農(nóng)村留守家庭離散的制度環(huán)境與治理之道

聶 飛

（洛陽師范學(xué)院，河南 洛陽 471934）

·公共管理研究·

農(nóng)村留守家庭離散的制度環(huán)境與治理之道

聶 飛

（洛陽師范學(xué)院，河南 洛陽 471934）

制度環(huán)境是農(nóng)村留守家庭離散形成的外生變量，只有明確制度環(huán)境才能更深刻地理解農(nóng)民的行動(dòng)邏輯，從而更為理性地探尋農(nóng)村留守家庭離散的制度根源。非均衡的制度環(huán)境不僅是城鄉(xiāng)巨變的根源，更是農(nóng)民離土離鄉(xiāng)的動(dòng)因。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市與農(nóng)村形成了巨大的鴻溝，社會(huì)化小農(nóng)不得不遵從先在結(jié)構(gòu)的安排走出土地、走向城市，但單向的城鎮(zhèn)化使得農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)舉家遷移，農(nóng)村形成了數(shù)量龐大的留守群體，大量農(nóng)民家庭被迫離散。治理留守家庭離散要從制度入手，通過制度供給來改變“舊秩序”的不公平與落后，制度變遷方式由“帕累托改進(jìn)”轉(zhuǎn)向“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”；以“四化”同步戰(zhàn)略為主線，推進(jìn)舉家遷移市民化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重；政策制定更多地考慮家庭維度；增強(qiáng)公共政策的性別意識。只有這樣才能真正終止留守家庭的非常態(tài)生存方式，讓農(nóng)民享受到體面、有尊嚴(yán)的勞動(dòng)和幸福的生活。

制度環(huán)境；留守家庭；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；制度變遷；農(nóng)村城鎮(zhèn)化

一、問題的提出

全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告顯示，2009年至2014年間，在外出務(wù)工農(nóng)民工中舉家外出農(nóng)民工的比例平均保持在20%左右。這意味著接近八成的農(nóng)民工家庭處于分離狀態(tài)。這一方面說明勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是以個(gè)人轉(zhuǎn)移為主，是一種職業(yè)轉(zhuǎn)移而非以定居為目的的轉(zhuǎn)移，另一方面也顯示農(nóng)民工市民化程度不高，大部分仍處于“半市民化”狀態(tài)。如此的遷移模式帶來的結(jié)果是大量農(nóng)村家庭處于離散狀態(tài)，農(nóng)村產(chǎn)生了數(shù)量龐大的留守群體。這種離散的家庭狀況不僅使得家庭成員不得不“隔岸守望”，更對農(nóng)村家庭功能、人倫人道造成了史無前例的沖擊，并逐漸演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問題。

留守家庭離散并非是指家庭解體而是指家庭成員分散于不同的生活空間，過著一種分離的生活。為什么當(dāng)前農(nóng)村留守家庭離散呈現(xiàn)常態(tài)化？從表面看，農(nóng)村留守家庭離散是農(nóng)民家庭追求高收入的策略選擇。為了追求更高的經(jīng)濟(jì)收入，丈夫外出打工、妻子與子女

留守農(nóng)村，家庭被迫離散。但是從更深層面看，農(nóng)村留守家庭離散則與制度環(huán)境的變遷密切相關(guān)。制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本政治、社會(huì)和法律制度的規(guī)則[1]（P270）。從建國后到改革開放時(shí)期，城鄉(xiāng)分治的制度安排塑造出非均衡的制度環(huán)境，城鄉(xiāng)間的巨大鴻溝正是在此制度環(huán)境下形成的。制度設(shè)計(jì)上的“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”使得農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)，形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民在制度體系中處于次要和從屬的地位，單向城鎮(zhèn)化與城市導(dǎo)向的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策使得農(nóng)民不得不離土又離鄉(xiāng)，卻又很難平等地融入城市、完成市民化。農(nóng)民家庭不得不過著分離的生活。農(nóng)村留守家庭離散雖然始于家庭，但本質(zhì)上卻是制度型塑的結(jié)果。在非均衡的制度環(huán)境下，農(nóng)村居民無法與城市居民享受同等的基礎(chǔ)性社會(huì)公平和機(jī)會(huì)底線[2]，成為社會(huì)共同體中的附屬群體，農(nóng)民家庭也不得不處于非常態(tài)的生存狀態(tài)——家庭離散。

二、先在結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村與農(nóng)民

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的典型特點(diǎn)

2013年11月15日，習(xí)近平同志在對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)行說明時(shí)指出:“改革開放以來，我國農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)?！?/p>

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長6.8%；農(nóng)村居民人均可支配收入10489元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長9.2%[3]，我國農(nóng)民收入增長“十一連快”，收入增幅已經(jīng)連續(xù)五年超過城鎮(zhèn)居民[4]。雖然農(nóng)村居民收入增長一直在追趕著城鎮(zhèn)居民收入增長，但實(shí)際上二者之間收入絕對差距卻在逐漸拉大。2000年城鎮(zhèn)居民的人均收入比農(nóng)村居民高出近4500元，2005年高出7238元，2010年高出13190元，而2014年則高出18355元。城鄉(xiāng)收入差距處于相當(dāng)高的水平，且這僅僅計(jì)算了貨幣收入的差距。與城市相比，農(nóng)村在社會(huì)保障、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在巨大鴻溝。如果將農(nóng)村居民無法享受到的諸多社會(huì)保障與福利計(jì)算進(jìn)去，城鄉(xiāng)居民的收入差距還將進(jìn)一步拉大。有專家估算，我國目前城鄉(xiāng)間一次分配差距是3.1左右，如果經(jīng)過城市的各種社會(huì)保障福利、公共服務(wù)等的轉(zhuǎn)移后，城鄉(xiāng)間差距可能擴(kuò)大到5—6倍[5]。2014年我國居民收入基尼系數(shù)為0.469[6]，為十年的最低值。但是，城鄉(xiāng)收入差距依然較大。接近0.5的基尼系數(shù)可以說是一個(gè)比較高的水平。世界上基尼系數(shù)超過0.5的國家只有10%左右；主要發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)一般都在0.24到0.36之間。2014年，按照2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國農(nóng)村的貧困人口還有7017萬人[3]，如果參考國際標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)數(shù)量還會(huì)更大。這說明我國農(nóng)村還存在數(shù)量龐大的貧困人口，農(nóng)村的貧困狀況還比較嚴(yán)重。改革開放以來，伴隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市居民的生活水平大幅提高，但農(nóng)村生活水平還是相對落后。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出19968.1元，而同期農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出僅為8382.6元，二者的差距是十分明顯的。農(nóng)村居民在食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務(wù)、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健等方面的消費(fèi)支出均落后于城鎮(zhèn)居民[7]。農(nóng)村居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級相對城鎮(zhèn)居民來說較慢，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量存在一定差距[8]。

巨大的收入差距將中國社會(huì)分割為城市中國與農(nóng)村中國兩個(gè)并存的社會(huì)狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的典型特點(diǎn)。建國以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)至今日并未消弭。城市高度發(fā)展，農(nóng)村極度落后，城鄉(xiāng)間形成了巨大的鴻溝。農(nóng)民流動(dòng)正是在如此的制度環(huán)境下形成的。不管是建國后的固守農(nóng)村，還是改革開放后的鄉(xiāng)城流動(dòng)，都是在既已形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下進(jìn)行的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是從何而來，因何而生的呢？這對農(nóng)民的行動(dòng)邏輯產(chǎn)生了怎樣的影響？

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民在博弈中從初始狀態(tài)就處于劣勢地位

只有制度結(jié)構(gòu)達(dá)到均衡狀態(tài)才是最有效率的，而不合理的結(jié)構(gòu)首先表現(xiàn)在制度結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展，制度相互之間缺乏實(shí)際的平衡[9]（P120-182）。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與固化是非均衡制度過度發(fā)展的產(chǎn)物。建國后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的剛性制度安排（農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度）固化了城鄉(xiāng)差距，犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的行為被制度和法律不斷增強(qiáng)、固化[10]。而改革開放后城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由于“級差式”的發(fā)展方式和“分離化”的改革措施①白永秀在《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的中國視角：形成、拓展、路徑》中提出，“級差式”發(fā)展方式是通過拉大收入差距來激勵(lì)人們的致富欲望，從而刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。“分離化”改革措施是指在前改革時(shí)代，有能力的人從一般人群中分離出來先富起來；擁有特殊資源的地區(qū)通過政策先富起來；與市場結(jié)合緊密的行業(yè)首先發(fā)展起來。而繼續(xù)發(fā)展。即使在國家強(qiáng)化實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的今天，最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，最大的結(jié)構(gòu)性問題仍是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[11]。在非均衡制度環(huán)境下城鄉(xiāng)被制度性分離甚至對立，城鄉(xiāng)差距不僅被固化，更被拉大，城市成為高地，而農(nóng)村成為凹地。新制度主義下追求私利的人與以往研究有所區(qū)別，人更多是在一種不確定的環(huán)境下追求私利的，制度為個(gè)體提供了特定的限制或激勵(lì)，引導(dǎo)個(gè)體做出特定的行為選擇。農(nóng)民外出務(wù)工行為并不是在確定環(huán)境、完全信息下進(jìn)行的，而是遵循“制度—結(jié)構(gòu)—行為”的模式展開，是制度安排下二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中的博弈。

在建國后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，工農(nóng)產(chǎn)品的相對價(jià)格被扭曲。不等價(jià)交換使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰弱，勞動(dòng)力的流動(dòng)在嚴(yán)格的戶籍管控下不得不被中止，計(jì)劃代替價(jià)格成為資源配置的唯一手段。國家主導(dǎo)下城鄉(xiāng)分割的制度安排內(nèi)生出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放后，制度的“慣性”和既定利益集團(tuán)的阻撓使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以消解。中國社會(huì)的結(jié)構(gòu)化特征呈現(xiàn)明顯的二元性，形成利益向城市傾斜的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這是在國家非均衡制度安排下形成的，同時(shí)也成為農(nóng)民行動(dòng)選擇的“制度環(huán)境（背景）”。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，城市居民與農(nóng)村居民分別被嵌入到相應(yīng)的位置中，這個(gè)位置決定了二者的行動(dòng)選擇與行動(dòng)領(lǐng)域，二者也習(xí)慣于在該結(jié)構(gòu)下行動(dòng)。在改革開放前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)民不得不固守農(nóng)村，大量剩余勞動(dòng)力難以轉(zhuǎn)移。改革開放后，農(nóng)民按照城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排行動(dòng)，即從農(nóng)村流向城市，形成了我國勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的基本規(guī)則。

西方國家勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的“先在結(jié)構(gòu)”表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并不明顯或者處于剛剛失衡的狀態(tài)。國家制度安排對城鄉(xiāng)關(guān)系的影響較小，城鄉(xiāng)居民的行動(dòng)博弈處于基本對等的地位。農(nóng)民遷移的自由度較大，更多呈現(xiàn)為一種鄉(xiāng)城間的自由流動(dòng)。反觀中國，以國家為中心的強(qiáng)制性制度安排形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民在博弈中從初始狀態(tài)就處于劣勢地位，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為非對等性。這種不平等使得農(nóng)民的自由遷移權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)的巨大差距使得農(nóng)民有且只有一種選擇——遵循城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)則流動(dòng)。所以農(nóng)民追求私利的流動(dòng)行為更多是一種有限理性選擇，行動(dòng)與結(jié)果皆充滿復(fù)雜性。與其說農(nóng)民是為利益而流動(dòng)，不如說是農(nóng)民在“先在結(jié)構(gòu)”下的必然行為。農(nóng)民很容易成為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的最小受惠者甚至常常做出某種犧牲，如難以實(shí)現(xiàn)舉家遷移、務(wù)工面臨各種排斥與歧視等?！爸贫劝才拧青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)——外出務(wù)工”是我國農(nóng)民鄉(xiāng)城流動(dòng)的特定邏輯。農(nóng)民個(gè)體的理性必須遵從特定制度安排下的社會(huì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度環(huán)境下，農(nóng)民的行動(dòng)選擇更多是被動(dòng)的、受制約的，處于劣勢地位。

大概是這位阿姨把這些話傳給了婆婆，等阿姨們走了，婆婆拉著我的手感動(dòng)地說：“孩子，以前媽做得不好，以后我們好好做家人?！蔽尹c(diǎn)頭。

3.在貨幣倫理取向下制度型塑的社會(huì)化小農(nóng)家庭離散成為必然

傳統(tǒng)小農(nóng)以土地和家庭作為生產(chǎn)與生活的中心，農(nóng)民以自給自足的方式維持家庭的生存需求。他們的活動(dòng)范圍很少超越村莊，農(nóng)村是他們主要的行動(dòng)情境。傳統(tǒng)小農(nóng)更多體現(xiàn)了小農(nóng)理論中生存小農(nóng)的特征。由于生產(chǎn)、生活范圍的局限性，農(nóng)民的需求極其有限，主要以生存為主，社會(huì)交往的范圍十分狹隘，僅限于村莊。生活方式的均等化和自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)在一定程度上保持了家庭的供需平衡，處于自我滿足的狀態(tài)，農(nóng)民的首要目標(biāo)是家庭溫飽問題。新制度主義認(rèn)為，行動(dòng)者的選擇往往是內(nèi)化于制度當(dāng)中，受制度影響，他們的選擇更多是在既定制度環(huán)境下形成的。制度影響著農(nóng)民的行為選擇與偏好。我國農(nóng)民曾經(jīng)的小農(nóng)狀態(tài)更多是被當(dāng)時(shí)的制度所型塑的。在國家強(qiáng)制性的制度安排下形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活要素的循環(huán)與交替只能在農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行，農(nóng)民的生存不得不處于長期低水平的循環(huán)狀態(tài)。在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家通過“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”從高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中獲取了工業(yè)化的“原始積累”，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格被扭曲，農(nóng)民不得不處于溫飽狀態(tài)。國家以嚴(yán)格的戶籍制度和人民公社制度，從就業(yè)、社保、流動(dòng)、生活資料供給等方面對城鄉(xiāng)居民進(jìn)行區(qū)別管理，制度性地隔離了城市居民與農(nóng)村居民之間的生產(chǎn)生活[12]。農(nóng)民的流動(dòng)受限，很難接觸到城市豐富的生活資料，社會(huì)化程度極低。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)民只能固守農(nóng)村，“隱藏”于低效益的集體經(jīng)濟(jì)之中。農(nóng)民的行動(dòng)不得不內(nèi)化于二元結(jié)構(gòu)的制度安排中，維持著低水平的溫飽狀態(tài)。

改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)滲入農(nóng)村，現(xiàn)代要素進(jìn)入農(nóng)村，改變農(nóng)村面貌的同時(shí)也改變著農(nóng)民。生產(chǎn)和生活的社會(huì)化、市場化重新型塑了小農(nóng)。農(nóng)民從家庭人逐步變?yōu)樯鐣?huì)人，從傳統(tǒng)小農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化小農(nóng)[13]，并且“已愈來愈廣泛和深入地進(jìn)入或者卷入到一個(gè)高度開放、流動(dòng)、分化的社會(huì)里，他們的生產(chǎn)方式、生活方式和交往方式日益社會(huì)化，不再局限于村落世界”[13]。在市場經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)主義的時(shí)代，生活過程的市場化帶來生活資料的豐富化。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展，解決了農(nóng)民的溫飽問題，卻難以滿足生活消費(fèi)水平提高帶來的巨大壓力。農(nóng)民成為市場主體后不得不面對新的難題——貨幣壓力。教育、醫(yī)療、結(jié)婚、住房等都是需要支付貨幣來獲取服務(wù)的[14]，生存壓力退居次席后，貨幣支出壓力成為困擾家庭的首要問題?！耙酝恋貫樯钡淖越o自足模式難以維持農(nóng)民家庭現(xiàn)在以及未來的生計(jì)，土地收入逐漸呈現(xiàn)“邊際效益遞減”特征，很難支持農(nóng)民融入現(xiàn)代化社會(huì)生活。以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村開始逐步瓦解，農(nóng)民具有流動(dòng)的強(qiáng)烈需求。貨幣倫理成為農(nóng)民從土地離開向外流動(dòng)的行為動(dòng)機(jī)，而非農(nóng)化轉(zhuǎn)移則成為他們追求貨幣收入最大化的主要選擇。

新制度主義強(qiáng)調(diào)制度、規(guī)范、預(yù)期等對行為選擇有著不同程度的影響。制度形成后不僅會(huì)使個(gè)體從中獲利，更會(huì)對個(gè)體行為產(chǎn)生一定的限制。不受制度影響僅受自身獨(dú)立偏好支配的個(gè)體行為與集體行為是不存在的。在農(nóng)民社會(huì)化過程中其自身的主動(dòng)性不可忽視。農(nóng)民是追求利益最大化的理性人，理性是小農(nóng)社會(huì)化行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。但在制度環(huán)境中，農(nóng)民社會(huì)化更多是制度作用于個(gè)體行為方式的結(jié)果，農(nóng)民理性歸根到底是特定制度安排的結(jié)果。20世紀(jì)80年代的改革開放為小農(nóng)社會(huì)化創(chuàng)造了制度環(huán)境。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制使得農(nóng)民成為市場主體，農(nóng)民壓抑的積極性被釋放出來，農(nóng)民成為自由的市場主體；市場經(jīng)濟(jì)改革逐漸打通了城鄉(xiāng)間的隔離，農(nóng)民被“容許”走進(jìn)城鄉(xiāng)“大市場”之中，小農(nóng)是在制度建構(gòu)下“自覺”地走進(jìn)社會(huì)化的分工之中[15]，貨幣倫理成為他們的行動(dòng)邏輯和理性規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的原則，而農(nóng)工結(jié)合成為他們應(yīng)對家庭生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。小農(nóng)因“小”而“弱”，需要國家制度的庇護(hù)。但目前國家還無法根據(jù)社會(huì)化小農(nóng)的基本特征構(gòu)建完備的社會(huì)服務(wù)體系，為其生產(chǎn)、生活、就業(yè)等提供相應(yīng)的制度保障與支持[16]。小農(nóng)家庭在進(jìn)城務(wù)工或就地?fù)駱I(yè)中面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。絕大部分農(nóng)民很難在城市完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)，他們在城市實(shí)現(xiàn)安家立業(yè)困難重重。大部分農(nóng)民只能在城市務(wù)工，以勞動(dòng)力的輸出換來其他資源的輸入，以“滋養(yǎng)”農(nóng)村家庭的生活，完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)，家庭離散成為必然。只有少部分運(yùn)氣好、有特殊技能的農(nóng)民可以在城市實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)，過上體面且有尊嚴(yán)的生活[17]。

三、單向城鎮(zhèn)化的路徑依賴導(dǎo)致農(nóng)民離土離鄉(xiāng)

城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的必然趨勢，它不僅是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)準(zhǔn)，更是走向現(xiàn)代化的必由之路。勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移則是城鎮(zhèn)化的中心問題，城鎮(zhèn)化是勞動(dòng)力不斷從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到工業(yè)、從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的過程[18]。

城鎮(zhèn)化分為異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化。新中國建立后一直在探索兩種城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。在改革開放初，兩種城鎮(zhèn)化模式曾經(jīng)是齊頭并進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾經(jīng)在農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化中發(fā)揮過重大作用。改革開放為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。國家賦予農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的權(quán)利，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)施積極扶持的政策，對個(gè)體、聯(lián)戶興辦的企業(yè)予以肯定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在生產(chǎn)、銷售等方面獲得了較大的自主權(quán)，進(jìn)入全面發(fā)展的時(shí)期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的背景下，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)的和諧相處。離土又離鄉(xiāng)的跨地區(qū)務(wù)工在當(dāng)時(shí)并不多見，留守家庭還是少數(shù)派。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)80年代，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了1億左右的農(nóng)民就業(yè)，年均吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口達(dá)600多萬人[19]。但出于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，出現(xiàn)了兩種模式的選擇：是選擇大力發(fā)展城市的異地城鎮(zhèn)化，還是選擇實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的就地城鎮(zhèn)化，最終國家選擇的是優(yōu)先發(fā)展城市。20世紀(jì)90年代初，國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾加劇，調(diào)整不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成為當(dāng)時(shí)保持國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的主要任務(wù)，而以第二產(chǎn)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為國家治理整頓的重點(diǎn)?？刂瀑J款、壓縮基建規(guī)模使大量技術(shù)力量相對薄弱、經(jīng)濟(jì)效益不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉。1988年以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化中起了主導(dǎo)作用；1988年以后，農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)實(shí)現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異地轉(zhuǎn)移的增長數(shù)量，超過了通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就地轉(zhuǎn)移的增長數(shù)量[20]?！皬?991年到2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年均增長數(shù)量僅為44.53萬個(gè)，年均新增就業(yè)人員僅為313.2萬人，而從1996年開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人員就已經(jīng)開始出現(xiàn)負(fù)增長”[21]，就地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于異地城鎮(zhèn)化。人力資源與經(jīng)濟(jì)資源等逃離農(nóng)村、涌向城市，留守家庭在農(nóng)村逐漸常態(tài)化。

《2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，全國農(nóng)民工總量為27747萬人，其中外出農(nóng)民工16884萬人，約占農(nóng)民工總量的61%。這從一個(gè)側(cè)面說明以城市為中心的異地城鎮(zhèn)化一直是我國城鎮(zhèn)化的主要模式。但是異地城鎮(zhèn)化能給農(nóng)民帶來什么？2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率56.1%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率37.5%，二者相差近19個(gè)百分點(diǎn)[22]。伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量進(jìn)入城市，農(nóng)民工雖然“進(jìn)廠又進(jìn)城”，但身份轉(zhuǎn)變滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)移。目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅有40%左右[23]，80%的人口還留在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村[24]。農(nóng)民工在城市辛苦付出勞動(dòng)力，卻始終難以落腳。城市為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)與收入，但卻沒有為他們提供平等的公共福利。大部分農(nóng)民工雖然在城市打工，但卻不得不在農(nóng)村完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)，農(nóng)民工想要在城市體面、有尊嚴(yán)地生存下來非常困難。以發(fā)展城市為主的城鎮(zhèn)化使得大量資源逃離農(nóng)村，農(nóng)村空心化明顯。農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重滯后，城與鄉(xiāng)的距離越來越遠(yuǎn)。伴隨大量勞動(dòng)力的外流，村莊形成了數(shù)量龐大的留守群體。婦女、兒童、老人成為常駐人口，青壯年勞動(dòng)力從農(nóng)村流失，或進(jìn)城務(wù)工、或遷入縣城居住，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化明顯。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力比例下降，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)下降，村莊空心化明顯。從長期看，這不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，更與國家城鎮(zhèn)化建設(shè)是背道而馳的。

四、始于制度、歸于制度：農(nóng)村留守家庭離散的治理策略

農(nóng)村留守家庭離散問題是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡的產(chǎn)物，并且已成為一個(gè)潛在危害影響深遠(yuǎn)、亟待治理的社會(huì)問題。治理留守家庭離散是邊緣群體的最基本民生和幸福生活的基點(diǎn)。為改變“舊秩序”的不公平與落后，需要從制度入手，依托國家與地方政府自上而下的制度供給來創(chuàng)造農(nóng)民舉家遷移進(jìn)城市民化和就地集聚城鎮(zhèn)化的制度環(huán)境與自由選擇條件。

1.制度變遷方式由“帕累托改進(jìn)”轉(zhuǎn)向“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”

當(dāng)前我國正處于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要時(shí)期，要從制度供給側(cè)入手，改善供給結(jié)構(gòu)，從注重供給效率向注重供給公平轉(zhuǎn)變，推動(dòng)公共資源對農(nóng)民、農(nóng)村的全覆蓋，彌合城鄉(xiāng)差距，給予農(nóng)民與城市居民同等的權(quán)利，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，創(chuàng)造農(nóng)民及其家庭自由流動(dòng)的制度環(huán)境，從而解決農(nóng)村留守家庭離散問題。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制度結(jié)構(gòu)非均衡的產(chǎn)物，要扭轉(zhuǎn)這一非均衡的制度結(jié)構(gòu)，必須彌補(bǔ)曾經(jīng)不公平的“欠賬”。但僅僅寄希望于“帕累托改進(jìn)”已經(jīng)很難彌合這種供需失衡，必須以“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”才能解決之前的“欠賬”，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的彌合。在“帕累托改進(jìn)”所要求的雙方皆獲益或者皆不受損失的情況難以達(dá)到時(shí)，“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”則更為實(shí)際。它要求單方面受益，另一方可以受損，只不過是收益要比付出的成本大[25]。也就是說，如果一個(gè)人的境況由于變革而變好，他能夠補(bǔ)償另一個(gè)人的損失，而且彌補(bǔ)損失后還有剩余，那么整體的效益就改進(jìn)了。從制度變遷角度看，繼續(xù)依靠以效率為取向的偏向城市的制度供給模式很難彌合城鄉(xiāng)的巨大差距。要扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)間不均衡的制度供給模式，必然會(huì)涉及利益矛盾與沖突。如果僅依靠“帕累托改進(jìn)”，在不觸及城市居民既得福利的前提下增加農(nóng)民福利已非常困難。因此，必須轉(zhuǎn)向“卡爾多-希克斯改進(jìn)”，通過偏向農(nóng)村、偏向農(nóng)民，以制度供給彌補(bǔ)曾經(jīng)的缺位與不足，將更多的資源投向農(nóng)村、農(nóng)民。在當(dāng)下，“卡爾多-希克斯改進(jìn)”相較于“帕累托改進(jìn)”更切實(shí)際，繼續(xù)投入更多公共資源到城市中帶來的收益要遠(yuǎn)小于同期在農(nóng)村的投入。通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是當(dāng)前彌合城鄉(xiāng)差距的必然選擇。推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人力資本、土地制度以及社會(huì)保障制度等方面的改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的再配置，這給農(nóng)村帶來的政策紅利要遠(yuǎn)大于城市，給農(nóng)民帶來的福利改善要遠(yuǎn)超過城市居民。雖然短期內(nèi)城市利益會(huì)有所損失，但這卻不影響整個(gè)社會(huì)福利水平與凈收益的增加。一方面，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)競爭力、增加農(nóng)民收入，更好地建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，讓更多農(nóng)民工回得去故鄉(xiāng)，無形中將降低城市農(nóng)民工市民化的壓力。另一方面，通過人力資本投資提高農(nóng)民文化素質(zhì)與技能水平，通過土地制度改革賦予農(nóng)民實(shí)在的財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過社會(huì)保障制度改革免除農(nóng)民的養(yǎng)老之憂，這些都有助于農(nóng)民工更好地投入到城市建設(shè)中來，不僅可以降低城市政府的財(cái)政支出，而且可以為城市創(chuàng)造更多的財(cái)富[26]（P95-96）。因此，制度變遷方式由“帕累托改進(jìn)”轉(zhuǎn)向“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”是剔除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)利益藩籬的必然選擇。這一制度供給方式的改變將有利于城鄉(xiāng)要素與公共資源配置的合理化，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的成果，加速城鄉(xiāng)一體化，提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。

2.以“四化”同步戰(zhàn)略為主線，推進(jìn)舉家遷移市民化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重

黨的十八大報(bào)告提出：“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！笔舜髨?bào)告提出的“四化”同步戰(zhàn)略不僅為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明了方向，更為解決農(nóng)村留守家庭離散問題提供了制度環(huán)境。第一，以舉家遷移市民化實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的“安家”與“樂業(yè)”，讓他們成為平等享受城市公共服務(wù)的新市民。必須堅(jiān)持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋[27]，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚與人口聚集的同步，保障農(nóng)民工能夠自由流動(dòng)、舉家遷移，促進(jìn)有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民工有序?qū)崿F(xiàn)市民化。第二，以就地集聚城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)市民化。一方面，重視農(nóng)村城鎮(zhèn)化，大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)，加大基本公共服務(wù)的投入，依托產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面，加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素的投入，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化與專業(yè)化，提升農(nóng)業(yè)比較收益，提高農(nóng)民家庭收入[28]，讓農(nóng)民真正“留得下、住得好、干得好”。

3.政策制定更多考慮家庭維度

對于國家而言，要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化必須重視家庭。家庭已經(jīng)不僅僅是滿足社會(huì)成員發(fā)展的資源，更是促使社會(huì)系統(tǒng)更好發(fā)揮作用的重要因素。家庭傳統(tǒng)照料功能和經(jīng)濟(jì)功能及家庭和發(fā)展能力的提升是將人的城鎮(zhèn)化落到實(shí)處的重要社會(huì)基礎(chǔ)。國家公共政策制定、執(zhí)行、評估中應(yīng)以家庭作為重要的考慮維度，彌補(bǔ)現(xiàn)有公共政策中家庭意識的缺位，考察并評估每項(xiàng)政策與法律的制定與執(zhí)行對于家庭的影響，將家庭需求納入政策議程，形成保護(hù)和扶持家庭的政策環(huán)境，幫助農(nóng)民家庭盡快擺脫困境。首先，以農(nóng)民家庭發(fā)展需求為政策導(dǎo)向，盡量減少政策取向在家庭與個(gè)人之間的搖擺，對涉及家庭的分散政策進(jìn)行整合；戶籍、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等政策的制定與調(diào)整要充分考慮農(nóng)村家庭的承受能力與適應(yīng)性，增強(qiáng)政策的包容性，兼顧留守家庭與流動(dòng)家庭不同的利益需求。其次，改變短期干預(yù)行為，根據(jù)農(nóng)民工家庭生命周期和類型進(jìn)行干預(yù)與支持，充分考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)、階層所造成的家庭間的不同生活狀況與發(fā)展條件[29]，以不破壞家庭的完整性和獨(dú)立性為前提，減少對農(nóng)民工家庭的索取與傷害，積極構(gòu)建公共服務(wù)成本的分擔(dān)機(jī)制；同時(shí)，將社會(huì)資源優(yōu)先用于支持困難農(nóng)民家庭，給予家庭成員更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，提高其市民化能力，幫助有遷徙意愿和能力的農(nóng)民工及其家庭陸續(xù)轉(zhuǎn)移到城市。再次，制定《家庭保護(hù)法》，從法律上明確保護(hù)家庭的各項(xiàng)具體規(guī)定，關(guān)注留守婦女、留守老人以及留守兒童的權(quán)益，對破壞家庭的行為依法予以懲處[30]。最后，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)并舉，從消極事后干預(yù)走向積極的保護(hù)和預(yù)防；從生活福利支持轉(zhuǎn)向積極生產(chǎn)性福利保障；從重視再分配功能轉(zhuǎn)向社會(huì)投資。通過公共服務(wù)供給與人力資本投資，給予農(nóng)民平等的發(fā)展權(quán)與參與權(quán)，增強(qiáng)家庭適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的能力，使農(nóng)民能夠真正自由地選擇生活方式。

4.增強(qiáng)公共政策的性別意識

農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的性別差序化轉(zhuǎn)移與性別歧視不僅僅是傳統(tǒng)社會(huì)性別分工的產(chǎn)物，更是由于性別意識未被納入公共政策的主流。目前我國公共政策中性別中立化明顯，性別意識缺乏，“一視同仁”的公共政策在現(xiàn)實(shí)中無法保障社會(huì)資源的公平分配。女性特別是農(nóng)村女性的發(fā)展需求在公共政策中多處于附屬地位，甚至常常被忽視。這導(dǎo)致農(nóng)村婦女發(fā)展資源相對匱乏，從而進(jìn)一步加劇了男女之間的勞動(dòng)性別分工與職業(yè)的性別隔離。農(nóng)村婦女的家庭地位與社會(huì)地位低于男性，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中利益更易受損。必須從社會(huì)性別視角看待農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中的兩性不平等問題，將性別意識納入到公共政策之中，保障女性與男性平等受益。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化過程中的性別均衡，減少家庭的留守與離散，更對農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用。

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（責(zé)任編輯 李淑芳）

聶飛（1982—），男，河南洛陽人，博士，洛陽師范學(xué)院講師，研究方向?yàn)檎l(fā)展與社會(huì)政策。

D663

A

1671-7155(2017)04-0068-07

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.04.012

2017-06-15

2017年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“基于制度分析與發(fā)展框架的農(nóng)村留守家庭離散治理研究”（項(xiàng)目編號：2017BZZ004）的階段性成果。