糾正村干部職業(yè)化存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

魏有華

（安徽省當(dāng)涂縣委黨校 安徽 當(dāng)涂 243100）

村干部職業(yè)化是為適應(yīng)當(dāng)前中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型階段的現(xiàn)實(shí)需要，為構(gòu)建中國特色的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式而進(jìn)行的有益嘗試。目前，村干部職業(yè)化正在全國一部分地區(qū)有序推行，但也飽受爭議。究其原因，在于對村干部職業(yè)化的認(rèn)識(shí)方面存在一些誤區(qū)。如果不廓清認(rèn)識(shí)問題，會(huì)導(dǎo)致偏差。本文擬針對幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)進(jìn)行辨析。

一、村干部職業(yè)化有悖于村民自治理念的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及糾正

實(shí)行村民自治制度，其實(shí)質(zhì)就是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主化，將治理村莊的權(quán)力賦予廣大村民。一些觀點(diǎn)認(rèn)為村干部職業(yè)化相悖于[1]自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治理念。

我國農(nóng)村實(shí)行30多年的村民自治制度，總體來看有益于發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，但仍沒有達(dá)到鄉(xiāng)村治理的預(yù)期效果，一些地方出現(xiàn)治理困局：村民對村務(wù)管理與決策的參與意識(shí)較弱，村干部帶領(lǐng)群眾致富能力不足，村集體資產(chǎn)管理不善等。既有的農(nóng)村村民自治制度主要是在制度建構(gòu)方面強(qiáng)化了民主價(jià)值和民主程序，但是相對忽視了民主制度的有效性[2]，民主選舉出的村委會(huì)并不能有效地承擔(dān)起村務(wù)管理工作。相對于鄉(xiāng)村治理，農(nóng)村民主選舉越來越公正透明，目前村干部主要從農(nóng)村中社會(huì)威望高的人、致富能人里產(chǎn)生。但是，有的地方選舉出的村兩委班子存在能力嚴(yán)重不足的問題。隨著農(nóng)村社會(huì)正逐步轉(zhuǎn)型，農(nóng)村的改革發(fā)展面臨著許多新情況 、新矛盾、新問題，鄉(xiāng)村治理越來越需要向?qū)I(yè)化治理轉(zhuǎn)型，治理轉(zhuǎn)型要求村干部具備現(xiàn)代化知識(shí)，具有專業(yè)化的治理能力。因此，必須創(chuàng)新自治理念，探索適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展形勢的更合理有效的治理方式。村干部職業(yè)化是自治理念創(chuàng)新的產(chǎn)物，它通過村干部人員優(yōu)化逐步達(dá)到有效治理村莊目的，二者并不相悖。村干部職業(yè)化實(shí)行身份專職化、報(bào)酬工薪化、管理行政化。專職化通過面向社會(huì)公開招考村居工作者拓寬了用人渠道；工薪化將本地能人吸引到干部隊(duì)伍中來；村級(jí)事務(wù)行政化讓干部能更好地服務(wù)群眾。

以村干部職業(yè)化為契機(jī)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理理念的變革。村干部職業(yè)化實(shí)現(xiàn)了干部的優(yōu)化組合，為村干部提供了干事創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。應(yīng)以村干部職業(yè)化為契機(jī)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理理念變革，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)型。其一，共建共享。鄉(xiāng)村治理的主體是村民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極推動(dòng)和引導(dǎo)，村干部帶頭示范，調(diào)動(dòng)農(nóng)民建設(shè)鄉(xiāng)村的主動(dòng)性，激發(fā)社會(huì)力量參與的積極性，發(fā)掘好各個(gè)鄉(xiāng)村自身資源稟賦，發(fā)揮生態(tài)、文化、旅游、休閑等方面優(yōu)勢，通過合心合力合為，讓廣大村民共享鄉(xiāng)村治理成果、從中得到幸福感和獲得感。其二，協(xié)商共治。隨著村莊合并規(guī)模擴(kuò)大，村務(wù)管理越來越繁重，一些農(nóng)村地區(qū)在自然村層面成立村民理事會(huì)，經(jīng)過選舉將群眾威望高的、辦事公道的人選進(jìn)來[3]，有的甚至吸收非農(nóng)戶籍的老干部、老教師及外出鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量的參加。村民理事會(huì)解決小到鄰里糾紛大到村莊規(guī)劃、資源管理等問題，村里重大事務(wù)首先由村民理事會(huì)成員與群眾座談，廣泛協(xié)商提出解決方案，再及時(shí)召集村民小組會(huì)議通過，通過發(fā)揮自然村親緣人緣地緣作用，解決了村務(wù)管理老大難問題。村里事務(wù)由村民理事會(huì)協(xié)商共治的治理模式是鄉(xiāng)村治理理念變革下的治理方式轉(zhuǎn)型。其三，互聯(lián)網(wǎng)+村莊治理。充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)格化建設(shè)，開展互聯(lián)網(wǎng)+村莊治理模式。通過網(wǎng)格化建設(shè)將各村劃分網(wǎng)格片區(qū)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳遞信息，收集掌握各類矛盾糾紛、民生訴求、治安安全隱患并及時(shí)進(jìn)行分流處理。建立全村手機(jī)微信群，通過微信平臺(tái)及時(shí)發(fā)布村政務(wù)財(cái)務(wù)公開信息，同時(shí)，村民也可通過在線留言等方式反映村內(nèi)各類問題，向村兩委提出意見建議，表達(dá)村民心聲。互聯(lián)網(wǎng)讓鄉(xiāng)村治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)。

二、村干部身份專職化違背現(xiàn)行法律的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及糾正

村干部職業(yè)化后，比照國家基層公務(wù)員管理辦法面向社會(huì)公開招考專職村居工作者，村干部實(shí)施坐班制，從以往的兼業(yè)化村官逐漸蛻變?yōu)椤叭摦a(chǎn)”的專職化干部。一些人認(rèn)為現(xiàn)行村干部的管理模式是非職業(yè)化的，村干部身份專職化與現(xiàn)行法律和農(nóng)村傳統(tǒng)有沖突，違背了村民委員會(huì)組織法[4]。

2010年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》刪去了 “村民委員會(huì)成員不能脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”這一條款，改為“對村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼?！奔鏄I(yè)已不再是擔(dān)任村干部的硬性要求，村干部專職化并不違背村民委員會(huì)組織法。此外，經(jīng)過農(nóng)村稅費(fèi)改革和村莊合并后，村整體規(guī)模擴(kuò)大，一個(gè)村一般下轄5至20個(gè)不等的自然村，人口規(guī)模一般為3000人左右，甚至出現(xiàn)了5000人到8000人的大村，鄉(xiāng)村治理難度日益加大。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，公共服務(wù)項(xiàng)目不斷向農(nóng)村覆蓋，傳統(tǒng)村干部兼業(yè)模式不能完全適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展新形勢。村干部專職化也是適應(yīng)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升鄉(xiāng)村治理水平應(yīng)運(yùn)而生的新的制度創(chuàng)新。

《村民委員會(huì)組織法》第13條第3款規(guī)定，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民?！绷腥?yún)⒓舆x舉的村民名單。公開招聘的村居工作者只要符合上述條件就將獲得選舉資格，通過村委會(huì)換屆選舉加以確認(rèn)村干部合法身份。另外，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，一些優(yōu)秀村居工作者也可通過“兩推一選”程序進(jìn)入村支委，正式成為村干部。當(dāng)前有學(xué)者提出村干部選拔實(shí)行市場化[5]，通過市場而非政府來解決職業(yè)化村干部的來源問題，面向全國招聘職業(yè)化干部，甚至有學(xué)者提出應(yīng)頒布村干部職業(yè)資格認(rèn)證辦法[6]。目前，全國大部分職業(yè)化試點(diǎn)地區(qū)公開招考村居工作者存在三個(gè)限定：其一，范圍限定，僅在全縣或全市范圍內(nèi)公開招聘；其二，崗位限定，僅限于文書等非領(lǐng)導(dǎo)職位；其三，人數(shù)限定，占全縣村干部總數(shù)比例很少?，F(xiàn)階段我國各地村級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然狀況差距比較明顯，村干部職業(yè)化只是在全國少部分地區(qū)試行，尚未形成一個(gè)完整規(guī)范的村干部職業(yè)化管理制度體系，筆者認(rèn)為干部選拔實(shí)行市場化等措施不能操之過急。

推進(jìn)村干部職業(yè)化必須選拔好一支專職化干部隊(duì)伍，適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)需要。要按照職業(yè)化建設(shè)的要求科學(xué)調(diào)配人才結(jié)構(gòu)，依照公開、平等、競爭和擇優(yōu)原則，通過合法選舉程序，把符合條件的實(shí)用人才選拔到村干部崗位，為此，需建立三類村干部選拔渠道：其一，從本村范圍內(nèi)選拔能人，包括現(xiàn)任優(yōu)秀村干部，本村新型農(nóng)村經(jīng)營主體、復(fù)員退伍軍人及回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生。盡管近年來，隨著大量勞動(dòng)力常年離土離鄉(xiāng)，農(nóng)村村莊日趨 “空心化”、人口老齡化，但農(nóng)村熟人社會(huì)形態(tài)還沒有打破，從本地優(yōu)秀人才中選拔村干部能促進(jìn)村民在村民自治框架下更好地實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。其二，在全縣或全市范圍內(nèi)公開招聘村居工作者，打破城鄉(xiāng)、行業(yè)、地域和身份界限，吸引更多人才到村居任職。貴州省水城縣的做法值得推廣，針對農(nóng)村熟練掌握文書寫作和計(jì)算機(jī)操作的人才短缺現(xiàn)狀，2015年面向社會(huì)公開招聘 100名事業(yè)單位工作人員到水城縣所轄村（居、社區(qū)）任村文書。其三，從政府機(jī)關(guān)選派優(yōu)秀干部到中心村或后進(jìn)村擔(dān)任村支部書記，這有益于帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理水平的提升。

三、村干部報(bào)酬工薪化背離群眾性自治組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及糾正

根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，而村干部職業(yè)化后，實(shí)行村干部報(bào)酬工薪化，即村干部工資直接由政府定期發(fā)放，并享有養(yǎng)老醫(yī)療等保障。一些觀點(diǎn)認(rèn)為村干部報(bào)酬工薪化與《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的工作指導(dǎo)關(guān)系相違背，背離群眾性自治組織性質(zhì)[1]。

《村民委員會(huì)組織法》第 5條規(guī)定，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。村級(jí)組織承擔(dān)著協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行政務(wù)職責(zé)，實(shí)際上很多鄉(xiāng)政政府職能的履行要依靠村級(jí)組織來推動(dòng)，比如計(jì)劃生育、土地征用、水利興修、農(nóng)村征兵等往往要依靠村干部做大量具體工作，村級(jí)組織是政府的得力助手，村干部直接面向農(nóng)民群眾，是農(nóng)村工作的具體落實(shí)者。從這個(gè)意義上講，村干部工資由政府部門發(fā)放并享有養(yǎng)老醫(yī)療保障，相應(yīng)補(bǔ)貼由村里支付是合乎法理的，并不違背自治組織性質(zhì)。此外，一直以來，村干部工作條件較為艱苦，經(jīng)濟(jì)待遇、政治地位以及養(yǎng)老醫(yī)療保障等方面缺乏有效的保障機(jī)制。村干部工資待遇低，不能成為支撐其家庭收入的重要來源，兼業(yè)化造成農(nóng)村基層組織管理困境。村干部職業(yè)化就是把從事村級(jí)事務(wù)工作固定地作為村干部謀生的主要手段。職業(yè)化解決了農(nóng)村基層干部的工資待遇難題，有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村基層干部的工作積極性，充分發(fā)揮好其在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的引領(lǐng)作用。

推行村干部職業(yè)化必須重塑村干部保障考核和激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而有效激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)和農(nóng)村基層發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。首先，建立與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活水平相匹配的薪酬增長機(jī)制。實(shí)行結(jié)構(gòu)薪酬制度，工資可每一至兩年上調(diào)一次，即把村干部工資設(shè)為基本報(bào)酬+績效報(bào)酬+補(bǔ)貼報(bào)酬的動(dòng)態(tài)薪酬體系：基本報(bào)酬由縣財(cái)政按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付；績效報(bào)酬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部的績效考核等級(jí)支付；補(bǔ)貼報(bào)酬根據(jù)村民對村干部的滿意度測評結(jié)果，由村里支付。工資標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均可支配收入，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)狀況參照城鎮(zhèn)企業(yè)在崗職工參保辦法還可為村干部辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。其次，建立規(guī)范的績效考核機(jī)制。將村級(jí)組織建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收、社會(huì)事業(yè)進(jìn)步、農(nóng)村綜合治理等工作列為重點(diǎn)考核內(nèi)容。既要考慮到協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成政務(wù)情況又要考慮到村務(wù)治理情況。既要注重政府部門對村級(jí)目標(biāo)考核又要注重村民代表、黨員對村兩委的評議。全面考核村干部的日常學(xué)習(xí)、遵紀(jì)守法、工作績效、工作作風(fēng)等情況，考核結(jié)果和工作薪酬掛鉤，從而形成良性的競爭機(jī)制。第三，建立合理的激勵(lì)機(jī)制。要通過有效激勵(lì)機(jī)制激發(fā)村干部隊(duì)伍的活力，讓村干部經(jīng)濟(jì)上得實(shí)惠，政治上有奔頭，工作上有干頭。安徽省當(dāng)涂縣的做法比較可行，該縣對工作業(yè)績突出的村居工作者選拔兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職并享受相應(yīng)的基礎(chǔ)工資和政治待遇；連續(xù)三年考核“優(yōu)秀”且名列前十位的 3名優(yōu)秀村書記享受副科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)工資待遇；還注重從優(yōu)秀村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和招聘事業(yè)單位編制人員，面向優(yōu)秀村干部定向考錄公務(wù)員。

四、村級(jí)事務(wù)行政化脫離村民自治體系的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及糾正

村干部職業(yè)化后，對村干部實(shí)行規(guī)范化管理，建立完善考勤、重大事項(xiàng)報(bào)告、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、檔案管理等制度。有觀點(diǎn)認(rèn)為這種固定化的上班時(shí)間以及程序化的辦事規(guī)則影響了治理的時(shí)效性[7]，脫離了村民自治體系。

村務(wù)行政化主要通過規(guī)范村干部隊(duì)伍管理，便于村民辦理各項(xiàng)事務(wù)，真正做到為民服務(wù)。村干部職業(yè)化后，許多地方為打通服務(wù)群眾“最后一公里”，建設(shè)村（社區(qū)）為民服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分服務(wù)事項(xiàng)由村級(jí)全程代理，比如勞保、民政、新農(nóng)合、村鎮(zhèn)建設(shè)管理、涉農(nóng)服務(wù)、黨政綜合等相關(guān)事項(xiàng)都納入服務(wù)大廳，實(shí)行縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制和限時(shí)辦事機(jī)制。村務(wù)行政化與村民自治體系不矛盾。目前農(nóng)村自治體系架構(gòu)主要為：村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）是議事機(jī)構(gòu)、村民委員會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)村民委員會(huì)組織法規(guī)定，凡涉及村民利益的重大事項(xiàng)經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理（人數(shù)多或居住散的設(shè)村民代表會(huì)議），討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)及其成員執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，通過村務(wù)公開，接受廣大村民的監(jiān)督，村級(jí)設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)。村務(wù)行政化并沒有改變村民自治體系，相反，有了村為民服務(wù)站這個(gè)窗口，村民可及時(shí)提出問題、意見和建議，促進(jìn)村民有效有序地融入自治體系中，激發(fā)村民民主參與活力，引導(dǎo)村干部在村民自治框架下依法辦事、服務(wù)群眾，提升村干部的工作效能和服務(wù)水平。

推行村干部職業(yè)化必須建立一種與現(xiàn)代社會(huì)治理相適應(yīng)的鄉(xiāng)村自治組織體系，推進(jìn)農(nóng)村多元主體參與鄉(xiāng)村治理。隨著農(nóng)村社會(huì)需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元化，現(xiàn)有的村民自治組織體系有其自身的局限性，需要進(jìn)一步進(jìn)行組織體系創(chuàng)新，培育和豐富自治組織體系，構(gòu)建一個(gè)多元化的組織體系，完善社會(huì)自治功能。首先，發(fā)揮村黨支部在自治組織體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，不能將村黨支部割裂于自治體系之外。怎樣發(fā)揮村黨支部在自治體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，農(nóng)村第一線的基層干部和群眾經(jīng)過不斷實(shí)踐，在原有農(nóng)村自治體系架構(gòu)基礎(chǔ)上，總結(jié)出諸如 “四議兩公開”等形式的自治組織體系并加以推廣，即涉及村里的重大事項(xiàng)，都要按照以下民主決策程序進(jìn)行：村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議，決議公開，實(shí)施結(jié)果公開。其次，發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的作用。近年來，越來越多的農(nóng)村社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，成為鄉(xiāng)村治理的重要力量，應(yīng)支持他們不斷發(fā)展壯大，給予他們在治理體系中應(yīng)有的地位。第三，發(fā)揮傳統(tǒng)的組織資源及“新鄉(xiāng)賢”的作用。要承繼傳統(tǒng)鄉(xiāng)治中的共和理念，將宗族及家族納入村民自治框架，重視家族、宗族、村委會(huì)相互之間的協(xié)商共治。要在鄉(xiāng)村中再造一批有德有能且有才有學(xué)之傳統(tǒng)價(jià)值信奉者[8]即“新鄉(xiāng)賢”，使之成為村民自治的主導(dǎo)力量，發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”的示范引領(lǐng)作用。

[1]余彪.村干部職業(yè)化之爭[J].決策，2014（10）.

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