路徑分析。

自主擇校放開后會出現(xiàn)的問題就是優(yōu)勢學(xué)區(qū)學(xué)生的“就近入學(xué)”權(quán)利行使空間可能會被擠壓，就是一些學(xué)生的“就近入學(xué)”權(quán)利難以得到保障，因為一個學(xué)區(qū)總體的容量是確定的，而如果超過學(xué)區(qū)本身的容納限度，一味放開自主擇校不僅會導(dǎo)致對就近入學(xué)權(quán)利的侵害，也使自主擇校喪失了應(yīng)有的意義。這是兩種模式在銜接中會遇到的一個問題。因此有必要對兩種方式結(jié)合的模式下學(xué)區(qū)的范圍進行重新界定。

第一，如果將就近入學(xué)的范圍進行縮小，使得符合條件的就近入學(xué)的學(xué)生數(shù)量減少，那么就會擴大了自主擇校的選擇空間，那么這種方式的缺陷在于：其一，這里的范圍如何確定?確定的參照標準又是什么?這是我國在區(qū)域發(fā)展不均衡，教育資源不均衡的狀況下必須要考慮的問題；其二，就近入學(xué)的學(xué)生數(shù)量的減少，將導(dǎo)致這一部分群體的不滿，因為就近因素對于義務(wù)教育階段的學(xué)生而言，還是要考慮的一個重要因素，雖然不是唯一因素，同時也導(dǎo)致區(qū)域外群體“侵犯”區(qū)域內(nèi)群體權(quán)利的問題。

第二，如果將就近入學(xué)范圍擴大，這種模式的優(yōu)點在于能夠有效促進區(qū)域內(nèi)入學(xué)公平。開放的模式下的學(xué)區(qū)劃分有利于增強學(xué)校的競爭力，促進學(xué)校不斷改善教學(xué)質(zhì)量，但缺陷在于范圍過大的劃分將導(dǎo)致入學(xué)成本的增加和社會隱患的增強，同時這種過大的區(qū)域劃分使得擇校范圍過大，但是如果不以行政區(qū)劃作為標準，則導(dǎo)致在學(xué)校管理方面的混亂。而且在這種學(xué)區(qū)范圍過大的情況下，就要保證所劃分的學(xué)區(qū)既要有優(yōu)質(zhì)的教育資源，也要有一般的教育資源，這就使得學(xué)生在喪失獲得優(yōu)秀教育資源的情況下，會因為不同地區(qū)之間教育資源整體平衡，不至于再跨區(qū)擇校，而選擇考慮距離因素的原因而接受現(xiàn)有的學(xué)區(qū)，而不至于由于不同學(xué)區(qū)資源的不均衡，而打破了學(xué)區(qū)布局，最終是使學(xué)區(qū)劃分的政策喪失意義。

(二)自主擇校的前置程序的規(guī)范：隨機選擇模式(如電腦搖號、抽簽等)的可行性分析。

在自主擇校過程中的一個關(guān)鍵問題是：由于擇校機會的稀缺性，對于擇校機會方式如果不進行合理規(guī)范，仍將會導(dǎo)致以權(quán)擇校、以錢擇校的現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以擇校機會的公平性考量則是在自主擇校過程中的前置性問題，通過對前置性問題的有效規(guī)范，才能使最終的結(jié)果更易于為人們所接受，才能更有利于公平地實現(xiàn)。而擇校機會的標準的選擇問題，正如羅爾斯提出的一個概念，指在不存在對正當結(jié)果的獨立標準時，存在一種正確的或者公平的程序，這種程序若被人們恰當?shù)刈袷?，其結(jié)果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是什么樣的結(jié)果。[11]88適用于這種方法的典型就是實踐中存在的電腦隨機分配，已經(jīng)廣泛運用于諸如經(jīng)濟適用房購買以及汽車牌照的獲取等方面，而且在實踐中這樣的方法也被運用于擇校機會上，但運用這一理念在分配教育資源時還是使人們在情感上難以接受。首先，主要是基于我們傳統(tǒng)的運用成績來解決教育資源分配不公的問題理念的影響；其次，在資源稀缺情況下，每個人對資源的獲取有同等的權(quán)利和機會時，人們更難以接受隨機分配，反而更傾向于功利主義立場，例如：當二者有同等的機會進入某一個學(xué)校時，而兩人的綜合素質(zhì)差異很大，一個是綜合素質(zhì)較高，而另一個則是較低，在這種情形下，尤其是在教育領(lǐng)域，人們還是傾向于認為綜合素質(zhì)較高者應(yīng)該獲得這樣的機會，當然這主要是出于功利的立場，而在教育資源的分配上，尤其是在教育資源稀缺的情況下。

隨機選擇模式的合理性就在于：第一，在同等條件下，選擇誰都是一樣的，而不考慮其他背景因素，依靠純粹程序正義理念來建立的資源分配方式會最符合人們的觀念，對于公眾而言也是可以接受的。第二，由于這樣的一個程序只是提供了一個機會，而不是最終的結(jié)果。所以對于個人而言還是容易接受的。第三，正如哈耶克所言：“文明的發(fā)展，在很大程度上卻依賴于下述兩項條件：一是個人能夠最充分地利用他們所遭遇的一切偶發(fā)因素；二是個人能夠最充分地利用一種知識在新的環(huán)境中所能賦予他們的那些基本上不可預(yù)測的有利條件。”[12]171個人能夠充分利用這種通過隨機選擇獲得的偶發(fā)因素也是有利于個人成長的。這樣通過引入程序正義的理念為自主擇校設(shè)置了一種前置程序，從而在很大程度上保障公平地實現(xiàn)，有利于規(guī)范整個擇校的過程，減少錢權(quán)交易等惡意擇校現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(三)自主擇校后續(xù)缺陷的彌補。

在義務(wù)教育的擇校過程中，如上文所講的隨機選擇模式下，我們進行了如下預(yù)設(shè)：因為不存在獨立于程序的實體正義標準，而只要程序公正，則任何結(jié)果都是公正的。本文認為，這一說法值得商榷，在程序正義前提下，不一定存在結(jié)果公正，而我們所能做的只能說是讓結(jié)果更易被接受而已。而在自主擇校模式下，因為前置程序?qū)е碌慕Y(jié)果不公正已經(jīng)出現(xiàn)，按照上述的隨機分配的方式進行擇校，肯定會存在擇校失敗的學(xué)生，而在這種情況下，學(xué)生只能選擇其他地區(qū)入學(xué)，這樣會導(dǎo)致公眾對自主擇校政策合理性的質(zhì)疑，從而會轉(zhuǎn)向其他方式擇校，進而會導(dǎo)致各種不正之風(fēng)的出現(xiàn)，這樣最終也不利于政府對自主擇校行為的有效管理，因而對于前面程序中造成非自愿損失的一部分群體，也就是前置程序中的結(jié)果不公正，通過給予一定的補償則會更符合矯正正義的要求，也使人們感受到擇校模式本身的公平性。在自主擇?？蚣軆?nèi)擇校失敗的學(xué)生在既有的自主擇校體制內(nèi)進行補償，但是補償方式的確定和補償?shù)臉藴试O(shè)定則是需要具體的規(guī)則設(shè)計。

1.民主參與和決策。對于補償方案的制定因為涉及到群體的利益，會存在比較大的爭議，而對于這種狀況只能通過民主協(xié)商，是公眾參與到方案的制定過程中，只有通過廣泛的民主參與，增強制度設(shè)計過程的公開性和透明性，而不是由教育行政部門自主決定，雖然這種民主協(xié)商的方式會導(dǎo)致程序的復(fù)雜和社會資源的巨大消耗，但通過公眾參與這樣的一個過程更符合我國憲法所確立的民主理念，并且完全由政府來進行制度設(shè)計的做法使行政部門承擔(dān)了過重的責(zé)任，而且最終的制度設(shè)計也難以滿足公民的需求。

2.物質(zhì)和資格上補償。對于擇校失敗的補償，目的在于縮小擇校失敗的損失，那么，補償方式的確定就只能通過兩個角度：削強和補弱。就削強而言，就是對于那些成功享受到擇校福利的群體增加負擔(dān)，但這種增加負擔(dān)只能是經(jīng)濟上的負擔(dān)，而不能是資格上或者精神上的負擔(dān)，但增加經(jīng)濟上的負擔(dān)，則會造成不合理性和不可行性。而對于未能在自主擇校中獲得入學(xué)機會的群體而言，通過給予其經(jīng)濟上的補償，入學(xué)條件的改善，以及升學(xué)政策的優(yōu)惠，但是這種補償方案的確定應(yīng)當充分考慮不同學(xué)校、不同地區(qū)的差異，通過民主決策，公眾充分討論的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)。

但是通過隨機選擇的方式來確定擇校機會的缺陷在于這種機會分配方式造成學(xué)校提高教學(xué)質(zhì)量的積極性降低，而這種機會因素下的選擇模式對學(xué)生的激勵因素則會下降，但是任何一種政策的實施都會存在一定能夠的不良后果，而對于政府而言，更為重要的目的在于保障平等的入學(xué)機會，保障義務(wù)教育權(quán)最大限度的實現(xiàn)，所以這些不合理因素的影響在一定的范圍內(nèi)是可以允許的。

四、結(jié)語

教育公平的實現(xiàn)是一系列的過程，就近入學(xué)政策的制度定位在于保障入學(xué)機會的平等，但這也只是實現(xiàn)教育公平的系統(tǒng)工程的一個方面，教育過程的公平和教育結(jié)果的公平的實現(xiàn)，仍依賴于政府的行政關(guān)懷，在人民群眾的教育需求日益增強的今天，政府不僅應(yīng)該通過信息公開，加強公眾參與等方式確保制度的可接受性和公平性，而且應(yīng)該通過扶持民辦教育，優(yōu)化和完善教育資源的分配等方式滿足群眾的多樣化需求，從而更好地實現(xiàn)義務(wù)教育的目的。●

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(責(zé)任編輯：朱海波)

D912.1

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1003-7462(2017)05-0070-08

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.05.012