河北省涉法涉訴信訪問(wèn)題的治理邏輯

崔 博 王 恒

（1.河北水利電力學(xué)院，河北 滄州 061001；2.河北省公安廳，河北 石家莊 050081）

【治安研究】

河北省涉法涉訴信訪問(wèn)題的治理邏輯

崔 博1王 恒2

（1.河北水利電力學(xué)院，河北 滄州 061001；2.河北省公安廳，河北 石家莊 050081）

信訪制度是黨和政府賦予人民群眾合法進(jìn)行權(quán)益維護(hù)的一項(xiàng)制度。受傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)有司法體制不夠完善等因素影響，涉法涉訴信訪案件的處置與全面推進(jìn)依法治國(guó)的治理邏輯存在不符現(xiàn)象。強(qiáng)化信訪源頭治理，將涉法涉訴信訪納入法治化軌道，使其與法律訴訟相分離，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式和信訪工作方式方法，極有助于維護(hù)良好的信訪秩序。

涉法涉訴信訪；治理邏輯；沖突

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。2014年3月，中辦、國(guó)辦又印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，提出改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題。鑒于此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，探尋河北省涉法涉訴信訪問(wèn)題的治理邏輯，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

一、何謂涉法涉訴信訪

2004年之前，涉法涉訴信訪并未有一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)界、人大代表、司法機(jī)關(guān)從各自職責(zé)角度分別闡述了涉法涉訴信訪。2004年8月，中央處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議（現(xiàn)已撤銷(xiāo)）正式提出了“涉法涉訴信訪”這一稱(chēng)呼。2005年2月，中央政法委印發(fā)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，首次以官方文件的形式認(rèn)定了涉法涉訴信訪的受理范疇，即“依法屬于公、檢、法、司等政法部門(mén)處理的信訪案件”。

綜合來(lái)看，涉法涉訴信訪是指：當(dāng)事人（包括法人和其他組織）對(duì)公、檢、法、司等政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為或處置問(wèn)題的方式、結(jié)果有異議時(shí)，可以選擇通過(guò)書(shū)信（電子郵件）、電話、手機(jī)短信、傳真、微博、微信等傳統(tǒng)媒體、新興媒體的方式，向相關(guān)黨委（黨組）、國(guó)家機(jī)關(guān)以及下設(shè)的信訪機(jī)構(gòu)，提出相關(guān)建議或意見(jiàn)，并表達(dá)自己合理合法的利益訴求，再由公、檢、法、司等政法機(jī)關(guān)依法予以合法處置的一種信訪活動(dòng)。由此可以看出，無(wú)論在救濟(jì)方式上，還是救濟(jì)程序上，涉法涉訴信訪均不同于一般的行政性信訪，它更關(guān)注公、檢、法、司等政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為或結(jié)果，這有利于當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，維護(hù)自身合法利益，并適時(shí)監(jiān)督政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和處置問(wèn)題的效果。

二、涉法涉訴信訪問(wèn)題治理沖突

雖然信訪制度在解決社會(huì)矛盾糾紛、處置利益訴求時(shí)發(fā)揮了重要作用，但受到傳統(tǒng)思想觀念的束縛、以及現(xiàn)有司法體制的不健全不完善等因素，涉法涉訴信訪案件的處置與全面推進(jìn)依法治國(guó)視野下的社會(huì)治理邏輯并不一致，存在沖突。

（一）涉法涉訴信訪的救濟(jì)渠道與司法程序之間的沖突

信訪是一種處置社會(huì)矛盾糾紛的行政手段，并具有司法程序上的功能，但現(xiàn)有的信訪處置方式卻突破司法程序，通過(guò)非法定的行政手段去處置。此外，與一般信訪不同，涉法涉訴屬于行政領(lǐng)域之外的法律范疇，二者處置方式各有差異，沒(méi)有交叉性。但一些涉法涉訴問(wèn)題卻不按照法定程序，而是直接進(jìn)行信訪，這無(wú)疑是有悖于依法治國(guó)的治理邏輯。

（二）涉法涉訴信訪的處置方式與社會(huì)治理邏輯之間的沖突

由于現(xiàn)有信訪制度不完善，使得信訪群眾存在一種人治思維，認(rèn)為只要引起領(lǐng)導(dǎo)重視，自己的信訪訴求就容易解決。當(dāng)然，我們應(yīng)該看到人治思維方式在解決社會(huì)矛盾、維護(hù)信訪群眾的合法利益中發(fā)揮的積極作用，但人治思維具有很大的局限性，它無(wú)法從根本上減少信訪，不能形成長(zhǎng)效處置機(jī)制。所以，國(guó)家大力倡導(dǎo)法治思維，讓法律成為人們交際的紐帶和安全閥，運(yùn)用法治保障公民合法利益，維護(hù)社會(huì)秩序，這才是依法治國(guó)的治理邏輯思維。

（三）涉法涉訴信訪的監(jiān)督作用與司法權(quán)威之間的沖突

在很大程度上，涉法涉訴信訪可以對(duì)司法行為產(chǎn)生監(jiān)督作用，借以規(guī)范調(diào)整司法行為，提高司法質(zhì)量水平，甚至還可以遏制司法腐敗。司法權(quán)威就是司法裁判具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但涉法涉訴信訪的目的卻是借助監(jiān)督的作用，實(shí)則是按照信訪當(dāng)事人的意思改變已經(jīng)生效的司法裁判，不管是否滿(mǎn)足當(dāng)事人的信訪訴求，均將使司法機(jī)關(guān)陷入一個(gè)兩難境地，改變裁判結(jié)果則意味著司法權(quán)威的削弱，反之則導(dǎo)致涉法涉訴信訪。

三、河北省涉法涉訴信訪現(xiàn)狀及困境

當(dāng)前，隨著全面深化改革深入推進(jìn)，原有利益格局不斷發(fā)生變化，社會(huì)矛盾凸顯期、信訪高發(fā)期等交互疊加，河北涉法涉訴信訪案件復(fù)雜多樣，面臨多種處置困境，信訪工作不容小視。

（一）涉法涉訴信訪數(shù)量上升

據(jù)河北省各部門(mén)信訪綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013-2016年期間，河北信訪案件呈下降趨勢(shì)，群眾信訪總量分別是11728件次、10117件次、8128件次，與上年相比下降了7.76%、13.7%、19.6%。但是，隨著各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，社會(huì)利益格局被動(dòng)調(diào)整，人們維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，紛紛拿起法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，到司法機(jī)關(guān)尋求法律救濟(jì)，一旦利益訴求無(wú)法滿(mǎn)足，當(dāng)事人便會(huì)走上信訪道路。近三年，全省各地涉法涉訴信訪案件分別比上年度上升了1.73%、2.41%、1.62%，信訪數(shù)量仍然居于高位，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

（二）訴求和當(dāng)事人身份多樣化

當(dāng)前，河北省社會(huì)矛盾糾紛凸顯，造成涉法涉訴信訪訴求趨于多元，幾乎包含了社會(huì)生活的各個(gè)方面。既有刑訊逼供、司法不公等司法范疇，也有勞資糾紛、金融詐騙、非法集資、合同糾紛等經(jīng)濟(jì)范疇，觸及拓展到多個(gè)領(lǐng)域。此外，信訪當(dāng)事人的身份也不再局限于農(nóng)民、城市失業(yè)者等社會(huì)底層人員，已經(jīng)出現(xiàn)了退伍軍人、機(jī)關(guān)退休人員、低保戶(hù)、五保戶(hù)等特殊群體。

（三）群體性、對(duì)抗性明顯

當(dāng)前，隨著社會(huì)改革的不斷深入，群體利益被改變，從而誘發(fā)了群體性信訪。比如非法集資、金融詐騙、企業(yè)改制等，都是群體性信訪案件的易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域。為了使自己信訪問(wèn)題得以解決，一部分上訪群眾刻意在“兩會(huì)”或者重大政治活動(dòng)等特殊時(shí)期，成群結(jié)隊(duì)地在政府門(mén)前拉白色橫幅、馬路靜坐、示威請(qǐng)?jiān)?，甚至沖擊政府部門(mén)、自殺、投毒等危害公共安全的具有對(duì)抗性的信訪手段，其目的就是給相關(guān)政府部門(mén)施壓，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，獲取信訪利益。

（四）機(jī)構(gòu)繁多，成本高且處置難度大

針對(duì)信訪事項(xiàng)，既有專(zhuān)門(mén)的信訪局，又有各個(gè)部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，信訪機(jī)構(gòu)繁多，職責(zé)交叉但又互不統(tǒng)屬。而且一些部門(mén)內(nèi)的信訪機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)具體的信訪處置工作，只是進(jìn)行常規(guī)登記，然后交辦、轉(zhuǎn)辦給相關(guān)機(jī)構(gòu)，致使信訪當(dāng)事人利益表達(dá)不暢。一般來(lái)說(shuō)，處置涉法涉訴信訪問(wèn)題，往往牽涉的面廣、周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜，致使信訪事項(xiàng)短期內(nèi)無(wú)法解決，給信訪當(dāng)事人一種為官不為的錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為只有投入更多成本不斷上訪才能成功，從而加大了處置難度。尤其對(duì)于公民個(gè)人來(lái)說(shuō)，某些群眾舉債信訪，則容易導(dǎo)致家庭貧困，形成惡性循環(huán)。

四、河北省涉法涉訴信訪問(wèn)題的治理邏輯路徑

處置涉法涉訴信訪案件，要將其納入到法治化軌道上來(lái)解決，既要注重源頭治理，又要不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式和信訪工作方式方法，還需將涉法涉訴信訪問(wèn)題從法律訴訟中分離出來(lái)。

（一）要加強(qiáng)信訪案件的源頭治理工作

一是要健全矛盾糾紛排查調(diào)解機(jī)制。定期排查走訪，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)介入、及時(shí)化解、及時(shí)消除。建立網(wǎng)格化排查網(wǎng)絡(luò)，積極發(fā)動(dòng)基層人民調(diào)解員，深入住戶(hù)家中，逐一排查，并實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解等聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)，確保將矛盾糾紛化解在萌芽初期。二是要嚴(yán)格執(zhí)法行為，拒絕錯(cuò)案發(fā)生。司法機(jī)關(guān)執(zhí)法人員要嚴(yán)格執(zhí)法行為，遵循法定程序，每一個(gè)案件均要經(jīng)得起檢驗(yàn)，杜絕出現(xiàn)執(zhí)法紕漏，從源頭上避免留下涉法涉訴信訪的誘因。三是法律服務(wù)人員要積極參與調(diào)解。積極倡導(dǎo)法律服務(wù)人員參與信訪調(diào)解，或到信訪接待處值班，引導(dǎo)信訪群眾運(yùn)用訴訟等法律渠道處置問(wèn)題。擴(kuò)展法律援助覆蓋面，只要符合條件，均可申請(qǐng)法律援助，避免激化矛盾。四是要做好普法宣傳工作。針對(duì)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，因需設(shè)計(jì)普法主題，增強(qiáng)群眾法治意識(shí)，引導(dǎo)群眾依法辦事、依法維權(quán)、依法信訪。

（二）要把信訪從法律訴訟中分離出來(lái)

實(shí)行信訪與訴訟相分離，就是具有行政屬性的事項(xiàng)按照信訪條例處置，具有法律屬性的事項(xiàng)按照訴訟程序處置，二者互補(bǔ)交叉，確保不同性質(zhì)的信訪案件區(qū)別處理，保障信訪群眾的司法救濟(jì)權(quán)利。所以，一旦信訪事項(xiàng)屬于涉訴范疇，信訪機(jī)構(gòu)無(wú)需受理，但要正確引導(dǎo)信訪群眾到司法機(jī)關(guān)表達(dá)訴求；反之，司法機(jī)關(guān)要引導(dǎo)信訪群眾到政府相關(guān)部門(mén)，暢通信訪渠道，防止矛盾激化。

（三）要不斷創(chuàng)新社會(huì)治理體系

一是要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理理念。當(dāng)前，國(guó)家正推進(jìn)“放管服”改革，讓政府的管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，而其他組織也要加強(qiáng)自我管理，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序發(fā)揮作用。社會(huì)改革，理念先行。沒(méi)有科學(xué)先進(jìn)的理念作指導(dǎo)，談何提升社會(huì)治理工作水平。二是要推進(jìn)社會(huì)治理主體多元化發(fā)展，改變政府一家獨(dú)大的局面，而是由政府進(jìn)行指導(dǎo)，其他部門(mén)單位積極參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體共同治理，形成社會(huì)治理整體合力，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是要提高社會(huì)治理能力，改變政府單一治理方式，激發(fā)各級(jí)黨委、政府以及社會(huì)公共組織等部門(mén)的社會(huì)治理能力，從而提高整個(gè)社會(huì)治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（四）要不斷創(chuàng)新信訪工作模式

一是要提升信訪立法層次。盡快將《信訪法》納入人大立法規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)一立法，讓法律統(tǒng)一規(guī)范信訪辦理機(jī)構(gòu)、辦理程序和信訪權(quán)利義務(wù)，確定信訪范疇，樹(shù)立信訪部門(mén)權(quán)威，使其職責(zé)對(duì)稱(chēng)。二是要區(qū)別受理信訪案件。由于信訪案件屬性不同，有的屬于法律渠道受理范疇，有的則屬于行政渠道受理范疇。因此，受理信訪案件時(shí)，要區(qū)分信訪案件屬性，根據(jù)案件屬性確定受理機(jī)構(gòu)。這樣既可以保障信訪當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利，提高信訪案件處置效率，又可以將屬于涉法涉訴類(lèi)的信訪案件納入司法機(jī)關(guān)，按照法定程序予以辦理。三是要加強(qiáng)信訪工作規(guī)范化水平。信訪工作人員要摒棄人治思維，把信訪群眾當(dāng)做自己的家人和親人，真心服務(wù)，合力維權(quán)。遇到信訪事項(xiàng)，信訪工作者要依法處置，既給予道義上的關(guān)懷，又注重法律引導(dǎo)；要遵循信訪法定程序，既要充分保障信訪當(dāng)事人的合法權(quán)益，又要堅(jiān)決打擊鬧訪、纏訪等無(wú)理信訪現(xiàn)象。

信訪制度是黨和政府賦予人民群眾合法進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)的一項(xiàng)制度。雖然現(xiàn)有信訪體制機(jī)制仍有不完善之處，但我們相信，隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程的不斷加快，信訪制度將會(huì)更趨健全完善，將會(huì)更好地保障人民群眾的各項(xiàng)權(quán)益訴求。

[1]李珊,何國(guó)強(qiáng).探究涉法涉訴信訪問(wèn)題的困境與出路[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào),2016,(05).

[2]何國(guó)強(qiáng).論涉法涉訴信訪治理的法治化[J].政法學(xué)刊,2015,(12).

[3]中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn) [N].北京青年報(bào),2014-03-19.

[4]謝家銀,陳發(fā)桂.法治視野下涉法涉訴信訪終結(jié)的制度邏輯[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(05).

[5]胡夏冰.涉法涉訴信訪法治化的根本路徑[J].學(xué)術(shù)月刊,2013,(12).

［編輯：李永新］

D631.4

A

1672-6405（2017）03-0010-03

崔博（1984-），男，河北吳橋人，碩士，河北水利電力學(xué)院講師，主要從事法治教育、思想政治教育研究。王恒（1983-），男，河北衡水人，碩士，河北省公安廳法制總隊(duì)主任科員。

2017-07-01

2017年度河北省人力資源社會(huì)保障課題“依法治國(guó)視野下的涉農(nóng)信訪問(wèn)題研究——以河北省為例”（課題編號(hào)：JRS-2017-6007）階段性成果。