從“省級(jí)統(tǒng)籌”到“全國(guó)統(tǒng)籌”
——企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問題研究

陳鵬軍

（華僑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，福建 泉州 362021）

自20世紀(jì)50年代《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布以來，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無到有，憑借自下而上的“多點(diǎn)試點(diǎn)”方針，摸著石頭過河，不斷探索創(chuàng)新，從企業(yè)統(tǒng)籌、行業(yè)統(tǒng)籌開始，歷經(jīng)縣市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌，再到現(xiàn)在的全國(guó)統(tǒng)籌，制度建設(shè)取得了顯著成績(jī)。然而，長(zhǎng)久以來，在社會(huì)保障制度建設(shè)中，統(tǒng)籌層次的提升一直是一個(gè)難點(diǎn)。所謂統(tǒng)籌層次，是指社保基金的收支、核算、管理等環(huán)節(jié)的等級(jí)或?qū)蛹?jí)，也就是社會(huì)保障制度能夠在多大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金的調(diào)撥和風(fēng)險(xiǎn)的分散。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，破解統(tǒng)籌層次提升難題非常關(guān)鍵。

一、我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問題的歷史淵源

長(zhǎng)久以來，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問題的主要表現(xiàn)是塊狀統(tǒng)籌和條狀統(tǒng)籌交織共存。所謂塊狀統(tǒng)籌是指企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行地區(qū)統(tǒng)籌，或縣市區(qū)域范圍，或省級(jí)行政區(qū)范圍；條狀統(tǒng)籌是指企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行行業(yè)或產(chǎn)業(yè)內(nèi)部統(tǒng)籌，早期主要針對(duì)一些大部委、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，比如鐵道部、郵政、石油產(chǎn)業(yè)、人民銀行系統(tǒng)等。1951年，政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，奠定了新中國(guó)勞動(dòng)保障事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。由于當(dāng)時(shí)的條件限制，勞動(dòng)保險(xiǎn)實(shí)施范圍僅局限在少數(shù)重點(diǎn)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、部門的大型企業(yè)和單位內(nèi)，并采取逐步推廣的辦法，同時(shí)規(guī)定勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的籌集、支配、管理、監(jiān)督等職責(zé)主要由中華全國(guó)總工會(huì)及委托各省、區(qū)、市工會(huì)組織或產(chǎn)業(yè)工會(huì)全國(guó)委員會(huì)負(fù)責(zé)。由此可見，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)塊狀和條狀統(tǒng)籌并存的現(xiàn)象可追溯至我國(guó)勞動(dòng)保障制度建立之初，是建國(guó)初期我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)初建之時(shí)“摸著石頭過河”的產(chǎn)物。這段時(shí)期，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作的負(fù)責(zé)主體是工會(huì)組織，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在省市工會(huì)或產(chǎn)業(yè)工會(huì)內(nèi)部統(tǒng)籌調(diào)劑使用，統(tǒng)籌問題主要表現(xiàn)為條塊模式共存，本質(zhì)上是縣市級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低、統(tǒng)籌范圍較小，企業(yè)包干了一切。

改革開放以后，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委陸續(xù)頒布了對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌方式進(jìn)行改革的系列文件。1986 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真執(zhí)行改革勞動(dòng)制度幾個(gè)規(guī)定的通知》，廢除了“內(nèi)招”和“子女頂替”制度，企業(yè)用工全面實(shí)行社會(huì)招聘；同年7月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，規(guī)定國(guó)家對(duì)勞動(dòng)合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，同時(shí)規(guī)定勞動(dòng)合同制工人的退休養(yǎng)老工作由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政主管部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)專門機(jī)構(gòu)管理。這兩個(gè)文件標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)開啟了真正的社會(huì)統(tǒng)籌階段。從上述規(guī)定中可以看出，此時(shí)的社會(huì)統(tǒng)籌是縣市級(jí)統(tǒng)籌，可以說這是真正意義上的縣市級(jí)統(tǒng)籌的開始。至1990年，全國(guó)實(shí)現(xiàn)縣市級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)達(dá)2 274個(gè)[1]。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，要求“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣級(jí)統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”。這是中央文件首次提出省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，也是針對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)塊狀統(tǒng)籌模式提出的統(tǒng)籌層次提升改革。但是由于當(dāng)時(shí)的條件所限，改革仍只停留在政策理念與政策引導(dǎo)上[2]。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，將11個(gè)行業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌移交到地方管理，并且再次提出了實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)。這是我國(guó)首次針對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條狀統(tǒng)籌模式進(jìn)行的改革，旨在消除條塊統(tǒng)籌模式并存的狀態(tài)，將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌模式集中于塊狀統(tǒng)籌，并提升統(tǒng)籌層次至省級(jí)。此后的二十多年間，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部（人力資源與社會(huì)保障部）、國(guó)家稅務(wù)總局等多個(gè)部門多次單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文，要求盡快實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，并提出省級(jí)統(tǒng)籌的要求與標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于歷史及各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等稟賦差異的原因，各省份實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間并不一致，最早的是北京于1992年8月1日起實(shí)現(xiàn)，直至2020年底才在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌。

二、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的功能局限性

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)真正意義的省級(jí)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)收統(tǒng)支，而不是全省調(diào)劑或全省調(diào)度。因此，一些在縣市級(jí)統(tǒng)籌下產(chǎn)生的問題，在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌后得到了一定程度的緩解。然而，省級(jí)統(tǒng)籌也并不是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作的最終階段，因?yàn)榧词乖谑〖?jí)統(tǒng)籌階段可以緩解有些縣市級(jí)統(tǒng)籌下產(chǎn)生的問題，但問題仍然存在，唯有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，問題才能得到徹底解決。

第一，省級(jí)統(tǒng)籌無法解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的區(qū)域不平衡問題。目前我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的主要矛盾是老年人對(duì)美好生活的需求與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，其中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展不平衡最主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余、企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇等方面的區(qū)域不平衡。省級(jí)統(tǒng)籌能夠解決上述問題在同一個(gè)省內(nèi)縣市層面所產(chǎn)生的不平衡，卻無法解決省際層面的不平衡，只有更大層面和范圍的全國(guó)統(tǒng)籌才能有效解決制度發(fā)展在省際間的不平衡。

第二，省級(jí)統(tǒng)籌限制了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。無論是商業(yè)保險(xiǎn)還是社會(huì)保險(xiǎn)，科學(xué)經(jīng)營(yíng)的依據(jù)都是大數(shù)法則。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過程中須遵循風(fēng)險(xiǎn)大量原則，即參保人越多，風(fēng)險(xiǎn)量化就越準(zhǔn)確，風(fēng)險(xiǎn)分散就越充分，制度運(yùn)行就越穩(wěn)定。省級(jí)統(tǒng)籌下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能在一個(gè)省的范圍內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散，抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限，當(dāng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)將在全國(guó)范圍內(nèi)分散，極大地提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)也使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)功能的發(fā)揮更加充分有效。

第三，省級(jí)統(tǒng)籌限制了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擁有充足償付能力的重要保證，也是應(yīng)對(duì)人口老齡化沖擊的有效途徑。然而在省級(jí)統(tǒng)籌模式下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由各省獨(dú)立管理，在投資運(yùn)營(yíng)上能夠獲得的專業(yè)投資理財(cái)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)有限。雖然在全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)受托運(yùn)營(yíng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金之后情況有所改善，但各地委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營(yíng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)比重并不高。以2021年為例，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)受托運(yùn)營(yíng)的各省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金本金總和為12 344.72億元，僅占當(dāng)年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的19.3%，這嚴(yán)重影響了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值能力。

第四，省級(jí)統(tǒng)籌阻礙了勞動(dòng)力的省際流動(dòng)。勞動(dòng)力的正常合理流動(dòng)是勞動(dòng)力市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，如果因區(qū)域分割導(dǎo)致勞動(dòng)力無法在區(qū)域間自由流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也勢(shì)必受到影響。省級(jí)統(tǒng)籌模式下，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在省級(jí)范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支，各省份獨(dú)立運(yùn)行，一旦發(fā)生勞動(dòng)力的跨省流動(dòng)，就涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老保障責(zé)任的跨省轉(zhuǎn)移，而各省份社保政策和相關(guān)法律法規(guī)的差異將使得勞動(dòng)力跨省流動(dòng)受到很大程度上的限制。雖然目前社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制已較為成熟，勞動(dòng)力發(fā)生跨省流動(dòng)時(shí)可通過轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，但是由于復(fù)雜的流程和可能存在的利益損失，省級(jí)統(tǒng)籌下企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因省域分割所帶來的勞動(dòng)力跨省流動(dòng)障礙顯然無法徹底消除。

三、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的模式和實(shí)現(xiàn)路徑

從2018年7月1日企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度正式實(shí)施，到2020年底全面實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，自此企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌兩個(gè)最主要的制度準(zhǔn)備圓滿完成[2]。2021年12月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度實(shí)施方案》，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌于2022年1月開始實(shí)施。截至2022年7月，全國(guó)有27個(gè)省份的社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)完成了向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌信息系統(tǒng)遷移的工作，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作正有條不紊地推進(jìn)。

（一）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的模式

1.過渡模式

由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史等諸多因素影響，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展區(qū)域不平衡現(xiàn)狀仍十分突出，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌不可能一蹴而就。目前正在實(shí)施的全國(guó)統(tǒng)籌屬于過渡模式，可視為從省級(jí)統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌的過渡階段或初級(jí)模式。在過渡模式下，全國(guó)統(tǒng)籌仍然建立在省級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，再通過中央調(diào)劑制度均衡各省份企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺，可以把這一階段的模式稱為“省級(jí)統(tǒng)籌+中央調(diào)劑”。相對(duì)于省級(jí)統(tǒng)籌，目前過渡模式的全國(guó)統(tǒng)籌核心工作是以全國(guó)一體化的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和經(jīng)辦服務(wù)體系為依托，統(tǒng)一全國(guó)繳費(fèi)政策和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支管理制度[3]。具體有三個(gè)方面的全國(guó)統(tǒng)一。

第一，全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。在省級(jí)統(tǒng)籌模式下，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)、養(yǎng)老待遇計(jì)算方式及調(diào)整規(guī)則等政策元素在不同省份間并不完全一致，而全國(guó)統(tǒng)籌最基本的要求就是這些政策元素的全國(guó)統(tǒng)一，消除省際間的差異，保證區(qū)域間的公平公正。

第二，全國(guó)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和經(jīng)辦服務(wù)體系。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和經(jīng)辦服務(wù)體系的層次范圍直接影響到勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)。在省級(jí)統(tǒng)籌模式下，由于各省份的信息系統(tǒng)是獨(dú)立的，省際間并不聯(lián)網(wǎng)互通，各省份社保部門負(fù)責(zé)具體的經(jīng)辦服務(wù)工作，因此勞動(dòng)力在跨省流動(dòng)時(shí)就需要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系進(jìn)行跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)，這在一定程度上阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。全國(guó)統(tǒng)籌后，各省份的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息都遷移轉(zhuǎn)入全國(guó)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，經(jīng)辦服務(wù)體系與流程也實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，勞動(dòng)力跨省流動(dòng)不需要再進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力跨省流動(dòng)問題得以徹底解決。

第三，全國(guó)統(tǒng)一的中央調(diào)劑政策。中央調(diào)劑制度作為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從省級(jí)統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌的過渡性制度安排，對(duì)于緩解企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的省際不平衡狀態(tài)有著顯著作用，也是全國(guó)統(tǒng)籌過渡模式的一個(gè)重要特征。中央調(diào)劑制度在建立之初，就制定了全國(guó)統(tǒng)一的上解比例和與各省份退休職工數(shù)掛鉤的下?lián)芤?guī)則，且實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，體現(xiàn)了省際間的一致性和公平性。

2.最終模式

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)真正意義的全國(guó)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)收統(tǒng)支，無論是繳費(fèi)收入、待遇支付，還是業(yè)務(wù)經(jīng)辦、風(fēng)險(xiǎn)防控等都屬于中央事權(quán)，由中央政府或其委托相關(guān)部門行使相應(yīng)事權(quán)。我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，個(gè)人賬戶從本質(zhì)上講屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，遵循多繳多得激勵(lì)機(jī)制，不適合進(jìn)入統(tǒng)籌，所以全國(guó)統(tǒng)籌的對(duì)象應(yīng)是社會(huì)統(tǒng)籌部分。對(duì)應(yīng)繳費(fèi)環(huán)節(jié)中的企業(yè)繳費(fèi)和待遇環(huán)節(jié)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)施“剝離個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行中央統(tǒng)收統(tǒng)支”的全國(guó)統(tǒng)籌模式。在具體實(shí)現(xiàn)路徑上，需要對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合模式進(jìn)行改革，同時(shí)調(diào)整現(xiàn)行“三支柱”多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的第一、第二支柱。

首先，剝離個(gè)人賬戶，將個(gè)人賬戶基金并入職業(yè)年金或企業(yè)年金，充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱，由省級(jí)政府或其委托相關(guān)部門進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)基金收支、保值增值，以及信息系統(tǒng)建設(shè)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦等事項(xiàng)。

其次，改革統(tǒng)賬結(jié)合模式，將社會(huì)統(tǒng)籌賬戶劃歸中央管轄，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，中央統(tǒng)收統(tǒng)支，賬戶基金主要由企業(yè)繳費(fèi)和中央財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成，用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金（全國(guó)統(tǒng)籌后適時(shí)改為“國(guó)民養(yǎng)老金”，并作為養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱），在繳費(fèi)和待遇政策設(shè)計(jì)上適當(dāng)兼顧省際差異，中央政府或其委托的相關(guān)部門負(fù)責(zé)基金的保值增值，在基金賬戶出現(xiàn)缺口時(shí)，由中央財(cái)政進(jìn)行兜底。

（二）企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)路徑

建立在省級(jí)統(tǒng)籌和中央調(diào)劑基礎(chǔ)上的全國(guó)統(tǒng)籌過渡模式目前正在實(shí)施，且在有條不紊地向真正意義的全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)。在這個(gè)過程中，除了必要的制度準(zhǔn)備之外，一些附著在原制度中的歷史遺留問題和配套措施也需要納入制度建設(shè)的路徑之中。

一是歷史債務(wù)的剝離和處置。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史債務(wù)源自于20世紀(jì)80年代到90年代企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，也就是由“老人老辦法”產(chǎn)生的老人養(yǎng)老金和“中人中辦法”產(chǎn)生的過渡性養(yǎng)老金所形成的養(yǎng)老成本，由于當(dāng)時(shí)制度轉(zhuǎn)軌時(shí)沒有提出針對(duì)這部分轉(zhuǎn)軌成本的解決方案，遺留至今便形成了附著在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的歷史債務(wù)。歷史債務(wù)的存在除了產(chǎn)生公平性問題之外，還是個(gè)人賬戶空賬、繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重、部分地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過大等問題產(chǎn)生的重要原因[4]。因此，在全國(guó)統(tǒng)籌工作推進(jìn)過程中，歷史債務(wù)及其產(chǎn)生的個(gè)人賬戶空賬問題的解決是十分必要的，這關(guān)系到全國(guó)統(tǒng)籌后企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展質(zhì)量問題。

二是改變統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶“混賬管理”現(xiàn)狀，嚴(yán)格“分賬管理”。雖然企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式在建立之初就要求統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶嚴(yán)格分開管理，但是隨著歷史債務(wù)及人口老齡化所導(dǎo)致的統(tǒng)籌賬戶支付壓力越來越大，許多地區(qū)不得不打通兩個(gè)賬戶之間的壁壘，導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的“混賬管理”[5]。“混賬管理”造成了統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶功能扭曲，兩個(gè)賬戶基金產(chǎn)權(quán)不明確，個(gè)人賬戶可能被挪用而產(chǎn)生空賬問題，統(tǒng)籌賬戶需要負(fù)擔(dān)個(gè)人賬戶的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致兩個(gè)賬戶都持續(xù)低效率運(yùn)行[6]。因此，在全國(guó)統(tǒng)籌的過渡階段，應(yīng)改變統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶“混賬管理”的現(xiàn)狀，嚴(yán)格“分賬管理”并完全做實(shí)個(gè)人賬戶，為統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的徹底分開奠定基礎(chǔ)。

三是完善中央調(diào)劑制度，動(dòng)態(tài)調(diào)整中央調(diào)劑的上解比例。中央調(diào)劑制度作為實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央統(tǒng)收統(tǒng)支前的過渡機(jī)制，主要依靠上解和下?lián)軆身?xiàng)政策來調(diào)劑養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的省際余缺，這種調(diào)劑不是直接從基金盈余省份向基金短缺省份的簡(jiǎn)單橫向轉(zhuǎn)移，而是以中央為主導(dǎo)，體現(xiàn)中央責(zé)任分擔(dān)的縱向調(diào)劑[7]，為最終實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)收統(tǒng)支積累經(jīng)驗(yàn)，奠定制度基礎(chǔ)。上解比例作為中央調(diào)劑制度的核心政策變量，理論界普遍認(rèn)為其存在一個(gè)最優(yōu)數(shù)值[8-10]，在達(dá)到最優(yōu)值前，繼續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整上解比例是必要的，因?yàn)殡S著上解比例的提高并逐步接近最優(yōu)值，中央調(diào)劑的政策效果將愈加明顯，此外也為中央統(tǒng)收統(tǒng)支前的各項(xiàng)制度準(zhǔn)備和配套措施的實(shí)施創(chuàng)造時(shí)間和空間。

四是全國(guó)統(tǒng)籌的配套制度建設(shè)。為了更好地過渡至全國(guó)統(tǒng)籌階段，同時(shí)保證制度的可持續(xù)性，須加快推進(jìn)相關(guān)配套制度的建設(shè)，這其中包括基于大數(shù)據(jù)的全國(guó)統(tǒng)籌信息化建設(shè)、全國(guó)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系、中央與地方的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，以及全國(guó)統(tǒng)籌后企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值及其風(fēng)控管理、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系等等。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次從改革開放之初的縣市級(jí)統(tǒng)籌到全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，再到現(xiàn)在穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌，這對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)來說具有里程碑式的重要意義，也開創(chuàng)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的新階段。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)域差異較大，養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)顯著的區(qū)域不平衡，這是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從省級(jí)統(tǒng)籌走向全國(guó)統(tǒng)籌必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。目前我國(guó)已經(jīng)走出了全國(guó)統(tǒng)籌的第一步，下一步就是在不斷革新與完善過程中適時(shí)推進(jìn)中央統(tǒng)收統(tǒng)支，實(shí)現(xiàn)真正意義的全國(guó)統(tǒng)籌。