寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)環(huán)境恢復(fù)與治理芻議

王平?溫?麗

本文為2014年國家社科基金項(xiàng)目《西北少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展研究》（課題號(hào)：14BMZ099）

【摘 要】 本文概述了寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)環(huán)境恢復(fù)與治理情況，介紹了寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)建設(shè)的主要特點(diǎn)，分析了存在問題及產(chǎn)生原因。有針對(duì)性地提出了相應(yīng)對(duì)策建議：盡快啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先”發(fā)展理念；發(fā)展生態(tài)修復(fù)后續(xù)產(chǎn)業(yè)；加快形成生態(tài)修復(fù)長效機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)移民；生態(tài)建設(shè)；環(huán)境恢復(fù)與治理

寧夏堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)、人工撫育的基本方針，1999年以來實(shí)施退耕還林還草，2001在全國率先實(shí)施全區(qū)范圍的封山禁牧，實(shí)施了大六盤生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈及水源涵養(yǎng)林建設(shè)、防沙治沙、六盤山“三河源”水源保護(hù)、三北防護(hù)林建設(shè)、天然保護(hù)林等六個(gè)百萬畝重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程，實(shí)施生態(tài)移民遷出地1270萬畝土地的生態(tài)恢復(fù)。累計(jì)造林1300萬畝，人工種植多年生牧草430萬畝，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)旱作基本農(nóng)田400萬畝，治理沙化土地面積204萬畝，治理水土流失面積1.76萬平方公里。植被覆蓋率逐年提高，固原市森林覆蓋率由4.2 %提高到21.4%。沼氣、太陽能等清潔能源進(jìn)村入戶。貧困地區(qū)生態(tài)退化趨勢(shì)基本遏制，昔日荒塬變綠洲，生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，大部分地方已明顯逆轉(zhuǎn)。[1]據(jù)監(jiān)測，2014年資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合指數(shù)（資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合指數(shù)是由環(huán)境、資源及經(jīng)濟(jì)等多個(gè)因子綜合確定，它代表了某行業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的地位，是一個(gè)反映重要屬性的指標(biāo)）。[2]有8個(gè)縣區(qū)超過80%，其中，最高的彭陽縣達(dá)到93.45%，最低的涇源縣為82.62%；“地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”所有縣區(qū)評(píng)價(jià)值達(dá)到100%，均提前完成目標(biāo)任務(wù)；“城市生活垃圾無害化處理率”除同心縣評(píng)價(jià)值為94.12%，其他7個(gè)縣區(qū)達(dá)到100%。[3]

為統(tǒng)籌推進(jìn)六盤山地區(qū)生態(tài)建設(shè)，2013年寧夏政府制定了《寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃》，規(guī)劃在2013-2020年期間，重點(diǎn)對(duì)380.1萬畝耕地、宅基地實(shí)施造林種草人工修復(fù)。寧夏生態(tài)移民生態(tài)建設(shè)主要特點(diǎn)有以下幾方面：

一、寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)建設(shè)主要特點(diǎn)

1、林業(yè)建設(shè)步伐加快，生態(tài)修復(fù)工作逐步推進(jìn)

中南部移民遷出區(qū)始終把生態(tài)恢復(fù)工作作為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提高人民生活幸福指數(shù)，打造“生態(tài)宜居市縣”的重點(diǎn)來抓。通過高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高強(qiáng)度推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)移民一片，生態(tài)恢復(fù)一片的目標(biāo)。采取封、造，育、管，對(duì)生態(tài)移民遷出區(qū)進(jìn)行大搬遷、大綠化。生態(tài)移民遷出地區(qū)都建成了生態(tài)恢復(fù)示范區(qū)，如固原市采取人工修復(fù)與自然修復(fù)相結(jié)合措施，建立起以山脈為骨架，以流域?yàn)閱卧瑔坦嗖輳?fù)合搭配的生態(tài)體系。涇源縣對(duì)整村搬遷的區(qū)域建立了護(hù)林點(diǎn)，并配備專業(yè)護(hù)林員，同時(shí)對(duì)遷出區(qū)宅基地、院落及空閑地進(jìn)行植樹造林3000畝。原州區(qū)把生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)恢復(fù)與壯大國有林場有機(jī)結(jié)合，將移民遷出區(qū)土地全部劃歸國有林地并由林場經(jīng)營，承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)工作。

2、落實(shí)治理措施，生態(tài)環(huán)境明顯改善

在生態(tài)移民搬遷過程中，遷出區(qū)結(jié)合組織實(shí)施退耕還林、三北防護(hù)林、天然林保護(hù)等重點(diǎn)林業(yè)工程項(xiàng)目，加大生態(tài)修復(fù)的力度，使環(huán)境得到明顯改善。林草植被大面積恢復(fù)，沙化土地逐年減少。固原市在移民遷出區(qū)實(shí)行退耕還林后的土壤侵蝕程序比退耕前有了大幅降低，草原植被覆蓋度由退耕還林以前的35%提高到73%。沙塵暴等災(zāi)害性天氣發(fā)生次數(shù)減少、強(qiáng)度減弱，野生動(dòng)物的種群數(shù)量明顯增多，初步實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境由“整體惡化，局部治理”向“整體遏制，局部好轉(zhuǎn)”的根本性轉(zhuǎn)變。鹽池縣在移民遷出區(qū)采取“封、飛、造”相結(jié)合，“草、灌、喬”合理配置措施，沙化土地得到不同程度治理，流動(dòng)沙丘基本固定，植被得到恢復(fù)。

3、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入快速增長

通過移民搬遷、實(shí)施退耕還林工程、逐年修復(fù)生態(tài)等措施，固原市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到了有效調(diào)整，以糧食種植為主的單一種植結(jié)構(gòu)開始向糧、經(jīng)、飼三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，大量的勞動(dòng)力從土地上解放出來。在移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)中，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了主要作用，特色優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)。固原市大力培育“兩杏”、枸杞、中藥材、針葉樹育苗等林業(yè)產(chǎn)業(yè)，已建立起以彭陽縣為主的“兩杏”面積80萬畝、原州區(qū)無公害枸杞基地6萬畝、隆德縣林藥間作面積10萬畝，涇源縣針葉樹育苗面積26.8萬畝。

4、充分挖掘各類資源，帶動(dòng)生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)工作初見成效，接近林區(qū)和草地的地方植被已連成一片。依托良好的森林、草地資源環(huán)境，挖掘人文歷史和自然地貌景觀進(jìn)行休閑旅游，前景可觀。涇源縣依托得天獨(dú)厚的生態(tài)和人文資源，著力打造自然生態(tài)展示、民俗文化發(fā)掘、“農(nóng)家樂”民俗接待、城市綠化景觀建設(shè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，特色優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)。鹽池縣經(jīng)過對(duì)干旱荒漠區(qū)多年的治理和修復(fù)，已形成獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，局部地區(qū)呈現(xiàn)出沙海綠洲現(xiàn)象，具有周邊地區(qū)無法比擬的旅游價(jià)值，也為休閑旅游帶來了商機(jī)。

二、寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)環(huán)境恢復(fù)與治理存在的主要問題

1、生態(tài)修復(fù)資金投入不足

寧夏用于生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金有限，國家對(duì)林業(yè)建設(shè)的投資是補(bǔ)貼性的，且標(biāo)準(zhǔn)較低，喬木每畝300元，灌木林120元，與實(shí)際需要不相適應(yīng)，市、縣（區(qū)）均存在造林經(jīng)費(fèi)不足，欠賬多、壓力大的問題。固原市生態(tài)林占森林面積的85%以上，主要起著保持水土、涵養(yǎng)水源的作用，群眾直接受益不高。固原市生態(tài)補(bǔ)償面積少，國有林每畝僅補(bǔ)償5元，個(gè)人林補(bǔ)償10元，影響企業(yè)、群眾參與造林綠化的積極性。

2、移民規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在遺留問題

有的移民規(guī)劃區(qū)內(nèi)的自發(fā)移民雖然人已搬遷出去，但地還在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，經(jīng)?；貋硐蛘岢龈鞣N要求，影響移民區(qū)的整體規(guī)劃。一些村莊整體搬遷后，村莊又規(guī)劃為生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)，建立了養(yǎng)羊、養(yǎng)牛、養(yǎng)雞場，雇用外來人員看護(hù)養(yǎng)殖，這些人員也有拖家?guī)Э诘?，時(shí)間一長就會(huì)形成新的移民，造成搬走一大批，又來一小批的問題。

3、后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大、帶動(dòng)力不強(qiáng)

生態(tài)移民遷出地區(qū)主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)發(fā)展滯后，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，種養(yǎng)業(yè)還沒有形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，產(chǎn)業(yè)鏈條不健全，農(nóng)產(chǎn)品深加工滯后，龍頭企業(yè)少、帶動(dòng)力不強(qiáng)。同時(shí)，生態(tài)建設(shè)與旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支撐少，產(chǎn)業(yè)化程度低，旅游產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等結(jié)合不夠緊密。有的生態(tài)移民區(qū)發(fā)展旅游的前景很好，在移民時(shí)應(yīng)留下一些好的設(shè)施作為今后的基礎(chǔ)設(shè)施，避免再進(jìn)行二次投資，結(jié)果實(shí)行一刀切都進(jìn)行了拆除。另外，制定生態(tài)恢復(fù)區(qū)旅游發(fā)展規(guī)劃還不夠完善。如涇源縣老龍?zhí)堵糜尉皡^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，對(duì)景區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重，不可避免地造成了將要對(duì)景區(qū)生態(tài)進(jìn)行再次修復(fù)的問題，不利于生態(tài)建設(shè)成果的鞏固。

4、植被修復(fù)重造輕管

生態(tài)修復(fù)人工措施以人工造林和草原補(bǔ)播改良、人工種草為主，但由于管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏，生態(tài)修復(fù)區(qū)域面積大，后期缺乏有效管護(hù)。部分人工生態(tài)修復(fù)區(qū)病、蟲、草害嚴(yán)重；群眾偷偷在林區(qū)放牧牛羊，損毀林木現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。致使部分生態(tài)修復(fù)區(qū)域林木成活率低、保存率低、綜合效益低。[4]

三、寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)環(huán)境恢復(fù)與治理對(duì)策

1、盡快啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一是國家應(yīng)將生態(tài)移民遷出地區(qū)全部納入新一輪退耕還林還草工程，進(jìn)一步加大生態(tài)修復(fù)力度；二是將寧夏生態(tài)移民遷出地區(qū)列為生態(tài)效益補(bǔ)償綜合試驗(yàn)區(qū)，將該區(qū)域林地、草地和濕地等生態(tài)建設(shè)用地全部納入國家生態(tài)補(bǔ)償范圍，加大補(bǔ)償力度；三是在六盤山生態(tài)圈涇河、渭河、清水河“三河源”15?-25?主要水源地實(shí)施退耕還林還草，進(jìn)一步提升水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)修復(fù)功能，為西部水資源安全提供保障。[5]四是制定出臺(tái)寧夏生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層政府和企業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的積極性。同時(shí)，探索市場生態(tài)補(bǔ)償方法，將生態(tài)建設(shè)編制為CDM項(xiàng)目，爭取市場融資，加快生態(tài)移民區(qū)建設(shè)。

2、牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先”發(fā)展理念

牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念，使生態(tài)優(yōu)先變成生態(tài)移民遷出地區(qū)普遍行動(dòng)和遵循的道德準(zhǔn)則，認(rèn)真貫徹落實(shí)寧夏自治區(qū)人民政府出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)與建設(shè)的意見，不斷推進(jìn)生態(tài)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)工程的實(shí)施。相關(guān)部門要及時(shí)指導(dǎo)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)工作。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，分區(qū)突破，以封為主、封造管相結(jié)合，使350萬畝生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)得到恢復(fù)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3、發(fā)展生態(tài)修復(fù)后續(xù)產(chǎn)業(yè)

立足地方優(yōu)勢(shì)資源和特色產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)品市場需求和比較優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向。大力培育以地方適生經(jīng)濟(jì)樹種為主的林果產(chǎn)業(yè)；以優(yōu)質(zhì)牧草、兼用飼料林為主的飼草料產(chǎn)業(yè)；以馬鈴薯、食用菌、中藥材為主的特色種植產(chǎn)業(yè)；以牛羊舍飼、草原劃區(qū)輪牧及林草地家禽生態(tài)養(yǎng)殖為主的畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)；以馬鈴薯、牛羊肉、果品、中藥材等特色農(nóng)產(chǎn)品加工為主的二、三產(chǎn)業(yè)。積極引進(jìn)推廣先進(jìn)工藝技術(shù)和優(yōu)質(zhì)品種，努力培育具有地方特色的生態(tài)修復(fù)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不斷提高產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及綜合效益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民區(qū)生態(tài)修復(fù)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，對(duì)生態(tài)移民遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)、休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行通盤考慮，自治區(qū)級(jí)生態(tài)建設(shè)和旅游項(xiàng)目資金使用應(yīng)向生態(tài)移民遷出區(qū)傾斜。保留一到兩個(gè)完整的移民村莊，建立原始移民自然博物館，供人們旅游參觀或進(jìn)行傳統(tǒng)教育。

4、加快形成生態(tài)修復(fù)長效機(jī)制

一是創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)投資機(jī)制，建立和完善鼓勵(lì)各類社會(huì)主體參與生態(tài)林業(yè)建設(shè)政策體系，把全社會(huì)的積極性、主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來，把各方面的力量凝聚起來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)主體的多元化。二是繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，圍繞建立“四項(xiàng)制度一個(gè)體系”深化配套改革，積極探索建立各級(jí)林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展林權(quán)抵押貸款、森林保險(xiǎn)試點(diǎn)，規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)程序，大力扶持林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社創(chuàng)建工作。三是加強(qiáng)管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，按照《森林法》《草原法》《封山禁牧條例》等，建立健全管理制度，實(shí)行封、造、管一體化管理，嚴(yán)禁亂占亂墾遷出區(qū)土地、亂砍濫伐現(xiàn)有林木。

【參考文獻(xiàn)】

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[5] 六盤山片區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議[R].六盤山片區(qū)政協(xié)精準(zhǔn)扶貧交流推進(jìn)會(huì)資料，2016.7.

【作者簡介】

王 平（1976-）男，陜西綏德人，編輯，馬克思主義基本原理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論.

溫 麗（1963-）女，寧夏吳忠人，教授，碩士生導(dǎo)師，從事社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)研究.