“單邊主義治國(guó)”？行政令：美國(guó)總統(tǒng)“擴(kuò)權(quán)”利器

游天龍

1月27日，上任第八天，美國(guó)新任總統(tǒng)特朗普揮筆一就，簽署了上任以來的第5項(xiàng)總統(tǒng)行政令，即美國(guó)行政令第13769號(hào)——“保護(hù)美國(guó)禁止國(guó)外恐怖分子入境令”。

這是一條涉及移民、難民、邊境管控等多項(xiàng)具體政策的行政令，長(zhǎng)達(dá)11條的命令中，一些內(nèi)容備受爭(zhēng)議，如120天內(nèi)，禁止任何國(guó)家的難民入境；90天內(nèi)，禁止來自伊拉克、伊朗、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門等七個(gè)穆斯林為主國(guó)家的公民入境；無(wú)限期禁止敘利亞難民入境等。

自就任之日起，這位新總統(tǒng)就忙不迭地簽署各種行政令，在醫(yī)保、國(guó)防、移民、外交、能源等眾多領(lǐng)域打下自己的烙印。截至2月末，他簽署的行政令已有13項(xiàng)。

最受關(guān)注的行政舉措

特朗普簽署上述行政令后的24個(gè)小時(shí)里，美國(guó)和部分相關(guān)國(guó)家的機(jī)場(chǎng)海關(guān)便迎來了一場(chǎng)混亂。據(jù)媒體保守估計(jì)，當(dāng)天有6到9萬(wàn)人的簽證受到影響。這一“入境禁令”也迅速遭到了口誅筆伐，律師們也在當(dāng)夜駐守機(jī)場(chǎng)，試圖打響一場(chǎng)法律戰(zhàn)。

行政令“見效”的速度之快、范圍之廣、影響之大，強(qiáng)力地彰顯了總統(tǒng)在行政和執(zhí)法事務(wù)上的巨大權(quán)力，生動(dòng)地體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)父之一漢密爾頓對(duì)行政機(jī)關(guān)首腦的期待——強(qiáng)而有力。

追溯起來，從美國(guó)第一任總統(tǒng)華盛頓開始，除了過早因病去世的哈里森，每一位總統(tǒng)都曾簽署行政令。

按照美國(guó)憲法起草者的構(gòu)想，國(guó)會(huì)行使立法權(quán)，負(fù)責(zé)起草法案，總統(tǒng)及其所領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，來忠實(shí)地執(zhí)行和落實(shí)。

但現(xiàn)實(shí)中的情況比憲法中規(guī)定的要復(fù)雜得多，國(guó)會(huì)的某一項(xiàng)立法很難面面俱到，更遑論與時(shí)俱進(jìn)，法案內(nèi)容總會(huì)留下不少空白，讓具體負(fù)責(zé)實(shí)施該法律的部門根據(jù)國(guó)會(huì)的立法精神，結(jié)合實(shí)際情況設(shè)立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則。

這些由行政部門出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、備忘錄、意見、指南統(tǒng)稱為“規(guī)制”，屬于廣義上“法律”的一部分，但地位上從屬于國(guó)會(huì)的法律。

同時(shí)，考慮到行政部門在經(jīng)驗(yàn)、人力、資金等各方面的優(yōu)勢(shì)，國(guó)會(huì)和法院也越來越尊重行政部門在規(guī)制起草上的專業(yè)性，讓這些規(guī)制在現(xiàn)實(shí)生活中扮演的角色越來越重要。而行政部門如何“詮釋”國(guó)會(huì)的立法精神，一方面受到具體情況的影響，一方面受到他們的最高領(lǐng)導(dǎo)——總統(tǒng)的意志影響。

作為憲法授權(quán)去“忠實(shí)執(zhí)行法律”的那個(gè)人，美國(guó)總統(tǒng)通常有兩個(gè)選擇去推動(dòng)自己的政策議程：一是向國(guó)會(huì)遞交白宮提出的政策主張和建議，尋求國(guó)會(huì)議員的理解并以立法形式給予支持；二是采取“單邊”行動(dòng)，通過簽署和頒布各種“行政舉措”（executive action）的方式確立一定的政策方針。

總統(tǒng)的“行政舉措”種類多樣，例如總統(tǒng)宣言（proclamation）、總統(tǒng)指令（directive）、總統(tǒng)備忘錄（memorandum）和總統(tǒng)行政令（executive order）等。

雖然美國(guó)憲法中對(duì)這些舉措無(wú)明確規(guī)定，但憲法第二條賦予總統(tǒng)的“執(zhí)行權(quán)”（executive power）多被用來當(dāng)作法律依據(jù)，總統(tǒng)的行政舉措中，多項(xiàng)屬于廣義“法律”的一部分，例如此次鬧上風(fēng)口浪尖的行政令。另?yè)?jù)2009年司法部的一份聲明中確認(rèn)，指令和備忘錄也與行政令具有相同的法律效力。

美國(guó)歷史上第一道行政令實(shí)際上是1789年由華盛頓發(fā)布，那時(shí)正值法英戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，他下令聯(lián)邦政府各部門對(duì)介入歐洲事務(wù)的美國(guó)公民發(fā)起訴訟，避免因?yàn)閭€(gè)別人的行為讓美國(guó)卷入歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)。

不過，這一行政令在當(dāng)時(shí)并未全面公布，只有受指導(dǎo)的機(jī)構(gòu)能夠看到。與其相同，早期的行政令多未被公布或記錄，直至1907年，西奧多·羅斯福執(zhí)政期間，美國(guó)國(guó)務(wù)院制定了一個(gè)針對(duì)行政令的編碼方案，要求自1862年10月20日，時(shí)任總統(tǒng)林肯當(dāng)天發(fā)布的行政令開始編碼。而1936年，據(jù)《聯(lián)邦登記法案》規(guī)定，行政令還被要求出版在《聯(lián)邦登記》日?qǐng)?bào)上。

與國(guó)會(huì)通過的法律類似，有編號(hào)、可查找，再加上往往直接要求行政部門成員執(zhí)行其命令，這讓行政令比總統(tǒng)的其他行政舉措更受關(guān)注。

總統(tǒng)擴(kuò)權(quán)的助力

雖然無(wú)論是行政令還是總統(tǒng)備忘錄等，在地位上都要從屬于國(guó)會(huì)的法律，不能與現(xiàn)行法律相違背，但一般而言，總統(tǒng)行使行政令，目的就是加速其政策實(shí)施的進(jìn)程，并從一定程度上回避了來自國(guó)會(huì)的制約，甚至使得總統(tǒng)實(shí)權(quán)逐步擴(kuò)大。

早期，行政令都是因國(guó)會(huì)休會(huì)，無(wú)法推動(dòng)國(guó)會(huì)立法或咨詢國(guó)會(huì)意見的時(shí)候，總統(tǒng)為了第一時(shí)間解決問題而頒布。其中，最常見的原因便是戰(zhàn)爭(zhēng)。內(nèi)戰(zhàn)、兩次世界大戰(zhàn)時(shí)期，總統(tǒng)都曾采用行政令先發(fā)制人，解決棘手的國(guó)家安全問題。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)期間，及內(nèi)戰(zhàn)后的重建期內(nèi)，林肯便于1861年發(fā)布行政令，暫停在馬里蘭州及部分中西部州執(zhí)行人身保護(hù)令；二戰(zhàn)后期，富蘭克林·羅斯福把大約12萬(wàn)日僑或日裔美國(guó)公民關(guān)進(jìn)特設(shè)的拘留中心，其實(shí)也是基于一紙行政令。

后來，行政令涉及的內(nèi)容便很快超出國(guó)家安全的范疇，開始越來越多地介入到具體政府部門的運(yùn)作之中，以此來調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場(chǎng)關(guān)系。比如里根甫一上任發(fā)布的一則行政令，就是為企業(yè)“松綁”，大幅削減此前下屬部門通過的、在他看來阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)。行政令有時(shí)候也被用于調(diào)整政府內(nèi)部關(guān)系，再通過聯(lián)邦政府的核心和主導(dǎo)作用來推動(dòng)私營(yíng)部門進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)變。比如約翰遜就曾下達(dá)行政令，要求聯(lián)邦部門優(yōu)先招聘歷史上受到壓迫的少數(shù)族裔。

而且隨著兩黨對(duì)立愈烈，立法的效率極大降低，行政令似乎變成總統(tǒng)施政的一條“出路”，起到了更加重要的角色。

共和黨2010年拿回眾議院之后，不論是經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、能源、外交、移民政策還是人事任命，奧巴馬推動(dòng)的法案幾乎遭到全面狙擊，甚至造成政府關(guān)門、美債違約、最高法院席位空置等。對(duì)此，奧巴馬在第二任期以“我們不能等”為由，把精力全部投入行政令上，單方面推動(dòng)溫室氣體排放新標(biāo)準(zhǔn)、非法移民遞解暫緩、禁止修建輸油氣管道、劃定大范圍的自然保護(hù)區(qū)等政策。

歷史上像奧巴馬這樣的總統(tǒng)并不鮮見，而實(shí)際上奧巴馬任內(nèi)下達(dá)的行政令比小布什、克林頓、里根都少得多，僅略多于只干了四年的老布什。

這種“單邊主義治國(guó)”雖然某種程度上事出有因，但也急劇改變了美國(guó)的政治生態(tài)。

一方面，因?yàn)檫^去立法給總統(tǒng)過多自由裁量權(quán)，讓不同總統(tǒng)可以因時(shí)制宜地采取截然不同的政策，這導(dǎo)致吸取了“教訓(xùn)”的國(guó)會(huì)不得不投入更多精力立法，來限制總統(tǒng)的自由裁量權(quán)，結(jié)果法案越來越長(zhǎng)，各方利益博弈更加困難，導(dǎo)致更大比例的立法草案在漫長(zhǎng)的立法程序中夭折，結(jié)果反而“放縱”了總統(tǒng)。

另一方面，總統(tǒng)通過各種行政令不斷拓展自己權(quán)力的疆界，每一個(gè)總統(tǒng)都給繼承者一個(gè)范圍更大的權(quán)力王國(guó)，讓后人進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力變得“師出有名”。

例如小布什2001年頒布行政令13228號(hào)，合并了22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，建立國(guó)土安全局，后來成為國(guó)土安全部，其主要任務(wù)是反恐怖主義。雖是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外時(shí)局使然，但“反恐”便成為總統(tǒng)頒布命令的一大目的，繼任者可基于這一理由，不斷補(bǔ)充更多的行政權(quán)力。

有限的權(quán)力

當(dāng)然，行政令的權(quán)力并非無(wú)限。

這一方面體現(xiàn)在時(shí)間上。行政令本質(zhì)上缺乏穩(wěn)定性，任何一位總統(tǒng)都可以繼續(xù)執(zhí)行或者廢除前任頒布的行政令。

比如，1984年，里根頒布名為“墨西哥城政策”的行政令，禁止聯(lián)邦政府資助那些實(shí)施墮胎或積極宣揚(yáng)墮胎的海外機(jī)構(gòu)。這項(xiàng)行政令被克林頓廢除，又在小布什上臺(tái)后恢復(fù)，之后又被奧巴馬取消。

該條行政令似乎成為“政治的皮球”。如今，在特朗普上臺(tái)的第四天，1月23日，這項(xiàng)政策再次被恢復(fù)。

另一方面，立法和司法機(jī)構(gòu)這兩個(gè)分支也會(huì)對(duì)行政令的發(fā)布和施行有所限制。

比如杜魯門曾以朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)為由，通過行政令，指示商務(wù)部長(zhǎng)“接管”美國(guó)鋼鐵廠，強(qiáng)行征收全國(guó)鋼鐵企業(yè)，用鐵腕解決鋼鐵工人罷工問題。最高法院認(rèn)為總統(tǒng)“逾矩”，指出總統(tǒng)的行政令并沒有憑依任何國(guó)會(huì)的立法授權(quán)，總統(tǒng)是執(zhí)法者而不是立法者，而總統(tǒng)作為三軍統(tǒng)帥的軍事權(quán)力并不能隨意延伸到勞資關(guān)系中來。最終，最高法院裁定此行政令無(wú)效。

此次特朗普的“入境禁令”出白宮72小時(shí)后，華盛頓州檢察長(zhǎng)便向聯(lián)邦地區(qū)法院起訴聯(lián)邦政府，認(rèn)為這一行政令明顯針對(duì)穆斯林群體，違反了美國(guó)憲法關(guān)于政策與宗教信仰分離的原則。

幾天后，2月3日，負(fù)責(zé)審理此案的華盛頓州聯(lián)邦地區(qū)法院法官詹姆斯·羅巴特決定在全美范圍內(nèi)臨時(shí)凍結(jié)這一行政令。凍結(jié)令一出，國(guó)土安全部立馬決定停止執(zhí)行，國(guó)務(wù)院隨即允許持有合法簽證的人入境。

2月9日，司法部代表特朗普政府上訴該法院，尋求緊急停止這一“凍結(jié)令”，特朗普政府的律師在庭上則稱，該條行政令不應(yīng)受到司法審查的權(quán)力，因?yàn)樵谒麄兛磥恚ㄔ翰⒉荒芫涂偨y(tǒng)基于國(guó)家安全理由作出的判斷進(jìn)行違憲審查，但上訴遭到駁回，對(duì)此，特朗普發(fā)言人西恩·斯派塞說，三月初總統(tǒng)會(huì)發(fā)布新的行政令，重新“保護(hù)美國(guó)的安全”。

此外，行政令不能撤銷由國(guó)會(huì)通過的法律，但國(guó)會(huì)若認(rèn)為有必要對(duì)法律進(jìn)行修訂，且新法律的內(nèi)容和行政令產(chǎn)生沖突的時(shí)候，行政令便被廢止，行政部門就需要出臺(tái)新令來體現(xiàn)新的立法精神。