論漢武帝朝財政的發(fā)展階段及其理路

楊 勇

(鄭州大學 歷史學院，河南 鄭州 450001)

論漢武帝朝財政的發(fā)展階段及其理路

楊 勇

(鄭州大學 歷史學院，河南 鄭州 450001)

漢武帝朝前期繼承了漢初七十余年的豐厚積累，以此為基礎積極對外用兵以求大一統(tǒng)政權外部的鞏固，結果花費甚巨，在元狩四年造成中期嚴重的財政危機。然而在桑弘羊等興利之臣積極實行興利政策后，十年之間創(chuàng)造財政奇跡，扭轉了危機。興利政策雖效果顯著，但因擾動民生，又造成了武帝后期的統(tǒng)治危機。這種轉換理路和政治局勢息息相關。

漢武帝朝； 財政危機； 興利政策； 發(fā)展階段； 發(fā)展理路

漢武帝一朝歷時長達五十余年(前140年—前87年)，在政治方略、民族關系、法制建設、經(jīng)濟建設等大政上都有較大作為，是漢代歷史進程中一段承前啟后的重要時期，在中國歷史進程中也具有深遠影響，是史學界一直以來關注的重點。此段時期內的國家財政，尤其值得關注，它在短時期內經(jīng)歷了一個從豐足到匱缺、赤字，又迅速扭虧為盈的轉換過程。其轉換之急劇，頗富戲劇性，為中國史上所少見。學界對漢武帝朝財政的研究可謂汗牛充棟，但就筆者視野所及，尚感缺乏對其立足于歷史發(fā)展理路的階段性研究。本文擬根據(jù)具體情況，分四個階段對此做稍詳細的考察。

一、第一階段：財政之充盈

財政一項，無論古今，都是國家存在與運行的基石。在以自然經(jīng)濟為主的漢初，國家財政收入主要為農民的租賦，大體為兩項：一為田租。其征收比率屢經(jīng)變動。錢穆先生指出，“漢制則十五稅一，又時減半征收，則為三十稅一”[1]，呈逐漸減輕之勢并穩(wěn)定在三十稅一之制，也即為鹽鐵會議御史所指出的“率三十而稅一”[2]卷三。二為算賦。這是一種人頭稅，高帝四年八月“初為算賦”[3]卷一,以人為基數(shù)按“算”為單位征收。其具體方法是“人百二十為一算，其未滿年齡者，出口賦錢人二十”[1]，十五至六十五歲者出“一算”計一百二十錢，七至十四歲者出口賦二十錢。

在漢初“掃除煩苛，與民休息”[3]卷五的無為政治下，租賦基本滿足了政府日常運轉，同時也不至于對農民產(chǎn)生過重負擔。政府與農民之間維持著一種良性循環(huán)，社會經(jīng)濟在此過程中漸次恢復發(fā)展。及至景帝末年、武帝即位之際，漢立國近七十年，社會經(jīng)濟達到一種十分繁榮的程度：“非遇水旱之災，民則人給家足，都鄙廩庾皆滿，而府庫余貨財。京師之錢累巨萬，貫朽而不可校。太倉之粟陳陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食?！盵4]卷三〇武帝初期繼承了這樣一筆豐厚的財政積累，財政充盈、富足狀況顯而易見。這種狀況的出現(xiàn)表明，自然經(jīng)濟條件下的農業(yè)社會仍然具有相當?shù)姆e累力。如果沒有特殊支出，租賦完全可以滿足政府一般性日常財政支出，并且政府逐漸累積可觀的財富。這無疑與農業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定性、持久性有直接關系。

二、第二階段：財政危機之爆發(fā)

武帝既有此強大經(jīng)濟基礎，在內部漸穩(wěn)定而外患逼迫的情況下，遂轉而對四夷尤其是北方勁敵匈奴漸次展開主動攻擊。這一轉變，實是中國統(tǒng)一政府由內而外鞏固統(tǒng)一的必然結果，是中國大一統(tǒng)國家建立過程中的必有步驟。武帝用兵四夷，衛(wèi)、霍多次出擊連獲成功，其事備載于《史》《漢》，但問題在于：漢初以來實行的以農業(yè)為稅基的財政收入制度所得，僅能維持政府的一般性支出，而不足以支持頻繁的、規(guī)模累次增加的對外戰(zhàn)爭。其原因是農業(yè)社會生產(chǎn)能力有限，在社會消費與再生產(chǎn)后物質剩余甚少，這種物質積累是穩(wěn)定、緩慢、漸進并且薄弱的。而自建元三年(前138年)起，用兵東越、閩越，開西南夷，擊匈奴等依次展開，耗費皆十分巨大，長期財政積累被迅速消耗，結果導致財政逐漸走向困難。

觀察武帝朝財政因對外軍事導致的虛耗，《史記·平準書》中有四個標志性年份應引起我們的注意：一為元朔二年(前127年)筑朔方城耗費驚人，使得“庫府益虛”[4]卷三〇，“益虛”二字表明財政吃緊初步呈現(xiàn)并有加深之勢；二為元朔六年(前123年)衛(wèi)、霍連年大擊匈奴后“大農陳藏錢經(jīng)秏，賦稅既竭”[4]卷三〇，“既竭”二字表明長年的財政積累已消耗殆盡，財政困難加??；三為元狩三年(前120年)“縣官大空”[4]卷三〇，“大空”二字表明財政進一步惡化，出現(xiàn)赤字且數(shù)額巨大；四為元狩四年(前119年)衛(wèi)、霍大規(guī)模遠征匈奴導致“財匱，戰(zhàn)士頗不得祿”[4]卷三〇，表明此時漢廷已完全喪失財力。至此漢廷的財政收支狀況在七八年來用兵的急劇耗費下跌落至立國以來最嚴峻的局面，漢廷面對空前嚴重的財政危機，而這也是中國自建立大一統(tǒng)政權以來最嚴重的財政危機。

造成元狩四年財政危機的原因，綜合各方面的情況來看，筆者認為，主要有如下幾點：

第一，軍費。包括遠征及邊防的各項費用，如軍糧、軍械等物資及其運輸所費，即長期用兵四夷(主要是匈奴)的“兵甲之財轉漕之費”[3]卷二四，這是最主要的一筆支出。對于元狩四年前歷次擊胡的費用，《史記·平準書》等處并無具體說明，僅在言賞賜費用時提及“兵甲之財轉漕之費不與焉”[3]卷二四，賞賜之費甚巨，而軍費應當比賞賜費用多得多(賞賜費用見下條)。此外修飭邊防所費，如《史記·平準書》言及筑朔方“費數(shù)十百巨萬”[4]卷三〇，這也是一筆不小的開支。關于運輸所費，筑朔方“轉漕甚遼遠，自山東咸被其勞”[4]卷三〇，通西南夷“千里負擔饋餉，率十余鐘致一石”[4]卷三〇，對此黃仁宇先生指出司馬遷的這種估計“暴露后勤問題的艱巨”[5]。軍費是當時最主要最龐大的一筆支出，也是導致財政危機的直接原因。

第二，賞賜。這一項在《史記·平準書》及《漢書·食貨志》中有明確記載。賞賜分兩類：一為賞賜將士。正如司馬遷指出“壯士在軍，攻城先登，陷陣卻敵，斬將搴旗，前蒙矢石，不避湯火之難者，為重賞使也”[4]卷一二九。獎勵軍功制度自商鞅首倡，至秦漢時期深入人心，是激勵將士踴躍參戰(zhàn)的基本手段。這筆費用是保證士氣的根本，是絕對不能缺少的。較著名的賞賜有以下幾次：元朔五年(前124年)六將軍擊胡后，“捕斬首虜之士受賜黃金二十余萬斤”[4]卷三〇；元狩二年(前121年)霍去病擊胡后，“賜及有功之士，是歲費凡百余巨萬”[4]卷三〇；元狩四年衛(wèi)、霍遠征后，“賞賜五十萬金”[4]卷三〇。幾乎每次勝利后都對有功人員大行獎勵，且數(shù)額巨大。二為對匈奴降者的賞賜。幾次擊胡都捕獲大量匈奴降者，對這些降者以重金手段招徠誘惑，既穩(wěn)定他們，又能以此吸引更多降者，這也是當時配合軍事打擊的一種輔助策略。如元朔五年(前124年)“虜數(shù)萬人皆得厚賞，衣食仰給縣官”[4]卷三〇；元狩二年(前121年)渾邪王降，“胡降者皆衣食縣官，縣官不給，天子乃損膳，解乘輿駟，出御府禁藏以贍之”[4]卷三〇，武帝甚至出天子御府禁錢，對匈奴降者賞賜十分大方闊綽。上述兩類次數(shù)多而集中、數(shù)量巨大的各種賞賜，給財政造成的沉重負擔是可想而知的。

以上兩項皆與對外用兵有關。此外，尚有元狩三年(前120年)山東地區(qū)遭大水災一事?！妒酚洝て綔蕰份d水災造成關東民間大饑乏，武帝“遣使者虛郡國倉廩以振貧民”[4]卷三〇。然而費用還是不足，于是又采取向富豪假貸進一步遷徙安置七十余萬口貧民至新開辟的朔方、新秦中等地的移民政策，這個過程全由政府出錢，“其費以億計，不可勝數(shù)”[4]卷三〇。巨額救災費、安置費及潛在賦稅損失無疑又加劇了財政困難。

三、第三階段：財政危機之應對措施

統(tǒng)一政府建立后尚未遭遇過如此嚴重的財政困難。在此情況下擺脫危機為武帝君臣迫切需要解決之第一政治要務，而僅靠田租和算賦為稅基的農業(yè)財政體系已難以為繼，只能探索采取新的方式向民間籌集資金，“興利之臣”遂在此機緣下迅速登上歷史舞臺。受武帝的指示，漢廷在御史大夫張湯的領導與組織下推出了一系列興利措施，根據(jù)《史記·平準書》記載，主要是以下幾條：

第一，實行鹽鐵兩種物資的國家專營。鹽鐵業(yè)在當時是利潤極大的行業(yè)，產(chǎn)生了無數(shù)富商大賈，當然成為政府斂財?shù)氖滓繕恕Ｔ谖C全面爆發(fā)前的元狩三年(前120年)，武帝即任命“皆致生累千金”[4]卷三〇的咸陽大鹽商東郭咸陽、南陽大鐵商孔僅為大農丞，具體負責管理鹽鐵事，又把“以計算用事”[4]卷三〇的桑弘羊也歸于其下。這三個人都是以財經(jīng)運籌見長、“言利事析秋豪”[4]卷三〇的財經(jīng)專家。三人被重用后即在武帝及御史大夫張湯支持下著手策劃鹽鐵國營事。元狩四年(前119年)，東郭咸陽、孔僅上書武帝提出具體實施方法：

愿募民自給費，因官器作煮鹽，官與牢盆。浮食奇民欲擅管山海之貨，以致富羨，役利細民。其沮事之議，不可勝聽。敢私鑄鐵器煮鹽者，鈦左趾，沒入其器物?？げ怀鲨F者，置小鐵官，便屬在所縣。[4]卷三〇

其論的核心是嚴格控制鹽鐵私營，將經(jīng)營權全部收歸中央，并嚴厲懲罰犯禁者。此議得到武帝批準，于是東郭咸陽和孔僅乘傳車在全國來回奔忙，開始切實實行鹽鐵國營，并且“作官府，除故鹽鐵家富者為吏”[4]卷三〇，提拔一大批原來的鹽鐵富商參與其事，政府開始全面控制鹽鐵二項產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營，壟斷產(chǎn)生的全部利潤。九年后的元封元年(前110年)，桑弘羊“領大農，盡代僅筦天下鹽鐵”[4]卷三〇，接替東郭咸陽、孔僅，鹽鐵國營此時又得到大發(fā)展。這種發(fā)展主要是“孔僅、咸陽時，主管鹽鐵專賣的官府，是分屬于各郡縣，弘羊則使其直屬于大司農”[6]，這極大地加強了專營政策的權威性及效率。至此，遍布全國的鹽鐵國營系統(tǒng)開始高效運轉*《漢書·地理志》在述及各郡縣地理風俗時，詳載鹽鐵官之分布，共有鐵官50處，鹽官36處。盡管這應該是西漢后期的情況，但也大致可以據(jù)此知武帝期間鹽鐵官設置的大體情況。。而12年后的天漢三年(前98年)，復有酒榷一事，對利潤頗豐的酒類也開始實行專營。

第二，貨幣改革。元狩四年(前119年)，造巨額幣種白鹿皮幣，用上林苑中特殊的白鹿之皮為原料，加以精心緣飾，稱之為“皮幣”，規(guī)定每張值四十萬錢，而且進一步規(guī)定“王侯宗室朝覲聘享，必以皮幣薦璧，然后得行”[4]卷三〇。這實際上已經(jīng)不是一般意義上的貨幣，而是政府發(fā)行的大面值國債。又鑄造三種新貨幣，稱“白金三品”，具體規(guī)定：“其一曰重八兩，圜之，其文龍，名曰‘白選’，直三千；二曰以重差小，方之，其文馬，直五百；三曰復小，撱之，其文龜，直三百?！盵4]卷三〇又銷半兩錢，改為鑄三株錢。元狩五年，又令郡國鑄有特殊邊路、難以仿制的五銖錢。

元狩四年(前119年)以來的這幾項貨幣改革，全面更新幣種，“是一種全新的貨幣制度”[7]，與漢初以來的探索適合社會所需幣種的歷次貨幣改革相比，性質有較大差別。這些貨幣改革究其本質，乃是通過發(fā)行新貨幣攫取流通利潤，及利用不同幣種之間的差重獲利，“有意的從事通貨膨脹”[8]，將民間財富變相轉移至政府。結果由于各種貨幣幣值換算不等，引起嚴重盜鑄，以至“天下大抵無慮皆鑄金錢矣”[4]卷三〇。此后很快白金就因遭民間抵制無法通行而徹底廢止。元鼎三年(前114年)，“悉禁郡國無鑄錢，專令上林三官鑄”[4]卷三〇，將地方銅收歸中央，由上林水衡三官統(tǒng)一鑄造，使得民間難以偽造，以貨幣手段興利的貨幣改革一事至此完結。

第三，算緡。算緡開始于元狩四年(前119年)，即為算賦外開征的一種特定額外財產(chǎn)稅。此事的誘因，是元狩三年(前118年)水災，救災費用緊張，武帝親自出禁錢，政府向富人求助，但大量富商大賈“不佐國家之急，黎民重困”[4]卷三〇，武帝對此十分怨恨，于是規(guī)定“非吏比者三老、北邊騎士，軺車以一算；商賈人軺車二算；船五丈以上一算。匿不自占，占不悉，戍邊一歲，沒入緡錢。有能告者，以其半畀之”[4]卷三〇。這種政策主要針對商人、手工業(yè)者，對他們征收一大筆財產(chǎn)稅并規(guī)定懲罰措施。在算緡遭到商人抵制、偷逃后，元鼎三年(前114年)，又嚴格實行告緡的嚴厲措施以保證算緡的順利進行。算緡、告緡的本質，是以行政力量向富商大賈直接搜刮錢財以補貼財政。

以上三項為元狩四年(前119年)出現(xiàn)財政危機當年及此后不久就立即采取的興利措施。

九年后的元封元年(前110年)又有桑弘羊所創(chuàng)均輸、平準二法。元鼎二年(前115年)桑弘羊被任命為大農丞，此時他已開始“稍稍置均輸以通貨物矣”[4]卷三〇，均輸、平準實始于此。然而此時桑弘羊開展的僅是小范圍實驗，影響及效果均不大。直至五年后他升任治粟都尉，全面負責大農諸事，成為“興利之臣”的核心領導人物時，才將其推廣至全國范圍。所謂“均輸”，則是“令遠方各以其物貴時商賈所轉販者為賦，而相灌輸”；所謂“平準”，則是“大農之諸官盡籠天下之貨物，貴即賣之，賤則買之”[4]卷三〇。其本質是政府直接以商賈的身份利用其強大的物資儲備力以經(jīng)濟手段參與、干預經(jīng)濟活動以獲取巨額商業(yè)利潤。

上述武帝朝的主要斂財活動，我們可以稱之為“新財政政策”。當然，此外尚有一些小項，如入粟補官、入羊為郎等賣官行為，但影響都不大。

四、第四階段：興利政策下財政之扭轉

在上述以興利為目的的新財政政策作用下，財政危機逐漸好轉。史載元鼎三年(前114年)，楊可告緡后“縣官有鹽鐵緡錢之故，用益饒矣”[4]卷三〇?！耙骛垺币辉~值得注意，它表明興利活動僅實行五年左右，國庫即不斷充實，財政危機已在其支持下逐漸緩解。

興利活動再行三四年，至元封元年(前110年)前后，各項興利活動尤其是鹽鐵一項逐漸走上軌道，收入日增，此年桑弘羊又新設均輸、平準一法，添一新財源。鹽鐵、均輸、平準為主的興利措施并力而行，使得漢廷財政完全緩解。此年前后，南越反，西羌侵邊，武帝漸次發(fā)兵解決，又置張掖、酒泉郡，并于北邊上郡、朔方等地開始第一次大規(guī)模實行屯田制，如此浩大頻繁的諸項對外活動，其費用可想而知，然據(jù)《史記·平準書》言已能做到“皆仰給大農”[4]卷三〇。此后滅南越，平西南夷，在南方置17個新郡，因是初郡，對之并未收稅，而這些地方雖歸附卻尚不十分穩(wěn)定，各種反叛較為頻繁。據(jù)《史記·平準書》記載，包括安置管理、官員俸祿、鎮(zhèn)壓反叛的一切費用“皆仰給大農。大農以均輸調鹽鐵助賦，故能贍之”[4]卷三〇。興利活動的財政效果由此得到充分體現(xiàn)。尤其值得注意的是，各項興利活動之收入已可承擔起武帝第二階段用兵四夷的巨額軍費支出，鹽鐵會議上御史稱贊桑弘羊理財功績時也指出“當此之時，四方征暴亂，車甲之費，克獲之賞，以億萬計，皆贍大司農”[2]卷三。

武帝封禪泰山，元封元年(前110年)出巡，“北至朔方，東到太山，巡海上，并北邊以歸。所過賞賜，用帛百余萬匹，錢金以巨萬計，皆取足大農”[4]卷三〇。興利活動的收入不僅可提供充足軍費，也可為武帝之巡游、封禪等活動提供充足的物質保障。此事最能說明興利活動對國家財政的效果，若無充足的財力保證，這些活動是不可能從容進行的。

五、總結

上述所論諸項興利活動，算緡告緡、貨幣改革之事在當時造成的影響較大，實行時間卻較短，元封元年(前110年)后其影響漸漸停歇。而鹽鐵國營、均輸、平準則由此相沿而下并在桑弘羊的領導下不斷擴大、完善。元狩四年(前119年)出現(xiàn)嚴重財政危機后不到十年，漢廷的財政收支已扭虧為盈，且財力十分雄厚，一前一后宛如天地懸隔。在如此短的時間內產(chǎn)生如此顯著的財政效果，這是桑弘羊等人創(chuàng)造的財政奇跡，在中國歷史上可說十分少見。這為武帝后半期的各項活動提供了充足的財源，“給漢武帝時代的政治、軍事注入了有力的助推器”[7]。

但這些興利活動究其本質，是一種政府在原有財政體制外的收入，給民間造成了相當大的干擾和影響。因此，這些興利活動實行后，各種反對的聲音不絕于耳。武帝去世后昭帝即位，霍光掌握實權，于始元六年(前81年)召開鹽鐵會議。這些反對聲音經(jīng)過長年積累，在此時形成了一股強烈的風暴，來自社會基層的儒生賢良、文學對鹽鐵國營、均輸、平準等展開了猛烈抨擊，文學指出：

且利不從天來，不從地出，一取之民間，謂之百倍，此計之失者也。無異于愚人反裘而負薪，愛其毛，不知其皮盡也。夫李梅實多者，來年為之衰；新谷熟而舊谷為之虧。自天地不能兩盈，而況于人事乎？[2]卷二

文學這種觀點是有相當合理性的。桑弘羊的興利活動，雖有優(yōu)化資源配置、增加總產(chǎn)量的一面，但很大程度上也是通過建立一種較順暢、完整的機制，將民間財富大量、迅速地集中到國家手中，這自然引起民間上下騷動。這次會議除了討論鹽鐵問題外，賢良、文學更對桑弘羊秉持的幾乎所有武帝舊政展開激烈批評。會議的結果雖僅廢除了酒類專賣，然而從根本上撼動了桑弘羊為主的興利之臣的地位，也在理論上沉重打擊了這些興利政策，導致它們在漢代后期逐漸廢弛。在新莽時期雖再度實行鹽鐵酒的國營，然而效果不佳，在東漢時被新的征稅制所取代。這也說明這些興利政策只是一時之策，不能作為長久之計，國家制定財政政策時必須充分衡量政府、社會、個人三者之間的利益分配。

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2016-06-29

2016年國家社科基金后期資助項目(16FZS007)

楊 勇(1983-)，男，云南鶴慶人，鄭州大學歷史學院講師，歷史學博士，研究方向為秦漢史。

F812.9

A

1674-3318(2017)01-0026-04