近代西方政府組織人才選拔與管理機(jī)制的演變歷程研究

白海琦劉常國

(1.河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031；2.河北民族師范學(xué)院 計(jì)財(cái)處，河北 承德 067000）

【社會(huì)科學(xué)研究】

近代西方政府組織人才選拔與管理機(jī)制的演變歷程研究

白海琦1劉常國2

(1.河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031；2.河北民族師范學(xué)院 計(jì)財(cái)處，河北 承德 067000）

科舉制度雖為我國首創(chuàng)，但近代政府組織人事管理理論卻是發(fā)端于西方，探求西方政府組織人才選拔與管理制度的演變規(guī)律對于改革和完善我國政府組織人事管理機(jī)制具有借鑒意義。英國、美國、法國、德國、日本是五個(gè)在人事管理制度構(gòu)建上具有代表性的國家，通過文獻(xiàn)研究，在梳理五國近代人事管理發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，總結(jié)出西方政府組織人事管理演變主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是萌芽無序時(shí)期，其人事管理特點(diǎn)為官職恩賜、政黨分肥、世襲或推薦；二是規(guī)范發(fā)展時(shí)期，其人事管理特點(diǎn)為考試與功績制度；三是企業(yè)化改革時(shí)期，其人事管理特點(diǎn)是以政府績效達(dá)成為改革導(dǎo)向。

政府組織；人事管理；人才選拔、發(fā)展演變

世界近代文明史是西方文明引領(lǐng)世界潮流，東方文明從屬和學(xué)習(xí)西方文明的歷史。政府組織人事行政理論作為人類文明成果的一部分，也是首先發(fā)端于西方的事物。英國是世界上第一個(gè)建立資本主義的國家，此國于1689年通過了世界上第一部資產(chǎn)階級(jí)憲法——《權(quán)利法案》，確立了君主立憲的資產(chǎn)階級(jí)專政，拉開了人類近代文明的大幕。此后，法國、美國、德國、日本①日本在明治維新后開始奉行“脫亞入歐”國策，在政治體制中全方位融入西方理念，因此本文將日本視為西方國家。等國也先后建立了資本主義制度。資本主義制度在世界的形成并確立，把如何做好資本主義制度框架下的政府管理課題擺在了政治家的面前。在300多年的近代歷史中，西方眾多的先賢們創(chuàng)立了許多政府組織管理模式，發(fā)展了許多政府組織管理理論，為今天的我們研究政府組織人事行政提供了豐富的素材。

近代政府管理理論發(fā)端于西方，集大成與西方，直到現(xiàn)在，西方政府組織人事管理的模式和理論仍在不斷創(chuàng)新。那么，近代西方政府組織人事管理的發(fā)展歷程可以劃分為階段?又有何特點(diǎn)呢?這是一個(gè)備受我國學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要問題。筆者在文中選取了英、美、法、德以及日本共5個(gè)主要資本主義國家，通過認(rèn)真梳理和研究此5國的近代政府組織人事管理發(fā)展脈絡(luò)，認(rèn)為西方政府組織人事管理大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是西方政府組織人事管理的萌芽無序時(shí)期；第二個(gè)階段是西方政府組織人事管理的規(guī)范發(fā)展時(shí)期；第三個(gè)階段是西方政府組織人事管理的企業(yè)化改革時(shí)期。

一、西方政府組織人事管理的萌芽無序時(shí)期：官職恩賜、政黨分肥、世襲或推薦

1688年“光榮革命”的爆發(fā)，使君主立憲制的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)在英國得以確立，這是一種新興資產(chǎn)階級(jí)和封建貴族相互妥協(xié)的政治制度。因此，早期的英國政府組織人事管理具有雙重特色，即代表王權(quán)的國王，代表議會(huì)的首相、內(nèi)閣大臣和重要議員都可以恩賜官職。政府官員恩賜的標(biāo)準(zhǔn)不是知識(shí)和能力，而是對恩賜者的忠誠、恩賜者得到好處的多少和與恩賜者的私人關(guān)系如何。這是典型的任人唯親，必然使政府充斥著阿諛奉承、趨炎附勢、唯利是圖的無能之輩，人力資源管理(官吏任用)的體制性問題直接導(dǎo)致了此時(shí)的英國政府貪污腐敗盛行、行政效率低下、國家管理無序。這些情況引起來廣大英國民眾的強(qiáng)烈不滿，大約快到19世紀(jì)時(shí)，英國政府對政府組織人力資源管理的方式，尤其對是官吏任用的方式做了一定的整頓和改革，比如規(guī)定政府官吏的任用必須要經(jīng)過具有一定級(jí)別的高級(jí)官員推薦，但是，這次整頓并未從根本上解決任人唯親的問題。隨著時(shí)間的推移，王權(quán)逐步縮小(最后僅起國家象征作用)，議會(huì)權(quán)力相應(yīng)變大，英國政治又出現(xiàn)了新的現(xiàn)象，即輝格黨和托利黨的兩黨輪流執(zhí)政，體現(xiàn)在官吏的任用上是實(shí)行政黨分肥制。所謂政黨分肥是指，在大選中獲勝的政黨在組織新一屆政府時(shí)，把所有政府官職任命和贈(zèng)予那些與獲勝政黨利益有密切關(guān)系的個(gè)人和集團(tuán)，而不論被任命者是否有勝任這個(gè)職位的知識(shí)和能力，且這些任命和贈(zèng)與都是以合法的和公開的身份進(jìn)行的。明眼人一看便知，這種新的官吏任用制度除了使政府更加腐敗和效率低下外，還帶來了新的問題，即周期性的政治震蕩。由此可見，這個(gè)階段英國政府組織的人力資源管理處于混亂無序狀態(tài)。

美國原為英國的殖民地，于1783年正式獨(dú)立， 1789年華盛頓被選為美國第一任總統(tǒng)并出面組閣。于是，美國政府的人事行政問題被提上了正式議程。由于美國早期的總統(tǒng)，如前五任華盛頓、亞當(dāng)斯、杰斐遜、麥迪遜、門羅都出生于名門望族，因此在官吏的任用和選拔中非常重視其出身，同時(shí)注重其人品和所受教育情況，他們?nèi)斡玫墓倮舳嗍羌澥砍錾?。因此，美國有的學(xué)者把此時(shí)的政府戲稱為紳士政府。到美國第七任總統(tǒng)杰克遜時(shí)情況出現(xiàn)了變化，基于政黨分肥的官吏任用方法被推上了美國歷史的前臺(tái)。其產(chǎn)生原因主要有兩：一是美國此時(shí)已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的民主黨和輝格黨兩黨輪流執(zhí)政政治體系。黨派強(qiáng)調(diào)黨員對黨的忠誠，黨派任用對本黨忠誠的人作為政府官員，能夠使行政服務(wù)于政治，以達(dá)到保持決策和執(zhí)行相統(tǒng)一的目的；另外一個(gè)原因是一種政治執(zhí)政理念的形成，即任何公民——無論是貴族還是平民——只要有識(shí)皆可擔(dān)當(dāng)政府公職的官職輪流思想。就此而論，政黨分肥制打破了貴族和紳士對美國政府公職的壟斷，為平民提供了直接參與政府管理的機(jī)會(huì)，滿足了政治現(xiàn)代化進(jìn)程中平民擴(kuò)大政治參與的訴求。但其實(shí)際造成的負(fù)面影響比正面影響大得多，杰克遜首開大量任用私人之先河，重忠誠而輕能力，不免使公務(wù)員素質(zhì)下降，人浮于事，腐敗之風(fēng)盛行。

1789年法國大革命爆發(fā)前， 法國的官吏任用主要取決于君主的意志，實(shí)行恩賜制度和世襲制度。大革命爆發(fā)后，法國的封建君主專制政權(quán)被推翻，且大革命徹底摧毀了原有的官僚任用體制，并實(shí)行了公職人員民選制，即市鎮(zhèn)官員由市民直選產(chǎn)生；人民代表、司法和行政官員均由會(huì)議選舉產(chǎn)生。此后的憲法（1791年憲法、1793年憲法）規(guī)定：不得買賣和世襲任何官職；每位公民均有資格按其能力擔(dān)任一切公共職務(wù)。但到拿破侖統(tǒng)治時(shí)期，卻以官吏任命制代替了選舉制。到第三共和國時(shí)期，法國也形成了典型的多黨議會(huì)制，因此基于政黨分肥的官吏任免制度也就不可避免的出現(xiàn)了。此外，巴黎公社時(shí)期曾經(jīng)用過的政府組織人員任命制也被恢復(fù)。

1871年統(tǒng)一之前的德國一直處于分裂狀態(tài)，類似中國的春秋戰(zhàn)國時(shí)代，各侯國并存，征戰(zhàn)不斷。各侯國在政府用人方面仍然遵從封建時(shí)代的傳統(tǒng)，由國王通過恩賜的方式任命官吏。唯一的亮點(diǎn)是1713年普魯士國王威廉一世規(guī)定任用法官必須通過考試，算是開德國任用官員必須考試之先河，但離德國真正建立公務(wù)員制度的時(shí)間還很遠(yuǎn)。

日本在明治維新前武士即官員，官吏是天皇的官吏。明治維新后，日本的官員制度逐步建立起來。1870年開始的群眾性自發(fā)的“自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)”推動(dòng)了日本政府組織的建設(shè)。日本于1886年頒布《各省官制》，隨后又頒布了一系列的官員任命法令，雖然提出了考試用人的原則，但又強(qiáng)調(diào)官員必須效忠于君主，可見此次改革仍保留了很大的封建殘余。1898年日本出現(xiàn)了政黨內(nèi)閣，政黨分肥及其弊端也隨之產(chǎn)生。

總的來說，在這個(gè)階段，西方主要資本主義國家剛剛完成資產(chǎn)階級(jí)革命，各國政府初建，在政府組織的人力資源管理中沒有經(jīng)驗(yàn)，政府組織人力資源管理混亂無序，在公務(wù)員的選拔上主要采取官職恩賜、政黨分肥、世襲或推薦等手段，對于政府組織官吏的培訓(xùn)、考核和開發(fā)等基本人力資源管理手段都無從談起，政府組織人力資源管理處于萌芽狀態(tài)。

二、西方政府組織人事管理的規(guī)范發(fā)展時(shí)期：考試與功績制度

基于政黨分肥和官職恩賜的政府組織人力資源使用方式，給西方各國政府的管理帶來了極大的麻煩：任人唯親、假公濟(jì)私、官商勾結(jié)、貪污受賄、挪用公款，體制性的腐敗使政府組織公務(wù)員職位被無能之輩充斥，整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)低到了極點(diǎn)，對內(nèi)腐敗，對外無能，政府行政管理豪無效率可言，人民對政府怨聲載道，有識(shí)之士對國家前途憂心忡忡。與此同時(shí)，伴隨著資本主義國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，國民素質(zhì)越來越高，參政議政意識(shí)不斷增強(qiáng)，政治改革呼聲不斷，在此形勢下，公務(wù)員任用制度到了非改不可的地步。

近代人事制度改革仍然發(fā)端于英國。1854年，英國爵士諾斯科特和屈維廉在議會(huì)提出了《關(guān)于建立英國文官常任制度的報(bào)告》。這份報(bào)告認(rèn)為，要想從根本上澄清吏治，官職恩賜和政黨分肥必須要被廢除。并且在參照中國的科舉制的基礎(chǔ)上，提出了一套有關(guān)政府組織人力資源招聘、使用、考核、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲和分級(jí)管理的建議，主張實(shí)行以公開考試錄用為基礎(chǔ)的功績制管理制度。該報(bào)告提交到議會(huì)后，通過遇到了極大的阻力，被內(nèi)閣撤回。但無論如何，此報(bào)告奠定了世界上近代公務(wù)員制度的基礎(chǔ)。

同年10月，英國在克里米亞半島的一場局部戰(zhàn)役中因陸軍部官員的指揮能力低下而被俄國擊敗，輿論大嘩，認(rèn)為政府組織選拔官員機(jī)制存在問題，此事促成了英國公務(wù)員制度的改革。1855年5月，英國帕麥斯頓內(nèi)閣頒布了《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》，這是第一個(gè)文官制度改革令。與此同時(shí)，內(nèi)閣決定成立一個(gè)三人委員會(huì)來專門負(fù)責(zé)文官改革事務(wù)，其主要任務(wù)是研究改革方案和負(fù)責(zé)獨(dú)立考試。這一命令奠定了英國實(shí)行功績制用人的組織基礎(chǔ)，但卻不夠徹底，因?yàn)榇舜胃母镏粡?qiáng)調(diào)對被推薦人選進(jìn)行資格審查不要求進(jìn)行公開考試。到1870年6月4日，第二個(gè)公務(wù)員制度改革令被英國的格萊斯頓內(nèi)閣所頒布，此次改革明確了政務(wù)官和事務(wù)官分開原則（兩官分離原則）和事務(wù)官逢進(jìn)必考原則，這為現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立奠定了基礎(chǔ)，至今仍在被世界大約三分之二的國家借鑒應(yīng)用。政務(wù)官和事務(wù)官的分離對現(xiàn)代人事行政制度的發(fā)展具有重要意義：政務(wù)官由執(zhí)政黨任命，隨執(zhí)政黨共進(jìn)退，可以保證政務(wù)官在政治上的忠誠性。事務(wù)官通過“公開考試，擇優(yōu)錄取”的原則進(jìn)行任用，客觀上有利于提高政府組織公務(wù)員的素質(zhì)，可以保證政府的行政效率。事務(wù)官不隨政黨共進(jìn)退，實(shí)行常任制，有效地制止了政治分肥和官職恩賜，維護(hù)了政局的穩(wěn)定和政策的延續(xù)。因此，1870年6月4日被視為世界上公務(wù)員制度誕生的標(biāo)志。

在19世紀(jì)前半期的美國，競選成為買賣，政治淪為交易，由政黨分肥帶來的一系列惡果，催化了美國公務(wù)員制度的產(chǎn)生。1865年，美國眾議員詹克斯提出了一個(gè)借鑒英國公務(wù)員制度的美國文官改革法案。其主張有三：一是建立基于功績制度的文官錄用和考核制度，二是成立專門的文官事務(wù)管理委員會(huì)，三是確立文官常任和政治中立制度。詹克斯的主張對美國以后公務(wù)員制度的建立和完善起到了很大的影響。格蘭特執(zhí)政期間，于1871年6月成立了一個(gè)公務(wù)員事務(wù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)公務(wù)員改革的制度建設(shè)。在該委員會(huì)制定的分類規(guī)則中將政府組織人力資源分為四類：第一類是凡進(jìn)必參加公開考試的一般職員；第二類是由人推薦參加考試并擇優(yōu)錄取的領(lǐng)事一級(jí)官員；第三類是必須從低級(jí)崗位中選拔的專管港口征稅的公務(wù)員；第四類是政府直接任命的高級(jí)政務(wù)官員。這次分類劃分了非技術(shù)類公務(wù)員、政務(wù)類公務(wù)員和技術(shù)類公務(wù)員的范圍和錄用標(biāo)準(zhǔn)，為未來美國公務(wù)員法的制定基礎(chǔ)。1881年，美國新任總統(tǒng)加菲爾德被想在政府部門謀職未遂的律師吉特奧槍殺，這個(gè)事件加速了美國公務(wù)員制度的建立進(jìn)程。1883年1月，參議員彭德爾頓提出的《調(diào)整和改革美國文官制度的法案》被國會(huì)審議通過，它的主要內(nèi)容有五點(diǎn)：一是成立三人委員會(huì)(其中兩人不能來自同一政黨)來總領(lǐng)美國公務(wù)員改革事宜，這個(gè)組織以后逐漸演變?yōu)槁?lián)邦文官委員會(huì)(簡稱USCSC，統(tǒng)管全美公務(wù)員人力資源管理工作)；二是確立了“公開競爭、擇優(yōu)錄取”的功績制原則，并規(guī)定剛錄取的公務(wù)員必須從基層干起，晉升需要考試；三是確立了公務(wù)員的政治中立原則；四是按人口和地區(qū)來平均分配聯(lián)邦政府的任職名額；五是優(yōu)待退役軍人。可見，這是一部基于詹克斯法案為藍(lán)本的改革方案，它的頒布，標(biāo)志著以功績制為核心的美國公務(wù)員制度的形成。1888年，美國由頒布了新的全美公務(wù)員職位細(xì)則和基于職位分類的薪酬制度；1896年又規(guī)定要對公務(wù)員進(jìn)行績效考核并以之作為未來獎(jiǎng)懲升遷的依據(jù)；1897年的法令又規(guī)定禁止公務(wù)員參加政治競選活動(dòng)以保持政治中立。1978年，卡特總統(tǒng)又頒布了《公務(wù)員制度改革法》，該法案以美國人事管理局取代了聯(lián)邦文官委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)由專家和技術(shù)人員管理政府組織的人力資源管理理念。人事管理局的主要職能包括：機(jī)關(guān)編制工作，招聘錄用工作，考核工作，培訓(xùn)工作，工資福利工作，獎(jiǎng)懲工作，退休管理工作，監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作等。從該局的職能可以看出，它已初步具備了現(xiàn)代人力資源管理的主要基本職能。

法國的政府組織人力資源雖然以資源豐富、人數(shù)眾多而著稱于世，但是法國的現(xiàn)代公務(wù)員制度建立之路卻相當(dāng)坎坷與漫長。早在19世紀(jì)70年代，法國第一次有人提出要建立針對政黨分肥制的現(xiàn)代公務(wù)員法律草案，于是在1875年第三共和國的憲法規(guī)定了政務(wù)官和事務(wù)官相區(qū)分；但是直到1920年，議員密特朗才提出了較為全面的公務(wù)員管理法案；直到二戰(zhàn)后的1946年10月，法國第四共和國國民議會(huì)通過了《公務(wù)員總章程》，該國才建立了真正意義上的現(xiàn)代公務(wù)員制度。此后，法國的各大部均根據(jù)國家《公務(wù)員總章程》制定了部門公務(wù)員章程，并分別對公務(wù)員的錄用、培訓(xùn)、考核、薪酬和退休制度等方面都做了相應(yīng)的規(guī)定。

1873年德國頒布了第一部政府組織人事行政法——《官員法》，但統(tǒng)一后的德國仍然處在德皇的專制統(tǒng)治之下，真正意義上的公務(wù)員制度無法建立。第一次世界大戰(zhàn)后，德國戰(zhàn)敗投降，德皇下臺(tái)，德國隨即建立了共和體制——魏瑪共和國，魏瑪憲法規(guī)定了官員必須保持政治中立和政務(wù)官員需隨政黨共進(jìn)退的兩官分離原則，德國現(xiàn)代公務(wù)員制度得以建立。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國在對原有公務(wù)員制度改革的基礎(chǔ)上，先后頒布了《公務(wù)員法》《法官法》《工資法》《休假法》等法律，兩德統(tǒng)一后，有關(guān)公務(wù)員的法律得以繼續(xù)執(zhí)行，從而逐漸形成了德國比較完備的近代政府組織人力資源管理體系。

日本明治政府于1899年年重新修改了《文官任用令》，同時(shí)又制定了《文官資格保障令》和《文官懲戒令》，從而使日本近代文官制度得以確立，但在法律上仍規(guī)定官員仍屬于“天皇的官吏”。二戰(zhàn)后戰(zhàn)敗的日本在美國的強(qiáng)迫下廢除了天皇制并建立了內(nèi)閣制，其政府文官也從“天皇的官吏”變成了“國民的官吏”。值得一提的是，日本在1946年頒布了憲法之后又制定了公務(wù)員法，其中把公務(wù)員分為特別職和一般職，從而確立了兩官分離原則，此外還對對公務(wù)員的錄取、晉升、考核、培訓(xùn)、工資等方面都作出了相應(yīng)的規(guī)定，這些都奠定了日本現(xiàn)代公務(wù)員制度的基礎(chǔ)。

總得來說，這個(gè)階段屬于各國政府組織人事管理的規(guī)范發(fā)展階段，其典型特點(diǎn)有四：一是各國都秉承政府組織官員政治中立原則，在政務(wù)官和事務(wù)官相分離的原則之下先后建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度；二是各國都確立了以功績制為管理核心的公務(wù)員管理原則：公開競爭、凡進(jìn)必考，職位的遷異取決于業(yè)績和資歷，而不是出身和關(guān)系；三是公務(wù)員職務(wù)常任，一旦被雇傭，就不能隨意被解聘；四是實(shí)行職位工資制或品位工資制度；四是公務(wù)員管理架構(gòu)都是典型的官僚制架構(gòu)，公務(wù)員按照規(guī)章制度和既定程序辦事；五是對公務(wù)員的培訓(xùn)、考核和勞動(dòng)關(guān)系都作出了比較明確的規(guī)定。

三、西方政府組織人事管理的企業(yè)化改革時(shí)期：績效導(dǎo)向制度

二戰(zhàn)后，凱恩斯主義在西方世界得以盛行，它強(qiáng)調(diào)政府對市場的調(diào)節(jié)和監(jiān)控，在其實(shí)行之初確實(shí)推動(dòng)了西方世界經(jīng)濟(jì)的增長。但到二十世紀(jì)六七十年代，西方各國在經(jīng)濟(jì)上普遍出現(xiàn)了滯漲的情況，在政府管理上則出現(xiàn)效率低下和冗員過多的情況，社會(huì)不滿由此而生。在此形勢之下，新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，它強(qiáng)調(diào)市場的自由，反對過多的政治干預(yù)。眾所周知，傳統(tǒng)的公共行政理論是以政治行政二分論和官僚制理論為支點(diǎn)，新公共管理則以市場經(jīng)濟(jì)理論和企業(yè)管理理論為理論基礎(chǔ)。該理論在政府組織人事管理上的表現(xiàn)是：首先打破公務(wù)員職務(wù)常任制，在用人上推行合同制度和臨時(shí)雇用制度；其次認(rèn)為行政本身就具有濃重的政治色彩，決策和行政不能截然分開，價(jià)值中立原則應(yīng)該被摒棄。而且還主張對部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，可以讓他們參與決策并承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，這就在一定程度上向兩官分離原則提出了挑戰(zhàn)；此外，還認(rèn)為人力資源開發(fā)并非企業(yè)組織所獨(dú)有，完全可以引入到政府組織中來。

英國仍然是新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起者和先行者，繼而引起了西方其他主要國家的相繼仿效。1966年出臺(tái)的《富爾頓報(bào)告》開了英國公務(wù)員制度改革的序幕，該報(bào)告認(rèn)為英國政府存在嚴(yán)重的官僚主義問題，-并相應(yīng)提出了公務(wù)員制度改革的一系列建議。實(shí)際上，在撒切爾夫人執(zhí)政的二十世紀(jì)八十年代，公務(wù)員制度的真正改革才得以推行。改革內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：一是撤消了公務(wù)員部，大規(guī)模裁減了冗員；二是讓政務(wù)官介入公務(wù)員結(jié)構(gòu)內(nèi)部并放權(quán)給事務(wù)官讓其參與政策的制定；三是成立國家審計(jì)辦公室，把績效管理制度引入到政府組織人力資源管理中來；四是把有關(guān)人力資源的薪酬、崗位異動(dòng)等職能下放到各級(jí)主管部門；五是引入市場競爭機(jī)制和企業(yè)家精神，做好顧客(公民)服務(wù)。撒切爾夫人的改革政策得到了下任梅杰政府的肯定和繼承，1996年梅杰政府實(shí)施的改革措施在重申傳統(tǒng)公務(wù)員原則的前提之下，又打破了公務(wù)員職務(wù)常任制，實(shí)行多樣化的政府組織雇傭模式，并提出了目標(biāo)管理原則。

美國在卡特政府執(zhí)政后也對公務(wù)員制度進(jìn)行了改革。1978年10月國會(huì)通過了《文官制度改革法》，此次改革在強(qiáng)調(diào)了原有的傳統(tǒng)公務(wù)員原則和權(quán)力義務(wù)之外，推行了新的績效考核制度和績效工資制度；取消了文官委員會(huì)，以人事管理局、功績保護(hù)委員會(huì)和聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系局三個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來行使文官委員會(huì)的原有職能，同時(shí)，建立了專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦文官學(xué)院；通過這次改革，提高了政府效率，加強(qiáng)了行政管理。1982年，繼任的里根總統(tǒng)在肯定1978年改革的基礎(chǔ)上，開始實(shí)施行政改革的一系列計(jì)劃：通過制定預(yù)算來縮小政府規(guī)模，大幅度裁員以降低行政成本和提高工作效率。1992年上臺(tái)的克林頓政府將競爭機(jī)制和企業(yè)家精神引入到政府雇員改革中來，力圖重塑政府，其主要采取的改革措施有：精簡人員，放寬政治管制，刪除繁文縟節(jié)，提高人力資源管理的靈活性，激勵(lì)公務(wù)員進(jìn)取心以及提高其效率；下放權(quán)力，允許一線部門管理者自行招聘人員并確定薪酬待遇；允許政府組織工作人員就工資待遇和公務(wù)員改革同政府談判。

受英美公務(wù)員制度改革的影響，法國在保持現(xiàn)有體制不變的情況下，也對本國公務(wù)員制度做出了調(diào)適性改革。此次改革要求法國公務(wù)員制度必須對市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制做出積極反應(yīng)，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的機(jī)制，激發(fā)公務(wù)員的潛能，增進(jìn)行政績和提升服務(wù)品質(zhì)。此次法國的改革始于1959年，開始主要圍繞修改原《公務(wù)員章程》來展開；到1960年代到1970年代，法國公務(wù)員改革的側(cè)重點(diǎn)放在了加強(qiáng)培訓(xùn)和工資制度改革上，并提出要優(yōu)待中年公務(wù)員和工資分類要考慮年齡的主張；到1980年代，法國又對公務(wù)員退休制度進(jìn)行了變革，并擴(kuò)大了公務(wù)員范圍，廣泛的下放了政府權(quán)力；到1990年代，法國的改革在進(jìn)一步下放權(quán)力的同時(shí)更注重提高工作效率，從政府組織和人力資源管理角度來看：下放了錄用權(quán)，賦予了公務(wù)員理解法規(guī)政策的部分自由度，推進(jìn)了辦公自動(dòng)化，改革了公務(wù)員工資指數(shù)表，同時(shí)又改革了管理機(jī)制和辦法，加強(qiáng)了公務(wù)員的相互交流和協(xié)調(diào)，進(jìn)行了企業(yè)管理方法和成本效益觀念的培訓(xùn)。

從20世紀(jì)50年代起，德國開始斷斷續(xù)續(xù)的對本國的公務(wù)員制度進(jìn)行變革。變革主要是圍繞精簡人員和提高效率而行的，在打破鐵飯碗的基礎(chǔ)上又精簡了冗員，并引入了靈活的政府合同雇員方式，同時(shí)也非常重視以能力為核心的公務(wù)員培訓(xùn)和開發(fā)。

日本的公務(wù)員改革是從1996年開始的，主要目的是為了提高政府效率以振興日本經(jīng)濟(jì)。1997年成立了公務(wù)員制度調(diào)查會(huì)，2001設(shè)立了公務(wù)員制度等改進(jìn)推進(jìn)室，2008年又制定了公務(wù)員制度改革基本法。主要的改革措施包括以下四個(gè)方面：首先，日本把公務(wù)員的管理權(quán)限由中央下放到了各?。黄浯?，在薪酬制度上打破了年功序列制、引入了以能力為中心的績效工資制；再次，與工資改革相適應(yīng)，建立了以能力為中心的績效考核制度；最后，加強(qiáng)對退休公務(wù)員的管理，防止退休人員被高薪聘請到企業(yè)而滋生腐敗。

除以上國家外，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的大潮中，澳大利亞、新西蘭和加拿大的公務(wù)員體制改革也頗為引人注目。放眼看來，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中的公務(wù)員制度改革主要分為三種類型：平衡型，激進(jìn)型和保守型。平衡型以美國為代表，在部分堅(jiān)持原有制度的基礎(chǔ)上廣泛引進(jìn)新公共管理。激變型以英國為代表，包括新西蘭、澳大利亞等國家，對原有制度改革力度非常大。保守型以法德日三國為代表，基本堅(jiān)持原有制度，對枝節(jié)進(jìn)行部分修改。

政府組織人事管理在這個(gè)階段的改革特點(diǎn)引入企業(yè)化管理機(jī)制，主要表現(xiàn)有八點(diǎn)：一是由中央向地方下放公務(wù)員管理權(quán)力；二是轉(zhuǎn)變行政觀念，以顧客(公民)為導(dǎo)向，注重提高服務(wù)質(zhì)量；三是樹立成本效益掛念，對公務(wù)員進(jìn)行市場化定位管理；四是精兵簡政，提高效率；五是打破職務(wù)常任制，引入合同制，重塑雇傭關(guān)系；六是注重政府績效管理，在此基礎(chǔ)上改革工資制度；七是強(qiáng)化公務(wù)員培訓(xùn)與開發(fā)，加強(qiáng)公務(wù)員交流；八是提升道德標(biāo)準(zhǔn)，減少腐敗行為，贏取公眾信任。

四、小結(jié)

綜觀西方政府組織人事管理的發(fā)展歷程，各國盡管在不同階段各有其特點(diǎn)，但總而言之均經(jīng)歷了從不成熟到成熟、從不完善到完善的一個(gè)不斷演進(jìn)的歷程，其基本脈絡(luò)大體是：從世襲和恩賜制到選舉制，從政黨分肥制到兩官分途制和功績制，再到現(xiàn)在以企業(yè)為藍(lán)本的現(xiàn)代政府組織人事管理制度。這個(gè)過程為后人對政府組織人事管理的研究積累了大量的素材，為現(xiàn)代政府組織人事管理水平的提高提供了豐富的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

相對于西方而論，我國在歷史上也有著豐富的行政管理和官吏管理經(jīng)驗(yàn)，對官員的選拔、培養(yǎng)、俸祿、考核、升降都有大量的資料可供研究。尤其是我國的科舉制度，發(fā)于隋初而止于清末，歷時(shí)約1300年，這是一種典型的功績制選拔人才的制度，英國的文官制度就是借鑒中國的科舉制度建立的。然而，今天中國的公務(wù)員錄取制度，又是在借鑒西方功績制度的基礎(chǔ)上建立起來的，由此看來，歷史是一個(gè)輪回，是一個(gè)相互學(xué)習(xí)、相互融會(huì)貫通的過程，目前我們向西方學(xué)習(xí)較多，也許以后，西方會(huì)向我們較多學(xué)習(xí)。

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The Research on the Evolution of the Talents Selection and Management Mechanisms of the Modern Western Government Organizations

BAI Hai-qi, LIU Chang-guo
(1. College of Law and Political Science, Hebei Geo University Shijiangzhuang of Hebei Province 050031; 2. The Finance Department, Hebei Normal University of Nationalities, Chengde of Hebei Province, 067000)

The imperial examination system was the creation of China, but the government personnel management theory is originated in the west. The exploration to the evolution rules of western theory of government personnel management has great signi fi cance for the development of our country’s government personnel management. Britain, the United States, France, Germany and Japan are fi ve representative countries in the construction of personnel management. Through careful combing and research of the fi ve countries in modern government organization personnel management development, this paper has summarized three stages of the development of the western government personnel management, namely, the stages of beginning, standardization and reform respectively. The fi rst stage is characterized by conferring title, spoils system, hereditary or recommendation; the second stage is characterized by examination and evaluation of the achievements; the third stage is characterized by the government performance evaluation as the direction of reform.

government organizations; personnel management; talent selection;evolution

C962

A

2095-3763(2017)-0112-07

10.16729/j.cnki.jhnun.2017.02.016

2017-04-10

白海琦（1978- ），男，河北武安人，河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣残姓c公共組織人力資源管理；劉常國（1971- ），男，河北平泉人，河北民族師范學(xué)院高級(jí)會(huì)計(jì)師，博士，研究方向?yàn)榉怯M織內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理。