公平與共享：我國養(yǎng)老保障體系的失衡性剖析與制度調(diào)整

劉 蕓

(溫州大學(xué)甌江學(xué)院，浙江溫州 325035)

公平與共享：我國養(yǎng)老保障體系的失衡性剖析與制度調(diào)整

劉 蕓

(溫州大學(xué)甌江學(xué)院，浙江溫州 325035)

為了保障老年生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、牢固改革成果，我國業(yè)已出臺(tái)大量養(yǎng)老保障法律制度。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，諸多養(yǎng)老保障制度面臨著“失衡”的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，諸如因身份不同養(yǎng)老保障失衡、地區(qū)之間養(yǎng)老保障失衡、代際之間養(yǎng)老保障失衡、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)失衡、養(yǎng)老保障供需失衡等。基于對(duì)此現(xiàn)實(shí)困境的實(shí)證考量，提出了應(yīng)在“公平”與“共享”的價(jià)值指導(dǎo)下進(jìn)行適應(yīng)性的制度調(diào)整，其中應(yīng)包括完善多層次的養(yǎng)老保障體系、保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來源、推進(jìn)公共財(cái)政體制改革、健全養(yǎng)老保障的配套制度、提升養(yǎng)老保障監(jiān)管與救濟(jì)水平等多元化之綜合路徑。

養(yǎng)老保障體系；失衡；公平；共享

根據(jù)國際人口學(xué)會(huì)的定義，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上人口所占比例達(dá)到或超過總?cè)丝跀?shù)的10%，或者65歲以上人口達(dá)到或超過總?cè)丝跀?shù)的7%時(shí)，稱為“老齡化社會(huì)”。我國60周歲及以上人口21 242萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，65周歲及以上人口13 755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%[1]。老齡化比率從14%上升到21%，世界平均時(shí)間是50年，我國只有11年[2]。根據(jù)十八屆五中全會(huì)精神，我國將于2020年全面建成小康社會(huì)，提出“在提高發(fā)展平衡性、包容性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高”的要求，同時(shí)提出“共享”理念?！肮蚕怼崩砟钪?，注重機(jī)會(huì)公平，保障基本民生，全體人民共同邁入全面小康社會(huì)；增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)共享水平。因此，本文對(duì)我國養(yǎng)老保障制度進(jìn)行分析并指出其失衡的客觀現(xiàn)實(shí)，提出應(yīng)以“公平”與“共享”為價(jià)值引導(dǎo)，進(jìn)行國家制度層面的修正和調(diào)整。

一、公平與共享：養(yǎng)老保障制度平衡的價(jià)值導(dǎo)向

（一）對(duì)養(yǎng)老保障制度平衡性的理解

養(yǎng)老保障制度是指由社會(huì)資本和國家財(cái)政支撐以及國家立法強(qiáng)制建立的，為了保障公民及其家庭的基本生活需要而對(duì)其在年邁時(shí)給予物資接濟(jì)的制度[3]。養(yǎng)老保障制度是多層次的法律體系，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老救助和養(yǎng)老福利。這些制度除強(qiáng)制性外，還應(yīng)有社會(huì)性、福利性特征。

養(yǎng)老保障制度的平衡性，可以理解為養(yǎng)老保障制度的資源配置處于結(jié)構(gòu)合理、相對(duì)協(xié)調(diào)的狀態(tài)，因此其系統(tǒng)功能可以達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)①社會(huì)學(xué)所講的平衡，是指社會(huì)各部分處于結(jié)構(gòu)合理、相對(duì)協(xié)調(diào)的狀態(tài)，系統(tǒng)功能達(dá)到最優(yōu)；不平衡則相反。。養(yǎng)老保障作為以保障國民基本生活為基本職責(zé)的制度設(shè)計(jì)，必須關(guān)注養(yǎng)老保障功能的可持續(xù)發(fā)展，即在社會(huì)的演進(jìn)過程中貫徹社會(huì)公平原則，通過不斷調(diào)整的養(yǎng)老保障制度安排，對(duì)市場競爭和社會(huì)體制變革中的利益受損者進(jìn)行適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以緩解社會(huì)矛盾和消除各種不穩(wěn)定因素。養(yǎng)老保障制度平衡性，其結(jié)果在于達(dá)成“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障公共服務(wù)的均等化”，具體表現(xiàn)為：不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間、個(gè)人之間在同一階段享受的基本公共服務(wù)水平和機(jī)會(huì)大體相同。其中，需要明確“均等化”的指向：首先，它是指基本均等或相對(duì)均等，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,是相對(duì)概念并非絕對(duì)的平均主義，在此過程中應(yīng)尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。其次，均等化的標(biāo)準(zhǔn)有高、中、低三種理解。一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即養(yǎng)老保障能夠保障公民基本生活；二是中等標(biāo)準(zhǔn)，即養(yǎng)老保障基本公共服務(wù)達(dá)到公民的平均生活水平；三是最高標(biāo)準(zhǔn)，即養(yǎng)老保障基本公共服務(wù)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)結(jié)果基本統(tǒng)一。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)出由低到高、從保底救助到最高保障、持續(xù)進(jìn)步的動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢[4]。

（二）公平與共享是養(yǎng)老保障平衡的價(jià)值之所在

1．養(yǎng)老保障平衡基于“公平”的價(jià)值訴求

公平“作為一種道德要求和品質(zhì)，指按照一定的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)(法律、道德、政策等)、正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼卮颂幨?；是制度、系統(tǒng)、重要活動(dòng)的重要道德性質(zhì)”[5]。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公平表現(xiàn)為利益主體之間利益分配和利益關(guān)系的公正合理，一般具體化為收入均等化和機(jī)會(huì)均等化兩個(gè)方面[6]。以“公平”為核心的養(yǎng)老保障資源配置價(jià)值體系，應(yīng)在起點(diǎn)公平、程序公平和結(jié)果公平三個(gè)維度體現(xiàn)“公平”，即首先以公民獲得養(yǎng)老保障項(xiàng)目的權(quán)利“人人平等”為起點(diǎn)，然后在養(yǎng)老保障的具體實(shí)施過程中克服市場規(guī)則競爭手段的弊端、利用社會(huì)規(guī)則分配養(yǎng)老保障資源，最后注意對(duì)生存能力較差、收入較低的弱勢老年群體給以傾斜性的保護(hù)，以此實(shí)現(xiàn)無論是在“數(shù)量上”還是“地域間”的養(yǎng)老保障之結(jié)果公平。作為社會(huì)資源再分配的一種形式，養(yǎng)老保障制度用以糾正市場帶來的謬誤所產(chǎn)生的延伸機(jī)制，其資源配置應(yīng)該具有經(jīng)濟(jì)公平的內(nèi)涵和調(diào)節(jié)收入分配差距的取向。

2．養(yǎng)老保障平衡凸顯了“和諧”的精神追求

首先，養(yǎng)老保障為全體成員創(chuàng)造出和諧、協(xié)調(diào)、安全的氛圍，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在激烈的市場競爭中，強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，強(qiáng)弱兩極分化必然會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。而作為一種社會(huì)安全制度，養(yǎng)老保障通過對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的防范，從國家、社會(huì)獲得物質(zhì)幫助。通過養(yǎng)老保障項(xiàng)目的實(shí)施，社會(huì)成員的生活保障度、心理平衡度、社會(huì)公平度、社會(huì)親和力等都會(huì)大大增強(qiáng)。其次，養(yǎng)老保障的平衡使人民享有最基本的權(quán)利——老年生存權(quán)，使全體公民老有所養(yǎng)。作為一項(xiàng)長久的制度安排，養(yǎng)老保障維系的也是國家的長治久安與國民的終身福祉。

3．養(yǎng)老保障平衡促進(jìn)社會(huì)“共享”

這里的社會(huì)“共享”更加突出“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的一體化”之建設(shè)結(jié)果。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城鄉(xiāng)居民生活水平提高明顯，但受到二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的深刻影響，城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別雖然沒有劇烈擴(kuò)大，但原有差距也沒有因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所縮小。而加快養(yǎng)老保障一體化步伐，使全體人民共享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果，對(duì)于社會(huì)進(jìn)步具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。健全的全民覆蓋、城鄉(xiāng)一體、結(jié)構(gòu)完整的養(yǎng)老保障體系彰顯了社會(huì)主義國家人民民主的本質(zhì)屬性，呼應(yīng)了廣大群眾追求幸福生活的現(xiàn)實(shí)需要，與轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)一致，并將“中國夢”落到實(shí)處。

二、養(yǎng)老保障失衡性之現(xiàn)狀剖析

一方面，我國正逐步建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、由中央政府和地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)的社會(huì)保障的基本框架，在制度層面上基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障全覆蓋；另一方面，在養(yǎng)老保障制度的進(jìn)一步具體設(shè)計(jì)，以及微觀層面的實(shí)際執(zhí)行中，資源配置結(jié)構(gòu)不合理、相對(duì)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，其共同構(gòu)成了養(yǎng)老保障的失衡狀態(tài)。

（一）因身份不同養(yǎng)老保障的失衡

1．各類養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率差異較大

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前仍然為三個(gè)層次：國家機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的“退休金”制度，企業(yè)職工的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及廣大自由勞動(dòng)者以及農(nóng)村居民的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)前實(shí)施的養(yǎng)老金“多軌制”，直接導(dǎo)致每個(gè)“軌道”之間、群體之間待遇差距懸殊，滋生了很多不和諧因素。在覆蓋率差異上，目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)因?yàn)闅v史的緣故而根據(jù)人群來設(shè)置。許多非公有企業(yè)員工大部份由外來務(wù)工人員組成，流動(dòng)性很強(qiáng)，因此企業(yè)職工參保率偏低。例如筆者所在溫州，為有序擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)參保覆蓋面，溫州市以“積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施、規(guī)范有序，逐步擴(kuò)大”為原則，對(duì)現(xiàn)階段全員參保繳費(fèi)有困難的單位，除工傷保險(xiǎn)全覆蓋外，對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的其他社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)實(shí)行分步到位，根據(jù)行業(yè)實(shí)際情況設(shè)置行業(yè)最低參保率。其中，制造業(yè)（不包括制革、化工、機(jī)械、金屬加工制造業(yè)）、餐館、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)行業(yè)最低參保率為35%；制革、化工、機(jī)械、金屬加工制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)最低參保率為60%；流通業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)參保率為100%、其他行業(yè)參保率為60% - 100%。同時(shí)，雖然在實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，得到廣大城鄉(xiāng)居民的擁護(hù)。但在推進(jìn)16 - 45周歲人員參保繳費(fèi)時(shí)，存在缺乏繳費(fèi)積極性，造成城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率偏低問題。不同人群在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍上存在巨大差異，導(dǎo)致了社會(huì)不公。

2．機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)從業(yè)人員間的養(yǎng)老待遇不平衡

在統(tǒng)籌方式上，《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定了從2014年10月1日起，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并提出建立職業(yè)年金制度。另在2015年3月27日公布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》也對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金具體辦法進(jìn)行了規(guī)定。表面上似乎不同職業(yè)間養(yǎng)老保障公平了。然而在待遇支付上，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》中規(guī)定，“機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用。對(duì)財(cái)政全額供款的單位，單位繳費(fèi)根據(jù)單位提供的信息采取記賬方式，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息，工作人員退休前，本人職業(yè)年金賬戶的累計(jì)儲(chǔ)存額由同級(jí)財(cái)政撥付資金記實(shí)；對(duì)非財(cái)政全額供款的單位，單位繳費(fèi)實(shí)行實(shí)賬積累。實(shí)賬積累形成的職業(yè)年金基金，實(shí)行市場化投資運(yùn)營，按實(shí)際收益計(jì)息?！闭{(diào)查發(fā)現(xiàn)，全額供款的單位，其職業(yè)年金來源仍由同級(jí)財(cái)政撥付，加之記賬方式保證資金的不貶值；非財(cái)政全額供款的單位，積累形成的職業(yè)年金基金則無法保障資金的穩(wěn)定。

3．行業(yè)間養(yǎng)老待遇不平衡

在國有壟斷型企業(yè)中，補(bǔ)充保險(xiǎn)天壤之別，成為拉大收入的重要手段。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)金大部分集中在縣市級(jí)范疇，再加上針對(duì)交通、電力等部門行業(yè)施行的是行業(yè)統(tǒng)籌模式，造成了地方養(yǎng)老保險(xiǎn)金和行業(yè)在統(tǒng)籌供給方面存在著不平衡現(xiàn)象。對(duì)于同一企業(yè)，管理人員與一般員工間差距也較大。不僅是參保水平，更涉及是否參保問題。部分企業(yè)因經(jīng)營狀況不佳而無法及時(shí)足額地為職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)，其職工的養(yǎng)老也無從保障。據(jù)我們到企業(yè)進(jìn)行實(shí)地的了解，依然有企業(yè)不繳納社保費(fèi)；例如溫州還有很多企業(yè)，只給企業(yè)中高層的管理人員或固定員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4．農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)難以保障

雖然在養(yǎng)老保障立法中規(guī)定了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第95條規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”，為農(nóng)民工享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)提供了法律依據(jù)。再如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第22條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施”。然而，在2014年監(jiān)測報(bào)告調(diào)查數(shù)據(jù)顯示[7]，農(nóng)民工中參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占16.7%，依照2014年的2.77億農(nóng)民工計(jì)算，僅有不到五分之一的農(nóng)民工繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)，剩余的農(nóng)民工將來如何養(yǎng)老？更嚴(yán)重的是，未參保的主要成員——高齡（50歲以上）農(nóng)民工2015年總數(shù)已超過4 900萬，在農(nóng)民工在總數(shù)中的占比達(dá)到到17.9%。

（二）城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保障的失衡

1．城鄉(xiāng)間養(yǎng)老待遇區(qū)別較大

我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系于20世紀(jì)50年代始建，雖然改革開放以來進(jìn)行了一系列的改革與建設(shè)，主要的保護(hù)范圍仍然是國有企業(yè)、參照國有企業(yè)辦法實(shí)行社會(huì)保障的城市集體企業(yè)以及國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職工，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民工和居民始終處在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的邊緣線上。雖然廣大農(nóng)村地區(qū)是公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要需求地區(qū)，但在城鄉(xiāng)二元供給機(jī)制下，農(nóng)村地區(qū)的供給嚴(yán)重不足。從養(yǎng)老保險(xiǎn)角度，城市和農(nóng)村本身經(jīng)濟(jì)差距較大，城市基數(shù)本來就高于農(nóng)村且實(shí)際調(diào)整比例又比農(nóng)村高，這種現(xiàn)象造成了農(nóng)村養(yǎng)老金上調(diào)的絕對(duì)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國的平均水平，從而使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在城市和農(nóng)村之間形成“二元格局”的模式。即使2009年國務(wù)院發(fā)布《開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，提出了“探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。”于2014年國務(wù)院又在總結(jié)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，決定將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，公布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》。然而目前農(nóng)村的實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和保障水平都還很低。城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的巨大差異，決定了在城市和農(nóng)村之間養(yǎng)老保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不均衡，統(tǒng)籌比例和工資水平的差異較大，這些都導(dǎo)致了實(shí)際交納的養(yǎng)老金以及退休后所享有的養(yǎng)老金在城鄉(xiāng)居民之間的落差較大。不僅如此，在福利方面的支出，我國人數(shù)中占比高于75%的農(nóng)民的福利性財(cái)政支出竟然連5%的全國福利性財(cái)政支出都不到；而大概占比為我國總?cè)藬?shù)20%的城鎮(zhèn)居民卻占有高于95%的全國福利性財(cái)政支出[8]。從中也不難推出，我國養(yǎng)老福利在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間存在較大的差異，以及養(yǎng)老救助在城鄉(xiāng)之間的差距也很大。如此嚴(yán)重的不平衡，無疑對(duì)老年人的老年生活影響較大。

2．城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇較低

在“廣覆蓋，低水平”的指導(dǎo)原則下，2014年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》規(guī)定，“參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元、1 500元、2 000元12個(gè)檔次”，“參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得?！睂?shí)際情況是城鎮(zhèn)中較為貧困的老人特別是農(nóng)村老人，按較低水平繳費(fèi)后每月僅能夠拿到百多元微薄養(yǎng)老金，能否靠此支撐日常養(yǎng)老開支是個(gè)很大的問題。以筆者所在溫州為例，中央政府補(bǔ)貼55塊錢，如果居民本身比較貧困，每年只能按100元標(biāo)準(zhǔn)繳個(gè)人賬戶部分養(yǎng)老費(fèi)，到其退休之時(shí)，55元加上個(gè)人賬戶一個(gè)月收入再加上地方財(cái)政補(bǔ)貼的30元，也僅剛到百元。筆者所在溫州市按繳費(fèi)檔次給予最高120元的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)繳費(fèi)滿15年的參保人員，養(yǎng)老金從第16年起增加5元。該標(biāo)準(zhǔn)仍比較低。學(xué)者秦暉曾談過“負(fù)福利”概念，即一方面機(jī)關(guān)、事業(yè)單位處于“富福利”的狀態(tài)，另一方面貧困老人尤其是農(nóng)民等群體處于“負(fù)福利”的狀態(tài)?！皬?qiáng)者衡強(qiáng)，弱者積弱”，顯然不公平。

綜上所述，“雙軌制”和“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如持續(xù)存在，不僅必然滋生貧富懸殊的“馬太效應(yīng)”，也將帶來極大的不合理：首先，影響社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展。從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合與統(tǒng)一來看，導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度在整體上難以運(yùn)行下去，養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率不僅難以整合，且攪亂了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各個(gè)參數(shù)的設(shè)計(jì)與運(yùn)行；其次，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中有兩種或者兩種以上待遇且之間存在這么大差距，是不公平的，不利于社會(huì)團(tuán)結(jié)，甚至成為社會(huì)不和諧的一個(gè)根源；再次，從建立經(jīng)濟(jì)大市場的角度看，這樣的制度影響了公共部門和私人部門之間的人員交流與流動(dòng)，不利于建立一個(gè)大市場，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為公共部門與私人部門之間的鴻溝[9]。

（三）代際之間養(yǎng)老保障失衡

1．歷史與現(xiàn)實(shí)責(zé)任模糊，長效機(jī)制缺失

目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史與現(xiàn)實(shí)責(zé)任模糊。1997年養(yǎng)老金體系構(gòu)建前，國企對(duì)職工的長期歷史欠庫，單位和個(gè)人的養(yǎng)老金長期空轉(zhuǎn)，尤其是單位為個(gè)人繳納的20%養(yǎng)老金成了為歷史埋單的補(bǔ)漏基金。而解決歷史債務(wù)沒有安排專項(xiàng)資金，“老人”和“中人”都未積累養(yǎng)老保險(xiǎn)金①在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從原先的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”到“部分積累制”轉(zhuǎn)變的過程當(dāng)中，以1997年為界限將職工分為1997年之前退休的“老人”、1997年之前工作且1997之后退休的“中人”和1997年之后工作的“新人”。其中，“老人”仍然使用舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“中人”加發(fā)過渡性養(yǎng)老金，“新人”則實(shí)行新的標(biāo)準(zhǔn)。，但有養(yǎng)老權(quán)利，其養(yǎng)老金由全部在職人員承擔(dān)，形成了歷史債務(wù)問題。因此，雖然目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資模式在名義上為部分積累養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，但養(yǎng)老基金的籌集尤其是個(gè)人賬戶實(shí)際上成為了現(xiàn)收現(xiàn)付制[10]?，F(xiàn)收現(xiàn)付制嚴(yán)峻的問題在于養(yǎng)老責(zé)任后移。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系初期，贍養(yǎng)率低、繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)多且退休人員少，于是真正的受益者是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系初期的那些人。

在傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)帳結(jié)合制轉(zhuǎn)軌過程中，不難發(fā)現(xiàn)其難以持續(xù)：轉(zhuǎn)軌成本償還機(jī)制尚未形成，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)高，競爭力受到影響；歷史債務(wù)和現(xiàn)實(shí)制度分割的影響，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)消極影響負(fù)擔(dān)畸高畸國，破壞了市場競爭的公平性，也難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次的提高；轉(zhuǎn)軌成本的化解機(jī)制與現(xiàn)實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼的分擔(dān)機(jī)制尚未形成，個(gè)人賬戶長期困難運(yùn)行，優(yōu)勢無法有效發(fā)揮。合理高效的個(gè)人賬戶基金投資管理體制、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦體制、養(yǎng)老金增長機(jī)制等重要機(jī)制也尚未形成，體制障礙與機(jī)制漏失破壞了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。更嚴(yán)重的是，伴隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展、人口老齡化加劇和制度贍養(yǎng)率提高，養(yǎng)老金支付壓力與日倍增。由于降低養(yǎng)老金不可行，只能通過擴(kuò)大覆蓋范圍來應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付壓力。在人口老齡化問題日趨嚴(yán)重的情形下，當(dāng)這種部分積累養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性遭遇挑戰(zhàn)時(shí)，會(huì)給后代人帶來不公平。

2．新舊制度間銜接困難

社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移較難。由于全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、養(yǎng)老保險(xiǎn)建制歷史長短不一、勞動(dòng)者數(shù)量與結(jié)構(gòu)不一，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備情況區(qū)別較大。如筆者所在溫州養(yǎng)老保險(xiǎn)基金沉淀在縣市一級(jí)財(cái)政專戶，由縣市一級(jí)政府負(fù)責(zé)。中國目前2.7億農(nóng)民工跨區(qū)域工作，社保關(guān)系轉(zhuǎn)移難。盡管2014年出臺(tái)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，2015年又出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》。但可想而知，三種養(yǎng)老保險(xiǎn)之間轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難與復(fù)雜性。

在“雙軌制”的改革中，公務(wù)員將與企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，統(tǒng)賬結(jié)合，部分積累。那么改革前所欠的那部分養(yǎng)老金如何解決？按照可操作的統(tǒng)一的社會(huì)化養(yǎng)老路徑，待遇驟降，必然導(dǎo)致公務(wù)員不滿。之前為了規(guī)避政策，很多事業(yè)單位也都出現(xiàn)了提前退休現(xiàn)象。

（四）因性別不同所導(dǎo)致養(yǎng)老保障的失衡

從新中國成立以來，針對(duì)男女性別不同采取的政策為退休年齡不同。規(guī)定伊始，女性職工和男性職工的退休年齡分別是50歲和60歲。時(shí)移事易，現(xiàn)行對(duì)女工人、女干部和男職工的退休年齡規(guī)定分別是年滿50周歲、55周歲以及60周歲；特殊工種的女性和男性分別為年滿45周歲和55周歲?；诖?，因?yàn)樾詣e不同而導(dǎo)致退休年齡不同對(duì)養(yǎng)老待遇有著重要的影響：一方面，退休年齡低暗示著繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)少、工作年齡短以及勞動(dòng)報(bào)酬低，退休早的職工綜合工作年齡、繳費(fèi)年限以及與領(lǐng)取養(yǎng)老金相關(guān)聯(lián)的勞動(dòng)報(bào)酬基數(shù)等因素，其所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)積累就不是很多；另外，退休年齡低還暗示著享用養(yǎng)老金的時(shí)間更久。如此顯然的性別差異造成不同退休時(shí)間的結(jié)果，使得勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利未獲真正公正的對(duì)待。

與此同時(shí)，平均預(yù)期壽命在持續(xù)升高，男性的升高速度比女性要慢，而且兩者之間的差距也在繼續(xù)拉大。但依照2010年全國人口第六次普查有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國平均預(yù)期壽命比2000年升高了3.43歲，已經(jīng)有74.83歲；從性別差異來看，女性和男性的預(yù)期壽命分別比2000年升高了4.04歲和2.75歲，且現(xiàn)在分別為77.37歲和72.38歲[11]。女性退休年齡早且平均壽命長，于是女性的受保需求期也長于男性，這將會(huì)極具加大將來的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

從另一種角度看，在我國當(dāng)前繳費(fèi)年限和獲得的養(yǎng)老金金額相關(guān)聯(lián)的狀況下，男職工所獲得的養(yǎng)老金將高于較早退休的女職工。女職工退休后的生活質(zhì)量無疑會(huì)大打折扣，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)帶來的后果對(duì)于女性也造成了令人費(fèi)解的缺憾。養(yǎng)老金如果不能確保男女之間分配的公平正義，對(duì)整個(gè)社會(huì)將是一種損害。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)的失衡

1．多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系未形成

首先，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)滯后。企業(yè)年金本是養(yǎng)老體系中的一個(gè)關(guān)鍵補(bǔ)充。但現(xiàn)實(shí)是，盡管補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從1991年就已規(guī)定，目前僅在一些大中型國有企業(yè)壟斷性企業(yè)業(yè)已建立，多數(shù)民企、中小型企業(yè)，建立的不是太多。并且，盡管2004年制定了《企業(yè)年金試行辦法》、2015年3月27日公布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，然而該制度未能充分利用起來，造成年金制度改革不到位?，F(xiàn)在隨著國家社會(huì)保障體系的不斷完善、市場機(jī)制的不斷發(fā)展，企業(yè)年金的發(fā)展也暴露出一些突出問題和矛盾，主要表現(xiàn)在：規(guī)模小、受益面窄，與養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的要求不相適應(yīng)；補(bǔ)充養(yǎng)老功能不足，影響待遇水平；相關(guān)條款與職業(yè)年金辦法不一致，不平衡；部分條款不適應(yīng)市場發(fā)展需要，不利于保護(hù)職工權(quán)益和促進(jìn)企業(yè)長期發(fā)展。其次，個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)基本名存實(shí)亡。個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)在國外已經(jīng)較為普遍，但在國內(nèi)能與養(yǎng)老掛鉤的理財(cái)產(chǎn)品少之又少，即使有相關(guān)產(chǎn)品，大多還是打著養(yǎng)老的名義實(shí)際做著風(fēng)險(xiǎn)較大的投資。再次，社會(huì)保障體系內(nèi)的養(yǎng)老救助制度、老年福利制度，還未能形成制度規(guī)模，還需拓展老年優(yōu)待領(lǐng)域和范圍。最后，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)未能得到應(yīng)有發(fā)展。

2．養(yǎng)老保險(xiǎn)過度依賴財(cái)政資金

養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種社會(huì)保險(xiǎn)制度，其基本原理和運(yùn)行規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)自身財(cái)務(wù)平衡，否則歐債危機(jī)即為殷鑒?；攫B(yǎng)老金中統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶并存的設(shè)計(jì)，本意是將兩種制度加以融合，取長補(bǔ)短，但囿于養(yǎng)老制度的先天不足，其設(shè)計(jì)初衷并未實(shí)現(xiàn)，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財(cái)政資金補(bǔ)血的路徑。隨著支付壓力的增加，每年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額持續(xù)上漲，可以預(yù)見的是，隨著老齡化加劇，這一數(shù)字還將攀升。由于目前的養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)低，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，若財(cái)政補(bǔ)貼不及時(shí)，一些地區(qū)的當(dāng)期支付缺口將立即顯現(xiàn)。根據(jù)財(cái)政性資金補(bǔ)貼情況分析，隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的增加，財(cái)政補(bǔ)貼資金壓力進(jìn)一步加大。

3．養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成本較高

可以預(yù)見，為統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，財(cái)政需要多花兩筆錢，財(cái)政壓力明顯加大。第一筆，財(cái)政需要為機(jī)關(guān)職工繳納工資總額的22%，以實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)并軌；第二筆，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌，政府很有可能需要建立公務(wù)員職業(yè)年金制度，并為其繳納雇主部分，約為在職工資的5%。

（六）養(yǎng)老保障基金發(fā)展、運(yùn)行的失衡

1．養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)制不合理

由于制度設(shè)計(jì)等原因，個(gè)人賬戶記賬率高于實(shí)際投資回報(bào)率；養(yǎng)老金系數(shù)偏低，未能隨壽命的增加相應(yīng)調(diào)整、體現(xiàn)男女有別；職工平均工資確定不合理，在統(tǒng)計(jì)制度和方法上的缺陷，私營企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者被排除在外，因此增加了低收入人群的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，影響著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的擴(kuò)大；繳費(fèi)年限低，致使權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。在基金運(yùn)行中，比較突出的是繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)問題。由于單位繳費(fèi)基數(shù)、個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)未按規(guī)定申報(bào)，繳費(fèi)工資低于真實(shí)水平，以此逃避統(tǒng)籌賬戶，因此造成養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳不足。

2．養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資效率低且有風(fēng)險(xiǎn)

面對(duì)近年來的通脹壓力，基礎(chǔ)養(yǎng)老金投資渠道過窄、投資收益過低，收益率偏低，據(jù)鄭秉文測算，多年來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資年均回報(bào)率約為2%。2015年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算顯示，剔除財(cái)政補(bǔ)貼因素后基金收不抵支，且相比此前幾年的預(yù)算執(zhí)行情況，“虧空”越來越大。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，當(dāng)期保險(xiǎn)費(fèi)收入與支出相減，“虧空”3 024.87億元，比2014年的收支差1 563億元，顯著擴(kuò)大[12]。由此而引發(fā)出養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全問題，社?；鹗找媛实陀谕贑PI增長水平，低于社會(huì)平均工資增長率，面臨巨大的福利損失。而且，按目前物價(jià)水平及銀行定期存款利率，個(gè)人賬戶實(shí)際處于貶值的狀態(tài)。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)金可以通過多種方式進(jìn)入股票市場進(jìn)行投資，但股票屬于高風(fēng)險(xiǎn)金融渠道，未必一直能夠獲益。而且養(yǎng)老保險(xiǎn)金入市，參與機(jī)構(gòu)投資的社保基金與散戶個(gè)人投資間存在競爭關(guān)系，也的確具有道德風(fēng)險(xiǎn)。

3．基金賬戶存在隱性缺口和支付危機(jī)

首先，個(gè)人賬戶的做實(shí)造成支付危機(jī)。當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的形式是“統(tǒng)賬結(jié)合”，單位負(fù)責(zé)繳納職工工資總額22%的社會(huì)統(tǒng)籌部分，職工繳納自己報(bào)酬的8%作為個(gè)人賬戶部分，在職工退休后開始支付。將養(yǎng)老保險(xiǎn)金與個(gè)人密切關(guān)聯(lián)起來的名義賬戶是用來記錄個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)情況的。然而，在實(shí)際操作中，由于社會(huì)統(tǒng)籌部分支付轉(zhuǎn)軌時(shí)的成本入不敷出，其當(dāng)期的養(yǎng)老金支出只能靠挪用個(gè)人賬戶部分的積累來彌補(bǔ)，以致于所繳納的養(yǎng)老金并沒有真正進(jìn)入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶存在空賬現(xiàn)象，即未形成積累。要落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)[2007]48號(hào)），逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，以免造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付危機(jī)。

其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨隱性缺口。按現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放辦法，月養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)數(shù)=個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶余額/139個(gè)月（國人平均壽命與退休年齡差，以月計(jì)）。據(jù)測算，約11.58年個(gè)人賬戶資金將會(huì)全部領(lǐng)完。在此之后，個(gè)人賬戶資金領(lǐng)完后養(yǎng)老金待遇不變甚至有所提高，因此，政府將負(fù)擔(dān)此后個(gè)人賬戶養(yǎng)老金支出帶來的隱性壓力。

4．養(yǎng)老金調(diào)增致使基金支付能力下降

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力下降。雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入雖然保持一定的增長幅度，但仍小于支出增長幅度。其主要原因是企業(yè)退休人員連續(xù)八年調(diào)增養(yǎng)老金。

（七）養(yǎng)老保障金供需間的失衡

1．未能建立與人口結(jié)構(gòu)相匹配的養(yǎng)老金供給結(jié)構(gòu)

人口結(jié)構(gòu)的失衡，是造成養(yǎng)老金缺口的重要因素。一方面，中國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)的老齡化、少子化，結(jié)構(gòu)性的社會(huì)成員缺口使得養(yǎng)老基金承繼困難；另一方面，生活成本的提高、人們對(duì)物質(zhì)需要的提升使養(yǎng)老金支出只能遞增，可以預(yù)見未來養(yǎng)老金的缺口將無法避免。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)保持高速增長自然可以提高養(yǎng)老金的支付能力以彌補(bǔ)缺口，但是自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行。目前我國養(yǎng)老金總體尚能夠保持平衡，部分省已出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)透支的苗頭，而到本世紀(jì)30年代，我國將進(jìn)入老齡化高峰期，養(yǎng)老金缺口問題將變得更為嚴(yán)峻。面對(duì)老齡化社會(huì)步步逼近的情況，西方國家一般提前30年開始做準(zhǔn)備，中國還未能建立起既能解決當(dāng)前、保證老年支付，又能應(yīng)付未來，還要有激勵(lì)性的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)。因此，不可能把養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)都放在政府身上。

2．配套措施供給不足

目前，有助于完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的相關(guān)配套制度改革滯后，這些配套制度需要解決的問題包括：戶籍制度的“二元化”；收入分配制度帶來的階層分化；實(shí)際收入與名義收入的巨大差距；社保支出巨大的潛在缺口；公共財(cái)政體制的不合理性：國家財(cái)政對(duì)基金制品的補(bǔ)助具隨意性；公共投資管理體制效率低：個(gè)人賬戶資金面臨著貶值的風(fēng)險(xiǎn)，且統(tǒng)賬結(jié)合模式優(yōu)勢無法發(fā)揮等等。

三、從理念到實(shí)務(wù)：對(duì)養(yǎng)老保障失衡的制度調(diào)整

（一）養(yǎng)老保障基本理念與“十三五”目標(biāo)的對(duì)接

“十三五”期間的目標(biāo)要求提出“共享”理念，即注重機(jī)會(huì)公平，保障基本民生，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)；增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。

養(yǎng)老保障立法的核心價(jià)值理念則是公平、正義、共享。其中，公平的理念要求國民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，維護(hù)起點(diǎn)公平，促進(jìn)結(jié)果公平；正義的理念要求收入再分配功能，實(shí)現(xiàn)分配正義，實(shí)現(xiàn)程序正義；共享的理念，則要求養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與經(jīng)濟(jì)增長合理掛鉤，實(shí)現(xiàn)老年人對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的共享[13]?？梢姡B(yǎng)老保障的核心價(jià)值理念正實(shí)質(zhì)對(duì)接著國家發(fā)展的目標(biāo)方向。

（二）養(yǎng)老保障制度調(diào)整的具體內(nèi)容

1．明確與強(qiáng)化政府的職能與責(zé)任

政府應(yīng)進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，確定改革方向與內(nèi)容。應(yīng)積極應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的變化，與時(shí)俱進(jìn)的在養(yǎng)老保險(xiǎn)總體設(shè)計(jì)方面進(jìn)行規(guī)劃，促進(jìn)所有公民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益更有效的實(shí)現(xiàn)。在《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016 - 2020年）》中，十三五期間的人權(quán)發(fā)展方向和目標(biāo)也重點(diǎn)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利提及和做出未來的發(fā)展安排[14]。

（1）強(qiáng)化政府對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌責(zé)任。政府應(yīng)明確必要的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任。我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，在單位、個(gè)人繳費(fèi)的同時(shí)規(guī)定，國家財(cái)政支出的一定比例用于養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者規(guī)定當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收支不平衡時(shí)，由國家財(cái)政承擔(dān)兜底的責(zé)任。目前，政府在城鎮(zhèn)職工中建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于收入關(guān)聯(lián)型，用人單位、個(gè)人按比例繳費(fèi)，國家承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任[15]。在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中，政府承擔(dān)一定財(cái)政責(zé)任和出資義務(wù)，能夠保證社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源和制度的實(shí)施發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性、普遍性、社會(huì)性，也是政府對(duì)公民社會(huì)保障基本權(quán)利應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。而在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)中，政府則本身承擔(dān)著雇主角色，作為投保人承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)。政府主要責(zé)任還在于基金的監(jiān)管與財(cái)政管理。其關(guān)鍵在于保證對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的收支平衡問題。在加強(qiáng)政府監(jiān)管方面，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)的日常監(jiān)督和基金財(cái)務(wù)監(jiān)督，目前急需明確的是部門之間的某些模糊邊界，同時(shí)強(qiáng)化主管部門的職責(zé)，推行行政問責(zé)制。另外，政府應(yīng)保證建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保公共服務(wù)制度。要摸清人口數(shù)量和質(zhì)量的底數(shù)，要建立社會(huì)化管理的居民檔案，搭建起能夠進(jìn)行人口實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)的平臺(tái)；建立完善統(tǒng)一社會(huì)保障卡號(hào)下的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，真正發(fā)揮“一卡通”對(duì)于社保轉(zhuǎn)接的作用等具體應(yīng)對(duì)措施。

（2）從頂層設(shè)計(jì)上消除制度性不公的狀況。政府應(yīng)切實(shí)解決好制度轉(zhuǎn)軌過程中的歷史遺留問題和各種新問題。其中重點(diǎn)包括：

首先，養(yǎng)老保障雙軌之間靠攏并軌，完善有序的多元安排。從養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的宏觀布局上，要合理解決不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間對(duì)接。雖然2015年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見轉(zhuǎn)移接續(xù)與制度銜接》中規(guī)定了“轉(zhuǎn)移接續(xù)與制度銜接”，其中明確，“參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，在繳費(fèi)期間戶籍遷移、需要跨地區(qū)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的，可在遷入地申請轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，一次性轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額，并按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費(fèi)，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算；已經(jīng)按規(guī)定領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，無論戶籍是否遷移，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)等社會(huì)保障制度以及農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的銜接，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。但如何執(zhí)行，養(yǎng)老保險(xiǎn)還要精算平衡，收繳、給付、投資收益以及替代率、給付年齡等等都是調(diào)整的因素，以此來合理解決不同身份群體間養(yǎng)老保障的平衡。其難點(diǎn)在于：一方面，雖然目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位也建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但如前所述，在待遇計(jì)算與發(fā)放方法上，與企業(yè)存在較大差別，又形成新的制度及實(shí)際中的不平衡。因此，應(yīng)逐步統(tǒng)一相應(yīng)的計(jì)發(fā)方法，從制度規(guī)定上做到實(shí)質(zhì)公平；另一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的年金建立，也存在資金來源的差異，可以想象未來不同群體間，在目前工資收入相近的前提下未來待遇依然有很大區(qū)別，因此，應(yīng)加大現(xiàn)有國企營利的上繳費(fèi)以補(bǔ)充社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以縮小我國公民因身份在養(yǎng)老生活上的差距。除此之外，還應(yīng)合理解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。按照農(nóng)民工實(shí)際的需求，強(qiáng)制將其納入在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，并嚴(yán)格執(zhí)法，減少侵犯養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益事件的發(fā)生。

其次，政府應(yīng)承擔(dān)起解決歷史欠賬的責(zé)任，完善制度安排，做實(shí)基本養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，才能夠更加公平的分配各方責(zé)任和利益。政府應(yīng)從財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金，做實(shí)養(yǎng)老金賬戶，把“窟窿”填滿。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革產(chǎn)生的歷史遺留問題和改革成本的分擔(dān)問題，實(shí)際上是新舊兩種模式轉(zhuǎn)換中的問題，政府必須成為改革成本的消化者。社會(huì)保險(xiǎn)法第十三條第一款規(guī)定：“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)?！逼渲畜w現(xiàn)了政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌的財(cái)政支持和改革成本的責(zé)任承擔(dān)，然而可以預(yù)見，這類粗疏的規(guī)定必定使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累缺乏可持續(xù)地操作性。政府對(duì)中老年職工養(yǎng)老金的歷史欠賬還應(yīng)當(dāng)做出明確的測量與合理的承擔(dān)責(zé)任規(guī)劃。其主要途徑是：首先，加大現(xiàn)有國企營利的上繳費(fèi)以補(bǔ)充社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；其次，擴(kuò)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值、增值方式；再次，繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率。長遠(yuǎn)目標(biāo)則是政府通過直接間接舉措，刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再次，形成公平合理的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)機(jī)制，不斷縮小養(yǎng)老金待遇差距。法定的多元保障制度（除老年津貼外），不應(yīng)造成不同群體間養(yǎng)老金待遇水平的不斷加大，而是應(yīng)當(dāng)在規(guī)范收入的基礎(chǔ)上，不斷縮小不同群體間養(yǎng)老金的待遇差距，尤其是縮小公職人員和企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇，使工齡、職務(wù)相當(dāng)?shù)耐诵萑藛T養(yǎng)老金水平基本一致。對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)通過提高養(yǎng)老金領(lǐng)取的最低繳費(fèi)年限，延長個(gè)人的繳費(fèi)年限等措施，提高養(yǎng)老金待遇。同時(shí)，增強(qiáng)養(yǎng)老金待遇與繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)年限的相關(guān)程度，形成“多繳費(fèi)、多收益”的激勵(lì)機(jī)制。縮小正式制度安排不同群體間養(yǎng)老金待遇差距的關(guān)鍵，在于降低公職人員養(yǎng)老金的替代率以及建立統(tǒng)一的、與物價(jià)指數(shù)掛鉤的養(yǎng)老金增長機(jī)制。因此，對(duì)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范其工資制度，同時(shí)降低養(yǎng)老金替代率，確保工作年限相同、職稱近的企業(yè)職工與公職人員養(yǎng)老金保持基本一致。在養(yǎng)老金待遇調(diào)整方面，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，無論是職工養(yǎng)老金還是公職人員養(yǎng)老金，都應(yīng)該與特價(jià)指數(shù)相掛鉤，以確保退休人員基本生活水平，控制養(yǎng)老金待遇差距。另外，還應(yīng)大力推動(dòng)老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，提高服務(wù)保障水平。

（3）擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋率，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有可持續(xù)性。覆蓋率小是目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最重要的問題之一。維持養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)的重要因素包括擴(kuò)大覆蓋率和提高參保率。繳費(fèi)人口只有達(dá)到一定的數(shù)額，才能真正應(yīng)付老齡化社會(huì)所帶來的危機(jī)，實(shí)現(xiàn)公平地平衡養(yǎng)老保障權(quán)利。

2．完善健全多層次的養(yǎng)老保障體系

進(jìn)一步整合相關(guān)制度，盡快完善包括保障目標(biāo)、保障待遇、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、投資規(guī)則和稅收優(yōu)惠等相關(guān)內(nèi)容，從而形成符合實(shí)情的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)框架體系。

（1）推動(dòng)公平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。社會(huì)保障體系的中樞為養(yǎng)老保險(xiǎn)，其對(duì)保障民生和促進(jìn)和諧具有不可替換的作用。實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌＋財(cái)政補(bǔ)貼”，現(xiàn)收現(xiàn)付，以保障參保者的基本生活需求。公民不分身份、職業(yè)，都以中華人民共和國公民的資格繳費(fèi)參保，個(gè)人繳費(fèi)與企業(yè)無關(guān)；企業(yè)分擔(dān)的部分，則由國家以納稅的方式直接向企業(yè)收繳。這一層面講求的是公平，無論其單位身份，待遇應(yīng)該基本在同一水平上。基本生活需求可以定量，按生活必需的商品和服務(wù)計(jì)算，然后區(qū)分地區(qū)差別，再按物價(jià)指數(shù)逐年調(diào)整?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益成為整個(gè)養(yǎng)老保障體系中的主體，而目前的重點(diǎn)和難點(diǎn)是需要加快推進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)。

（2）大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（職業(yè)年金養(yǎng)老）。目前我國在企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位都大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前需要促進(jìn)推動(dòng)的主要是企業(yè)年金。人社部對(duì)2004年制定的《企業(yè)年金試行辦法》進(jìn)行了修訂，起草了《企業(yè)年金規(guī)定（征求意見稿）》（下稱征求意見稿），并于2016年6月14日起向社會(huì)公開征求意見。征求意見稿中主要把握以下三個(gè)原則：一是對(duì)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)、市場反映良好的內(nèi)容繼續(xù)保留，對(duì)不適應(yīng)市場發(fā)展的，綜合各方意見予以修改完善；二是注重與《企業(yè)年金基金管理辦法》和《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》相銜接；三是注重調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工參保積極性，發(fā)揮企業(yè)年金調(diào)節(jié)收入分配作用。具體措施中，下調(diào)了企業(yè)年金繳費(fèi)的上限；增加了企業(yè)年金方案變更和終止的內(nèi)容；增加了中止和恢復(fù)繳費(fèi)的內(nèi)容；對(duì)企業(yè)繳費(fèi)的分配差距作了限定；完善了企業(yè)年金待遇領(lǐng)取方式；擴(kuò)大了企業(yè)年金適用范圍。

筆者認(rèn)為，對(duì)于企業(yè)年金的制度調(diào)整，其主要思路還可以考慮以下幾點(diǎn)：通過加大企業(yè)年金稅收優(yōu)惠力度來擴(kuò)張企業(yè)年金市場規(guī)模，從而使企業(yè)年金在養(yǎng)老的程序中最大限度的發(fā)揮其補(bǔ)充作用；推進(jìn)用人單位建立靈活多樣的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展多種形式（如行業(yè)性、區(qū)域性、集合性）的企業(yè)年金制度，適當(dāng)補(bǔ)貼低收入勞動(dòng)者參加企業(yè)年金，以體現(xiàn)適度的社會(huì)公平；可允許企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好時(shí)投資補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)效益差時(shí)暫緩繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，投資補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)不限時(shí)間，養(yǎng)老待遇的享受以用人單位繳納的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的總額而論；允許企業(yè)對(duì)同一單位職工設(shè)立不同檔次的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，作為企業(yè)獎(jiǎng)勤罰懶、鼓勵(lì)競爭的手段，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展等。總體而言，可以為國有企業(yè)建立相對(duì)統(tǒng)一的企業(yè)年金制度，為其他企業(yè)創(chuàng)造適合企業(yè)年金發(fā)展的政策氛圍，以此不斷提高企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金水平。另外，還應(yīng)推選特種養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等符合農(nóng)村居民特征的補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度，以提高農(nóng)民的救濟(jì)保障水平。

（3）國家還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)開展個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)由員工自身依據(jù)承擔(dān)能力和收入自主決定是否參與和儲(chǔ)存多少，具有較好的操作性。個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)有助于籌集養(yǎng)老資金，從而緩和來自于養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。從長遠(yuǎn)角度來看，個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)為以后儲(chǔ)存了養(yǎng)老資金，并且也能夠提高老年人的生活質(zhì)量。

（4）引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司開發(fā)多種年金產(chǎn)品。商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)積極參與到養(yǎng)老保障事業(yè)中去，是養(yǎng)老保障的有益補(bǔ)充。發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意義非常重大，可以填補(bǔ)養(yǎng)老保障的空缺領(lǐng)域，又能使養(yǎng)老保障水平提高，使養(yǎng)老保障社會(huì)化和市場化并重，實(shí)現(xiàn)低風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老。

（5）全面落實(shí)養(yǎng)老最低生活保障制度。需要處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老救助明確社會(huì)保障制度間相互功能與價(jià)值，進(jìn)行相互補(bǔ)充。其中，為避免一些參保人因?yàn)槔U費(fèi)年限較短、繳費(fèi)基數(shù)較低造成的養(yǎng)老金過低不足以維持退休后基本生活的問題，可以建立類似瑞典、智利、墨西哥等許多國家所采取的保障性最低養(yǎng)老金制度，當(dāng)然保障性最低養(yǎng)老金的建立一定要把握好其社會(huì)救助性的“度”，既不可過低發(fā)揮不了相應(yīng)的作用，又不可過高損害了養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)建立起來的激勵(lì)約束機(jī)制。因此，應(yīng)加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村最低生活保障資金足額到位。加強(qiáng)財(cái)政、民政、教育、勞動(dòng)保障、衛(wèi)生等部門的溝通與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村養(yǎng)老救濟(jì)的最低生活基本保障。

（6）建立老年津貼制度。養(yǎng)老補(bǔ)貼制度的建立，能夠適當(dāng)增加老年人的收入以及提高他們的生活水平，因此需要保證城鄉(xiāng)居民津貼制度的穩(wěn)定性。除了繼續(xù)推行高齡津貼，重點(diǎn)還應(yīng)該將農(nóng)村計(jì)劃生育戶、雙女戶的老年人獎(jiǎng)勵(lì)扶助津貼制度向農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或城鄉(xiāng)居民老年津貼制度轉(zhuǎn)軌，繼續(xù)推行和完善五保供養(yǎng)制度。

3、保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來源

（1）加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理，降低基金風(fēng)險(xiǎn)。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)制以行政監(jiān)督管理為中心，以社會(huì)與審計(jì)監(jiān)督管理為補(bǔ)充，此種監(jiān)督管理機(jī)制對(duì)于管理、規(guī)范與使用養(yǎng)老金而言扮演了十分重要的角色。但是，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度在實(shí)踐操作中存在著缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重、監(jiān)管效率不高等問題。為了保障養(yǎng)老保險(xiǎn)金的規(guī)范使用，完善養(yǎng)老金的監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)刻不容緩了。筆者認(rèn)為：相同行業(yè)的人員可以互相聯(lián)絡(luò)并成立行業(yè)協(xié)會(huì)，聯(lián)合規(guī)定綱紀(jì)來限制彼此的作為，從而完善內(nèi)部監(jiān)控；由具體養(yǎng)老保險(xiǎn)的托管機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按期向?qū)ｉT的監(jiān)管部門報(bào)告基金的征收、管理以及運(yùn)營情況，并且所披露消息的真實(shí)性由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同時(shí)，要做到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶分帳管理，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶；重新確定最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)（現(xiàn)在大于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，與平均養(yǎng)老金也很接近），鼓勵(lì)延長繳費(fèi)年限；建立社會(huì)保險(xiǎn)精算制度，加強(qiáng)基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。目前的工作重點(diǎn)之一為劃撥更多國有資產(chǎn)包括國有銀行和國有保險(xiǎn)資產(chǎn)給社?；?，讓這些股份提供股息紅利作為社保收入的重要來源，讓養(yǎng)老金獲得財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性?？梢钥紤]將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率略為降低，改革20 - 28年后，并軌的基本養(yǎng)老金可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，傳統(tǒng)退休金退出市場，統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金長成[16]。

（2）建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全投資機(jī)制。在保證養(yǎng)老金可持續(xù)性方面，則需強(qiáng)化制度自身造血能力，完成統(tǒng)籌、個(gè)人“雙賬戶”保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)初衷，允許養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場保值增值。兩份關(guān)于企業(yè)年金的文件《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》（即“23號(hào)文”）和《關(guān)于企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品有關(guān)問題的通知》（即“24號(hào)文”）反映出了養(yǎng)老體系中的一些變化。根據(jù)“23號(hào)文”，企業(yè)年金基金投資范圍增加了商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃、特定資產(chǎn)管理計(jì)劃、股指期貨等產(chǎn)品?！?4號(hào)文”主要圍繞養(yǎng)老金產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面，使得企業(yè)年金的投資轉(zhuǎn)變?yōu)榭赏ㄟ^購買養(yǎng)老金產(chǎn)品參與投資，客戶可投資適合自己風(fēng)險(xiǎn)偏好的養(yǎng)老金產(chǎn)品。拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資渠道殊有必要。

（3）建立并完善養(yǎng)老金自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。以向城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員提供基本生活保障為目的，我國目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率為60%左右。在養(yǎng)老金支付困難然而公民自我保障能力提高后，適當(dāng)?shù)亟档宛B(yǎng)老金替代率已勢在必行。美國的養(yǎng)老金替代率為51%、英國47%、日本49%[17]，都明顯低于中國目前的水平。國際勞工組織1952年提出的《最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，退休金替代率40%是可接受的標(biāo)準(zhǔn)，這也是目前大多數(shù)發(fā)展中國家的待遇水平。尤其是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率目前可以達(dá)到90%，將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率略為降低將勢在必行。

4．推進(jìn)公共財(cái)政體制改革

養(yǎng)老保障等基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，要求中國傳統(tǒng)財(cái)政體制必須向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變。為此，財(cái)政體制應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善。

（1）調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。養(yǎng)老保障作為公共產(chǎn)品，需求規(guī)模大、層次多，需要多元化的制度供給機(jī)制。這樣不僅有利于打破過于依賴政府供給而導(dǎo)致的資源配置低效率、政府負(fù)擔(dān)過重的局面，而且可以優(yōu)化養(yǎng)老保障供給的質(zhì)量。為此，政府應(yīng)逐步優(yōu)化養(yǎng)老保障財(cái)政支付，把補(bǔ)貼更多地投向單位或個(gè)人所無法負(fù)擔(dān)的領(lǐng)域，使單位承擔(dān)更為重要的社保義務(wù)；對(duì)于公職人員，應(yīng)要求個(gè)人義務(wù)的承擔(dān)。政府應(yīng)把財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投人。

（2）規(guī)范并強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付，保證基層財(cái)力。首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的框架。政府承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金撥付責(zé)任更適宜列入一般性轉(zhuǎn)移支付，其中主要包括體制補(bǔ)助、結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助以及稅收返還等形式。其次，探索市級(jí)財(cái)政對(duì)轄區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付形式。再次，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督和績效評(píng)估。

5．健全養(yǎng)老保障監(jiān)管制度，提高救濟(jì)水平

無救濟(jì)無權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在社會(huì)保障權(quán)中，權(quán)利的核心是給付領(lǐng)受權(quán)。社會(huì)保障制度必須通過法律的強(qiáng)制性保證其有效實(shí)施，社會(huì)保障方面的行政和司法救濟(jì)對(duì)于公民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。養(yǎng)老保障救濟(jì)的手段主要是行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，目前《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了行政復(fù)議或訴訟、調(diào)解仲裁與訴訟即勞動(dòng)爭議處理、勞動(dòng)保障監(jiān)察這些程序用以處理社會(huì)保險(xiǎn)爭議，然而這些作為社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的法律救濟(jì)方式來說，還是不夠充分。還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)充政府的民意溝通路徑，健全民眾養(yǎng)老保障的訴求機(jī)制，以確保公民在該項(xiàng)制度中充分享有相應(yīng)的基本權(quán)利——知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以及問責(zé)權(quán)。為此，可以在以下幾方面做出改革：

（1）加強(qiáng)養(yǎng)老保障執(zhí)法監(jiān)管。相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)經(jīng)常督查單位繳交養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正或補(bǔ)救。職工本人應(yīng)該關(guān)心養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)情況。對(duì)不按時(shí)完成繳費(fèi)任務(wù)的單位，應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。例如，有關(guān)部門可從加強(qiáng)基金征集著手，對(duì)企業(yè)欠繳、緩繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金的，采取抵押擔(dān)保，申請入民法院采取保全、強(qiáng)制執(zhí)行等措施。對(duì)于因機(jī)制轉(zhuǎn)換、工作變動(dòng)等原因?qū)е聞趧?dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生中斷、遺漏，有關(guān)部門應(yīng)找到適當(dāng)銜接辦法。

（2）增加養(yǎng)老保障的司法救助渠道。首先，增加憲法訴訟或公益訴訟方面的救濟(jì)。政府及其有關(guān)部門為了落實(shí)保障公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)考慮將行政機(jī)關(guān)影響較大的部分抽象行政行為列入憲法的訴訟范圍。根據(jù)民訴法55條規(guī)定，涉及到公共利益的可以提起公益訴訟，因而針對(duì)社會(huì)保障事項(xiàng)開展公益訴訟確實(shí)可行，其具有法律賦予的可操作性。

其次，健全行政救濟(jì)程序。筆者認(rèn)為，首當(dāng)其沖的，應(yīng)當(dāng)在法律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定公民社會(huì)保障權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)范圍、救濟(jì)程序和救濟(jì)措施，設(shè)置明確的行政救濟(jì)程序。地方政府在養(yǎng)老保障法律、行政法規(guī)等制度及政策實(shí)現(xiàn)的過程中，關(guān)于政府行政程序法、行政救濟(jì)法等方面的經(jīng)驗(yàn)可以適當(dāng)借鑒國外，從而完善我國行政法制體系，實(shí)現(xiàn)政府行政行為高效率化和高質(zhì)量化。在行政訴訟、行政復(fù)議等多種救濟(jì)渠道的過程中，確立政府行政職責(zé)的追究范圍，提供便利順暢的養(yǎng)老權(quán)益救濟(jì)途徑，在老年人與政府之間設(shè)立養(yǎng)老保障法律權(quán)益糾紛的調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)，從而降低老年人與政府養(yǎng)老保障權(quán)益糾紛的社會(huì)治理成本。

再次，健全司法救濟(jì)程序。司法機(jī)構(gòu)在處理養(yǎng)老保障糾紛時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)其司法“公正”的職能，捍衛(wèi)司法權(quán)威，以確保訴諸司法的養(yǎng)老保障法律問題基本上都得到公平有效的解決，而不能偏私政府或個(gè)人。在此過程中，要竭力實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，化解社會(huì)矛盾與公正司法的有機(jī)統(tǒng)一，此二者的統(tǒng)一是法律公平的關(guān)鍵所在，更是提高政府行政質(zhì)量的有效舉措。與此同時(shí)，在法院訴訟過程中，還應(yīng)采取降低司法權(quán)利、養(yǎng)老保障權(quán)益實(shí)現(xiàn)成本的措施，如簡化糾紛解決程序、減免訴訟費(fèi)用等措施，以實(shí)現(xiàn)公平和效率兼顧的司法救濟(jì)權(quán)益。

（三）健全養(yǎng)老保障社會(huì)規(guī)制的配套制度

1．盡快出臺(tái)推遲退休相關(guān)政策，減少養(yǎng)老金支出

在老齡化加速的情況下，適當(dāng)延遲退休年齡是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口問題的有效途徑之一。從我國老年入口勞動(dòng)能力條件看，延遲退休是可能也是必要的的。我國居民的健康狀況有了很大改善，我口的平均壽命已達(dá)到69歲，現(xiàn)在約有900萬老人實(shí)際上退而不休，繼續(xù)從事各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2013年11月12日中共第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。延遲退休年齡的基調(diào)是“小步慢跑”，是以相對(duì)緩慢而穩(wěn)妥的形式來逐漸提高退休年齡，以期解決社保資金問題。公職人員先行延遲退休年齡似乎已達(dá)成共識(shí)。原因是這樣不僅能夠幫助削減延遲退休年齡的阻礙，而且能夠?yàn)槿嬲归_延遲退休年齡提供經(jīng)驗(yàn)。延遲退休年齡可以延長勞動(dòng)者的工作年限，減少養(yǎng)老金支出，從而更好的應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口問題，為社會(huì)創(chuàng)造更多的價(jià)值。目前的思路中，還包含了未來男女同齡退休的計(jì)劃。至于推遲退休的具體實(shí)施方案，自2014年起包括中國社會(huì)科學(xué)院、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、浙江大學(xué)等在內(nèi)的多家科研機(jī)構(gòu)向國務(wù)院人力資源與社會(huì)保障部提交了調(diào)研報(bào)告和對(duì)應(yīng)建議，目前也是社會(huì)公眾關(guān)心和討論的生活重點(diǎn)之一。雖然人社部多次表示延遲退休的方案即將出臺(tái)，但截至目前有關(guān)規(guī)范性文件似乎更多存在于專家的揣測之中。人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民于2015年曾表示“延遲退休方案應(yīng)該在2017年推出，最早在2022年開始實(shí)施”[18]，為順利推進(jìn)養(yǎng)老保障的戰(zhàn)略目標(biāo)，延遲退休方案還應(yīng)當(dāng)早日公布。

2．發(fā)揮政府的區(qū)域協(xié)調(diào)功能

我國養(yǎng)老保障制度由于建立的時(shí)間不長，且往往以試點(diǎn)開始，雖然目前已經(jīng)公布了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相互銜接辦法，但即使在一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)法定統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)，歷史上財(cái)政權(quán)分屬于省市縣的局面所帶來地區(qū)利益的分割與固化，在實(shí)際中仍然造成養(yǎng)老保險(xiǎn)目前還是以縣級(jí)統(tǒng)籌為主、地區(qū)轉(zhuǎn)移困難的結(jié)果。另一方面，由于農(nóng)村老年群體數(shù)量龐大、保險(xiǎn)基金前期積累不足加上技術(shù)層面確有難度，城鄉(xiāng)之間銜接力度也明顯不夠。因此，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化的過程中，政府要綜合區(qū)域平衡，進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，使相對(duì)落后地區(qū)居民也能享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

3．加強(qiáng)基層建設(shè)

第一，加強(qiáng)基層社會(huì)保障公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、踐行“執(zhí)政為民”最直接的手段。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)必須解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，而社會(huì)保障工作就是以人為本的直接體現(xiàn)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二，加強(qiáng)基層社會(huì)保障公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。第三，加強(qiáng)基層社會(huì)保障公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，是突破事業(yè)發(fā)展瓶頸，推動(dòng)事業(yè)深入發(fā)展的客觀需要。

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Justice and Sharing： Analysis on Unbalance of China’s Elderly Security System and Its System Adjustment

LIU Yun
(Oujiang College, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

A large number of legal institutions for old-age security has come out in China in order to guarantee the elderly life, maintain social stability and secure the reform achievement these years. However, in actual operation, many retirement pension systems are faced with such serious challenges of "unbalance" as the old-age security unbalance coming from identity difference, regional differences, generational difference, structure difference as well as the unbalance between supply and demand. On the basis of the demonstration consideration of such a realistic dilemma, this paper puts forward the system adjustment of adaptability under the principle of "justice" and "sharing" value. Multiple paths must be adopted such as perfect multilevel old-age security system, endow insurance fund sources of security, promotion of the public finance system, improvement of the old-age security system to support and enhance old-age security supervision and relief level.

Graying Elderly Security System; Out-of-Balance; Justice; Sharing

D922.182.3

A

1674-3555(2017)02-0024-14

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.02.004 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：朱選華)

2016-09-23

教育部項(xiàng)目(14YJCZH214)；浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題(ZWZC201460)；浙江省溫州人經(jīng)濟(jì)研究中心支持項(xiàng)目

劉蕓(1975- )，女，陜西寶雞人，副教授(院聘)，碩士，研究方向：勞動(dòng)法與社會(huì)保障法