美臺(tái)特權(quán)與豁免的提升及其限度

季 燁 ，金雙雙

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美臺(tái)特權(quán)與豁免的提升及其限度

季 燁 ，金雙雙

美臺(tái)雙方互派機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的特權(quán)與豁免，是美臺(tái)“實(shí)質(zhì)外交”的重要組成部分。以美國(guó)《與臺(tái)灣關(guān)系法》和臺(tái)灣“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”為依據(jù)，雙方互派辦事機(jī)構(gòu)并簽訂“1980年協(xié)定”，對(duì)互派辦事機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的特權(quán)與豁免做了詳細(xì)安排。2013年，雙方又重新簽訂該協(xié)定，大大提升特權(quán)與豁免待遇。盡管對(duì)比《維也納外交關(guān)系公約》、《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的相關(guān)規(guī)定，美臺(tái)“2013年協(xié)定”約定的特權(quán)與豁免待遇與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)仍有一定距離，這也是臺(tái)灣的現(xiàn)實(shí)地位使然，但這種以單一事件為契機(jī)，逐步推進(jìn)“實(shí)質(zhì)外交”的舉動(dòng)值得警惕。

美臺(tái)關(guān)系；“實(shí)質(zhì)外交”；特權(quán)與豁免

2016年12月2日，蔡英文與當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)的特朗普取得通話，成為首位與美國(guó)總統(tǒng)直接電聯(lián)的臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。盡管這只是蔡英文當(dāng)局凸顯自身存在、干擾中美關(guān)系大局的“小動(dòng)作”，但仍然引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。事實(shí)上，自1971年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過第2758號(hào)決議后，中華人民共和國(guó)政府取代“中華民國(guó)政府”在聯(lián)合國(guó)的合法席位，成為代表中國(guó)的唯一合法政府。與此同時(shí)，許多曾經(jīng)與“中華民國(guó)政府”建交的國(guó)家紛紛與之?dāng)嘟?，轉(zhuǎn)而與中華人民共和國(guó)政府建交。臺(tái)灣當(dāng)局為了在國(guó)際上獲得一定的空間，在沒有正式“外交關(guān)系”和官方地位的狀況下，持續(xù)與世界各國(guó)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的往來，與未“斷交”的“邦交國(guó)”、已“斷交”的“非邦交國(guó)”和國(guó)際組織開展一系列“實(shí)質(zhì)外交”活動(dòng)，逐漸探索出所謂“實(shí)質(zhì)外交”的道路，仍不時(shí)出現(xiàn)在國(guó)際舞臺(tái)上。①鑒于美國(guó)對(duì)于臺(tái)灣問題的特殊關(guān)注和影響，美臺(tái)關(guān)系尤其值得警惕。而上述通話便是臺(tái)灣當(dāng)局提升所謂臺(tái)美“實(shí)質(zhì)外交”的具體表現(xiàn)之一。②

從既有文獻(xiàn)看，法學(xué)界對(duì)于美臺(tái)關(guān)系的研究多限于從宏觀層面對(duì)《與臺(tái)灣關(guān)系法》的解讀，尚未有從雙方簽訂的法律文件入手對(duì)某一具體制度進(jìn)行深入剖析。事實(shí)上，美國(guó)憑借《與臺(tái)灣關(guān)系法》與臺(tái)灣建立了“實(shí)質(zhì)外交”關(guān)系，尤其是雙方互派機(jī)構(gòu)人員享有的特權(quán)與豁免在2013年“劉姍姍事件”后又有所提升，成為美臺(tái)關(guān)系進(jìn)一步靠攏的標(biāo)志。本文將從美臺(tái)兩次簽訂“特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”入手，對(duì)比前后文本內(nèi)容的變化，并將其與國(guó)家之間的特權(quán)與豁免對(duì)比，從中解讀美臺(tái)“實(shí)質(zhì)外交”關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)。

一、臺(tái)灣對(duì)外關(guān)系中的特權(quán)與豁免概述

外交關(guān)系是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策，通過主管機(jī)關(guān)或官員，用談判、通訊、會(huì)議、參加國(guó)際組織和締結(jié)條約的方法，進(jìn)行交往所形成的關(guān)系。③而領(lǐng)事關(guān)系是指一國(guó)官吏在他國(guó)的領(lǐng)土內(nèi)行使領(lǐng)事職務(wù)的事實(shí)形成的兩國(guó)間的關(guān)系。④廣義上，領(lǐng)事關(guān)系也包含在外交關(guān)系中，一般情況下兩個(gè)國(guó)家建立外交關(guān)系后也就意味著建立了領(lǐng)事關(guān)系。一個(gè)國(guó)家外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的人員是其開展對(duì)外關(guān)系的重要紐帶，而這些人員在接受國(guó)必須享有一定的優(yōu)待才能順利履行職務(wù)，也就是外交關(guān)系中的特權(quán)與豁免。在國(guó)際法領(lǐng)域，只有相互承認(rèn)并建交的國(guó)家之間才可能產(chǎn)生外交特權(quán)與豁免。

當(dāng)前，由于世界上絕大多數(shù)國(guó)家均承認(rèn)“一個(gè)中國(guó)”原則，因此，除了與極少數(shù)所謂“邦交國(guó)”保持“外交”關(guān)系外，臺(tái)灣當(dāng)局更多以“實(shí)質(zhì)外交”的方式與“非邦交國(guó)”進(jìn)行接觸。相對(duì)于禮儀性外交而言，“實(shí)質(zhì)外交”是有具體內(nèi)容，可產(chǎn)生實(shí)際效果，能夠增進(jìn)實(shí)質(zhì)關(guān)系的一系列策略和活動(dòng)，是在沒有正式“外交關(guān)系”和相應(yīng)地位的前提下，以形式上的民間性、非官方形式開展相應(yīng)的“外交活動(dòng)”，也是臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)中求“生存”的主要模式。⑤目前臺(tái)灣與世界上79個(gè)國(guó)家保持著非正式“外交關(guān)系”，并在這些國(guó)家設(shè)立“駐外機(jī)構(gòu)臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處”（以下簡(jiǎn)稱“代表處”）或“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”（以下簡(jiǎn)稱“辦事處”）。根據(jù)臺(tái)灣在2012年制定的“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”第5條，⑥在臺(tái)灣內(nèi)部“代表處”與大使館在地位上相同，“辦事處”與領(lǐng)事館地位一致。根據(jù)同法第6條，⑦其館長(zhǎng)都由“外交部”統(tǒng)一任命。由此可見，“代表處”與“辦事處”已經(jīng)超出所謂的“經(jīng)濟(jì)文化”功能，實(shí)質(zhì)上擔(dān)任“大使館”、“領(lǐng)事館”的職務(wù)，在臺(tái)灣對(duì)外關(guān)系中扮演重要的角色。

由于臺(tái)灣不是也無法成為《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的締約方，臺(tái)灣在與其所謂“邦交國(guó)”安排互派機(jī)構(gòu)的特權(quán)與豁免時(shí)，往往通過簽訂雙邊協(xié)定，約定雙方愿意按照《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的規(guī)定給予“大使館”、“領(lǐng)事館”相同的特權(quán)與豁免。比如，臺(tái)灣于1968年與巴拉圭簽訂的“中華民國(guó)與巴拉圭共和國(guó)友好條約”，與多米尼克在1995年簽訂的“中華民國(guó)與多米尼克友好條約”，同在條約第3條對(duì)特權(quán)與豁免做了相同的規(guī)定，即締約雙方有相互派遣正式外交代表之權(quán)，此項(xiàng)代表在所駐國(guó)應(yīng)享受國(guó)際法通常承認(rèn)之一切權(quán)利、優(yōu)例及豁免。至于與“非邦交國(guó)”之間的特權(quán)與豁免，臺(tái)灣則以制定內(nèi)部規(guī)定的形式展開。例如，1982年臺(tái)灣制定了“駐華外國(guó)機(jī)構(gòu)及其人員特權(quán)暨豁免條例”并于1997年做了修正，此條例是臺(tái)灣在退出《維也納外交關(guān)系公約》后，單方面承諾“非邦交國(guó)”的外國(guó)代表在臺(tái)灣可享有相應(yīng)的特權(quán)與豁免。

二、美臺(tái)“斷交”后特權(quán)與豁免的延續(xù)

雖然目前仍有許多國(guó)家與臺(tái)灣保持“實(shí)質(zhì)關(guān)系”，但只有美國(guó)采用制定專法的方式調(diào)整雙方之間各方面的關(guān)系。1979年1月1日，美國(guó)政府與中華人民共和國(guó)政府建交，與所謂“中華民國(guó)政府”斷交，但這并沒有完全切斷美臺(tái)之間的“官方”聯(lián)系。美國(guó)隨即制定了《與臺(tái)灣關(guān)系法》，意圖以國(guó)內(nèi)法的形式“掩耳盜鈴”地將國(guó)際法上的承認(rèn)、設(shè)定特權(quán)與豁免等問題轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法調(diào)整的范疇?！杜c臺(tái)灣關(guān)系法》代替了此前的《美臺(tái)共同防御條約》，美國(guó)得以繼續(xù)保持與臺(tái)灣的特殊關(guān)系，該法第4條明確表達(dá)仍將臺(tái)灣視為“國(guó)家實(shí)體”（national entity），⑧在美國(guó)國(guó)內(nèi)保持與“斷交”前相同的待遇，并且承諾提供防御性武器，以保持臺(tái)灣對(duì)抗大陸的軍事實(shí)力。⑨

盡管《與臺(tái)灣關(guān)系法》正式簽署于1979年4月10日，但該法追溯自1979年1月1日生效，使美臺(tái)“官方關(guān)系”得以保持連續(xù)性。該法第6條⑩和第10條11明確授予雙方互派機(jī)構(gòu)的權(quán)利，《與臺(tái)灣關(guān)系法》和臺(tái)灣當(dāng)時(shí)的“外交部駐外代表組織規(guī)程”共同構(gòu)成美臺(tái)互派機(jī)構(gòu)的法律基礎(chǔ)。美國(guó)在1979年設(shè)立非盈利民間機(jī)構(gòu)——美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)，并在臺(tái)灣設(shè)立“辦事處”，代替“斷交”前美國(guó)在臺(tái)“大使館”的職務(wù)。臺(tái)灣在同一年設(shè)立北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，作為美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)的相對(duì)機(jī)構(gòu)，并在美國(guó)設(shè)立“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)駐美國(guó)辦事處”，沿襲“斷交”前“中華民國(guó)”駐美“大使館”，1994年該“辦事處”正式改名為“駐美國(guó)臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處”。

美臺(tái)之間的特權(quán)與豁免有其特殊性，1980年美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)與“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”就兩個(gè)機(jī)構(gòu)及其人員的特權(quán)與豁免簽署了“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)與美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”（以下簡(jiǎn)稱“1980年協(xié)定”），這是臺(tái)灣與“非邦交國(guó)”簽署的唯一一份有關(guān)特權(quán)與豁免的協(xié)定，一改臺(tái)灣以往與“非邦交國(guó)”安排特權(quán)與豁免的實(shí)踐，可見美臺(tái)關(guān)系的緊密和雙方對(duì)特權(quán)與豁免的重視。美臺(tái)關(guān)系是臺(tái)灣對(duì)外關(guān)系的首要考量，為了強(qiáng)化美臺(tái)關(guān)系，臺(tái)灣派駐美國(guó)的政府官員人數(shù)及館處數(shù)量遠(yuǎn)超其他國(guó)家。因此，美臺(tái)特權(quán)與豁免協(xié)定對(duì)臺(tái)灣來說影響既深且廣。12

“1980年協(xié)定”的簽訂依據(jù)是《與臺(tái)灣關(guān)系法》的第10條第3款，該條款規(guī)定：根據(jù)臺(tái)灣給予美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)及其適當(dāng)人員的特權(quán)與豁免權(quán)，總統(tǒng)已獲授權(quán)給予臺(tái)灣機(jī)構(gòu)及其適當(dāng)人員有效履行其功能所需的此種特權(quán)與豁免權(quán)（要視適當(dāng)?shù)那闆r及義務(wù)而定）。雙方基于互惠原則給予對(duì)方機(jī)構(gòu)及其人員相應(yīng)的特權(quán)與豁免。

“1980年協(xié)定”全文共8條，對(duì)美臺(tái)互派機(jī)構(gòu)及其人員的特權(quán)與豁免規(guī)定較簡(jiǎn)單13。全文未明確定義主體，均用“對(duì)等組織”代稱美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)和“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”，機(jī)構(gòu)的人員統(tǒng)一稱為雇員。根據(jù)“1980年協(xié)定”第1條的規(guī)定，協(xié)定主體應(yīng)包括主要“辦事處”（即美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)在臺(tái)辦事處，“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)華盛頓代表處”和各“辦事處”），“主要辦事處”人員（包括“代表處”代表、“辦事處”處長(zhǎng)、行政和技術(shù)人員），與其構(gòu)成同一戶口的非駐在國(guó)國(guó)民或永久居民家屬。14“主要辦事處”人員的特權(quán)與豁免是“1980年協(xié)定”的重要內(nèi)容。

“1980年協(xié)定”只在第5條中明確列舉“主要辦事處”人員享有的特權(quán)與豁免，內(nèi)容為：報(bào)酬免稅；免交保險(xiǎn)、社會(huì)安全等給付；免除中央或地方消費(fèi)稅、汽油、柴油和潤(rùn)滑油稅；關(guān)稅及出入境上享受與在美國(guó)政府間國(guó)際組織相同的待遇；職務(wù)范圍內(nèi)的的刑事、民事及行政管轄豁免。第2條提到，雙方應(yīng)盡一切適當(dāng)?shù)目赡鼙Ｗo(hù)另一對(duì)等組織的人員，以便利此組織的正常運(yùn)作。這一規(guī)定非常原則，沒有具體規(guī)定保護(hù)的內(nèi)容為何，可見“1980年協(xié)定”尚未重視對(duì)相關(guān)人員的人身保護(hù)。15

就國(guó)際法而言，特權(quán)與豁免很難區(qū)分，可以說特權(quán)是指派遣國(guó)的駐外機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員所享有的超越接受國(guó)賦予法人或自然人的權(quán)益，體現(xiàn)為免除在接受國(guó)履行納稅、繳費(fèi)義務(wù)。而豁免則是享有免除當(dāng)?shù)胤蓷l款的待遇，最顯著的是免除接受國(guó)的司法管轄。16目前設(shè)定特權(quán)與豁免的依據(jù)通說為“職務(wù)需要說”，也是《維也納外交關(guān)系公約》采納的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橥饨蝗藛T要想有效的履行職務(wù)，必須在合理的范圍內(nèi)不受當(dāng)?shù)胤筛蓴_，自由地代表本國(guó)。17其中，刑事管轄豁免非常重要，為國(guó)際習(xí)慣法所確立，并由國(guó)際條約明確規(guī)定，是國(guó)際強(qiáng)行法的一部分，已成為一般法律原則。18而“1980年協(xié)定”在“主要辦事處”人員的刑事管轄豁免上要求限于職務(wù)范圍內(nèi)的行為，嚴(yán)格限制行使司法管轄豁免的條件。然而，協(xié)定未明確職務(wù)范圍如何界定，這使得對(duì)“職務(wù)范圍”的解釋成為能否行使豁免權(quán)的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。

“1980年協(xié)定”規(guī)定的特權(quán)與豁免范圍小，主體單一，內(nèi)容簡(jiǎn)單。重點(diǎn)涉及“主要辦事處”人員在稅收、給付等行政事項(xiàng)上的特權(quán)與豁免，對(duì)于人身保護(hù)這樣重要的特權(quán)卻無詳細(xì)規(guī)定。在司法管轄豁免上限制較大，均要求在職權(quán)范圍內(nèi)，限制了對(duì)“主要辦事處”人員的保護(hù)。

三、美臺(tái)“斷交”后特權(quán)與豁免的提升

盡管存在上述缺陷，但在“1980年協(xié)定”誕生后的三十多年里，雙方在執(zhí)行協(xié)定方面并無障礙，直至2011年“劉姍姍事件”爆發(fā)，才讓雙方意識(shí)到有必要修訂并完善協(xié)定的上述不足之處。

2011年11月11日，“臺(tái)灣駐美國(guó)堪薩斯辦事處”處長(zhǎng)劉姍姍遭聯(lián)邦調(diào)查局以“外籍勞工契約詐欺罪”逮捕。依檢方指控，劉姍姍強(qiáng)迫其菲籍家庭幫傭超時(shí)工作，僅給付工作合約上三分之一的薪資，禁止其自由外出，且裝置閉路電視監(jiān)視菲傭。檢方隨即起訴劉姍姍并移送出庭，法官當(dāng)庭諭令還押。該事件傳出，臺(tái)灣輿論嘩然。根據(jù)1980年12月修正的“外交部駐外代表組織規(guī)程”第4條，19“辦事處”在臺(tái)灣被自認(rèn)為是“領(lǐng)事館”，派出人員由“外交部”直接任命，因此劉姍姍的職務(wù)相當(dāng)于“領(lǐng)事”。據(jù)此，臺(tái)灣“外交部”第一時(shí)間就此向美方表達(dá)“嚴(yán)正抗議”，強(qiáng)調(diào)此舉違反雙方簽訂之“1980年協(xié)定”，要求立即無條件釋放劉姍姍，20但這一要求并未被美方接受。本事件最終以劉姍姍向法院“協(xié)商認(rèn)罪”才告一段落。

根據(jù)“1980年協(xié)定”，“辦事處”處長(zhǎng)只享有職務(wù)范圍內(nèi)的刑事管轄豁免，劉姍姍的行為是否屬于職務(wù)行為需要判定其行為的性質(zhì)，顯然美國(guó)政府不認(rèn)為其行為是在履行職務(wù)。21“劉姍姍事件”引發(fā)臺(tái)灣對(duì)“1980年協(xié)定”的反思，經(jīng)過協(xié)商美臺(tái)雙方于2013年重新簽訂“駐美國(guó)臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處與美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”（以下簡(jiǎn)稱“2013年協(xié)定”）。22

“2013年協(xié)定”全文12條，該協(xié)定的主要修訂在于：一方面，“2013年協(xié)定”細(xì)化了主體范圍：協(xié)定第1條對(duì)“代表處”和“辦事處”的特權(quán)與豁免分別規(guī)定，明確主體范圍包括“主要辦事處”（“代表處”）23、“主要辦事處”派任職員（館長(zhǎng)、行政及技術(shù)人員）、與“主要辦事處”派任方職員構(gòu)成同一戶口的非駐在國(guó)國(guó)民或永久居民家屬，“分支辦事處”（“辦事處”）24、“分支辦事處”派任職員25（館長(zhǎng)、行政及技術(shù)人員）、與“分支辦事處”派任職員構(gòu)成同一戶口的非駐在國(guó)國(guó)民或永久居民家屬。另一方面，“2013年協(xié)定”提升了“代表處”相關(guān)人員及家屬、“辦事處”相關(guān)人員享有的特權(quán)與豁免：協(xié)定第7條、第8條規(guī)定“代表處”相關(guān)人員享有完全的刑事管轄豁免、職權(quán)范圍內(nèi)的民事及行政豁免；不受逮捕或拘禁；人身自由或尊嚴(yán)不受侵犯；無作證義務(wù)；私人住所不得侵犯；文件、信件及財(cái)產(chǎn)在刑事管轄案件、職務(wù)范圍內(nèi)的民事及行政管轄案件中不受侵犯。與其構(gòu)成同一戶口的非駐在國(guó)國(guó)民或永久居民家屬享有與“代表處”相關(guān)人員相同的刑事管轄豁免且不受逮捕或拘禁?！稗k事處”館長(zhǎng)及一名指定的副館長(zhǎng)在犯最輕本刑一年以下有期徒刑的罪行時(shí)享有刑事管轄豁免、職權(quán)范圍內(nèi)的民事及行政豁免，一般職員只在職權(quán)范圍內(nèi)享受司法管轄豁免；人身、自由或尊嚴(yán)不受侵犯；職務(wù)范圍內(nèi)無作證義務(wù)；有權(quán)拒絕以專家身份作證且不得強(qiáng)制其作證。顯然，“劉姍姍事件”后，美臺(tái)雙方均有意更全面地保障雙方互派人員的特權(quán)與豁免待遇。

通過對(duì)兩份協(xié)定的對(duì)比可見，“2013年協(xié)定”相比“1980年協(xié)定”在主體、“代表處”相關(guān)人員、“辦事處”相關(guān)人員的特權(quán)與豁免等內(nèi)容上更豐富，體現(xiàn)在以下方面：第一，“2013年協(xié)定”改變主要人員的稱謂，從“雇員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭扇温殕T”，進(jìn)一步肯定互派人員的官方性質(zhì)。并增加享有特權(quán)與豁免的主體，將“辦事處”相關(guān)人員及其家屬?gòu)闹饕藛T中單列，明顯加強(qiáng)對(duì)其的保護(hù)；第二，“2013年協(xié)定”新增“代表處”相關(guān)人員在文件、信件及財(cái)產(chǎn)于刑事管轄案件、職務(wù)范圍內(nèi)的民事及行政管轄案件中不受侵犯，住所不受侵犯，完全免除作證的義務(wù)等方面的特權(quán)，保護(hù)范圍更廣；第三，“2013年協(xié)定”中“代表處”相關(guān)人員的刑事管轄豁免提升為一般性豁免，即非執(zhí)行職務(wù)時(shí)也享有完全的刑事管轄豁免，相比“1980年協(xié)定”要求“職務(wù)范圍內(nèi)”，進(jìn)一步完善人身的保護(hù)；第四，與“1980年協(xié)定”只原則性的要求雙方需盡可能提供保護(hù)相比，“2013年協(xié)定”明確指出“代表處”相關(guān)人員不受逮捕或拘禁，人身、自由或尊嚴(yán)不受侵犯。將人身不可侵犯這一歷史最悠久的外交豁免權(quán)列入其中，足見美臺(tái)雙方在簽訂“2013年協(xié)定”時(shí)有意加強(qiáng)對(duì)互派機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的重視。

兩份“協(xié)定”對(duì)“辦事處”相關(guān)人員特權(quán)與豁免的規(guī)定主要有以下變化：第一，“2013年協(xié)定”中“辦事處”相關(guān)人員可在執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)免作證義務(wù)，且可拒絕作為專家作證，任何人不得強(qiáng)制其作證，在作證義務(wù)上享有一定的豁免，而“1980年協(xié)定”對(duì)此無任何規(guī)定；第二，“2013年協(xié)定”規(guī)定“辦事處”館長(zhǎng)和一名指定的副館長(zhǎng)犯最輕本刑一年以下的罪行時(shí)享有完全的刑事管轄豁免，意味著法定刑一年以下的犯罪均可豁免，相比“1980年協(xié)定”在刑事管轄豁免上不再限定于執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)，在一定程度上賦予“辦事處”相關(guān)人員完全的刑事管轄豁免權(quán)；第三，“2013年協(xié)定”明確“辦事處”相關(guān)人員人身、自由或尊嚴(yán)不受侵犯，這一規(guī)定將對(duì)其的人身保護(hù)提升至“代表處”相關(guān)人員的水平。

“1980年協(xié)定”制定時(shí)美臺(tái)關(guān)系進(jìn)入特殊時(shí)期，雙方已斷絕正式外交關(guān)系，自然不能以國(guó)際法作為規(guī)范雙方特權(quán)與豁免的依據(jù)，而是以立法授權(quán)方式給予雙方機(jī)構(gòu)互派人員特權(quán)與豁免，26保證相對(duì)機(jī)構(gòu)雇員順利開展工作，從側(cè)面反應(yīng)出雙方關(guān)切其關(guān)系的延續(xù)。而“劉姍姍事件”后，臺(tái)灣意識(shí)到必須加強(qiáng)對(duì)駐外機(jī)構(gòu)及人員的保護(hù)，美國(guó)對(duì)其需求也積極回應(yīng)。在進(jìn)一步提升“代表處”相關(guān)人員的特權(quán)與豁免時(shí)，還突出對(duì)“辦事處”相關(guān)人員的保護(hù)，盡管在實(shí)務(wù)中美臺(tái)雙方可能會(huì)基于互信做出相關(guān)安排，但是在“2013年協(xié)定”之前無明確的規(guī)定。因而“2013年協(xié)定”的修訂勢(shì)在必行，該協(xié)定進(jìn)一步增進(jìn)美臺(tái)之間的“實(shí)質(zhì)外交關(guān)系”，也間接增強(qiáng)了臺(tái)灣在國(guó)際上的獨(dú)立性。

四、對(duì)美臺(tái)特權(quán)與豁免的評(píng)價(jià)

美臺(tái)關(guān)系是臺(tái)灣所謂“實(shí)質(zhì)外交”中非常重要的一部分，雙方新簽的“2013年協(xié)定”對(duì)互派機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的特權(quán)與豁免，不管是主體還是內(nèi)容都有了更全面的規(guī)定，也預(yù)示著美臺(tái)關(guān)系的實(shí)質(zhì)增進(jìn)。

主權(quán)國(guó)家之間的外交關(guān)系主要通過簽訂于1961年的《維也納外交關(guān)系公約》調(diào)整，其中涉及特權(quán)與豁免的條款約占條約一半（21/51）。作為國(guó)與國(guó)之間大使層級(jí)安排特權(quán)與豁免的公約，《維也納外交關(guān)系公約》給予外交代表非常全面的保護(hù)。美臺(tái)“2013年協(xié)定”在某些方面已達(dá)到與公約相同的保護(hù)程度，如“外交人員”都享有完全的刑事管轄豁免，均完全免除作證義務(wù)，27都享有人身不可侵犯、免除捐稅方面的特權(quán)，兩者均給予“外交人員”家屬完全的刑事管轄豁免。

與該公約相對(duì)比，“2013年協(xié)定”仍存在以下區(qū)隔：首先，《維也納外交關(guān)系公約》保護(hù)的主體范圍更廣，包括使館人員的私人仆役，而“2013年協(xié)定”的主體范圍僅及于“代表處”館長(zhǎng)、行政人員和技術(shù)人員，對(duì)主要人員的保護(hù)尚處于初級(jí)階段，主體范圍不可能再擴(kuò)展；其次，《維也納外交關(guān)系公約》在文書及信件不得侵犯，免除關(guān)稅和查驗(yàn)，民事及行政管轄豁免上無執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)的限制，大使享有最高層級(jí)的特權(quán)與豁免。而美臺(tái)“2013年協(xié)定”對(duì)這些權(quán)利的行使均要求于職務(wù)范圍內(nèi)，對(duì)權(quán)利的行使限制較大。

在領(lǐng)事人員的特權(quán)與豁免上，簽訂于1963年的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》是目前國(guó)家之間安排領(lǐng)事人員特權(quán)與豁免的主要國(guó)際法依據(jù)?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》與“2013年協(xié)定”在“領(lǐng)事人員”的特權(quán)與豁免上有相同的部分：均重視對(duì)“領(lǐng)事人員”的人身保護(hù)，都規(guī)定“領(lǐng)事人員”享有人身自由和人身尊嚴(yán)，都要求在執(zhí)行職務(wù)時(shí)才享有民事或行政管轄豁免、免除作證義務(wù)。

但兩者的不同點(diǎn)更為突出：首先，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》中享有特權(quán)與豁免的主體與《維也納外交關(guān)系公約》相同，包括領(lǐng)事人員的私人仆役，“2013年協(xié)定”對(duì)這類主體無涉及；其次，公約規(guī)定領(lǐng)事完全免除關(guān)稅，過海關(guān)時(shí)免受查驗(yàn)，不受職務(wù)范圍的限制，而“2013年協(xié)定”的免除有一定限制；最后，公約規(guī)定領(lǐng)事官員享有執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)時(shí)的刑事管轄豁免28，而“2013年協(xié)定”在一定條件下承認(rèn)“領(lǐng)事人員”享有完全的刑事管轄豁免，這是“2013年協(xié)定”唯一優(yōu)于公約的規(guī)定。

作為調(diào)整國(guó)與國(guó)之間特權(quán)與豁免的公約，《維也納外交關(guān)系公約》、《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》不論是對(duì)主體設(shè)定還是權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定都非常全面，美臺(tái)“2013年協(xié)定”無法與之相比。由于臺(tái)灣在國(guó)際上尷尬的地位，使其迫切地要修改“1980年協(xié)定”提高對(duì)其駐美人員的保護(hù)。但是，囿于臺(tái)灣非國(guó)家行為體的身份，美國(guó)在與臺(tái)灣安排雙方特權(quán)與豁免時(shí)無法完全沿襲《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，只能在一定限度范圍內(nèi)提升對(duì)相關(guān)人員的保護(hù)，與公約的規(guī)定有一定的差距。美國(guó)在堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”政策的前提下，也不會(huì)視臺(tái)灣的現(xiàn)實(shí)地位于不顧而與其訂立與公約相同的特權(quán)與豁免規(guī)定。然而，從對(duì)比中仍可以看到，“2013年協(xié)定”在某些方面與《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定完全一致，互派機(jī)構(gòu)相關(guān)人員享有的特權(quán)與豁免已經(jīng)接近甚至在“領(lǐng)事關(guān)系”方面超越了國(guó)與國(guó)之間的安排，特別體現(xiàn)為“領(lǐng)事人員”的刑事管轄豁免，美臺(tái)在特權(quán)與豁免上的“國(guó)與國(guó)”關(guān)系已經(jīng)形成。在具體實(shí)踐中，美國(guó)將臺(tái)灣視為“國(guó)家實(shí)體”（national entity）的事實(shí)難以掩蓋，美臺(tái)關(guān)系的復(fù)雜性和隱秘性使得臺(tái)灣“獨(dú)立性”增強(qiáng)。

五、結(jié)語(yǔ)

臺(tái)灣不斷開展對(duì)外活動(dòng)，有其必要性。臺(tái)灣必須在不斷發(fā)展的國(guó)際社會(huì)中爭(zhēng)取自己的生存空間。在全球化大背景下，被邊緣化的臺(tái)灣難以進(jìn)一步發(fā)展。如果臺(tái)灣不能融入世界的前進(jìn)大潮勢(shì)必會(huì)落后，臺(tái)灣及其民眾希望在國(guó)際舞臺(tái)上有一席之地，特別是醫(yī)療、衛(wèi)生等基本人權(quán)事項(xiàng)，一直以來都是臺(tái)灣民眾的關(guān)注點(diǎn)，大陸亦希望在這些問題上做出合情合理的安排，回應(yīng)臺(tái)灣同胞的合理訴求。29臺(tái)灣在不斷拓展對(duì)外活動(dòng)的過程中，派出機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員需要一定的特權(quán)與豁免來保證其人身安全，保障順利開展工作，也屬于合理的要求范圍。

但是，如果臺(tái)灣當(dāng)局想通過與其他國(guó)家發(fā)展“實(shí)質(zhì)關(guān)系”獲取他國(guó)的“實(shí)質(zhì)承認(rèn)”，以此彰顯“國(guó)際地位”，會(huì)將問題復(fù)雜化。臺(tái)灣作為非國(guó)家行為體，并不享有獨(dú)立的主權(quán)，也沒有獨(dú)立開展外交活動(dòng)的理論基礎(chǔ)。但事實(shí)上，臺(tái)灣通過設(shè)立各種駐外機(jī)構(gòu)與許多國(guó)家建立了實(shí)質(zhì)上的“外交和領(lǐng)事關(guān)系”，并由此引發(fā)兩岸之間的諸多矛盾沖突點(diǎn)。實(shí)踐已經(jīng)證明，臺(tái)灣的國(guó)際空間問題，不能違背一個(gè)中國(guó)原則，雙方都必須認(rèn)識(shí)到，只有在“九二共識(shí)”的基礎(chǔ)上，臺(tái)灣的國(guó)際空間問題才能從無解變成有解。30如何平衡臺(tái)灣民眾參與國(guó)際活動(dòng)的需求和臺(tái)灣當(dāng)局推進(jìn)“實(shí)質(zhì)外交”的矛盾，是大陸在臺(tái)灣國(guó)際空間問題上需要關(guān)注的重點(diǎn)。

（責(zé)任編輯：劉 冰）

D927.58

A

1674-8557（2017）04-0039-07

2017-12-06

本文系2016年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“臺(tái)灣對(duì)外簽訂協(xié)定的法律問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16BFX186）的階段性研究成果。

季燁（1983-），男，江蘇鹽城人，廈門大學(xué)臺(tái)灣研究院副教授，法律研究所所長(zhǎng)兼院長(zhǎng)助理。金雙雙（1992-），女，浙江嘉興人，廈門大學(xué)臺(tái)灣研究院法律研究所碩士研究生。

①范希周：《現(xiàn)階段臺(tái)灣對(duì)外政策的基本特征及其發(fā)展趨勢(shì)》，載《臺(tái)灣研究集刊》1989年第2期，第1~9頁(yè)。

②張華：《蔡英文與特朗普通話，最大受害者是臺(tái)灣》，http://opinion.china.com.cn/opinion_74_154674.html，下載日期：2017年11月10日。

③王鐵崖著：《國(guó)際法》，法律出版社1995年版，第360頁(yè)。

④周鯁生著：《國(guó)際法（下冊(cè)）》，商務(wù)印書局1976年版，第570～571頁(yè)。

⑤劉峰：《臺(tái)灣的“實(shí)質(zhì)外交”》載《臺(tái)灣研究集刊》1986年第3期，第38頁(yè)。

⑥參見臺(tái)灣“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”第5條：駐外機(jī)構(gòu)館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)之職稱、官等職等及員額如下：一、大使館、代表處置大使一人，特任或簡(jiǎn)任第十三職等至第十四職等；公使一人至三人，職務(wù)列簡(jiǎn)任第十二職等至第十三職等。二、代表團(tuán)置常任代表一人，特任或簡(jiǎn)任第十三職等至第十四職等；副常任代表一人至三人，職務(wù)列簡(jiǎn)任第十二職等至第十三職等。三、總領(lǐng)事館、辦事處置總領(lǐng)事一人，職務(wù)列簡(jiǎn)任第十二職等；副總領(lǐng)事一人或二人，職務(wù)列簡(jiǎn)任第十職等至第十一職等。

⑦參見臺(tái)灣“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”第6條：駐外機(jī)構(gòu)館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)之職務(wù)范圍及其指揮監(jiān)督權(quán)責(zé)如下：一、大使館、代表處館長(zhǎng)承外交部之命，辦理我國(guó)與轄區(qū)內(nèi)國(guó)家間之外交業(yè)務(wù)及外交部指定之其他業(yè)務(wù)；副館長(zhǎng)襄助館長(zhǎng)處理館務(wù)。二、總領(lǐng)事館、領(lǐng)事館、辦事處館長(zhǎng)承外交部之命，辦理我國(guó)與轄區(qū)內(nèi)國(guó)家或地區(qū)間之外交業(yè)務(wù)及外交部指定之其他業(yè)務(wù)，并受我國(guó)在駐在國(guó)所設(shè)大使館、代表處館長(zhǎng)之指揮監(jiān)督；副館長(zhǎng)襄助館長(zhǎng)處理館務(wù)。

⑧參見《與臺(tái)灣關(guān)系法》第4條：美國(guó)法律中提及的外國(guó)、外國(guó)政府或類似實(shí)體，也包含臺(tái)灣地區(qū)，這些法律也適用于臺(tái)灣地區(qū)。

⑨羅國(guó)強(qiáng)：《美國(guó)<與臺(tái)灣關(guān)系法>的立法特點(diǎn)與法律實(shí)效》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第10期，第18～26頁(yè)。

⑩參見《與臺(tái)灣關(guān)系法》第6條：美國(guó)在臺(tái)灣設(shè)立非盈利法人——美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)，保持美國(guó)政府與臺(tái)灣當(dāng)局的關(guān)系。

11參見《與臺(tái)灣關(guān)系法》第10條：臺(tái)灣也應(yīng)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)與美國(guó)保持聯(lián)系；并指出根據(jù)臺(tái)灣給予美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)及適當(dāng)人員的特權(quán)與豁免，也相應(yīng)的給予臺(tái)灣機(jī)構(gòu)及其人員特權(quán)與豁免。

12 祝立宏：《駐美國(guó)臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處（TECRO）與美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)（AIT）特權(quán)與豁免之研究》，臺(tái)灣政治大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第3頁(yè)。

13參見“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)與美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”全文。

14參見“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)與北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)間特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”第1條：北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)得于華盛頓特區(qū)之城區(qū)設(shè)立辦公處所與在美利堅(jiān)合眾國(guó)內(nèi)八個(gè)城市與“對(duì)等組織”所同意之其余都去建立分之處所。美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)得在臺(tái)北設(shè)立辦公處所與高雄設(shè)立分之處所。

15祝立宏：《駐美國(guó)臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處（TECRO）與美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)（AIT）特權(quán)與豁免之研究》，臺(tái)灣政治大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第70～71頁(yè)。

16黃德明：《現(xiàn)代國(guó)際法特權(quán)與豁免制度理論依據(jù)的比較研究》，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2003年第5期，第65～89頁(yè)。

17王鐵崖著：《國(guó)際法》，法律出版社1995年版，第370頁(yè)。

18王虎華：《論外交官的刑事管轄豁免及其國(guó)際法處治》，載《法學(xué)》2010年第9期，第47～57頁(yè)。

19參見臺(tái)灣地區(qū)“外交部駐外代表機(jī)構(gòu)組織規(guī)程”第4條：駐外代表機(jī)構(gòu)依其任務(wù)性質(zhì)及業(yè)務(wù)區(qū)域，分為代表處及辦事處兩類。凡以一國(guó)為業(yè)務(wù)區(qū)域者，設(shè)代表處，其地位相當(dāng)于大使館；以一國(guó)中之某一地區(qū)為業(yè)務(wù)區(qū)域者，設(shè)辦事處，其地位相當(dāng)于總領(lǐng)事館或領(lǐng)事館。

20臺(tái)灣地區(qū)“外交部”：劉姍姍案尋求“外交”解決，http://www.epochtimes.com/b5/11/11/12/n3428814.htm，下載日期：2017年4月20日。

21葉錦鴻：《從國(guó)際法的角度論“劉姍姍事件”一案》，載《月旦法學(xué)教室》2012年第113期，第39～41頁(yè)。

22參見“駐美國(guó)臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處與美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”全文。

23“主要辦事處”即“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)臺(tái)北辦事處”和“駐美國(guó)臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處”，相當(dāng)于雙方互設(shè)的“大使館”，下文中用“代表處”表示。

24“分支辦事處”即為美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)高雄分處和十二個(gè)“駐美國(guó)地方臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”，相當(dāng)于雙方互設(shè)的“領(lǐng)事館”，下文用“辦事處”表示。

25下文用“相關(guān)人員”表示“主要辦事處”派任職員和“分支辦事處”派任職員。

26高啟中：《臺(tái)灣駐美人員管轄豁免問題——以劉姍姍涉嫌虐傭案為例》，載《月旦法學(xué)雜志》2013年第213期，第160～176頁(yè)。

27 [英]勞特派特修訂：《奧本海國(guó)際法》（第八版上卷 平時(shí)法 第二分冊(cè)），王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，商務(wù)印書館1971年版，第246、255頁(yè)。

28王鐵崖著：《國(guó)際法》，法律出版社1995年版，第395～396頁(yè)。

29饒戈平：《對(duì)臺(tái)灣國(guó)際空間問題的思考》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期，第134～138頁(yè)。

30修春萍：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展與臺(tái)灣“國(guó)際活動(dòng)空間”問題》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2011年第1期，第55～58頁(yè)。