福利體制改革對勞資關(guān)系的復(fù)雜影響

肖 巍，錢箭星

（復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200433）

·公共管理研究·

福利體制改革對勞資關(guān)系的復(fù)雜影響

肖 巍，錢箭星

（復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200433）

有關(guān)發(fā)達(dá)國家福利體制改革的討論已不少見，但改革對勞資關(guān)系的影響似還沒有引起足夠重視，而這恰恰構(gòu)成了近年歐美逆全球化運動的一個因素。事實上，就改革的必要性而言，直接原因是減輕財政壓力，但深層涉及資本和勞動在全球化競爭力方面的重新定位，因此必然會觸動某些奶酪；問題是動了誰的奶酪？動了什么奶酪？通過各國一段時間的改革實驗，或可縷出若干線索，包括如何評價改革對勞資關(guān)系的各種效應(yīng)，如何看待階級結(jié)構(gòu)已然變動的福利機(jī)制，以及如何研判目前仍然不明朗的改革前景?？紤]到中國越來越積極地參與乃至領(lǐng)跑全球化的同時正在抓緊國內(nèi)社會保障（福利）制度建設(shè)，勞資平衡是其中基礎(chǔ)性的要件，而類似困境也暴露了出來，因而需要注意吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，未雨綢繆，有所應(yīng)對。

福利體制改革；工作福利；勞資關(guān)系；社會責(zé)任

2016年，以英國“脫歐”、特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)、歐美多國政局動蕩為標(biāo)志，全球化進(jìn)程似乎出現(xiàn)了一個拐點。塵埃尚未落定，各方已議論紛紛，莫衷一是。早些時候，伴隨著西方工業(yè)化和資本主義的矛盾逐漸暴露出來，在世界勞工運動和社會主義運動的壓力下，這些國家不得不進(jìn)行改善勞資關(guān)系的努力，并相繼建立了福利體制，成為所謂“福利國家”。然而，由于冷戰(zhàn)終結(jié)，全球化浪潮席卷而來，整個世界都面臨重新洗牌，福利國家的高福利使勞動力成本居高不下，人口老齡化又加大了養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)，政府財政越來越捉襟見肘，陷入了欲罷不能、進(jìn)退兩難的困境。為了克服權(quán)利與責(zé)任不對等的“福利病”，避免過分依賴福利的道德風(fēng)險，激活人們的工作熱情，福利體制改革便勢在必行。但這些改革的效果并不如人意，甚至導(dǎo)致了反全球化民粹思潮的“逆襲”。本文擬對冷戰(zhàn)終結(jié)以來歐美國家福利體制改革對勞資關(guān)系產(chǎn)生的復(fù)雜效應(yīng)作一梳理性的反思。

一、福利體制改革勢在必行

現(xiàn)代福利國家的出現(xiàn)是在二次大戰(zhàn)以后，但福利設(shè)想和做法可以追溯到19世紀(jì)70年代甚至更早。社會服務(wù)型國家（SocialServiceState）提供的社會保障（福利）被認(rèn)為是維系國民正常生活的合理標(biāo)準(zhǔn)，也是緩和勞資關(guān)系的有效辦法。“表明兩大對立階級側(cè)重點不同的追求——對平等的追求和對財富的追求，開始向一個契合點社會靠攏，從而最終導(dǎo)致‘福利國家’的產(chǎn)生?！盵1]（P134）到了20世紀(jì)，社會保障（福利）從主要依靠個人自助逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)國家責(zé)任。

發(fā)達(dá)國家的福利觀念大同小異。英國的“社會服務(wù)”（SocialServices）代表了廣義的福利，包括最低收入的社會保障（SocialSecurity）、為老弱病殘等特殊人群提供的特殊服務(wù)、國民保健服務(wù)（NationalHealthService），以及住宅和教育服務(wù)。德國還提出了“社會國家”（SocialState）概念，“只有現(xiàn)存國家統(tǒng)治政權(quán)采取行動，由她去實現(xiàn)社會主義要求中合理的、并與國家及社會制度相一致的東西，才能制止社會主義運動的混亂局面”[2]（P28）。德國的福利體制更強調(diào)個人的責(zé)任心，凡是要求獲得安全保障的人必須首先付出現(xiàn)實的代價[3]（P184）。北歐國家的全民保障制度，則是用高稅收來支撐高福利，這或與單一民族單一宗教的國家比較容易進(jìn)行社會合作有關(guān)。福利體制以及社會保障（福利）的進(jìn)步性自不待言，并被認(rèn)為是使資本主義起死回生最重要的制度安排之一。從1960年到1980年，發(fā)達(dá)國家的社會福利開支占GDP的比重從12.3%到23.3%，差不多翻了一番。

福利體制在促使勞動力商品化永久性方面也扮演了關(guān)鍵角色。“福利國家維持了隨時能積極投入服務(wù)的勞動‘后備軍’，并且在不需要他們服務(wù)的時候，讓它們保持良好狀態(tài)。”[4]（P106）這個體制的效果，一是來自普遍的改良主義，“不僅社會民主黨政府，當(dāng)時所有政府都推行同樣的政策。這種政策不僅給西方國家?guī)砹松鐣€(wěn)定，而且還使資本主義實現(xiàn)了前所未有的經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)繁榮”[5]（P281）。二是必須有足夠的財力支持。三還要考慮某些文化因素的影響，譬如美國人崇尚個人奮斗，歐洲人更愿意同舟共濟(jì)等等。

20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)、經(jīng)濟(jì)滯脹和失業(yè)率上升是發(fā)達(dá)國家面對的多重難題。由于需要救濟(jì)的人數(shù)和社會保障開支不斷增加，各國政府財政收支越來越不平衡，債臺高筑，出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的“福利病”，而福利病的體制根源被認(rèn)為是權(quán)利與責(zé)任不對稱：人們總想獲得較多的福利權(quán)利，卻不愿盡相應(yīng)的責(zé)任。就是在這個背景下，80年代新自由主義思想高調(diào)登場。英國撒切爾夫人政府提出福利改革的意圖：國家的基本責(zé)任是使社會保障制度必須能夠滿足真正的需要；社會保障制度發(fā)展必須與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持一致；社會保障制度必須簡單化并更加容易理解。美國里根政府也強調(diào)，必須遏止社會福利擴(kuò)張政策，以減輕福利領(lǐng)取者對福利的嚴(yán)重依賴，提高他們的自立、自強和自尊意識，“為工作而福利”。1996年8月，克林頓政府簽署了兩度被否決的“社會福利改革法案”（即《個人責(zé)任和工作機(jī)會法》（PersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct），強力推行改革，這個法案強調(diào)國家、企業(yè)與個人的共同責(zé)任，自助、互助與國家保障相結(jié)合是改革的主旋律。

在全球化時代，知識、資本、人員的流動性大大增強了，勞動力市場和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，而傳統(tǒng)的福利體制已不能適應(yīng)這些變化。就福利供給或來源方面而言，“保險費總是要從工資中出，至于交費的是企業(yè)家還是工人自己，那是無關(guān)緊要的。企業(yè)家必須支付的保險費是以勞動的邊際生產(chǎn)率為代價的，因此會使勞動工資下降。如果供給的成本來自稅收，那么顯然是工人直接或間接為它交費”[6]（P445）。稅率和社保繳費是全球資本選擇投資的重要影響因子，通過征收工資稅（分別由雇主和雇員繳費）籌資的福利體制便成了一個絆腳石。技術(shù)進(jìn)步大幅度減少了勞動力數(shù)量，而且就業(yè)方式越來越趨于靈活，繳稅（費）的人員和來路都變少了。為了維持龐大的福利開支，就只能依靠舉債。西歐多國發(fā)生的主權(quán)債務(wù)危機(jī)便是欠債不還的危險例證。

就福利需求方面而言，第一，全球化時代社會風(fēng)險和不穩(wěn)定因素增加，包括企業(yè)重組或非本地化，金融市場和匯率變幻莫測，產(chǎn)業(yè)更新和技能淘汰加快等等。這些因素導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家失業(yè)率長期徘徊在8%-10%附近。較低的就業(yè)率不但減少了稅收，還要增發(fā)救濟(jì)金。第二，人口老齡化往往伴隨著低出生率，新生代勞動力嚴(yán)重不足；而要享受退休金的人員越來越多，他們所繳付的費用卻遠(yuǎn)不足以支付養(yǎng)老金。隨著老年人比例上升，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保健等開支也在增加。第三，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，離婚率上升和非婚生育子女增加，如英國單親家庭的福利使得很多年輕女性不愿意工作，還可以享受免費住房、生活補助和減免稅費。第四，福利體制還會發(fā)生“鮑莫爾病”（Baumol’sCostDisease），即制造業(yè)生產(chǎn)率的提高導(dǎo)致服務(wù)業(yè)成本上升，因為相對于制造業(yè)，服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)率更難以提高，但由于服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)比重加大，服務(wù)成本也上漲了。

不斷擴(kuò)張的福利規(guī)模和成本壓得福利體制喘不過氣來。“正像一個國家的人民的消費不能超過自己創(chuàng)造的價值一樣，每個人所能得到的真正安全也不能超過我們?nèi)w通過生產(chǎn)而獲得的安全。這條基本真理也不會因為企圖用集體攤派法來進(jìn)行掩飾而被抹煞。”[3]（P184）慷慨的福利措施、松弛的福利管理和濫用福利的道德風(fēng)險使得福利體制難以為繼。德國的社會福利開支從1960年的657億馬克增加到2002年的7890億歐元（約合15790億馬克），增長了20多倍，而同期GDP增長不到10倍。2010年希臘福利開支占 GDP比例為20.6%，占政府總支出41.6%。當(dāng)本國財力承受不起高福利時，就只能靠借債寅吃卯糧來對付，這根本就是不負(fù)責(zé)任的做法。

福利體制還養(yǎng)懶人，形成所謂“道德公害”（Moral Hazard）。“我們就不可能希望他們的精力、才干、創(chuàng)業(yè)精神和其他優(yōu)秀的品德得到充分發(fā)揮，而這些品德對于民族的生存和未來都是至關(guān)重要的，而且還為基于個人創(chuàng)業(yè)精神的市場經(jīng)濟(jì)提供了先決條件?！盵3]（P182）美國1996年之所以推出社會福利改革法案，“并非由于福利計劃過于昂貴，而是因為關(guān)于福利的道德辯論使人們醒悟，福利制度正在摧毀弱勢群體的生活”[7]（P16）。傳統(tǒng)的福利體制既沒有要求享受福利者對自己負(fù)責(zé)，也不督促健康的窮人去找工作，不僅侵蝕了他們的自信心，也敗壞了公眾對他們的同情心。2005年美國貧困家庭的消費支出大約是他們收入的兩倍，而在上世紀(jì)60年代初，它們的消費支出只超過收入的10%左右[8]。在全球化背景下，資本可以在全世界挑選價廉物美的勞動力，而政府不會采取損害資本利益的做法（如增加企業(yè)為員工的繳費），只能向削減福利開刀，這就動了勞動者的奶酪，他們以各種方式乃至聲勢浩大的示威和罷工來對抗改革，這就打破了福利國家原來相對平衡的勞資力量格局。

福利體制改革還有移民問題壓力。歐洲一體化進(jìn)程打破了福利國家的邊界。無論歐盟成員國還是非成員國的移民都要來享受歐盟的福利，無論出于何種考慮，阻止不斷進(jìn)入的移民都是紙上談兵。2005年，法國、荷蘭先后公投否定了《歐盟憲法條約》。并非兩國國民反對歐洲一體化，而是擔(dān)心本國的福利在歐盟擴(kuò)張中被壓垮?，F(xiàn)在的歐盟不復(fù)當(dāng)年，中東歐、南歐國家已紛紛加入其中了。

二、福利體制改革動了哪些奶酪

福利體制改革的目標(biāo)，是重新定義社會安全網(wǎng)的概念，收縮福利國家的功能，同時針對新貧困提出新的保護(hù)領(lǐng)域，強調(diào)從消極保護(hù)轉(zhuǎn)到積極的人力資源開發(fā)。改革在各國側(cè)重點有所不同，但大抵都是從選擇性收縮開始，這是因為傳統(tǒng)福利體制首當(dāng)其沖的問題就是過于慷慨，而其所能覆蓋的風(fēng)險今非昔比。

（一）從普遍型福利到選擇型福利

改革之前，歐洲長期失業(yè)人群不斷增加，一年或一年以上的失業(yè)者占了失業(yè)者總數(shù)的一半以上，其中60%的人失業(yè)時間超過2年[9]（P9）。20世紀(jì)80年代初，英國撒切爾夫人政府對傳統(tǒng)福利體制率先進(jìn)行改革，包括削弱工會力量，促使勞動力市場更加靈活，國有企業(yè)私有化；政府只提供基礎(chǔ)公共設(shè)施（如公共衛(wèi)生體系），但有選擇地只負(fù)責(zé)解決少數(shù)人的特殊困難。時隔30年，2013年英國又啟動新一輪改革，主要涉及法律援助、社會救濟(jì)金、福利房補貼和殘疾人福利等內(nèi)容，用個人獨立金（PIP）取代了過去適齡人員殘疾救濟(jì)金，實際上是對殘疾資格進(jìn)行重新認(rèn)證，估計有五分之一的原殘疾救濟(jì)金領(lǐng)取者將不再有資格領(lǐng)取PIP。

美國調(diào)整社會福利的救助對象不一定是那些最需要的人，而是應(yīng)該獲得公共援助的人[10]（P105）。其中撫育未成年兒童家庭援助（AFDC）項目受到激烈批評。聯(lián)邦政府向無業(yè)的單親母親和她們的孩子提供現(xiàn)金救濟(jì)且沒有時限，導(dǎo)致這批人對福利長期依賴。1996年改革的一項主要內(nèi)容就是“貧困家庭臨時救助”計劃，旨在通過激勵受助人的工作愿望，減低他們的依賴性，并著力限制和矯正個人行為，福利依賴家庭即便多生子女也不能多領(lǐng)救濟(jì)金，強制單身母親出去工作，在領(lǐng)取養(yǎng)老金之前須盡可能長久地參加勞動。對于“問題人口”（行為失控者如吸毒者、不道德公民如不稱職的父母），也只有通過努力改變自己的行為才能獲得救濟(jì)。這些改革更重要的是促使人們增強責(zé)任感。

可見，福利體制改革第一步就是提高享受福利的門檻，特別是打消長期依賴福利的念頭。

（二）工作導(dǎo)向型福利

社會福利繳稅和給付機(jī)制對于工作者既有收入效應(yīng)也有替代效應(yīng)，前者是指激勵工作者爭取獲得更多的收入，后者則是指工作者選擇提前退休或其他方式來逃避稅收，而“一種不鼓勵工作的激勵機(jī)制的長期結(jié)果是破壞性的”[11]（P745）。這就是催生了“工作福利”（Welfare-to-Work）的提出。

上世紀(jì)90年代工黨影子內(nèi)閣提出“促進(jìn)工作的福利”計劃，1998年布萊爾政府實施“青年新政”計劃、“工作稅額抵免”（WorkingTaxCredit）和制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，就是為有工作能力的人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，為無工作能力的人提供生活保障。福利改革與勞動力市場政策相結(jié)合，一是加大促進(jìn)就業(yè)的投入力度，為求職者提供職業(yè)介紹、指導(dǎo)和培訓(xùn)等服務(wù)，英國《學(xué)習(xí)技能法》（2000年）規(guī)定，國家承擔(dān)16歲以上公民接受教育和培訓(xùn)的費用；二是鼓勵企業(yè)長期雇傭員工，對雇傭殘疾人給予工資補貼，實行法定最低工資，穩(wěn)定低薪工人；三是企業(yè)大規(guī)模解雇必須與員工集體協(xié)商；四是提供人性化服務(wù)，英國《雇傭法》（2002年）提出家庭友好政策，包括非全職員工同樣享受平等權(quán)利，延長產(chǎn)假，允許父母在孩子5歲前停薪留職照顧孩子等等。

美國里根政府推行工作福利制（Workfare），國會通過《家庭援助法》（FamilySupportAct），為失業(yè)者再就業(yè)提供包括教育培訓(xùn)和找工作技能、兒童托管和醫(yī)療等服務(wù)，預(yù)熱了后來的福利改革。1996年，克林頓政府提出改革方案，一是必須使得家庭的工作收入遠(yuǎn)高于福利津貼，提高最低工資、完善勞動收入所得稅減免（EITC）政策，以及擴(kuò)大兒童托管規(guī)模和醫(yī)療救助范圍；二是幫助人們尋找工作，提供就業(yè)培訓(xùn)；三是規(guī)定救助時限（兩年），年輕人、健康人必須接受教育、培訓(xùn)和就業(yè)安排；四是為安排福利接受者就業(yè)的企業(yè)、公共部門提供補助。經(jīng)過國會兩黨激烈辯論和幾番修改，這一改革方案終于成為福利改革法案。該法律要求人們對自己和家庭負(fù)起責(zé)任，強調(diào)要幫助福利接受者通過就業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)獨立，規(guī)定了聯(lián)邦政府主要福利項目的開支上限，嚴(yán)格限制領(lǐng)取福利救濟(jì)金的時間，還授權(quán)各州根據(jù)福利申請人的處境和州的經(jīng)濟(jì)狀況，有選擇地對待福利申請人。各州可以制定政策提高工人工資，認(rèn)可通過EITC辦法來提高貧困人口的工資[12]（P66）。1997年美國創(chuàng)立“脫離福利接受工作挑戰(zhàn)”（WelfaretoWork JobsChallenge）基金，激勵雇主雇用和留用長期福利接受者，雇主可獲得相當(dāng)于就業(yè)第一年工資第一個1萬美元的35%補貼和就業(yè)第二年工資第一個1萬美元的50%補貼[12]（P93）。2002年布什政府提出了深化改革的《為自立而工作法案》，強化了通過就業(yè)自食其力的“工作福利”，以及改善家庭結(jié)構(gòu)，減少非婚生子女的政策措施。

2008年英國政府規(guī)定領(lǐng)取救濟(jì)金2年以上的公民必須參加全職社區(qū)工作，領(lǐng)取救濟(jì)金1年者要在社區(qū)工作至少4周，必須有獨立醫(yī)師鑒定是否喪失勞動能力。2010年，政府進(jìn)一步要求暫時沒有就業(yè)機(jī)會的人也必須參加公益勞動，來換取享受福利的資格。如果失業(yè)者不申請就業(yè)，拒絕政府介紹的就業(yè)機(jī)會或者未定期完成社區(qū)義務(wù)工作，3個月內(nèi)不得領(lǐng)取救濟(jì)金；如果再犯，則延長停止領(lǐng)取救濟(jì)金的時間。英國計劃5年完成福利體制改革，促使70萬低收入者境況改善，250萬家庭領(lǐng)取補助金的數(shù)額增加，25萬名兒童和50萬成人脫貧。

上世紀(jì)80年代，瑞典社民黨重新上臺，在“保衛(wèi)福利、重建經(jīng)濟(jì)”口號下采取一系列改革。一是在社會福利中增加就業(yè)指標(biāo)，使“愿意就業(yè)”成為享受福利的基本條件；失業(yè)保險領(lǐng)取者必須接受政府提供的工作，對于不積極就業(yè)者，第一次不接受的扣除25%，第二次扣除50%，第三次全部扣除。二是配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加強失業(yè)者培訓(xùn)和再培訓(xùn)，就業(yè)部門將有關(guān)信息提供給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府購買培訓(xùn)成果。三是對有意雇傭但經(jīng)營困難的公司，就業(yè)機(jī)構(gòu)支付一定的工資補貼；對雇傭長期失業(yè)的困難人員，給予崗位補貼。四是鼓勵創(chuàng)業(yè)。歐盟要求2005年之前就業(yè)率達(dá)到67%，2010年達(dá)到70%（其中女性60%）。瑞典2002年總體就業(yè)率就已達(dá)到74.9%（其中女性73.4%）[13]（P109）。

（三）延遲退休年齡

早些時候，發(fā)達(dá)國家為解決年輕人就業(yè)，鼓勵提早退休。但由于人口老齡化，繳稅勞動力人口減少，養(yǎng)老金來源缺口越來越大，又不得不推遲退休年齡。

以法國為例，1945年法國人平均壽命是65歲，現(xiàn)在是78歲。20世紀(jì)90年代初期，密特朗政府將法定退休年齡從65歲下降至60歲，退休人員占全國總?cè)丝诘?4%，每年須支付320億歐元養(yǎng)老金。1993年巴拉迪爾政府決心改革退休制度，特意避開工會勢力大的公共部門，延長了私企雇員領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的繳費年限，并逐步將退休金與收入掛鉤調(diào)整為與物價掛鉤。1995年朱佩政府試圖進(jìn)一步將改革擴(kuò)展至所有部門，卻鬧出了一場大罷工，朱佩被迫下臺。從此，法國政府每提出類似改革都遇到激烈反對。2003年拉法蘭政府試圖使公務(wù)員領(lǐng)取全額養(yǎng)老金與私企拉齊沒有成功。2007年薩科齊上臺，發(fā)動改革攻堅戰(zhàn)，將國有鐵路公司、巴黎獨立運輸公司等全額養(yǎng)老金繳費年限與公務(wù)員拉齊，同時也做出最大妥協(xié)，如提高鐵路工人職業(yè)生涯后期的工資（等于增加養(yǎng)老金）。2010年6月，法國勞工部宣布次年7月起，將法定退休年齡以每年4個月的節(jié)奏逐步提高，2018年提高到62歲；領(lǐng)取全額退休金年齡也從65歲提高到67歲，由此爆發(fā)全國各行業(yè)大罷工。罷工使法國每天損失幾億歐元，社會秩序受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管如此，國民議會還是通過了改革方案，頒發(fā)了退休制度改革法案。法國還設(shè)立“辛苦賬戶”，用積分方法補貼工作條件艱苦的人員，根據(jù)積分換取培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗或享受提前退休（不超過2年）的優(yōu)惠。

法國規(guī)定財政赤字占 GDP比重長期超過歐元區(qū)3%，削減赤字只能拿導(dǎo)致赤字的主因退休制度開刀。改革雖然得以推進(jìn)，但薩科齊在2012年大選中敗北，成為第五共和國首位未獲連任的總統(tǒng)。奧朗德政府繼續(xù)推行改革，規(guī)定從2025年到2035年逐步將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金繳費年限延長至43年，并提高養(yǎng)老金的繳費率。

德國從2012年起逐步將退休年齡由65歲提高到67歲。2014年聯(lián)合政府規(guī)定，如工齡滿45年可以63歲退休，這意味著只有從18歲開始工作（一般是低端服務(wù)業(yè)或體力勞動者）才能滿足這個條件。

2011年11月，英國20多個工會聯(lián)合大罷工，反對政府的養(yǎng)老金改革計劃。這次罷工有200多萬人參加，是1979年以來最大規(guī)模的工會行動。改革要求公務(wù)員退休年齡延長至66歲，增加養(yǎng)老金繳納。英國政府認(rèn)為改革是削減每年320億英鎊養(yǎng)老金支出、使公共養(yǎng)老金能夠持續(xù)運行所必須，且不會影響10年內(nèi)退休的公務(wù)員及低薪階層。數(shù)據(jù)顯示，平均工資水平的員工要額外工作4年才能維持現(xiàn)有福利。

（四）削減福利救濟(jì)

早先德國失業(yè)者可領(lǐng)取原工資六成左右的失業(yè)金，加上住房、幼兒撫養(yǎng)等補助和減免稅，有的失業(yè)者福利甚至超過了低收入工作者，于是不少人寧愿不工作。研究表明，增加福利津貼，低技能勞動者的就業(yè)率會相應(yīng)降低[14]（P8）。作為反例，美國的失業(yè)金只有原工資的約三成，其長期失業(yè)率就比較低。因為“低水平的失業(yè)救濟(jì)金幾乎等于重新就業(yè)的強制令”[9]（P127）。

20世紀(jì)90年代后期，英國工黨執(zhí)政，延續(xù)了保守黨政府的改革做法：通過降低失業(yè)津貼、增繳公民醫(yī)療保險費、改教育獎學(xué)金為貸款、減少財政住房津貼等各種措施預(yù)防人們陷入“貧困陷阱”（PovertyTrap，指貧困不斷再生產(chǎn)出新貧困，以及依賴福利只能維持起碼溫飽的貧困）而不去工作。2013年，英國新一輪改革對就業(yè)適齡人員實行救濟(jì)金封頂，單身人士每周可領(lǐng)取350英鎊，單親家庭不論孩子多少每周只能領(lǐng)取500英鎊；救濟(jì)金的年通脹漲幅為1%（此前是2.2%）；福利住房與救濟(jì)金掛鉤，如果面積超標(biāo)則減少救濟(jì)金。

2003年3月，德國施羅德政府提出《2010年議程》改革方案，內(nèi)容包括縮短領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金時間、放松對企業(yè)的限制、提高個人承擔(dān)的醫(yī)療保險費用比例等等。2005年，德國強力推出福利配套改革推動就業(yè)：一是將失業(yè)救濟(jì)金與社會救濟(jì)金合并為“失業(yè)金II”，失業(yè)金降到社會救濟(jì)金水平。領(lǐng)取失業(yè)金時限到期，失業(yè)者將自動進(jìn)入“失業(yè)金II”階段。二是要求失業(yè)者必須接受當(dāng)?shù)貏趧硬块T介紹的任何合法工作，不得以工作地點、工作環(huán)境為借口加以拒絕，否則將扣除部分救濟(jì)金。這些改革力度之大，引起社會底層的強烈不滿，迫使施羅德提前舉行大選，黯然下臺。但也正因為改革未雨綢繆，使德國在日后危機(jī)應(yīng)對中表現(xiàn)良好[15]。

（五）福利來源多元化

福利體制改革不但應(yīng)在需求方面進(jìn)行壓縮，還必須在供給方面廣開門路，建立富有彈性的多支柱福利體系。越來越多的事態(tài)表明，良好的福利體制，不但要使社會財富通過再分配促進(jìn)社會公平，還要兼顧再分配過程中的效率原則。

20世紀(jì)80年代的英國政府認(rèn)為，大包大攬的福利政策不僅導(dǎo)致政府開支巨額增長，更不利于培養(yǎng)公民的個人責(zé)任感，還妨礙了私人部門參與社會保障。為此，政府通過補助方式，鼓勵民間機(jī)構(gòu)在國民保健項目、養(yǎng)老金運作、福利服務(wù)等方面參與經(jīng)營。一是將部分福利項目的投資和管理轉(zhuǎn)給私人部門或盈利機(jī)構(gòu)；二是政府和私人部門共同承擔(dān)部分社會福利服務(wù)；三是減少政府福利開支，促使人們更多地選擇私人福利；四是出售部分國有資產(chǎn)來充實社會福利池，如住房私有化，減少住房津貼，即使最貧困家庭也必須負(fù)擔(dān)20%房租等等；五是鼓勵居民購買私人醫(yī)療保險，提高國民保健服務(wù)的待遇。這些改革大大減輕了財政負(fù)擔(dān)，提高了福利效益。

美國歷史上就沒有合作主義（Corporatism，或譯社團(tuán)主義）傳統(tǒng)，美國人的自我奮斗、競爭和冒險精神使他們不像歐洲人那樣追求全民福利。從1990年到2007年，美國雇主和雇員分別承擔(dān)6.2%的工資稅率，私人經(jīng)營者承擔(dān)12.4%的稅率。醫(yī)療保險稅率雇主和雇員各承擔(dān)1.45%。工傷保險稅率1.58%、失業(yè)保險稅率6.2%則都由雇主承擔(dān)。美國的福利具有明顯的選擇性取向，政府為私人部門的福利計劃提供補貼，底層群體只能獲得最低的福利，不同群體根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實力通過市場獲得有差別的福利。

20世紀(jì)80年代瑞典進(jìn)行稅制改革，將企業(yè)同時繳納國家所得稅和地方所得稅改為征收28%的國家所得稅，并按工資總額繳納33%的社會保障稅（可在所得稅前扣除）。企業(yè)每年將不超過25%的稅前利潤轉(zhuǎn)入“未稅儲備基金”用于彌補虧損。90年代以后，瑞典將企業(yè)稅大幅度下降為30%，個人所得稅由70%下降到不超過50%。2006年瑞典中右聯(lián)盟上臺執(zhí)政，林費爾德政府主張減稅和私有化以鼓勵企業(yè)投資刺激經(jīng)濟(jì)增長，提出減少32億歐元稅收，同時降低失業(yè)福利。

三、福利體制改革對勞資關(guān)系的復(fù)雜影響

針對高福利的漏洞和弊端，新自由主義趁勢推動針對福利體制的改革，英美的動作幅度比較大，歐洲大陸國家步伐邁得猶豫一點。試圖通過改革來減小財政壓力的舉措無疑動了很多人的奶酪，其艱難可想而知。有的國家比較堅定，有的國家則比較曲折，改革效果亦大相徑庭。2008年金融危機(jī)以來的事態(tài)進(jìn)一步表明，福利體制改革的方向不可逆轉(zhuǎn)，同時改革也帶來了勞資關(guān)系的新變化。

（一）福利體制改革的積極面

從總體和長遠(yuǎn)看，福利體制改革對勞資關(guān)系有積極影響。

1.“工作福利”的正面意義

福利體制改革的一個直接目標(biāo)就是改掉過分慷慨的福利，不再為健康但拒絕工作的人們提供援助。無數(shù)事實證明，過寬、過高的福利標(biāo)準(zhǔn)不利于社會進(jìn)步和人的發(fā)展，其中“過寬”放縱了不勞而獲的心理，如果成為社會風(fēng)氣，就會打擊辛勤工作的人。因此，必須對享受福利的資格加以限制?！斑^高”超過了人們依靠勞動所得的報酬，也超過了社會能夠提供的福利供應(yīng)能力。大多數(shù)福利改革措施都包括了領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的時限，并要求參加就業(yè)培訓(xùn)。美國的數(shù)據(jù)表明，1996年福利改革法案實行后三年有 470萬人擺脫了福利依賴，許多單身母親參加工作，雖然喪失了閑暇還要忙于家務(wù)，但她們更滿意于有工作的生活[7]（P16）。

2.有利于提高“可雇傭性”（Employability）

在全球化條件下，許多失業(yè)者的能力不足是一個大問題。由于技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，相當(dāng)一部分勞動者缺乏新興產(chǎn)業(yè)所需要的技能；學(xué)校教育與經(jīng)濟(jì)社會需要脫節(jié)，學(xué)生畢業(yè)了找不到合適工作。提高勞動者的“可雇傭性”便成為改革的重要配套措施。“可雇傭性是關(guān)于獲得最初就業(yè)、維持就業(yè)和獲取新的就業(yè)所需要的能力。”[16]（P14）不同于勞動者的“就業(yè)能力”（Employability），可雇傭性包括勞動者所需要的通用技能、工作場所的條件（支持的可獲得性、適當(dāng)性等）和勞動力市場條件（勞動力供求、職務(wù)可持續(xù)性等），其實就是勞動者或人力資本的競爭力。1998年英國就業(yè)研究院將可雇傭性能力開發(fā)作為就業(yè)指導(dǎo)的首要方針，這種能力開發(fā)不只針對失業(yè)者，還包括學(xué)生和在職者，體現(xiàn)了福利開支向人力資本的投資傾斜。

3.養(yǎng)老金改革與“積極的老齡化”措施

對于一些隨著年齡增長，經(jīng)驗積累豐富的職業(yè)（如醫(yī)生、教師、高級技工），延遲退休在緩解養(yǎng)老金壓力的同時，還可以充分發(fā)揮這部分老年工作者的作用。世界衛(wèi)生組織和歐盟委員會提倡“積極的老齡化”（PositiveAging）：“為健康、參與和安全提供最優(yōu)機(jī)會，以提高人們老后生活質(zhì)量的過程?！盵17]（P12）如何使之不成為空洞的口號，還需要解決就業(yè)市場的年齡歧視問題。勞動力市場要適應(yīng)人口老齡化，企業(yè)也要適應(yīng)勞動力老齡化。要為老年人提供合適的工作機(jī)會，包括適合他們的培訓(xùn)，推廣終身學(xué)習(xí)，創(chuàng)造適合老齡化勞動力的工作環(huán)境，采用比較靈活的工作方式等等。但對于體力特別是繁重體力勞動者，他們繳納養(yǎng)老金的時間與高學(xué)歷工作者就不能一概而論。德國規(guī)定工作年限滿43年（不必等到68歲）便可退休就是一個比較人性化的做法。

4.發(fā)展就業(yè)配套的服務(wù)業(yè)

就業(yè)導(dǎo)向需要有多元化辦法，例如開辦更多的幼兒托管和幼教機(jī)構(gòu)，讓年輕女性脫身出來參加工作。政府對這些服務(wù)機(jī)構(gòu)有所補貼，扶持它們的發(fā)展，同時這些服務(wù)行業(yè)也會提供新的就業(yè)機(jī)會。以往有的國家的改革，只盯著降低失業(yè)金而沒有其他措施（如稅收減免、最低工資標(biāo)準(zhǔn)）和服務(wù)（如就業(yè)指導(dǎo)、幼托服務(wù)）跟進(jìn)，促進(jìn)就業(yè)的效果就不甚理想。這也提醒后發(fā)國家的福利制度建設(shè)，一定要有頂層設(shè)計和配套改革。

（二）階級結(jié)構(gòu)變化的福利分析

福利體制改革，實際上也深刻地改變了階級結(jié)構(gòu)和利益格局?！罢弑仨氂行Ш侠淼赝七M(jìn)靈活性，不僅應(yīng)該在財政領(lǐng)域?qū)で蟠碳ひ蛩?，而且也?yīng)該制定權(quán)利和義務(wù)的分配原則，促成勞動力供應(yīng)者與需求者之間的配合?！盵18]（P109）考察各國的改革歷程和經(jīng)驗教訓(xùn)，可以發(fā)現(xiàn)一些值得關(guān)注的規(guī)律性。

福利改革的效果取決于當(dāng)?shù)氐碾A級文化。丹麥社會學(xué)家哥斯塔·艾斯平·安德森（GostaEsping-Andersen）將資本主義世界的福利體制分為三種，即自由主義、保守主義和社會民主主義的福利體制[19]。在保守主義模式中，只要中產(chǎn)階級的利益稍有觸動，就會表現(xiàn)為不配合或反對態(tài)度，使得改革成效甚微。歐洲大陸國家改革步履艱難大抵如是。譬如在法國，沒有人反對改革，他們有一句名言：“改革很好，但最好從我鄰居家開始?！盵20]（P174）在社會民主主義模式中，盡管福利思想深入人心，但只要支撐這個體制的工人和中產(chǎn)階級意識到高福利的困境，愿意面對現(xiàn)實采取行動，當(dāng)局就能夠有效推動改革。瑞典政府在上世紀(jì)90年代的改革中，始終保持與工會和雇主組織的溝通，得到他們的理解與支持。德國改革圍繞著五項原則，即個人的職責(zé)、不同社會群體間的團(tuán)結(jié)、公平的機(jī)會、勞資之間的社會伙伴關(guān)系以及可持續(xù)發(fā)展（經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)自然資源）展開討論[21]，形成了較大共識，改革也取得了明顯的效果。而在自由主義模式中，一方面，弱勢群體對制度的忠誠與受惠于福利體制是聯(lián)系在一起的；另一方面，由于有基本社會救助托底，改革對底層的影響不是很大，而對于福利已市場化的中產(chǎn)階級來說，他們的容忍度和變革余地也比較大，因此而具有較強的靈活性。英美國家的改革之所以能夠逐步推進(jìn)，原因即在于此。

階級政治在后工業(yè)社會中依然起作用。新的社會風(fēng)險，使得無論工會還是雇主組織的應(yīng)對態(tài)度都有所分化：有的企業(yè)對高技術(shù)工人有迫切的要求，更愿意支持配套服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會政策；不同的工會也代表不同產(chǎn)業(yè)、不同利益的工人，有的贊同積極的勞動力市場改革，有的仍然注重維護(hù)現(xiàn)有的權(quán)利和資格。后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型并沒有徹底打破原有的階級政治，只是在傳統(tǒng)的階級分化之上疊加了一些新的分化，例如北歐的公共和私人部門之間、歐洲大陸國家的勞動力市場內(nèi)外群體之間、自由主義國家的公共和私有化服務(wù)之間等等。這些新的分化與以往的階級分化有著緊密的關(guān)系，如果這些新的階級分化阻礙了社會邊緣群體融入社會，就有可能導(dǎo)致出現(xiàn)新的社會分裂[22]（P293-316）。

政府要創(chuàng)造有競爭力的環(huán)境來吸引資本。如果不顧企業(yè)績效，要求不切實際的福利待遇，不僅危及企業(yè)的生存，也勢必破壞福利的可持續(xù)性。高福利必須有強大的資金支持，但高稅收顯然不利于企業(yè)發(fā)展，資本也可能外逃，這就會影響就業(yè)。只有讓資本有利可圖才是勞資雙方和國家（政府）第三方的共贏之策。典型的有被認(rèn)為福利國家典范的瑞典為了提升本國企業(yè)競爭力，實行企業(yè)低稅負(fù)政策，不斷降低企業(yè)所得稅率，造就了愛立信（Ericsson）、沃爾沃汽車（Volvo）、SAAB汽車、ABB電氣、伊萊克斯家電（Electrolux）、宜家家居（IKEA）等一批跨國公司和世界名牌。

另外，政府開發(fā)人力資源也是工作福利的重要內(nèi)容，盡管這項開發(fā)的支出未必直接反映在勞動者收入里面，但實際影響不容低估。20世紀(jì)80年代，美國在聯(lián)邦預(yù)算壓力和政治優(yōu)先議程變化的影響下，政府人力資源開支占政府支出比例從28%下降到22%。1996年的改革使聯(lián)邦和各州政府大幅度增加就業(yè)培訓(xùn)、教育、交通和幼兒照顧等方面的福利開支，這些開支占總福利開支的比例從1997年的23%到2002年已上升到56%[23]（P138），客觀上增強了工作的福利。

（三）福利體制改革面臨嚴(yán)峻困局

盡管誰都知道“福利病”必須治療，但真的動了人們的奶酪就會遇到抵制。政府如果堅持改革，很可能斷送自己的政治生命。2002年法國社會黨、2009年德國社民黨大選失利就是案例。執(zhí)政黨既不敢貿(mào)然行事，但也不能得過且過，否則錯失改革良機(jī)，這個家也是當(dāng)不下去的。

福利體制改革能否成功，無疑有賴于改革者的決心與意志，還必須摒棄黨爭，保證改革的連續(xù)性。這似乎很難，但恰恰體現(xiàn)了政治家的見識、素質(zhì)和技巧。除此之外，還有：

1.改革必須給利益受損方必要補償

改革既要讓原福利享受者接受工作安排，又要創(chuàng)造就業(yè)崗位。美國1996年的改革就是一方面把有勞動能力的人推向就業(yè)市場，他可通過EITC得到食品券、免費午餐以及住房醫(yī)療方面的補助，使脫離福利的狀況比依賴福利要好；另一方面私有業(yè)主每雇傭、培訓(xùn)一位低收入雇員并使之有12到24個月的工作，就可以享受稅收抵免，特別是在經(jīng)濟(jì)低迷時，這些補助可能比“就業(yè)機(jī)遇稅收抵免”和“由福利到工作稅收抵免”更實惠[12]（P206）。英國工黨政府也兌現(xiàn)了對工會的承諾：實行最低工資制度，最低工資標(biāo)準(zhǔn)由1998年的3.6英鎊提高到2002年的4.2英鎊；給予工會發(fā)言權(quán)以及英國加入歐洲理事會通過的保護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的《歐洲社會憲章》（EuropeanSocialCharter）。改革后勞資糾紛不斷減少，20世紀(jì)80年代年罷工次數(shù)1129次，而2004年僅為130次[24]（P54）。

2.改革決策要周全并有輔助性方案

美國1996年的改革，就是拿威斯康辛州的方案作為典型。該州為了實現(xiàn)積極就業(yè)，通過審查福利享受者的資格、教育培訓(xùn)、兒童托管服務(wù)、醫(yī)療救助、交通補助、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)支持、就業(yè)貸款等政策設(shè)計，使得1985年享受《貧困家庭臨時補助》人數(shù)達(dá)28.8萬，1994年下降到22.6萬人，2001年只有4萬人[12]（P104）。之所以取得這些效果，是因為政府不僅鼓勵人們工作，還為創(chuàng)造就業(yè)提供了大量輔助性服務(wù)。而有些州因為沒有足夠的支持措施，效果就不如人意了。

3.改革是攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)不能指望畢其功于一役

美國各州福利待遇差異很大，福利狀況與政黨競爭也有不小關(guān)系。競爭激烈的州，民主黨往往支持慷慨的福利；競爭不激烈的州，福利水平就比較低。而且各州都不希望成為福利磁鐵吸引其他州的窮人，這就出現(xiàn)了盤根錯節(jié)的改革局面。法國的情況比較離奇，全法1500多個養(yǎng)老計劃千差萬別，福利體制高度碎片化，這就帶來了一連串的改革困難。幾十年來，歷屆法國政府都試圖對基本養(yǎng)老體制進(jìn)行改革，但屢改屢敗，都是以政府妥協(xié)收場。盡管如此，又不可能繞開它不改，所以每過一段時間就要鬧上一陣子。

社會福利的剛性特征，以及西方國家的政治生態(tài)，決定了每隔幾年的政黨輪替，誰也不敢拿福利開刀來開玩笑。但不斷擴(kuò)大的福利債務(wù)導(dǎo)致高福利國家難逃主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)。這就是英國撒切爾夫人大刀闊斧對福利、對工會、對國企進(jìn)行改革的原因所在。盡管進(jìn)行得很艱難，但后任政府無論左右政黨都沒有推倒重來，而是通過微調(diào)來緩釋矛盾。德國施羅德政府提出比較激進(jìn)的改革，盡管“出師未捷身先死”，施羅德本人下臺，但繼任的默克爾政府仍高度肯定他勇敢地撞開了改革的大門，繼續(xù)了沒有施羅德的施羅德路線，并取得了不俗的改革成果。

福利體制改革增加了勞動大軍的供給，盡管大多數(shù)國家制定了最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但仍然強化了資本挑三揀四的動機(jī)和可能。而且，強制培訓(xùn)為資本提供了有技能的勞動力，相當(dāng)于國家參與了勞動力的再生產(chǎn)。20世紀(jì)最后二十年，美國工人實際小時工資下降了4.4%，同期美國GDP年增長率為3.10%，勞動生產(chǎn)率年增長率1.73%（而1948到1979年年增長率2.77%）。勞動生產(chǎn)率提高的收益大多流向了資本（高管）。1967年美國公司首席執(zhí)行官（CEO）平均薪金是工人工資的24倍，1982年為42倍，2000年為300倍，2005年達(dá)到411倍[25]。美國經(jīng)濟(jì)從2000年到2005年增長了12%，勞動生產(chǎn)率提高了17%，但同期美國中等收入者工資只增加了3%，實際收入有所下降，低于2000年的水平[26]。早先福利體制提供了比較有利于勞動階級的項目，但是改革使作為“社會工資”的福利減少，勞動階級總體相對收入是下降的。這就可能產(chǎn)生幾個后果：一是福利削減和工資下降減弱了勞動者的消費能力，這會影響剩余價值的實現(xiàn)，阻滯再生產(chǎn)的擴(kuò)大和連續(xù)，出現(xiàn)生產(chǎn)過剩，最終只能通過危機(jī)形式來解決；二是如果實體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)嚴(yán)重過剩，就會迫使資本轉(zhuǎn)向虛擬經(jīng)濟(jì)，堆積起越來越大的泡沫；三是全球化時代的風(fēng)險不同以往，各項生活成本都在增加，如果沒有穩(wěn)定的社會預(yù)期（穩(wěn)定的工作和保障），勢必增加社會成員的不安全感，由此引發(fā)新的社會問題乃至街頭抗?fàn)?，如果再有極端思潮和勢力作祟，情況就殊難逆料了——近年歐美國家發(fā)生的某些逆全球化表現(xiàn)就是一個明證。

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（責(zé)任編輯 李淑芳）

肖?。?954—），男，江蘇鎮(zhèn)江人，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究社會福利政策；錢箭星（1955—），女，安徽宣城人，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，主要研究社會福利政策。

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1671-7155(2017)04-0054-08

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.04.010

2017-06-02