“一案雙查”實踐中的問題與對策

王江波，蔡鋆澤

（1.中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000；2.中共泉州市紀委駐泉州市中級人民法院紀檢組，福建 泉州 362000）

“一案雙查”實踐中的問題與對策

王江波1，蔡鋆澤2

（1.中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000；2.中共泉州市紀委駐泉州市中級人民法院紀檢組，福建 泉州 362000）

“一案雙查”是問責的實施機制，其工作效率與質量直接影響問責工作的準確性、科學性與權威性，也倒逼“一崗雙責”和“兩個責任”的具體落實。各地對“一案雙查”進行了大量有益探索，但在實踐中也面臨適用情形不一、責任界定困難、救濟措施缺失、實施動力不足等問題，影響了問責的嚴肅性。應盡快出臺操作性較強的規(guī)范性文件，對“一案雙查”制度的主體、客體和程序等作出明確規(guī)定，為實施《問責條例》提供有力的制度支撐。

“一案雙查”；實踐困境；問責

《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）是規(guī)范和強化黨的問責工作，推進全面從嚴治黨的重要制度，實施《問責條例》必然要求各級紀檢監(jiān)察機關在查處案件時，既要查清當事人的違紀問題，也要查清主管領導或分管領導的責任范圍及責任，即“一案雙查”制。作為問責的實施機制，“一案雙查”中所獲得的信息是確定問責對象和問責方式的直接依據(jù)，其工作效率與質量直接影響問責工作的準確性、科學性與權威性，也倒逼“一崗雙責”和“兩個責任”的具體落實?！耙话鸽p查”制度自提出以來，各級黨組織、紀檢監(jiān)察機關進行了許多有益探索，紛紛出臺相關制度，推進了全面從嚴治黨的制度創(chuàng)新和實踐發(fā)展。但與此同時，由于“一案雙查”制度至今尚未出臺全國規(guī)范性文件，各地實踐中面臨適用情形不一、責任界定困難、救濟措施缺失、實施動力不足等問題，直接導致同一違紀情形實施不同問責結果的尷尬局面，嚴重影響《問責條例》的落地生根?；诖耍疚木汀耙话鸽p查”實踐中存在的問題及其完善作初步探討，以期為后來的研究者提供參考。

一、“一案雙查”的地方探索

近年來，不少地方黨委、紀檢監(jiān)察機關在落實“兩個責任”中，制訂并實施了“一案雙查”制度，通過案件查處、主體追責以及結果通報等方式，對“一案雙查”進行了積極探索，有力推動了黨風廉政建設主體責任與監(jiān)督責任的落實，制度效應開始逐步顯現(xiàn)。

1.從查處對象看，一方面，因干部違紀違法案件被責任倒查和問責的領導干部涉及領域既有黨政部門，也有法院、檢察院系統(tǒng)，還有國企、事業(yè)單位。各領域、各層級人員均有涉及，堪稱新一輪的“問責風暴”。另一方面，因為受查處的均為主體責任、監(jiān)督責任方面的案件，所以被問責的官員級別也相應較高。如在對全國政協(xié)原副主席蘇榮違紀事實的認定中就有一條“未落實黨風廉政建設主體責任，對江西省出現(xiàn)的嚴重腐敗問題負有主要領導責任”[1]。

2.從認定標準看，各地在制度中不斷細化“一案雙查”的適用情形。中央文件明確提出“一案雙查”制度始于中央紀委十八屆三次全會。在這次全會上，王岐山同志指出：“對發(fā)生重大腐敗案件和不正之風長期滋生蔓延的地方、部門和單位，實行‘一案雙查’，既要追究當事人責任，又要追究相關領導責任”[2]。為此，各地根據(jù)“重大腐敗案件”和“不正之風長期滋生蔓延”兩項要件，通常采取三種標準：一是涉案人員或案件數(shù)量的多少，如福建省《紀檢監(jiān)察機關關于進一步加強和規(guī)范“一案雙查”工作的意見》中規(guī)定：“一年內有2名以上領導班子成員受到撤銷黨內職務或行政降級以上處分的”、“一年內有2名以上內設機構負責人，或有3名以上直接管轄的下屬受到撤銷黨內職務或行政降級以上處分的”[3]。二是涉案金額的大小，如四川省達州市《黨風廉政建設“一案雙查”實施辦法（試行）》中規(guī)定：“違紀違法金額100萬元以上的案件”、“個人貪污受賄金額50萬元以上的案件”[4]。三是案件的波及范圍或嚴重程度，如寧夏自治區(qū)鹽池縣《落實黨風廉政建設責任制“一案雙查”暫行辦法》規(guī)定：“責任范圍內發(fā)生重大案件、重大事故和惡性事件，致使國家、集體資產和人民群眾生命財產遭受重大損失或者造成惡劣影響的”[5]。

3.從操作流程看，主要包括程序啟動、案件調查、責任認定、問責建議、領導審批及責任追究等程序。特別是在程序啟動方面，各地的“一案雙查”工作一般均規(guī)定由負責該起紀律審查工作的紀檢監(jiān)察機關或上級紀檢監(jiān)察機關啟動程序，提出問責建議，并逐級呈報具有人事管理權的黨委審批同意后進行責任追究。如四川省自貢市《紀檢監(jiān)察機關“一案雙查”暫行辦法》明確規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關按照工作職責，對責任追究案件進行調查核實?！话鸽p查’由黨風政風監(jiān)督室牽頭組織實施，必要時，請市委組織部參與調查”[6]。

4.從責任承擔看，區(qū)分了黨組織與個人的責任，以及領導班子與班子成員、領導班子成員中主要領導與分管領導、黨組織領導與紀檢監(jiān)察機關（機構）領導的責任。2015年在中央紀委2月份通報的8起履行黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督責任不力的責任追究典型案件中，既有黨委、紀委履行主體責任、監(jiān)督責任不力被追責的，也有主要領導、分管領導履職不到位被追責的。如通報中的“天津市水利勘測設計院分批派出10人參加未經有關部門審批的出國境學習考察活動，存在考察費用超預算等問題。該院黨委、紀委履行主體責任、監(jiān)督責任不力，院黨委書記李惠英、院長景金星、紀委書記李帥青受到黨內警告處分，院黨委作出深刻檢查”[7]。

二、“一案雙查”實踐中存在的問題

作為推動落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的有力舉措，“一案雙查”制度有力推動了各地各部門及其班子成員“兩個責任”和“一崗雙責”的有效落實。但在具體操作過程中，由于缺乏全國規(guī)范性文件依據(jù)，各地對“一案雙查”制度認識不一，以及易受復雜的主客觀因素干擾等，導致其在實踐中容易出現(xiàn)偏差。

1.適用情形不一?！耙话鸽p查”制度并非所有違紀案件都適用?！秵栘煑l例》規(guī)定了“黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、違規(guī)違紀行為多發(fā)、不正之風和腐敗問題突出以及失職失責”等六種必須問責的情形，為“一案雙查”制度的適用提供了基本依據(jù)。但從現(xiàn)有規(guī)定來看，目前尚無權威性文件對“一案雙查”制度的內涵與外延進行明確界定，所以各地在實際操作中，啟動“一案雙查”的具體情形存在諸多不同。如A省《紀檢監(jiān)察機關“一案雙查”工作暫行辦法》規(guī)定應當啟動“一案雙查”的具體情形有10種，其中前面6種情形涉及腐敗問題，而后面4種情形則和“四風”問題有關。而B縣《黨風廉政建設“一案雙查”實施細則》規(guī)定應進行“一案雙查”的具體情形則頗有地方特色，其中包括“發(fā)生災后重建典型案件”，甚至還將“發(fā)生‘庸、懶’典型案件”這樣的工作效能問題一同納入，出現(xiàn)“一案雙查”有被擴大和濫用的傾向。

2.責任界定困難。實施“一案雙查”必須以厘清相關責任為前提。但在現(xiàn)實操作中，如何科學準確地界定“哪些人員應當為重大腐敗案件的發(fā)生、不正之風的長期滋生蔓延承擔相應的責任？分別應承擔多少責任？”還存在較大困難。特別是對于一些發(fā)生時間較長、隱藏較深、歷經多任分管領導案件的地方、部門和單位，當事人違紀背后的因素有很多且錯綜復雜，難以準確厘清具體責任主體及其比例。目前，我國實行的是“黨管干部”原則，長期以來黨和政府領導之間、正副職領導之間權責不清、職權相近，甚至出現(xiàn)交叉重疊現(xiàn)象，使得干部責任劃分和承擔比例容易產生混亂。責任界定模糊，容易在操作中出現(xiàn)責任推諉、問責弱化或干脆從輕發(fā)落等選擇性、隨意性追責現(xiàn)象，也直接導致了各地責任追究的差異化。如有些地方只追究部門（單位）副職的分管責任，而有些單位則直接追究“一把手”的領導責任，卻沒有追究其他領導特別是分管領導的相應責任。

3.救濟措施缺失?！耙话鸽p查”中，紀檢監(jiān)察機關往往掌握追究問責的主動權，但在程序制定上卻忽視了被問責干部的權利救濟渠道。從出臺的“一案雙查”制度看，大部分未規(guī)定被問責對象的救濟程序。就承擔責任的領導干部而言，因受不良事件的負面影響，其自身往往處于消極、被動地位，難以通過合理的救濟渠道為自己開脫。另外，對于被問責干部的后續(xù)管理，特別是在后續(xù)提拔和任用條件等使用問題上并無明確規(guī)定，由此導致一些被問責的領導干部，即使在處分期滿后因表現(xiàn)良好而得到重新起用，仍然會招致群眾或媒體的非議。

4.實施缺乏動力。一方面，在嚴厲問責的背景下，個別地方和部門領導干部擔心“一案雙查”的狠抓落實會讓自己牽涉其中，因而對于上級紀檢機關或黨委啟動的“一案雙查”往往被動應付，對過錯、違紀的當事人避重就輕，采用批評教育、誡勉談話等手段對相關人員進行減輕或從寬處理。另一方面，在雙重領導體制下的紀檢監(jiān)察干部，“不愿”監(jiān)督、“不敢”問責的畏難情緒仍然大量存在。特別是對于“提名、考察、任免應征求駐在部門（單位）黨組（黨委）意見”的派駐紀檢監(jiān)察干部來說，這樣的規(guī)定往往使他們擔心得罪有關領導特別是部門（單位）“一把手”，于自身無益且影響以后晉升，于是對案件調查和處理心存顧忌，“抬得起板子落不下手”。

三、完善“一案雙查”的對策

習近平總書記強調：“要善于運用法治思維和法治方式反對腐敗?！弊鳛閱栘煹膶嵤C制，“一案雙查”要在全面從嚴治黨新常態(tài)中深入推進，堅持在法治框架之下運行。因此，作為問責的配套制度，應盡快出臺“一案雙查”操作性較強的規(guī)范性文件，積極推進其制度化、程序化、公開化，以提高《問責條例》的執(zhí)行力和權威力。

1.界定問責對象。“問責對象的確定必須與問責對象的職權范圍相關”[8]。“一案雙查”的對象，就是《問責條例》規(guī)定必須問責的六種情形的直接當事人和相關領導干部。關于對“直接當事人”的認定，當下并沒有太多爭議。至于對“相關領導干部”的認定，必須以享有法定職權、承擔法定職責為基本前提，再根據(jù)腐敗案件和不正之風的情節(jié)、性質和影響，如涉案人員人數(shù)、職務等情況，準確界定不同情形下應當被追究問責的對象。具體實踐中，各地各部門（單位）應參照新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中關于“領導干部”的范圍界定，緊密結合自身實際，堅持“誰主管、誰負責”的原則，按照“一崗雙責”的具體要求，將黨風廉政建設工作細化、分解到位，明確各級黨委領導班子、“一把手”以及班子其他成員在本地區(qū)、本部門和本單位的黨風廉政建設中所承擔的崗位職責，明確紀檢監(jiān)察部門具體監(jiān)督職責，建立嚴密明晰的責任體系，并以簽訂《黨風廉政建設責任狀》等形式，作為履行職責和責任追究的依據(jù)，堅決杜絕以集體領導名義遮擋本應由個人承擔的責任開脫現(xiàn)象。

2.定準問責客體?！耙话鸽p查”作為《問責條例》的保障措施，主要查究、問責的是黨委、紀委班子成員在黨風廉政建設中的主體責任、監(jiān)督責任和領導責任，而非一切公共領域的行政失職、行政低效等問題。日常行政管理過程中存在的機關效率低下、服務態(tài)度惡劣等違反效能問題，應通過《行政機關公務員處分條例》等其他責任追究機制來實現(xiàn)。因此，“一案雙查”的問責內容應根據(jù)《中國共產黨章程》的有關規(guī)定，嚴格限制在《問責條例》第六條以及《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》第八條、第九條的規(guī)定范圍內，不得隨意擴張或泛化。以四川省達州市《黨風廉政建設“一案雙查”實施辦法（試行）》為例，其中詳細規(guī)定了黨政領導班子、黨政主要負責人、領導班子成員的主體責任，以及紀檢監(jiān)察機關（機構）負責人的監(jiān)督責任。如領導班子成員應當履責的具體范圍包括：“研究、布置、檢查和報告分管范圍內的黨風廉政建設工作情況”、“把黨風廉政建設要求融入到分管業(yè)務工作中，指導分管部門研究制定加強黨風廉政建設具體措施情況”、“執(zhí)行廉潔從政和改進作風各項規(guī)定，接受監(jiān)督情況”、“對分管部門、分管領域黨員干部加強經常性教育情況等”[4]，問責客體的定位就比較準確。

3.完善操作程序?！耙话鸽p查”作為問責的實施機制，如何穩(wěn)定有效地運行，不僅要對實體規(guī)范作細致地規(guī)定，也要對問責程序作出明確規(guī)范，“通過程序來控制問責過程，通過程序來保護問責對象的合法權利”[8]，從而保證問責的客觀實效?！耙话鸽p查”程序主要包括啟動、實施和救濟三個方面。在啟動方面，目前各地出臺的細則都有較為詳盡的規(guī)定，但是標準不盡相同：有的地方標準過嚴，“迫使”一些干部謹小慎微，害怕動輒則咎；有的部門標準過寬，導致少數(shù)干部“膽大妄為”，不利于黨風廉政建設責任的落實。對此，中央紀委應盡快出臺相關規(guī)定，對“一案雙查”的啟動適用情形進行明確具體地規(guī)范，以確保執(zhí)行的統(tǒng)一性。在實施方面，應嚴格遵循“兩為主”原則，由負責審核該起紀律線索的紀檢機關上報上級紀檢機關同意后即可啟動實施。在救濟方面，各地更需要加以重視和完善。具體地說，就是在程序運行中“應給問責雙方充分、平等的發(fā)表意見的機會”[9]，開辟有效的權利救濟渠道，并對被問責干部的后續(xù)管理措施，如后續(xù)提拔和任用條件等加以規(guī)定。以《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》第十一條為例：“因不適宜擔任現(xiàn)職調離崗位、改任非領導職務、免職的，一年內不得提拔；降職的，兩年內不得提拔。影響期滿后，對德才表現(xiàn)和工作實績突出，因工作需要且經考察符合任職條件的，可以提拔任職”。這種不是“一棍子打死”、為干部留存努力機會與成長空間的懲戒規(guī)定，具有積極意義，也符合監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”，值得借鑒。

4.強化剛性執(zhí)行。“一案雙查”的對象直指領導干部，其推行勢必會觸及到掌權者的切身利益，阻力會更大，障礙也會更多。因此，落實“一案雙查”制度，既要“動真碰硬”，堅持紀律面前一律平等，切實做到“有案必查，嚴懲不貸”。同時，必須堅持實事求是、客觀公正、權責對等、過罰相當?shù)脑瓌t，經過調查核實后，對于不履行或不正確履行責任的領導班子及其成員，應當追究責任；對于有充分證據(jù)表明領導班子和領導干部履行了應盡的責任，案件當事人仍發(fā)生違紀違法問題的，不應當追究責任。各級黨組織和紀檢監(jiān)察機關既要把“一案雙查”工作納入黨風廉政建設責任制考核體系，加強檢查考核，也要建立“一案雙查”案件報告和通報曝光制度，增強其約束性、懲戒性，從而敦促領導干部做到“守土有責，守土盡責”。上級紀檢監(jiān)察機關應加強對下級紀檢監(jiān)察機關落實“一案雙查”制度的監(jiān)督和指導，一旦發(fā)現(xiàn)應當追責而不追責，或者存在畸輕畸重等情形，要倒查紀檢監(jiān)察機關的責任。此外，為進一步推動“一案雙查”工作的深入開展，還應當注重加強程序的公開透明，可適時引入人大或媒體等外部監(jiān)督力量，以增強推行“一案雙查”的權威性、合法性。

[1]全國政協(xié)原副主席蘇榮嚴重違紀違法被開除黨籍和公職 [EB/OL].（2015-02-16）[2016-09-15].http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201502/t20150216_51531.html.

[2]聚焦中心任務 創(chuàng)新體制機制 深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭[EB/OL].（2014-01-13）[2016-09-15].http：//www. gov.cn/ldhd/2014-01/27/content_2577038.htm.

[3]福建實施“一案雙查”推動責任追究[EB/OL].（2015-09-10）[2016-09-15].http：//www.fjjc.gov.cn/html/xxgkajcc.

[4]《黨風廉政建設“一案雙查”實施辦法（試行）》出臺[EB/OL].（2014-10-22）[2016-09-15].http：//www.dz.newssc.org/system/20141022/001518176.html.

[5]鹽池縣出臺《落實黨風廉政建設責任制“一案雙查”暫行辦法》[EB/OL].（2015-04-29）[2016-09-15].http：//www.3g. yanchi.gov.cn/info/1145/6247.htm.

[6]自貢市紀檢監(jiān)察機關“一案雙查”暫行辦法[EB/OL].（2014-12-04）[2016-09-15].http：//www.sczgdx.com/chnews/news_view.aspnewsid=3721.

[7]中央紀委通報8起履行黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督責任不力的責任追究典型案件 [EB/OL].（2015-02-15）[2016-09-15].http：//www.fanfu.people.com.cn/n/2015/0215/c64371-26572136.html.

[8]高志宏.反思與厘定：行政問責制概念再探討[J].天津行政學院學報，2010（6）：62-68.

[9]周亞越.行政問責制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：302.

責任編校 陳 瑤

Practical Dilemmas and Outlets of“Double Investigations for Each Case”

WANG Jiangbo1,CAI Yunze2
(1.Thearetical Research Office,Party School of Quanzhou CPC Committee,Quanzhou 362000, Fujian,China;2.Quanzhou Commission for Discipline Inspection Stationed in Quanzhou Intermediate People’s Court, Quanzhou 362000,Fujian,China)

“Double Investigations for Each Case”is an implementation mechanism of accountability,whose work efficiency and quality directly affects the accuracy,the scientific attributes and authoritativeness of accountability,reversely effecting the implementation of“double responsibilities”and the“two responsibilities.”Fruitful explorations into“Double Investigations for Each Case”have been made in different areas,but such predicaments as variations in actual applications,difficulties in setting the boundaries between different responsibilities,lack of delivering means,and not being sufficiently motivated are compromising the seriousness of accountability.Highly practical regulatory documents have to be made to set out clearly the subjects,objects and procedures for“Double Investigations for Each Case”to provide a system support for Accountability Act.

“Double Investigations for Each Case”;dilemmas in practice;accountability

D630.9

A

1674-9170（2017）02-0028-05

2016-10-14

王江波（1971-），男，福建泉州人，中共泉州市委黨校理論研究室主任，副教授；蔡鋆澤（1986-），男，福建泉州人，中共泉州市紀委駐泉州市中級人民法院紀檢組副科級紀檢員。