中國政府與社會(huì)資本合作(PPP)制度創(chuàng)新研究

馮 偉，盧新標(biāo)

(阜陽師范學(xué)院， 安徽 阜陽 236037)

中國政府與社會(huì)資本合作(PPP)制度創(chuàng)新研究

馮 偉，盧新標(biāo)

(阜陽師范學(xué)院， 安徽 阜陽 236037)

PPP模式有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，打破政府與市場(chǎng)的壁壘，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念具有重要作用。當(dāng)前我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金，地方債務(wù)又趨緊，PPP無疑成為這一特殊時(shí)期的優(yōu)選。此外PPP具有低投入、高效率等特點(diǎn)、能夠優(yōu)化民間投資渠道，這對(duì)于建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)，破解融資難，推動(dòng)公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革具有深遠(yuǎn)意義，深化決策體系研究，從基本原則、法律框架、流程的優(yōu)化以及相關(guān)信息的共享、契約精神建設(shè)等方面健全PPP項(xiàng)目的決策體系，借鑒英國PPP的決策優(yōu)勢(shì)，探索出適合我國國情的PPP模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)深入開展。

PPP項(xiàng)目； 決策； 機(jī)制

一、引言

十八大以來，我國政治經(jīng)濟(jì)改革不斷向縱深方向推進(jìn)，全面深化改革步伐不斷加快，同時(shí)也面臨諸多難題。一方面，行政體制、財(cái)稅制度、金融制度等改革的進(jìn)一步深化，政府角色定位轉(zhuǎn)變亟待破解，政府與市場(chǎng)等多方利益分割產(chǎn)生了新的矛盾；另一方面，經(jīng)濟(jì)上外需疲軟，產(chǎn)能過剩，國內(nèi)新動(dòng)能尚未充分銜接，新舊產(chǎn)能對(duì)接存在時(shí)間差，創(chuàng)新能力較差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題矛盾重重，面對(duì)三去一降一補(bǔ)的同時(shí)又要保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展底線，政府、企業(yè)等主體壓力重重，更加劇了融資難的問題。公共基礎(chǔ)設(shè)施不足，需求旺盛與政府財(cái)政收入銳減的矛盾，加劇了地方債務(wù)的緊迫性。PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)作能夠充分調(diào)動(dòng)民資，盤活民間資本，實(shí)現(xiàn)閑置資金的溢價(jià)，增加政府的建設(shè)資金，也是當(dāng)前全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府角色定位，控制金融風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。2014年國家把PPP項(xiàng)目的應(yīng)用做重點(diǎn)推廣無疑是應(yīng)時(shí)之舉。2014以來，我國相繼頒布了(國發(fā)[2014]43號(hào))《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、(財(cái)金[2014]76號(hào))《關(guān)于推廣和運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》等一系列文件，包括操作指南，國家財(cái)政部和發(fā)改委為了各地方更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目，也在其各自網(wǎng)站設(shè)置了相應(yīng)的PPP專欄，介紹相關(guān)案例、政策法規(guī)、操作規(guī)范等。政府也與高校機(jī)構(gòu)成立了PPP研究機(jī)構(gòu)，并開展一系列對(duì)外交流、學(xué)習(xí)與合作，安排專家和政府負(fù)責(zé)人去英國學(xué)習(xí)成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。另外國家每年安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金5億元用于支持和推動(dòng)PPP項(xiàng)目的開展，并將PPP項(xiàng)目引入“一帶一路”建設(shè)中去，把PPP項(xiàng)目引入縱深發(fā)展的軌道，深入?yún)⑴c國家建設(shè)。

根據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計(jì)顯示，2015年5月，兩批推介會(huì)一共推介2531個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資高達(dá)2.26萬億元，最終實(shí)現(xiàn)簽約項(xiàng)目619個(gè)，總投資額達(dá)10019億余元。各地已經(jīng)開展了如火如荼的PPP項(xiàng)目高潮，但在具體操作的過程中，各地沒有一個(gè)較為明確的決策體系，目前來說多為政府主動(dòng)推進(jìn)，尤其在我國主要自上而下，地方企業(yè)還缺乏一定的主動(dòng)性，政府也存在疑問，這也跟決策體系流程不清晰有著重要關(guān)系。

二、中國PPP項(xiàng)目發(fā)展歷史沿革

(一)試水階段(1979年——1992年)

改革開放以后，中國經(jīng)濟(jì)駛?cè)肟燔嚨溃浜蟮幕A(chǔ)設(shè)施與財(cái)政緊缺的雙重矛盾，使得中國政府開始開拓思路，尋找新的建設(shè)模式，此時(shí)的改革開放加強(qiáng)了對(duì)外交流與合作，我國政府也意識(shí)到公共服務(wù)的落后與需求之間的矛盾，急需大量資金，在這種綜合因素的主導(dǎo)下，80年代引入BOT模式，建設(shè)深圳沙角B電廠等項(xiàng)目，不僅提高了效率，彌補(bǔ)了建設(shè)資金的短缺，也證明了PPP模式解決了公共服務(wù)設(shè)施的短缺的可行性。但早期的PPP模式在政策、法規(guī)上都缺乏支撐，合同與協(xié)議簡單粗放，一些地方甚至出現(xiàn)把標(biāo)題改成PPP項(xiàng)目的事件，對(duì)PPP項(xiàng)目不知所云，操作缺乏制度性的規(guī)范，大多數(shù)通過政府與私營部門的協(xié)議，招標(biāo)環(huán)節(jié)缺乏透明性，對(duì)于項(xiàng)目移交、管理等方面約定不規(guī)范、不明確，也受到一定的批評(píng)。

(二)探索階段(1992年——1998年)

黨的十四大召開后，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這為政府與私營部門的合作提供了政治和經(jīng)濟(jì)條件。早在上個(gè)世紀(jì)80年代，英國嚴(yán)厲禁止私人融資，以控制風(fēng)險(xiǎn)，但由于公共資金缺乏，90年代以后英國政府又開始了“私人融資計(jì)劃”(PFI)。對(duì)于我國這一時(shí)期來說，排除了政治上的、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上的問題后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域缺乏資金建設(shè)的年代來說如出一轍。1995年，國家引發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，這是在此前文件的基礎(chǔ)上對(duì)法律法規(guī)的進(jìn)一步探索，重點(diǎn)在于如何推動(dòng)BOT方式吸引外資的問題上，為地方政府提供了政策支持和較為明確的法律依據(jù)。隨后在水利水電、交通等領(lǐng)域首先開始探索，摸索出了基本的政策法規(guī)規(guī)范，直到亞洲金融危機(jī)后，國家開始著手清理一些外資以及BOT項(xiàng)目，進(jìn)行糾偏，PPP高潮開始?xì)w于平息。

(三)發(fā)展階段(2002年——2012年)

2002年國家進(jìn)一步堅(jiān)定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的方向，開始推動(dòng)讓市場(chǎng)進(jìn)入到公共基礎(chǔ)領(lǐng)域里來。建設(shè)部在2004年出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，地方政府在部委政策文件的引導(dǎo)下，出臺(tái)地方性法律法規(guī)，為PPP項(xiàng)目的順利展開鋪路。2003年后國家明確了非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共領(lǐng)域的公平待遇問題，PPP項(xiàng)目又迎來一陣小高潮，但是PPP項(xiàng)目推動(dòng)的公共服務(wù)產(chǎn)品市場(chǎng)化的負(fù)面問題導(dǎo)致了公共服務(wù)產(chǎn)品的快速上漲，同時(shí)產(chǎn)品質(zhì)量也出現(xiàn)問題，加之4萬億救市計(jì)劃，大量資金涌入公共服務(wù)產(chǎn)品領(lǐng)域，使得PPP項(xiàng)目的需求下降，雙重因素影響下，PPP很多項(xiàng)目被中止和取消。

(四)高潮階段(2013年——今)

直到2013年，十八大提出“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，前財(cái)政部部長樓繼偉，為解決資金和債務(wù)矛盾，優(yōu)化公共服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能和城鎮(zhèn)化建設(shè)，主張大力開展PPP項(xiàng)目。而此時(shí)地方債務(wù)趨緊，利率市場(chǎng)化，經(jīng)濟(jì)疲軟進(jìn)一步加劇融資困難的處境。PPP模式此時(shí)借勢(shì)而上，迎來新的PPP高潮，具有重要的歷史機(jī)遇。

三、PPP項(xiàng)目決策體系中的制度創(chuàng)新與安排

(一)建立契約制度

市場(chǎng)中的企業(yè)對(duì)一些PPP項(xiàng)目止步不前的重要原因在于政府契約精神的缺失，當(dāng)然除了政府契約精神的履行，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與契約精神也是不可或缺的。一旦政府違約，無法如期為企業(yè)支付，那么企業(yè)就會(huì)面臨停產(chǎn)停業(yè)，受到損失，甚至導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。通過建立完善的契約制度，對(duì)政府部門的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，并且明確規(guī)定政府部門違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰，懲罰措施直接影響到相關(guān)政府部門及負(fù)責(zé)人。唯有如此才能讓企業(yè)更加放心，敢于參與到PPP項(xiàng)目中來，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同受益。

(二)推動(dòng)項(xiàng)目公開透明化

還有公開透明化PPP項(xiàng)目，接受公眾監(jiān)督，作為公共投資項(xiàng)目，首先公民有權(quán)知曉其運(yùn)營情況，其次公開透明化有利于防止腐敗問題的發(fā)生，避免權(quán)錢交易、工作懈怠、責(zé)任不明和推諉扯皮等。PPP項(xiàng)目是兩類社會(huì)主體不等的參與者參與其中的，政府作為國家權(quán)力的代表，政府對(duì)于市場(chǎng)的影響力不容小覷，企業(yè)作為市場(chǎng)主體一般無權(quán)參與國家基本的行政制度、經(jīng)濟(jì)制度的制訂，企業(yè)一般只能服從行政機(jī)關(guān)制定的各類政策和法規(guī)。而PPP項(xiàng)目的特殊性在于企業(yè)與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此在項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期，如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就必須透明化，通過公共項(xiàng)目與大眾利益、契約制度的結(jié)合，為政府違約成本加碼，同時(shí)項(xiàng)目的公開化能夠利用契約制度和公眾對(duì)企業(yè)實(shí)施監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)三方利益的粘連，約束企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，避免出現(xiàn)為降低成本、謀取利益而出現(xiàn)的危害社會(huì)公眾利益的行為。如PPP水廠項(xiàng)目，為降低成本，對(duì)自來水的處理偷減程序，致使水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，就會(huì)危害公眾的健康利益。

(三)引入PPP項(xiàng)目決策中的第三方機(jī)制

PPP項(xiàng)目操作較為復(fù)雜，涉及到股權(quán)、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、價(jià)格形成、融資模式以及公共利益之間的博弈，地方政府在操作時(shí)，存在困難，因此在決策體系中應(yīng)引入第三方機(jī)制。尤其是第三方專家和第三方機(jī)構(gòu)，第三方機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的專研公司，而相關(guān)專家也是對(duì)該領(lǐng)域具有較深程度的理解，對(duì)各種案例有較深入的研究，引入第三方機(jī)制可以與政府掌握的相關(guān)PPP項(xiàng)目的決策理念、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，從而進(jìn)行互補(bǔ)。除了參照國家部委發(fā)布的合作指南外，對(duì)于官方探索階段來說，引入第三方機(jī)制是有益的、也是必要的。第三方機(jī)制對(duì)解決PPP項(xiàng)目操作存在的困難提供有效的解決方案，能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利開展。

(四)轉(zhuǎn)變政府角色

以往觀念中，政府是規(guī)則制定者，也是航船的舵，企業(yè)往往只能跟著走，但作為PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特殊行為而言必須轉(zhuǎn)變這一思路。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角度，放棄管理者思維，減少行政約束，將市場(chǎng)理念和公共參與引入管理，利用社會(huì)力量來建設(shè)公共事業(yè)。即要轉(zhuǎn)變管理者傳統(tǒng)固化思維，堅(jiān)持市場(chǎng)為導(dǎo)向，該放權(quán)的堅(jiān)決放權(quán)，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人去做，對(duì)于政府而言，更多的是監(jiān)督與引導(dǎo)企業(yè)，規(guī)范他們的經(jīng)營，回應(yīng)社會(huì)反饋，在前期的項(xiàng)目推進(jìn)中是招客進(jìn)門，規(guī)范門檻，明確規(guī)則。政府應(yīng)強(qiáng)化公信力縮小政策目標(biāo)和執(zhí)行結(jié)果之間的差距，減少政策隨意性，尤其是避免由此造成的民間參與成本的增加。承擔(dān)起監(jiān)督者角色，北京地鐵四號(hào)線的成功就得益于完善的監(jiān)督管理體系，會(huì)同發(fā)起單位北京發(fā)改委、交通委、財(cái)政局、京投公司和京港公司的行業(yè)監(jiān)管以及政府達(dá)數(shù)十家的一般監(jiān)管，其監(jiān)管責(zé)任明確，體系完備。由此可見，目前PPP項(xiàng)目能不能發(fā)揮最大效應(yīng)，創(chuàng)新于城鎮(zhèn)建設(shè)中去，推動(dòng)極為落后的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)，改善農(nóng)村面貌，推動(dòng)三線三邊治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要政府部門不斷的大膽嘗試、更要謹(jǐn)慎的論證。

四、PPP項(xiàng)目未來發(fā)展方向

相比較外國來說，我國PPP項(xiàng)目發(fā)展速度很快，但周期波動(dòng)較大，極易受到政府政策的影響，甚至夭折。隨著PPP的不斷發(fā)展，研究已不再簡單停留在理念層面，而是將其應(yīng)用到公共項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐的理論分析框架中，出現(xiàn)了一些較有深度的研究成果，PPP的研究也因此更趨深入。未來我國PPP還要形成體系化、系統(tǒng)化的理論和具有可操作性的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。一是要進(jìn)行行業(yè)歸類，對(duì)于不同行業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制、合同管理、“物有所值”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，形成符合行業(yè)實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)。二是繼續(xù)建立健全政府與私營企業(yè)的合作機(jī)制，探索新項(xiàng)目，暢通渠道。三是要對(duì)于PPP的準(zhǔn)入門檻制定更加合理的準(zhǔn)則，完善論證方法，為廣大民眾提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品。實(shí)現(xiàn)特殊，靈活與一般性的有機(jī)結(jié)合。

將PPP項(xiàng)目作為推動(dòng)我國政府公共管理改革的助推器，輔助我國當(dāng)前簡政放權(quán)，深化行政體制改革的推進(jìn)，這就是說是改善供給效率的有效模式，政府不能什么都管，政府自身具有官僚局限性，也無法做到專事專管，從而降低公共產(chǎn)品供給效率。PPP模式作為一種公共管理改革方案，雖然仍存在種種不足，但其在推動(dòng)公共部門支出改革，提高支出效率方面提供了一條全新的思路，是公共產(chǎn)品供給的一種有效模式。PPP項(xiàng)目的公開化與合同制，都會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)政府思維的解放，提高公共管理水平，不斷優(yōu)化公共產(chǎn)品的質(zhì)量，未來隨著PPP模式的成熟，民資進(jìn)入公共產(chǎn)品的渠道將會(huì)被進(jìn)一步打開，盤活民間資本，服務(wù)社會(huì)，推動(dòng)政府體制改革，不斷優(yōu)化公共產(chǎn)品供給水平。

五、結(jié)語

文章在研究決策體系建設(shè)時(shí)，結(jié)合了英國的PPP項(xiàng)目決策體系，就目前來說英國PPP項(xiàng)目歷史悠久，具有成熟的操作范本，此前國務(wù)院還派專家赴英考察PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，這也是本文著重借鑒英國決策體系的重要原因。

本文著重闡述了項(xiàng)目決策的流程問題，目前各地方的PPP項(xiàng)目操作流程不一，主要講述流程的優(yōu)化和流程重點(diǎn)內(nèi)容，PPP作為一種高效的公共產(chǎn)品供給，必須抓住流程的明確性與原則性，幫助PPP項(xiàng)目快速鎖定，精確推動(dòng)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的開展。

本文也將契約和制度與項(xiàng)目公開透明化作為一節(jié)重點(diǎn)闡述，因?yàn)槲覀冊(cè)谕苿?dòng)行政體制改革的同時(shí)也是在利用外部力量促進(jìn)政府行政職能的轉(zhuǎn)變，而在這個(gè)過程中，其PPP項(xiàng)目的開展難免受到暗箱操作、違反契約精神的做法，也是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的重要原因，因此建立契約制度和公開透明化，雖屬于決策外層，但其對(duì)于決策體系是否完善和決策成敗也起到了至關(guān)重要的作用。

[1]黃景馳，弗萊德·米爾.英國政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的決策體系研究[J]. 公共行政評(píng)論, 2016，(2).

[2]馬君.PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用前景研究[J]. 寧夏社會(huì)科學(xué)，2011，(3).

[3]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[J].財(cái)政稅收與資本市場(chǎng)，2015，(1).

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[5]查勇，梁云鳳.在公共事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，(5).

[6]王偉.改善中西部地區(qū)投資環(huán)境的思考[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006，(4).

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責(zé)任編輯：彭雷生

Research on Decision-making System of Public - Private Partnership (PPP) in China

FENG Wei, LU Xin-biao

(College of Political Science and Law, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, China)

As the market economy continues to mature in China, the reform in political and economic fields are also deepening. The 18th Party Congress has made a decision to “l(fā)et the market play a decisive role in the allocation of resources”, which requires the government to change functions and further open the market. PPP model facilitates transforming government functions, breaking barriers between the government and market, sorting out the relations between the government and market, and changing the concept of service. Owing to China’s lack of construction funds in public infrastructure construction, together with tightening local debt, PPP undoubtedly becomes the preferential choice. In addition, with the characteristics of low input and high efficiency, PPP can optimize the private investment channel, which has far-reaching significance on building a resource-efficient society, breaking the financing difficulty and promoting the market-oriented reform of public goods. According to the history of PPP projects, their success or failure largely depend on the decision-making system. The decision-making system should be enhanced from the basic principles, legal framework, process optimization, related information sharing, contractual spirit and other aspects of PPP project. We should also learn from the PPP decision-making experience of Britain, to explore a PPP model fitting China’s situation to speed up the transformation of government functions, promote China’s economic development, improve the quality of public service products, and promote urban and rural construction in depth, so as to realize the great rejuvenation of the Chinese nation.

PPP project; decision making; mechanism

2017-05-06

安徽省阜陽市社科規(guī)劃項(xiàng)目(阜陽市政府和社會(huì)資本合作(ppp)模式)

馮 偉(1972—)，安徽懷遠(yuǎn)人，副教授，碩士，研究方向?yàn)槌鞘兄卫憩F(xiàn)代化。

G931

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：1674-344X(2017)6-0052-04