用增量積累存量
——淺論社會組織參與協(xié)商民主渠道

郭釗

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

用增量積累存量
——淺論社會組織參與協(xié)商民主渠道

郭釗

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。吸收最廣大的社會力量參與民主協(xié)商，對于提升協(xié)商實效有重要意義。近年來，社會組織發(fā)揮著越來越重要的作用，探索開展社會組織協(xié)商，為社會主義協(xié)商民主提供新的積累和形式顯得尤為必要。用社會組織數(shù)量發(fā)展帶動協(xié)商民主增量的增加，從而增加社會主義協(xié)商民主存量。用增量來發(fā)展存量，提升基層社會組織協(xié)商的能力，讓社會主義協(xié)商民主充滿活力。

協(xié)商民主；社會組織；存量；增量

2015年2月9日，中共中央印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是深化政治體制改革的重要內容。要穩(wěn)步推進基層協(xié)商，探索開展社會組織協(xié)商，堅持黨的領導和政府依法管理，健全與相關社會組織聯(lián)系的工作機制和溝通渠道，引導社會組織有序開展協(xié)商，更好為社會服務。

一、社會組織參與社會主義協(xié)商民主建設的理論背景

改革開放以來，我國社會組織不管是從規(guī)模上還是在覆蓋的范圍上，都有了迅猛的發(fā)展。從1988年歸口到民政部登記管理之初的4446個增長到2016年的66萬多個，從以前的只涉及慈善、救助等范圍到社會的政治、經(jīng)濟、科技、環(huán)保等各個方面。社會組織在承接政府職能轉移、推動經(jīng)濟發(fā)展、擴大民主協(xié)商范圍和程度、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。社會組織參與協(xié)商是反映一個國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是體現(xiàn)依法治國的重要形式，提升社會組織參與協(xié)商的水平，有利于促進社會組織的發(fā)展，也有利于政治、社會的穩(wěn)定，更有利于體現(xiàn)習近平總書記提出的理論自信、制度自信、道路自信和文化自信。

黨的十八大提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，要“健全社會主義協(xié)商民主制度”。2013年，黨的十八屆三中發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。2014年，黨的十八屆四中全會公報指出，健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。2014年12月，習近平主持政治局會議上，審議通過《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，會議指出要加強協(xié)商民主建設，要繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、基層協(xié)商、人民團體協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商?？梢钥闯?，在進入“新常態(tài)”背景下，黨和政府對社會組織參與到協(xié)商民主、從而拓寬協(xié)商民主的廣泛和多層次的期待。

二、社會組織協(xié)商基本概念與作用

廣義的社會組織協(xié)商是指社會組織與其發(fā)生聯(lián)系的主體之間的協(xié)商，包括社會組織作為一個獨立主體部門與黨政部門之間，社會組織與社會組織之間、社會組織與其他經(jīng)濟體之間的協(xié)商。而狹義的社會組織協(xié)商是指的社會組織內部的協(xié)商，具體包括社會組織為了社會公共的利益、社會組織之間的利益、社會相關問題等事務，在社會組織內部成員、社會組織之間，通過理性分析，充分討論，達成的共識，從而作出科學合理的決策，實現(xiàn)利益的表達和共融的狀態(tài)。社會組織協(xié)商，能促進更大范圍內的國家建設及政策的貫徹落實，人民的利益均衡，政府決策的合理科學，基層社會矛盾的化解，同時對于凝聚人心、達成社會共識有重要作用，促進社會主義人民民主的實現(xiàn)。

（一）社會組織協(xié)商是民主政治發(fā)展的重要體現(xiàn)

社會主義協(xié)商民主包含七個層次，即政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、基層協(xié)商、人民團體協(xié)商、社會組織協(xié)商。政治協(xié)商為社會組織協(xié)商提供制度保障，沒有政治協(xié)商的政治保障，社會組織協(xié)商只是一句空話；社會組織協(xié)商為政治協(xié)商提供基礎，是因為社會組織協(xié)商有廣泛的群眾基礎，可以動員和廣泛吸納社會的資源，為政治協(xié)商提供各種支持。社會組織協(xié)商可以看作協(xié)商民主層次中最基層的民主協(xié)商形式，是我國協(xié)商民主體系建設中的重要基石。在現(xiàn)代文明社會的劃分中，一般可以分為國家，社會組織、企業(yè)、個人，通過國家、企業(yè)、社會組織的有序的責任劃分，讓社會達到一個穩(wěn)定和諧的環(huán)境，讓每個人都能充分發(fā)揮個人的潛力和話語權。社會組織協(xié)商是一座連接的橋梁，它與其他協(xié)商渠道銜接的順暢和有效，反映了我國協(xié)商民主制度的發(fā)展程度，直接構成了協(xié)商網(wǎng)絡的整體形成。沒有社會組織的基層協(xié)商，或者基層社會組織的協(xié)商落實不到位，將會嚴重影響協(xié)商民主的發(fā)展。

（二）社會組織協(xié)商是社會治理的重要組成

黨的十八屆三中全會提出社會管理向社會治理轉變，這一轉變，就是要動員廣大的社會力量參與到社會的公共事務中來。社會組織是社會治理中的重要的結構組成，具有非政府性、非營利性、自治性、志愿性、公益性等基本特征，是社會治理過程中多元性和活力的重要來源，能促進社會治理更加合理有序，能彌補政府在某些地方的“缺位”，做到“補位”，發(fā)揮政府和市場不可替代的作用。通過社會組織這個平臺進行協(xié)商，可以讓更多民眾反應自己的意愿，拓寬民主的渠道，讓公民精神更好的體現(xiàn)在社會治理中，是實現(xiàn)公民權的重要載體。通過社會組織這一平臺，能更好的了解群眾需求，滿足各個層次的群眾需求，提高社會治理的水平和能力。

社會組織一方面提供服務來滿足社會需求，提升社會治理效能。另一方面，也可以通過社會組織協(xié)商來緩和社會治理過程中出現(xiàn)的問題和難點。新世紀以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，國民生活水平和收入不斷提高，貧富差距也越來越明顯，我們國家正在步入矛盾高發(fā)期，各種矛盾激化和發(fā)生。而社會組織協(xié)商平臺正是擴大民眾表達權的有效途徑之一，因為社會組織來源于群眾，通過這樣的組織平臺，人民有了自己的表達途徑，獲取了協(xié)商的渠道，搭建了這一協(xié)商平臺，可以實現(xiàn)利益沖突的緩和，讓利益沖突可能實現(xiàn)有效控制，能幫助解決政府很多難題，更有精力做好政府應該做的事情，讓社會治理成效更明顯。

（三）社會組織協(xié)商能促進公共決策的科學有效

社會組織能收集和整理公共決策的相關利益者的反饋信息，為公共決策的科學制定和執(zhí)行提供渠道支持。重要的公共決策的科學制定，需要全面考慮到各方利益。社會組織協(xié)商可以提供這樣一個機制平臺。一方面，通過社會組織之間的協(xié)商，實現(xiàn)公共決策后的信息互通和信息收集渠道，廣泛聽取各方面意見，讓公共決策有一個信息共享平臺，通過平臺信息整理，讓利益相關群體在平臺協(xié)商和達成共識。另一方面，通過社會組織和政府部門與政府其他協(xié)商渠道（人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商等）再次協(xié)商，實現(xiàn)協(xié)商在整個公共政策決策中的整體協(xié)商，實現(xiàn)公共政策的科學性。同時，社會組織協(xié)商平臺還可以在公共決策的制定、風險評估、決策程序、決策方案的制定與執(zhí)行、決策方案的效果反饋等方面，也可以充分利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，真實的廣泛的反映情況，將合理的最優(yōu)化的建議反饋給公共決策部門，為科學決策提供準確的信息。這也能使公共決策的程序更加科學、合法，促進公共決策的被接受，讓公共決策在執(zhí)行的過程中阻力更小。

三、社會組織參與協(xié)商民主的基礎

（一）理論基礎

協(xié)商民主最早由美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特于1980年在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中提出的，他認為公民通過理性的對話、溝通、討論、商量、辯論等方式參與公共決策和政治生活為主要特征的協(xié)商民主，能夠實現(xiàn)對代議民主（或選舉民主）的完善和超越，應是現(xiàn)代民主政治的發(fā)展方向，是當代民主的核心所在。但是這樣的理論還只是存在于理論討論范疇，沒有形成具體的制度形態(tài)。而中國共產(chǎn)黨早在民主革命時期就提出了“三三制”的協(xié)商民主形式探索；建國時期在召開的第一次中國人民政治協(xié)商會議上，正式確立了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，標志著協(xié)商民主這種新型民主形式開始在全國范圍內實施；改革開放后，中國共產(chǎn)黨就國家重大方針政策確定和重要事項與社會各界人士廣泛協(xié)商，也讓多黨合作和政治協(xié)商制度不斷得到豐富、發(fā)展和完善。與此同時，基層民主協(xié)商和社會領域的協(xié)商民主也得到迅速發(fā)展?？梢哉f，協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨和中國人民在社會主義民主形式方面的偉大創(chuàng)造，是對馬克思主義民主理論的豐富和發(fā)展，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，在發(fā)揚和創(chuàng)新政治制度方面，具有強大的理論基礎。

（二）制度基礎

中國特色社會主義政治制度的建立，是在科學的世界觀指導下，在歷史發(fā)展的基礎上逐步形成和發(fā)展的。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是協(xié)商民主的重要組成部分，擴大協(xié)商制度的基礎，就是擴大協(xié)商民主的范圍。改革開放30年的偉大成就表明，協(xié)商民主政治對于社會主義國家建設有重要作用，表現(xiàn)在一些重大政策出臺及其實施、在應對重大事件、災難的過程中，在提升人民物質文化生活水平及獲得感等方面發(fā)揮重要作用。黨的十八大、十八屆三中全會公報、十八屆四中全會公報、《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》等文件的出臺，為社會組織參與協(xié)商民主提供了政策保障，相關文件的出臺為社會組織參與民主協(xié)商提供了制度基礎，為社會組織的發(fā)展提供了支撐，也為社會組織提供了發(fā)展的平臺。吸收和利用最廣大的基層力量發(fā)展民主協(xié)商，也將擴充社會主義民主的范圍，調動廣大人民的積極性，積累社會主義政治文明的成果。

（三）自身基礎

1949年建國以來，社會組織自身在參與民主協(xié)商方面積累了很多經(jīng)驗。國家對于社會組織的相關法律的出臺，如1998年出臺的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等法律、法規(guī)，使社會組織在組織的形成與建立，內部章程的規(guī)范和設計方面有了明確的方向。社會組織在成立之初，就有明確的服務范圍和對象，包含的范圍也是社會領域的各個方面，對于參政議政的角色定位也有明確的認識。充分利用社會組織在基層的作用，政府也給予了社會組織參與機會，如在聽證會的流程設計、政協(xié)會議召開、新聞發(fā)布會等方面，都會主動吸收社會組織相關成員及代表參與，讓社會組織有更多表達自身意見的機會。

（四）文化基礎

社會組織的存在和發(fā)展是具有穩(wěn)定的文化基礎的。從封建社會以來，就一直以慈善救濟、經(jīng)濟參與、教育團體等方式參與政府的管理及政策咨詢。一些社會組織如慈善團體包含善堂、善會等，工商團體包含行會、商會、會館等，文化團體包含書院、詩文社、講學社等，在社會的各個領域都一直存在并發(fā)展。這些社會組織的負責人及會員，都一直用其自身的優(yōu)勢來參與到民主政治中來，類似這樣的社會組織的負責人甚至是政府部門的組成成員，在政府決策或需要動員社會組織的力量緩解社會問題的時候，社會組織都會有積極的回應并及時的參與。建國后，社會組織的基本形式更加豐富，農民的合作社、工人的工會等各種形式的社會組織都有機會參與到政府相關政策的制定和執(zhí)行，為社會組織參與民主政治保留了空間和機遇。

四、用增量來積累存量，實現(xiàn)社會組織參與政治協(xié)商渠道多樣化

（一）完善改革登記制度，促進數(shù)量的增加

2013年起，民政部對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織實行直接登記，不再經(jīng)由業(yè)務主管單位審查和管理。截至2016年一季度，全國經(jīng)民政部門依法登記的社會組織達到66.48萬個，其中社會團體32.9萬個，基金會4841個，民辦非企業(yè)單位33.1萬個。但是根據(jù)實際經(jīng)驗來看，很多社會組織一直存在，并且活動在社會的各個領域，但是卻沒有按照合法的程序到相關民政部門進行登記備案處理。很大一部分原因是盡管國家民政部已經(jīng)提出放開相關社會組織登記，但是各省、市、縣（區(qū)）卻沒有出臺相關配套制度，甚至是四大類的社會組織進行登記的時候，相關登記注冊證書依舊是需要業(yè)務主管單位的審批意見。因此，建議以民政部推進社會組織立法為契機，進一步完善各省、市民政部門社會組織登記出臺相關制度，除政治法律類、宗教類等敏感社會組織和涉外社會組織需要前置審批外，其他的在社會各個領域內的社會組織，都要引導主動進入民政部門登記備案的行類，為社會組織協(xié)商積累數(shù)量，讓社會組織有合法的行動范圍和參與機會。

用社會組織發(fā)展數(shù)量來保留社會組織的存量，可以豐富社會組織的種類和覆蓋范圍，讓有實力的社會組織獲得更好的發(fā)展空間，不適應社會發(fā)展需要的自然萎縮，不斷培育新的適應社會發(fā)展的新的社會組織，讓社會組織參與協(xié)商民主得到力量的更新。從社會組織基本數(shù)量上來比較，國際上是用每萬人擁有的社會組織數(shù)目來衡量一個國家社會組織發(fā)展數(shù)目，數(shù)量來說，如果以每萬人擁有的社會組織的數(shù)量來考量，發(fā)展中國家基本在10個以上，發(fā)達國家就更多了，美國是52個、日本是97個、法國是110個、巴西是12個、印度是10個，但是我們國家每萬人擁有的社會組織的數(shù)量只有3.7個左右，甚至與很多發(fā)展中國家的水平差距也還很大。

（二）積累協(xié)商民主形式，豐富存量的類型

目前社會組織協(xié)商民主的形式主要是政治協(xié)商、政策協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、立法協(xié)商、行業(yè)協(xié)商等，協(xié)商的類型為建議型協(xié)商和附帶表決權的協(xié)商等，協(xié)商的方式主要有政治協(xié)商會議、座談會協(xié)商、聽證會協(xié)商等形式。在參與政府相關決策的時候，社會組織一般都是一個旁聽者、建議者的形象，因此，在積累現(xiàn)有的相關社會組織協(xié)商民主形式的基礎上，可以探索社會組織為主導的協(xié)商，即在某些貼近民眾之間的領域（如社區(qū)自我發(fā)展、物業(yè)與居民的矛盾、居民之間的矛盾等），在法律允許的范圍內釋放政府的基層管理權限，以基層社會組織為主體的協(xié)商下，自主的解決基層的相關問題，政府只負責監(jiān)督管理和宏觀政策把握。在協(xié)商的類型、協(xié)商的方式上，探索以社會組織為中心的協(xié)商方式，擴大社會組織在社會治理體系中的基層主導地位。

（三）重點發(fā)展基層協(xié)商，增強協(xié)商的能力

社會組織協(xié)商的優(yōu)勢在基層，而我們黨的優(yōu)勢也在基層，怎么放大我們執(zhí)政的優(yōu)勢，就要突出發(fā)展基層協(xié)商民主。在涉及到公眾的社區(qū)建設、道路規(guī)劃設計等公眾關心、并且能積極發(fā)揮公眾作用的地方，充分調動基層社會組織協(xié)商民主的優(yōu)勢，到一線去聽取民意。要重點發(fā)展那些在群眾呼聲高、社會反應好、影響力強、代表性突出的基層社會組織參與到民主協(xié)商體系中，同時重點發(fā)展基層社會組織中突出表現(xiàn)的相關人員，給予相關政策、經(jīng)費、社會保障的支持，解除他們后顧之憂，提升社會組織整體協(xié)商的水平和能力。

（四）借鑒國外相關經(jīng)驗，提升協(xié)商的水平

發(fā)達國家將社會組織的協(xié)商民主作為社會共同治理體系的重要補充內容，如以多元主義為代表的美國，利用社會組織協(xié)商解決社會問題是一個重要的途徑，從給予社會組織參與解決社會事務的法律主體地位，到合理劃分政府與社會組織職能分工上，都做了明確的規(guī)定，因此，我們可以看到，經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，美國自治團體、非營利組織及其從業(yè)人員、志愿者等數(shù)量龐大而多樣，很多社會組織通過參與社區(qū)層面協(xié)商，為解決社區(qū)問題和提供更好的公共服務作出了很大的貢獻，每萬人的社會組織數(shù)目在全球排名前列。而以法團主義為代表的德國、法國、荷蘭，以行業(yè)協(xié)會為核心的社會組織參與民主協(xié)商的形式，民眾參與社會生產(chǎn)、表達自身利益訴求的重要手段，這些國家的工人、公司、雇主等基層人員基本都參與到各個社會團體中，一方面代表自身群體表達自己的訴求，另一方面也有序規(guī)范了與政府協(xié)商的渠道，政府通過與各種社會組織有效的互動，形成了一種互惠、互利、互贏并且是相互依賴和共生的局面。

（責任編輯：劉亮紅）

D621

A

1009-2293（2017）02-0029-04

郭釗，中共湘潭市委黨校公共管理教研部講師。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.02.007