科技經(jīng)費預(yù)算管理研究

趙玉華

摘要：科技經(jīng)費預(yù)算是科技經(jīng)費有效使用的前提條件，通過分析美國、日本、上海等先進國家與省市科技經(jīng)費預(yù)算管理方法的基礎(chǔ)上，提出了具體的預(yù)算編制原則、依據(jù)，并結(jié)合增量法、百分比法以及多因素法，提出了具體的預(yù)算方法，并在形成預(yù)算方案基礎(chǔ)上，在預(yù)算編制原則；預(yù)算編制依據(jù)等方向提出具體意見，可為中國各省市科技經(jīng)費預(yù)算管理提供有效決策參考與方法支持。

關(guān)鍵詞：科技經(jīng)費；預(yù)算；編制

中圖分類號：F213.5 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）01-0083-04

為發(fā)揮區(qū)域財政科技經(jīng)費的引導(dǎo)帶動效果和提高區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)出效率，應(yīng)從其源頭出發(fā)，通過科學(xué)預(yù)算管理來實現(xiàn)。科技經(jīng)費預(yù)算是保障科技經(jīng)費有效使用的前提條件，目前關(guān)于科技經(jīng)費預(yù)算的研究多從科研單位視角分析其預(yù)算機制、預(yù)算組織權(quán)限、預(yù)算存在問題等，而對政府部門科技經(jīng)費預(yù)算方法研究較少，各區(qū)域政府科技經(jīng)費預(yù)算缺乏決策依據(jù)、預(yù)算不盡合理、科技經(jīng)費利用效率低下等實際問題也一直存在。為了提升區(qū)域財政科技經(jīng)費預(yù)算的科學(xué)性與合理性，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)與提煉相關(guān)發(fā)達國家與地區(qū)的經(jīng)費預(yù)算管理方法基礎(chǔ)上，明晰科技經(jīng)費預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循的原則、依據(jù)、方法和經(jīng)費預(yù)算中如何保障意見征集的科學(xué)性與客觀性等。只有明晰上述內(nèi)容，才能更好地開展區(qū)域財政科技經(jīng)費預(yù)算管理優(yōu)化工作。

區(qū)域財政科技經(jīng)費就是指區(qū)域政府部門（重點指中國省級行政區(qū)，其他縣級行政區(qū)可做參考）用以支持科技活動的相關(guān)資金，財政科技經(jīng)費通常也被稱為財政科技撥款，區(qū)域財政科技經(jīng)費基本與國家一致，主要包含科技事業(yè)費、科技三項費、科研基建費以及科技專項費用等，對其預(yù)算進行管理就是使經(jīng)費投入更加科學(xué)、產(chǎn)出效果更加優(yōu)化。

一、先進國家與地區(qū)的經(jīng)費預(yù)算管理

（一）美國科技經(jīng)費預(yù)算管理

美國主要的科技經(jīng)費有三種形式，不同形式的科技經(jīng)費分配方法下具有不同的科技預(yù)算方法。

1.競爭性優(yōu)勢經(jīng)費預(yù)算是根據(jù)政府部門提供提出的各種發(fā)展規(guī)劃，并對規(guī)劃的具體要求進行細化、提出重點支持的技術(shù)領(lǐng)域和重點資助項目情況，政府部門根據(jù)任務(wù)的難易程度、所需資源的情況，為規(guī)劃的開展提供有效的經(jīng)費支持。這種經(jīng)費預(yù)算是政府部門根據(jù)提出戰(zhàn)略目標(biāo)的情況提供的對應(yīng)匹配的經(jīng)費。不同的科研單位在國家提出具體戰(zhàn)略目標(biāo)要求的背景下，提出有效的、具體的、自主的、能夠完成戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的有關(guān)項目設(shè)計方法，科研單位則根據(jù)內(nèi)部各個項目的可行性、預(yù)期完成情況以及科研單位與項目以及政府戰(zhàn)略目標(biāo)的匹配性、設(shè)計方案的先進性與完整性等進行綜合的項目評判，在眾多項目中進行優(yōu)先性排序并確定評估項目結(jié)果。政府部門并不參與項目的評價，科研單位自身組織評價活動，選擇出自身認為最為有效的項目，因為科研院所在該方面具有長期研究優(yōu)勢，能夠把握領(lǐng)域發(fā)展前沿與動態(tài)，能夠掌握自身的資源與能力，選擇合適并與國家戰(zhàn)略規(guī)劃匹配的項目。政府部門則對科研院所自身選擇的最優(yōu)項目進行經(jīng)費資助，提供相關(guān)資源，這種資助反映了科研機構(gòu)必須對達成政府所設(shè)定的目標(biāo)負責(zé)，同時科研工作的完成是基于契約而不是撥款。

2同行評議的經(jīng)費預(yù)算是政府部門選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家，對項目的內(nèi)容、科學(xué)性、重要性等進行綜合評估，并分析項目對國家經(jīng)濟、社會與科技發(fā)展的貢獻與功能，據(jù)此作為其分配經(jīng)費的依據(jù)。項目申請者需要根據(jù)項目的內(nèi)容、所需的材料、儀器設(shè)備以及勞務(wù)等情況進行綜合的財務(wù)預(yù)算。評審人員需要對內(nèi)容與經(jīng)費的匹配性和合理性等進行綜合判定，通過引入專家評議提升了項目申請者對經(jīng)費預(yù)算的重視程度與科學(xué)程度，避免經(jīng)費直接撥付科研院所產(chǎn)生內(nèi)部預(yù)算失真與低效利用現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.經(jīng)濟一財務(wù)模型的預(yù)算方法主要是根據(jù)項目的經(jīng)濟收益情況、成本情況或者基于投入一產(chǎn)出，成本一收益等進行了系列評估與分析得出項目預(yù)算額度。這種方法受到項目不確定性的影響，難以對項目未來的經(jīng)濟預(yù)期產(chǎn)生精確的判斷，因此，應(yīng)用受到限制，但是作為一種預(yù)算方法，可以綜合其他預(yù)算方法共同使用，提供輔助性參考。

（二）日本科技經(jīng)費預(yù)算管理

1.運營費交付金的經(jīng)費預(yù)算。該類經(jīng)費撥付通常是對具有獨立行政法人資質(zhì)的部門開展的。政府部門要向法人機構(gòu)提出3-5年內(nèi)達到的中期目標(biāo)，包含經(jīng)費申請額度、支出安排、預(yù)期達到的目標(biāo)以及經(jīng)營管理機制等方面的具體要求。獨立行政法人代表將根據(jù)政府提出的目標(biāo)以及具體要求，擬定3-5年的中期計劃并編制業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算，政府部門根據(jù)法人機構(gòu)提供的經(jīng)費預(yù)算編制報告以及具體的規(guī)劃內(nèi)容等進行評估，通過評審后將撥付經(jīng)費給予支持。

2.競爭性經(jīng)費的分配方式（類似項目類的經(jīng)費分配）。對于競爭性研發(fā)項目經(jīng)費的分配，除大規(guī)模項目和特殊重點項目由綜合科學(xué)技術(shù)會議的評價專門調(diào)查會進行評審?fù)猓毡靖髦鞴苁d對本部門的經(jīng)費分配都建立了制度化工作機制。政府部門將科技經(jīng)費委托給專門的獨立行政法人單位管理。行政法人單位根據(jù)自身的職責(zé)與任務(wù)，組織不同類型、不同領(lǐng)域的專家，主動設(shè)計與國家發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)的項目申報指南，并采用同行評議的方式進行申報項目的集中評選。項目的評選與論證結(jié)果需要向外界公布，在接受公眾與國民監(jiān)督與檢查的同時，需要將項目評審立項清單與結(jié)果提交政府負責(zé)與管理部門以及資源調(diào)配部門，在提交的項目結(jié)論中需要將公示后大眾意見納入進去，以便在評價時充分反映社會意見。

（三）上海市科技經(jīng)費預(yù)算管理

上海市的科技經(jīng)費預(yù)算通過“科研計劃項目預(yù)算評估子系統(tǒng)”開展項目經(jīng)費預(yù)算網(wǎng)上申報、網(wǎng)上評審，并進一步結(jié)合會議評議，確定經(jīng)費分配情況。項目申請單位在開展項目預(yù)算計劃前需要在政府部門的指導(dǎo)下進行培訓(xùn)，提高項目預(yù)算經(jīng)費填寫的科學(xué)性與正確性。在此基礎(chǔ)上，評估機構(gòu)對各個項目的經(jīng)費預(yù)算情況進行形式審查，通過審查的項目，將進入專家評審環(huán)節(jié)，有財務(wù)專家、技術(shù)專家、管理專家等共同開展論證與評估，最終確定項目經(jīng)費分配情況。上海的經(jīng)費預(yù)算重點在提高預(yù)算申報與審核便捷性、項目申報者預(yù)算科學(xué)性與正確定以及專家組構(gòu)成合理性、評審過程公正性與全面性等方面進行努力，以提升政府科技經(jīng)費預(yù)算的有效性。

整體而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家、區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)進行適當(dāng)?shù)慕?jīng)費預(yù)算，并引入同行評議等方式保證預(yù)算的科學(xué)性，但是對于如何確定預(yù)算額度以及具體預(yù)算方法等，還仍需進一步探索。

二、科技經(jīng)費預(yù)算管理方法

（一）預(yù)算編制原則

1.系統(tǒng)性原則?？萍冀?jīng)費預(yù)算體系是一個復(fù)雜系統(tǒng)，為了提升財政科技經(jīng)費使用效率與引導(dǎo)效果，設(shè)計應(yīng)按照系統(tǒng)工程開發(fā)思想，全面考慮配置系統(tǒng)目標(biāo)、功能、結(jié)構(gòu)和要素及其作用關(guān)系，以及系統(tǒng)外部科技、經(jīng)濟、社會與文化環(huán)境。

2.集成性原則。由于科技經(jīng)費預(yù)算體系構(gòu)建不僅需要應(yīng)用系統(tǒng)工程、科技計劃、戰(zhàn)略管理、綜合評價等相關(guān)的理論思想和方法，而且需要掌握科技經(jīng)費配置有關(guān)規(guī)律、管理知識和經(jīng)驗等，因此，理論設(shè)計必須有效集成有關(guān)理論研究成果、知識和實踐經(jīng)驗，通過篩選、提煉、加工、整合和再創(chuàng)新，賦予理論新的思想與內(nèi)涵。

3.動態(tài)性原則?？萍冀?jīng)費預(yù)算體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境始終處于動態(tài)變化與發(fā)展之中，設(shè)計的理論不僅要適應(yīng)配置系統(tǒng)環(huán)境的發(fā)展變化，而且應(yīng)根據(jù)管理需要，不斷完善與豐富理論的思想與內(nèi)涵。

4.指導(dǎo)性原則?？萍冀?jīng)費預(yù)算體系理論思想設(shè)計應(yīng)結(jié)合區(qū)域科技與經(jīng)濟發(fā)展實際需要，其理論思想和方法應(yīng)具有切實操作性，符合配置系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功演化規(guī)律，可為區(qū)域科技計劃管理提供有效的支持。

（二）預(yù)算編制依據(jù)

為了保障預(yù)算的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)首先明晰預(yù)算依據(jù)。偏離目標(biāo)，在科學(xué)的預(yù)算方法也是徒勞。因此，為選擇客觀、準(zhǔn)確的依據(jù)，需首先確定科技經(jīng)費預(yù)算的服務(wù)對象與最終想要實現(xiàn)的目標(biāo)?？萍冀?jīng)費通過直接支持、間接引導(dǎo)，發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用，吸納更多企業(yè)、高校、科研院所等創(chuàng)新活動主體按照政府部門的意愿投入研發(fā)資金、時間精力以及研發(fā)力量等，以實現(xiàn)政府的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)。由此可見，科技經(jīng)費預(yù)算最終還是服務(wù)于政府科技部門的，是為實現(xiàn)政府科技戰(zhàn)略目標(biāo)而開展的，因此，科技經(jīng)費預(yù)算的首要依據(jù)就是政府制定的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)，通常體現(xiàn)為區(qū)域的“十三五”發(fā)展規(guī)劃、中長期科技發(fā)展規(guī)劃、年度科技計劃與指南等。通過對各種規(guī)劃與戰(zhàn)略的研究，明確科技重點發(fā)展領(lǐng)域及當(dāng)前尚未完成的戰(zhàn)略任務(wù)，在預(yù)算中對其進行重點支持。區(qū)域科技發(fā)展現(xiàn)狀與區(qū)域科技發(fā)展的歷史資料作為反映科技創(chuàng)新基礎(chǔ)與能力的重要依據(jù)，也是確定科技經(jīng)費預(yù)算時應(yīng)當(dāng)重點考察的內(nèi)容。因此，需將區(qū)域科技發(fā)展的過去——當(dāng)前一未來三個維度情況，作為科技經(jīng)費預(yù)算方案的編制依據(jù)，即不僅考慮戰(zhàn)略目標(biāo)，還需要考慮過去的基礎(chǔ)，當(dāng)前的研究狀態(tài)等，綜合未來目標(biāo)進行經(jīng)費預(yù)算。

（三）科技經(jīng)費預(yù)算的方法

1.增量法就是根據(jù)歷年獲得科技經(jīng)費數(shù)量的增長率預(yù)測下一年度未發(fā)生重大變故情況下的經(jīng)費預(yù)算額度，可采用的計算方法有指數(shù)平滑法、移動平均法等，計算過程相對簡單。

2.百分比法就是根據(jù)各個地區(qū)歷年獲得科技經(jīng)費預(yù)算額度占科技經(jīng)費預(yù)算總額的比例，預(yù)測下一年度科技經(jīng)費分配比例。當(dāng)政府科技經(jīng)費預(yù)算管理部門獲得下一年度科技經(jīng)費總額時，只需根據(jù)預(yù)測得到的各地區(qū)經(jīng)費分配比例進行配置即可，省去了再次調(diào)整的麻煩。該計算方法僅是以各地區(qū)所占百分比為依據(jù)，其他預(yù)測過程與增量法相似。采用百分比法確定下一年度的預(yù)算額度仍然存在問題，這種分配方式容易打破地區(qū)經(jīng)費調(diào)整規(guī)律，如對于發(fā)展前景較好的地區(qū)，研發(fā)活動正在積極開展與進行中，經(jīng)費應(yīng)當(dāng)逐年遞增，按照增量法，下一年度的經(jīng)費仍需增加，以通過追加經(jīng)費實現(xiàn)該地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動的持續(xù)與深入發(fā)展。然而，按照百分法，當(dāng)下年度的經(jīng)費預(yù)算總量減少或者增幅較小時，該地區(qū)分配到的經(jīng)費百分比雖然適度，但獲得的經(jīng)費數(shù)量可能減少或改變原有增長勢態(tài)、變得異常緩慢，這樣不僅會延誤地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展時機，影響快速成長產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，也會導(dǎo)致經(jīng)費的低效率使用。

3.多因素法就是在綜合考慮影響政府科技經(jīng)費投入額度因及確定其對科技經(jīng)費分配額度產(chǎn)生影響重要性的基礎(chǔ)上，通過分析顯著影響因素在不同地區(qū)的變動情況，預(yù)測下一年度各地區(qū)應(yīng)當(dāng)分得的科技經(jīng)費數(shù)量。影響因素通常包含地區(qū)科技創(chuàng)新水平、創(chuàng)新水平提升情況以及創(chuàng)新資源利用效率三個維度。一般通過科技投入與產(chǎn)出反映地區(qū)的科技創(chuàng)新水平，如投入的科技活動人員、R&D經(jīng)費支出以及產(chǎn)出的高新技術(shù)產(chǎn)值、擁有發(fā)明專利數(shù)與發(fā)表科技論文數(shù)等。同時，采用這些指標(biāo)的增長率反映地區(qū)科技創(chuàng)新水平提升情況，采用投入與產(chǎn)出效率反映科技創(chuàng)新資源利用效率。指標(biāo)重要性可通過主成分分析中方差貢獻率等定量方法確定，也可以采用專家打分法等定性方法確定。通過多因素法確定政府科技經(jīng)費預(yù)算的思路，對于指標(biāo)體系設(shè)計方法（魚骨圖、價值樹、關(guān)鍵績效指標(biāo)等）、權(quán)重確定方法以及綜合得分評價方法等的選擇與設(shè)計不再開展系統(tǒng)研究。各區(qū)域可以根據(jù)實際情況，選擇合適的方法進行評價，并依據(jù)評價結(jié)果確定政府科技經(jīng)費的地區(qū)配置結(jié)構(gòu)。該方法的優(yōu)點在于考慮的范圍更加寬泛、內(nèi)容更加豐富，更具客觀性，更加符合地區(qū)科技創(chuàng)新的實際要求。

總結(jié)采用三種不同的方法進行政府科技經(jīng)費預(yù)算的具體參照標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)點與缺點，如表1所示。

因為三種方法各有優(yōu)缺點，因此，可結(jié)合百分比法、多因素法與增量法，確定不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同主體應(yīng)當(dāng)分配的預(yù)算額度，進而編制政府科技經(jīng)費預(yù)算方案，如確定不同地區(qū)的不同產(chǎn)業(yè)分配額度以及承擔(dān)單位的性質(zhì)等。

（四）預(yù)算方案意見征集

依據(jù)過去歷年不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同主體與部門等獲得的科技經(jīng)費分配額度等歷史資料，當(dāng)前各部門提供的經(jīng)費預(yù)算方案以及規(guī)劃、計劃、指南等對未來發(fā)展趨勢的引導(dǎo)，采用科學(xué)的預(yù)測方法組合，由科技經(jīng)費預(yù)算編制部門對下一年度的科技經(jīng)費內(nèi)部分配開展預(yù)算，經(jīng)過多輪調(diào)整編制初步的預(yù)算方案。在預(yù)算編制部門內(nèi)部達成一致意見后，組織政府科技管理部門相關(guān)處室的業(yè)務(wù)專家與行政管理人員，政府財務(wù)部門、審計部門以及科研院所、企業(yè)集團、高校、行業(yè)協(xié)會等非政府部門有關(guān)的技術(shù)專家、管理專家等開展全面的意見征集活動，提升科技經(jīng)費預(yù)算合理性。征集對象選擇情況如下。

1.科技管理部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)處室。第一，各業(yè)務(wù)處室對本領(lǐng)域科技發(fā)展與未來規(guī)劃情況掌握比較全面，可為預(yù)算提供更為客觀與詳盡的意見。第二，在財政科技經(jīng)費分配上存在競爭關(guān)系的各業(yè)務(wù)處室參與預(yù)算征集也可盡量減少相互之間的矛盾與沖突，提高各業(yè)務(wù)處室的滿意度與工作積極性。第三，各個業(yè)務(wù)處室之間也可借此機會更加深人了解其他處室的科技工作與戰(zhàn)略任務(wù)，促進各處室協(xié)同發(fā)展的同時，提升經(jīng)費使用效率。

2.財務(wù)、審計部門以及投融資機構(gòu)。在論證實現(xiàn)項目任務(wù)目標(biāo)所需經(jīng)費合理性基礎(chǔ)上，還可以通過參與意見征集，了解財政科技經(jīng)費重點支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，掌握項目的動態(tài)前沿，為后續(xù)投資、擔(dān)保等業(yè)務(wù)在科技創(chuàng)新活動領(lǐng)域的開展提供有效參考。

3.其他相關(guān)政府部門。針對科技經(jīng)費預(yù)算中與本部門相關(guān)的內(nèi)容，提出是否存在重復(fù)支持、是否符合相關(guān)規(guī)劃的要求等。這樣不僅利于避免科技經(jīng)費重復(fù)使用的問題，也可為各部門之間的后續(xù)有效協(xié)作提供保障。

4.非政府部門。非政府部門參與意見征集的對象主要有技術(shù)人員與管理人員，其提供建議的側(cè)重點有所不同。技術(shù)人員主要是對自身領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)研發(fā)項目所需經(jīng)費額度以及經(jīng)費購買技術(shù)資料與設(shè)備等是否能夠滿足項目要求、完成項目任務(wù)等提出建議，保證領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)經(jīng)費預(yù)算可以滿足項目要求。管理人員主要針對財政科技經(jīng)費預(yù)算編制思路以及預(yù)算戰(zhàn)略性與分配比例均衡性等提供有效意見，提升預(yù)算的規(guī)范性與科學(xué)性。

經(jīng)過上述科學(xué)論證可以得到科學(xué)的、符合各方目標(biāo)要求的，滿足不同結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展的經(jīng)費預(yù)算結(jié)果。

三、結(jié)論

在財政科技經(jīng)費優(yōu)化管理過程中，首先需采用科學(xué)的預(yù)算方法對可用財政科技經(jīng)費進行科學(xué)分配，使其實現(xiàn)對區(qū)域創(chuàng)新的最大促進作用，其預(yù)算方案的生成為動態(tài)調(diào)整過程，即從初始分配方案的生成到最終分配方案的確定，其過程中涉及到預(yù)算方法、意見征集等環(huán)節(jié)。為保證預(yù)算方案的有效執(zhí)行，還需對財政科技經(jīng)費的具體使用進行全程有效監(jiān)管，在科技經(jīng)費管理過程中，涉及到政府科技管理部門、相關(guān)專家等多元化的監(jiān)管主體及高校、企業(yè)不同項目承擔(dān)主體和基礎(chǔ)研究、成果轉(zhuǎn)化等不同類型項目，通過項目預(yù)算評估評審、關(guān)鍵節(jié)點財務(wù)檢查、財務(wù)驗收與績效評價的全過程管理模式以保證科技經(jīng)費的有效使用。

[責(zé)任編輯：王旸]