人大與政協(xié)系統(tǒng)關于立法協(xié)商若干問題認識的比較分析

肖巧平 曹正龍

（湖南師范大學，湖南 長沙 410082）

人大與政協(xié)系統(tǒng)關于立法協(xié)商若干問題認識的比較分析

肖巧平 曹正龍

（湖南師范大學，湖南 長沙 410082）

人大與政協(xié)系統(tǒng)在立法協(xié)商參與實踐和參與意愿、立法協(xié)商是否必要、立法協(xié)商由誰主導、立法協(xié)商是否應是獨立程序、立法協(xié)商的適用范圍和對象等方面有相同或相似的看法，但也有分歧。立法協(xié)商得到了較為普遍的認同，但要成為一項制度還有許多問題需要研究和解決。

人大；政協(xié)；立法協(xié)商

一、調(diào)研的基本情況

為了了解社會各界對立法協(xié)商的看法和認識，為立法協(xié)商制度的構建提供一手材料，立法協(xié)商研究課題組對立法協(xié)商的相關問題進行了問卷調(diào)查。本次調(diào)查采用人工調(diào)查和網(wǎng)絡調(diào)查同時并用的方法。人工調(diào)查是由人發(fā)放、回收問卷，統(tǒng)計問卷。人工調(diào)查2015年11月底啟動，到2016年3月初結束，共收回問卷751份，調(diào)查員分赴內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、山東省威海市、河南省南陽市、重慶市、廣東省廣州市（郵寄問卷）、湖北省武漢市、湖南省長沙市、婁底市、永州市、岳陽市的人大、政協(xié)、民主黨派、政府法制部門等機關發(fā)放、回收問卷。網(wǎng)絡調(diào)查是借助問卷調(diào)查的軟件，將問卷發(fā)布到微信朋友圈（群）和QQ群。網(wǎng)絡問卷調(diào)查從2015年12月到2016年3月結束，共收到問卷679份。

本次調(diào)研的遵循的原則是：第一，求真。為了保證調(diào)查結果的真實性，問卷為匿名，而且沒有對調(diào)查對象進行任何暗示和誘導性問答，并反復說明，調(diào)查只為研究提供材料，沒有其他任何目的。第二，不求多但求有效。首先，鑒于目前對立法協(xié)商的概念還沒有統(tǒng)一認識，問卷對立法協(xié)商的內(nèi)涵進行了簡單的解釋。其次，對與立法協(xié)商有密切聯(lián)系的人民代表大會系統(tǒng)（人大機關、人大代表）、政協(xié)系統(tǒng)（機關和政協(xié)委員）、民主黨派機關及民主黨派人士、高等學校的相關人士進行了重點的調(diào)查。第三，問卷的調(diào)查事項盡可能的簡化，以方便填寫。此次問卷對與調(diào)查目的沒有密切聯(lián)系的年齡、學歷、性別等事項沒有涉及，地域是通過調(diào)查員調(diào)查的區(qū)域確定的。

由于調(diào)研較為集中在政協(xié)與人大系統(tǒng)，下面就政協(xié)與人大系統(tǒng)關于立法協(xié)商的一些問題進行比較分析。

二、人大與政協(xié)系統(tǒng)對立法協(xié)商問題認識的比較

（一）立法協(xié)商參與實踐與參與意愿的比較

為了清楚立法協(xié)商在當今社會下的實踐樣態(tài)，調(diào)研組首先對立法協(xié)商的參與情況進行了調(diào)研。從調(diào)查結果來看，在人大系統(tǒng)（包括人大機關工作人員與人大代表，下同）的調(diào)查中，參與過立法協(xié)商的人員僅占35.16%，未參與過的占64.84%；而政協(xié)系統(tǒng)（包括政協(xié)機關工作人員與政協(xié)委員，下同）本應是立法協(xié)商參與的重要主體，參與過立法協(xié)商的比率也不高，僅占31.49%，低于人大系統(tǒng)的參與率，在政協(xié)系統(tǒng)中未參與過立法協(xié)商的人員比率達到了68.51%。與參與率形成鮮明對比的是上述相關人員參與立法協(xié)商的積極愿求。在人大系統(tǒng)中有67.79%表示愿意參加立法協(xié)商，22.41%表示視情況而定，只有7.84%的人表示不愿意。在政協(xié)系統(tǒng)，71.43%的人表示愿意參加立法協(xié)商，14.29%表示視情況而定，有13.66%表示不愿意。以上數(shù)據(jù)表明：

1.在立法協(xié)商的參與度普遍不高的情況下，人大系統(tǒng)的參與度高于政協(xié)系統(tǒng)。參與度不高的原因，一方面在于目前立法協(xié)商的參與途徑普及化與宣傳度欠缺，在調(diào)研過程中，有大部分受調(diào)對象表示不知通過何種途徑參與立法協(xié)商、獲得立法協(xié)商參與的信息與機會；另一方面，也由于目前尚未形成國家制度層面的立法協(xié)商機制體制，從而導致參與立法協(xié)商的條件有限，立法協(xié)商參與度較低。但是，出于意料的是，政協(xié)系統(tǒng)的參與度低于人大系統(tǒng)。一般認為，政協(xié)是協(xié)商的主陣地，是協(xié)商的主力軍，政協(xié)系統(tǒng)參與立法協(xié)商的人應該會多于人大系統(tǒng)。但調(diào)查的結果卻是相反。這恰恰說明了立法協(xié)商開展的情況不容樂觀，因為人大是立法主體，立法是它法定的職能，人大在立法過程中采用了一些協(xié)商的形式；而具有協(xié)商職能的政協(xié)在立法協(xié)商方面還剛剛起步。

2.人大和政協(xié)都有較為強烈的參與意愿。究其原因在于立法協(xié)商作為一種正在興起的民主立法、科學立法的立法形式，不論是在人大系統(tǒng)還是政協(xié)系統(tǒng)都是得到廣泛認同的。首先，對于人大系統(tǒng)，盡管人大是立法機關，但一方面并非所有人大都有立法權，另一方面即使有立法權的人大，也并非所有的人大系統(tǒng)人員都可以直接參與立法，所以，人大系統(tǒng)有著較大的立法協(xié)商場域，而人大系統(tǒng)的人與立法工作關系緊密，所以，人大系統(tǒng)的立法協(xié)商意愿強烈是很正常的事。其次，對于政協(xié)系統(tǒng)，協(xié)商就是政協(xié)的職能，立法協(xié)商自然就應該是政協(xié)的職能范圍之事，政協(xié)系統(tǒng)參與立法協(xié)商的意愿強烈，也應該是很正常的事情。但不容忽視的是，政協(xié)系統(tǒng)不愿意參與立法協(xié)商的比例要高于人大。忽略數(shù)據(jù)的隨機性，導致這一現(xiàn)象的原因可能是立法是（有立法權的）人大的法定的職能，人大系統(tǒng)對立法有自然的親近感，而立法協(xié)商對于政協(xié)來說還是新鮮事物，認同率、親近感不如人大。例如，盡管早在1997年4月，大連市人大、政府、政協(xié)就聯(lián)合下發(fā)了《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)制政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》,確認了立法協(xié)商，但立法協(xié)商得到較為普遍的認可并成為現(xiàn)實是近幾年的事情。[1]

（二）立法協(xié)商是否必要認識的比較

是否愿意參加立法協(xié)商對于個人而言只是一種感性層面的政治訴求，而這種訴求上升到國家層面，加以理性考量后，則是立法協(xié)商這一制度是否必要。人大作為我國的立法機關與代議機關，其本身便是廣泛民意的代表，因而，人大代表及其工作人員是否認可立法協(xié)商，是立法協(xié)商這一立法方式接受度的直接體現(xiàn)，也是衡量立法協(xié)商可行性的重要前提。從問卷調(diào)查來看，絕大多數(shù)人大系統(tǒng)人員認為開展立法協(xié)商是有必要的。在人大系統(tǒng)中，認為立法協(xié)商是必要的占82%，認為立法協(xié)商無必要的占18%。至于認為立法協(xié)商無必要的緣由，認為立法機關本身就具有廣泛的代表性的占78%，認為立法協(xié)商會導致立法效率降低的占11.7%，其他占10.3%。政協(xié)系統(tǒng)認為立法協(xié)商是必要的占91.1%，認為立法協(xié)商無必要的占8.9%。在理由上，56%認為立法機關本身就具有廣泛代表性，有37.5%認為立法協(xié)商會導致立法效率降低。以上數(shù)據(jù)表明：

1.不管是人大系統(tǒng)，還是政協(xié)系統(tǒng)，較為普遍的認為立法協(xié)商有必要。這首先是因為立法協(xié)商對于增益法律的科學性與民主性具有相當大的優(yōu)勢。此外，立法協(xié)商在人大系統(tǒng)與政協(xié)系統(tǒng)也已經(jīng)有了一定的規(guī)范基礎、理論基礎與實踐基礎，除了各個地方乃至中央都出臺了相應的立法協(xié)商的文件，還有各個地方對于立法協(xié)商的實踐，也取得了一定成果。立法協(xié)商已逐漸成為一種廣為認同的“歷史潮流”。

2.人大系統(tǒng)對立法協(xié)商必要性的認可度低于政協(xié)系統(tǒng)。在訪談中，部分人大系統(tǒng)人員對立法協(xié)商持質(zhì)疑的態(tài)度。他們認為，其一，人大代表具有廣泛的代表性，立法在現(xiàn)有的基礎上，注意發(fā)揮人大代表或人大常委會委員的作用就能起到立法協(xié)商所起到的作用，沒有必要大費周章的去搞立法協(xié)商；其二，政協(xié)參與立法協(xié)商是沒有法律依據(jù)的，政協(xié)立法協(xié)商是對人大權力的“挑釁”。在質(zhì)疑立法協(xié)商必要性的人中，只有極少數(shù)的人是從立法效率角度考慮的。所以，人大系統(tǒng)還有少部分人對立法協(xié)商缺乏正確的認識，“本位主義”較為嚴重。政協(xié)系統(tǒng)作為我國的參政議政主陣地，對立法協(xié)商的必要性認可度高于人大系統(tǒng)是非常正常的現(xiàn)象。但值得注意的是，在政協(xié)系統(tǒng)不認可立法協(xié)商的人相較于人大系統(tǒng)，從立法效率考慮的要多一些。訪談中，少數(shù)政協(xié)系統(tǒng)的人認為，政協(xié)的立法協(xié)商沒有實質(zhì)的意義，對立法沒有實質(zhì)性的影響，與其浪費時間、精力，不如不要?？梢姡⒎▍f(xié)商要真正進入立法實踐，有兩點是需要考慮的：一是如何認識和處理立法協(xié)商與立法的效率關系；二是如何提升政協(xié)（包括其他層面）立法協(xié)商的“硬度”，使政協(xié)的立法協(xié)商能起到“實質(zhì)性”作用。

（三）立法協(xié)商由誰主導的比較

在大多數(shù)認為立法協(xié)商有必要的前提下，接下來要考慮的是如何操作的問題。而如何操作首先要解決的是誰來主導立法協(xié)商。我們在問卷中設定黨組織、人大、政府、政協(xié)以及誰立法誰主導多個可供選擇的選項。人大系統(tǒng)認為應該由黨組織主導的占7.16%，由人大主導的占78.51%，認為該由政府主導的占2.75%，認為應由政協(xié)主導的占1.93%，有9.64%認為誰立法誰主導。政協(xié)系統(tǒng)中認為應該由黨組織主導的占13.48%，由人大主導的占50.56%，由政府主導的占11.24%，由政協(xié)主導的占15.17%，認為誰立法誰主導的有9.55%。

以上數(shù)據(jù)表明，在對立法協(xié)商的主導者的認識上，差異較大。人大系統(tǒng)近80%的傾向于人大或誰立法誰主導，而在黨與政協(xié)誰主導的選項上，選擇黨的要比選政協(xié)的多得多；政協(xié)系統(tǒng)雖然多數(shù)選擇由人大主導或誰立法誰主導，但比例要低于人大十個百分點；而在黨與政協(xié)誰主導方面，政協(xié)的首選是政協(xié)。

立法協(xié)商由誰主導，關鍵的問題在于立法協(xié)商的定位。如果將立法協(xié)商定位為“立法”活動，那毫無疑問是誰立法誰主導，即人大立法就人大主導，政府立法就政府主導，黨內(nèi)法規(guī)就共產(chǎn)黨主導。如果將立法協(xié)商定位為“協(xié)商”活動，那自然就應該由主要的協(xié)商者主導。正由于這個問題還沒有一致的認識，所以差異還是較大的。在理論界，部分學者主張，立法協(xié)商屬于政治協(xié)商的一部分，自然應當由中國人民政治協(xié)商會議為主，其他主體參與。如有人認為，立法協(xié)商主要是政協(xié)有關專門委員會和政協(xié)委員，在立法機關初審之前，對有關法律法規(guī)草案進行論證協(xié)商發(fā)表意見和建議的活動。[3]部分學者認為立法協(xié)商是立法活動，應該由立法主體主導，如認為，立法協(xié)商就是“有立法權的人大及其常委會或其行使相關立法權限的法定主體，在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動?！盵4]筆者認為立法協(xié)商應該定位為立法活動，政協(xié)的關于立法的協(xié)商不具有立法的性質(zhì)，只是立法民主參與的一種形式，但它是民主參與的最重要的形式。這也是調(diào)查中的多數(shù)意見。

（四）立法協(xié)商是否應是獨立程序的比較

在設計立法協(xié)商制度時，還有一個問題不能忽略，那就是立法協(xié)商是立法過程中的一個獨立的專門的程序，還是貫穿于立法的各個環(huán)節(jié)之中。

在調(diào)查中，人大系統(tǒng)35.16%的認為立法協(xié)商應該是一個獨立的專門的程序，而更多的人員（64.84%）傾向于立法協(xié)商程序應該貫穿于立法的各個過程之中。在政協(xié)系統(tǒng)中，57.22%的多數(shù)認為立法協(xié)商應該不是獨立專門程序，而應該貫穿于立法的各個環(huán)節(jié)之中，但是認為立法協(xié)商是一個獨立、專門的程序的比率占到42.78%，要比人大的高。由此可見：

1.立法協(xié)商程序應該貫穿于立法的各個環(huán)節(jié)之中的觀點是多數(shù)意見。立法過程可以有不同的理解。從一部法律的產(chǎn)生看，過程包括列入立法規(guī)劃，起草和提出草案，審議，表決，公布五個階段。但從實施的角度看，立法過程還包括立法解釋、立法修正和立法監(jiān)督案。[5]無論從法律產(chǎn)生還是從實施看，幾乎每一個階段（公布階段除外）都會對立法產(chǎn)生影響。正因為幾乎立法的每個階段都會對立法產(chǎn)生影響，而且事實上，很多階段都有協(xié)商。如，立法規(guī)劃階段：“審議立法項目時，往往還組織調(diào)研，召開專家學者座談會，征求有關單位和部門的意見?！盵6]所以多數(shù)人認為各個階段都應該進行協(xié)商。這也反映出受訪者對立法協(xié)商寄予較高的期望。

2.政協(xié)系統(tǒng)青睞立法協(xié)商應該為專門的、獨立的程序。這是因為，盡管立法的全過程（除公布）都可以協(xié)商，但協(xié)商的影響有差異，有的影響較大，有的影響甚微。與其在各個階段都進行協(xié)商，還不如設立專門的協(xié)商階段。一旦將立法協(xié)商設立為專門的階段，立法協(xié)商就不是“可以協(xié)商”的任意性的行為，而是“應該”的強制性行為，立法協(xié)商的作用就能得到充分的發(fā)揮。我國目前的立法協(xié)商“主要是通過中國人民政治協(xié)商會議等組織機構或者通過征求相關人士和普通公民對法律草案的意見等方式進行的，是政協(xié)對起草單位或立法機關的立法建議”[7]，立法協(xié)商實踐從嚴格意義上來講并不是立法協(xié)商，反而更接近立法咨詢，這一點，從現(xiàn)存的有關立法協(xié)商的文件中得到了印證?，F(xiàn)有的立法協(xié)商的文件，幾乎都是把立法協(xié)商定位為征求意見的活動，而意見，意味著采納與否完全依從征求意見的主體的意志，可以采納也可以不采納，導致立法協(xié)商效果不佳。所以，政協(xié)系統(tǒng)42.78%的人支持立法協(xié)商是一個獨立、專門的程序是有現(xiàn)實基礎的。

（五）立法協(xié)商的適用范圍和對象的比較

這里的適用范圍和對象的區(qū)分是相對的，適用范圍相對抽象，是指立法中的哪些事項應納入?yún)f(xié)商的范圍；對象則具體些，是指立法過程中的具體階段。

1.立法適用范圍的比較。在調(diào)研中，人大系統(tǒng)有16.31%的人認為所有的立法都應該協(xié)商，52.91%認為只有重大的、全局性、基礎性立法才進行協(xié)商，27.04%認為立法中所有重要問題都應協(xié)商。相較之下，政協(xié)系統(tǒng)對于什么時候適用立法協(xié)商的問題上有比較不同的看法。相對于人大機關認為只有重大全局基礎性立法才進行協(xié)商而言，政協(xié)系統(tǒng)以支持所有立法應該進行協(xié)商和立法中所有重要問題進行協(xié)商為主，分別有37.5%和37.07%的支持率，二者不相上下。而認為只有立法中的重大全局基礎性問題才協(xié)商的支持率只有24.14%?？梢?，人大系統(tǒng)對于立法協(xié)商的適用范圍，更加傾向于針對重要的個別問題，呈現(xiàn)集中的趨勢，強調(diào)立法協(xié)商適用的優(yōu)與精，突出重點。而政協(xié)系統(tǒng)對于立法協(xié)商的適用，呈現(xiàn)出分散集中的趨勢，對各個方面的問題都有所涉及，盡可能的將立法的多方面問題納入到立法的協(xié)商之中。

2.立法協(xié)商對象的比較。人大系統(tǒng)認為應該納入立法協(xié)商的內(nèi)容按其認為的事項重要程度排序，排序為立法規(guī)劃、法律法規(guī)草案、法律法規(guī)修改案、年度立法計劃、其他立法事項，立法規(guī)劃占28.85%，法律法規(guī)草案占26.44%,法律法規(guī)修改案占20.57%，年度立法計劃占20.11%，其他立法事項占4.02%。而在政協(xié)系統(tǒng)，同樣依照其認為的重要程度將這五個事項排序的話，第一位是法律法規(guī)草案，占26.26%；第二位是法律法規(guī)修改案，占25.21%；第三位是立法規(guī)劃，占24.37%；第四位是年度立法計劃，占19.75%；最后是其他立法事項，占4.41%。可見，政協(xié)系統(tǒng)更親睞于草案與修改案等具體的立法問題，而人大系統(tǒng)則更傾向立法規(guī)劃、計劃等全局性的立法問題。

三、調(diào)研啟示

（一）立法協(xié)商得到了普遍的認同

協(xié)商民主在我國本來就有著廣泛的實踐，協(xié)商民主在國家治理中的作用越來越得到重視，立法作為平衡各方?jīng)_突，協(xié)調(diào)各種利益的重大的社會決策，僅僅由立法主體“慎獨”是遠遠不夠的，需要利益各方的積極而有效的參與，立法協(xié)商是這種積極有效參與的最重要的方式。

（二）立法協(xié)商要成為一項完整的制度，還有很多問題需要研究

從以上的分析可以看出，立法協(xié)商的很多問題在人大、政協(xié)系統(tǒng)有著比較大的分歧：從宏觀的要不要協(xié)商，到微觀的怎么協(xié)商；從協(xié)商的實體性問題，到協(xié)商的程序性問題都有不盡相同的看法。這些分歧主要是由各自看問題的角度，也即各自的地位、作用、功能不同而導致的。而一項合理的制度就應該在充分聽取各方意見的基礎上，盡量兼顧各方的意見，獲得最大的公約數(shù)。要獲得立法協(xié)商認識最大公約數(shù)，還有許多工作要做。

[1]張晶.建立立法協(xié)商制度的必要性[J].榆林學院學報，2015，(3):44.

[3]林忠武.關于立法協(xié)商與依法治理的思考[J].政協(xié)天地，2005，(12):37.

[4]郭杰.立法協(xié)商初探[J].特區(qū)實踐與理論，2014，(5):54.

[5][6]朱力宇，葉傳星.立法學[M].北京：中國人民大學出版社，2015:158-240，163.

[7]趙吟.立法協(xié)商的風險評估及其防范[J].中共浙江省委黨校學報，2013，(2):122.

（責任編輯：劉亮紅）

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A

1009-2293（2017）02-0025-04

本文系2015年國家社科基金項目“立法協(xié)商”（批準號：15BFX012）的階段性成果。

肖巧平，湖南師范大學法學院教授、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線研究會湖南研究基地特邀研究員。曹正龍，湖南師范大學法學院碩士研究生。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.02.006