行政收費(fèi)的性質(zhì)研究

摘要：行政收費(fèi)在我國(guó)的泛化根源于其本身固有的行政性，即其是由行政主體在行政過(guò)程中通過(guò)行政系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)作，進(jìn)而通過(guò)行政行為完成的。行政收費(fèi)與行政過(guò)程、行政系統(tǒng)、行政職權(quán)、行政行為等有著天然的聯(lián)系，這種聯(lián)系使人們?cè)诜治龊涂疾煨姓召M(fèi)時(shí)具有行政上的慣性，常常忽視其相關(guān)法律機(jī)理。因此，確定行政收費(fèi)性質(zhì)的正當(dāng)內(nèi)涵至關(guān)重要。行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有立法授權(quán)性、依據(jù)的明晰性、主體的特定性、范圍的優(yōu)先性、去向的公共性。

關(guān)鍵詞：行政收費(fèi)；法律機(jī)理；正當(dāng)內(nèi)涵

中圖分類號(hào)：D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-0751（2017）01-0050-08

行政收費(fèi)是近年來(lái)我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)部門關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，社會(huì)公眾也對(duì)行政收費(fèi)的范圍、強(qiáng)度等提出了越來(lái)越多的疑問(wèn)。行政收費(fèi)既是一個(gè)行政法學(xué)理問(wèn)題，又是一個(gè)行政法治實(shí)踐問(wèn)題，而我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)部門關(guān)于行政收費(fèi)及其性質(zhì)的解讀都相對(duì)滯后。鑒于此，本文對(duì)行政收費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行研究，以引起學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)行政收費(fèi)問(wèn)題的重視。如果我們能對(duì)行政收費(fèi)的性質(zhì)有一個(gè)合理的解釋，那么行政收費(fèi)的法律控制及其在行政法框架下的運(yùn)行就能找到非常好的出路。

一、行政收費(fèi)的性質(zhì)諸論

行政收費(fèi)是指行政主體在履行行政管理職能時(shí)向行政相對(duì)人或者其他社會(huì)主體所施加的金錢給付義務(wù)，該義務(wù)由行政系統(tǒng)單方面設(shè)定并強(qiáng)制履行。這是筆者對(duì)行政收費(fèi)所下的一個(gè)簡(jiǎn)單定義。在行政法治實(shí)踐中，行政相對(duì)人履行的金錢給付義務(wù)（或者向行政主體繳納的費(fèi)用）可能來(lái)自諸多方面，它們?cè)谕庑紊蠋缀醵急憩F(xiàn)為行政收費(fèi)。然而，行政收費(fèi)是一個(gè)特指的概念，與其他收費(fèi)相比是不同性質(zhì)、不同范疇的事物?？梢圆捎门懦?，將行政收費(fèi)與其他收取費(fèi)用的方式相區(qū)別，或者說(shuō)判明行政收費(fèi)不是其他類型的金錢給付或者繳納費(fèi)用。其一，行政收費(fèi)不是稅收。稅收被學(xué)者們定義為：“國(guó)家政權(quán)為了行使其職能，保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)厝〉秘?cái)政收入的一種形式?！雹?gòu)倪@一定義可以看出，稅收在外形上也是當(dāng)事人向行政主體繳納費(fèi)用，但稅收在現(xiàn)代法治社會(huì)是一個(gè)非常正式和規(guī)范的概念：一方面，稅收具有法律上的依據(jù)，法律可以對(duì)稅收作出類型上的劃分，甚至可以規(guī)定繳納稅款的額度；另一方面，稅收的征收是在特定主體即稅務(wù)行政管理機(jī)關(guān)和納稅人之間進(jìn)行的，這些主體有正式的法律上的概念，稅收征收在現(xiàn)代法治社會(huì)也有一套非常完善的機(jī)制。其二，行政收費(fèi)不是行政征收。行政征收是行政強(qiáng)制措施的一種，受行政強(qiáng)制法影響。通常情況下，行政征收是以當(dāng)事人負(fù)有一個(gè)特定的法律義務(wù)為前提的，這個(gè)法律義務(wù)構(gòu)成了行政征收的依據(jù)，但不一定能夠成為行政收費(fèi)的依據(jù)，而且在行政法治實(shí)踐中，絕大多數(shù)行政收費(fèi)并不一定以一個(gè)特定的義務(wù)為前提條件。②其三，行政收費(fèi)不是罰款。罰款從外形來(lái)看也是以比較典型的收費(fèi)形式出現(xiàn)的，但罰款屬于行政制裁的范疇，其實(shí)施以當(dāng)事人有違法行為為前提。③我國(guó)《行政處罰法》的頒布實(shí)施使罰款這一行政行為正式化、規(guī)范化，其因此與行政收費(fèi)有質(zhì)的區(qū)別。其四，行政收費(fèi)不是亂攤派。亂攤派可能是以比較標(biāo)準(zhǔn)的行政收費(fèi)的方式進(jìn)行的，但我們談?wù)撔姓召M(fèi)時(shí)是從相對(duì)中性的角度出發(fā)的，即我們所講的行政收費(fèi)是不帶有任何貶義或褒義的，而亂攤派是人們對(duì)不正當(dāng)收取費(fèi)用的稱謂，是貶義上的收取費(fèi)用。從這個(gè)角度講，亂攤派無(wú)論如何也不能與行政收費(fèi)等同。上述排除只能從逆向上讓我們把握行政收費(fèi)的概念，但不足以解讀行政收費(fèi)的性質(zhì)。從國(guó)內(nèi)學(xué)界來(lái)看，關(guān)于行政收費(fèi)性質(zhì)的解讀眾說(shuō)紛紜。筆者試將相關(guān)解讀概括為下列四個(gè)方面。

第一，行政收費(fèi)的行政手段論。在現(xiàn)代行政法的運(yùn)作過(guò)程中，行政主體處于非常核心的地位。無(wú)論從控權(quán)的角度還是從管理論的角度解釋行政法的理論基礎(chǔ)或本質(zhì)，都必然要刻畫一個(gè)命題，那就是行政系統(tǒng)和行政主體無(wú)論如何都是現(xiàn)代行政法的焦點(diǎn)。正因?yàn)榇?，各?guó)行政法理論和體系都肯定了行政活動(dòng)的方式，而且常常將這種方式一攬子配給行政主體，讓行政主體以自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞酵瓿尚姓ㄙx予的任務(wù)。在德國(guó)行政法理論中，行政主體的行政活動(dòng)方式包括諸多方面，如管制性項(xiàng)目是“管制政策的表現(xiàn)，在那里，國(guó)家以高權(quán)手段和命令管制的方式干預(yù)計(jì)劃，使用傳統(tǒng)的命令和禁令的控制手段及其大量的許可保留”④；鼓勵(lì)性項(xiàng)目是“通過(guò)積極或者消極的財(cái)政鼓勵(lì)間接引導(dǎo)的項(xiàng)目，尋求個(gè)人需求和公共福利需要的連接”⑤；給付性項(xiàng)目中行政當(dāng)局表面上沒(méi)有執(zhí)行功能，僅作為給付主體發(fā)揮作用，即通過(guò)提供資金或者普通用途的物品和服務(wù)發(fā)揮作用。⑥上述項(xiàng)目只是德國(guó)行政法中行政主體所掌握的行政手段的若干類型，其中給付性項(xiàng)目與行政收費(fèi)有一定的關(guān)聯(lián)性。關(guān)于行政收費(fèi)的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為它是現(xiàn)代行政主體在行政過(guò)程中所采用的一種手段，這樣定性很難正確表述行政收費(fèi)的性質(zhì)，而且回避了金錢是現(xiàn)代社會(huì)中重要的利益衡量標(biāo)準(zhǔn)這一事實(shí)。也就是說(shuō)，社會(huì)公眾對(duì)行政收費(fèi)所關(guān)注的主要是它在金錢上與行政相對(duì)人的利益密切聯(lián)系在一起，用行政手段來(lái)解釋行政收費(fèi)的性質(zhì)則回避了行政收費(fèi)中最為敏感的、最帶有實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。也許這種解釋有利于行政系統(tǒng)在行使職權(quán)的過(guò)程中對(duì)行政收費(fèi)的項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)定和決定，但就行政法理而言，僅用行政手段來(lái)解釋行政收費(fèi)的性質(zhì)至少是不周延的。

第二，行政收費(fèi)的亞稅收論。上文已經(jīng)指出，在現(xiàn)代法治社會(huì)中，稅收是完成公共負(fù)擔(dān)所不可缺少的手段，甚至可以說(shuō)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社會(huì)，其稅收的征收力度越大、征收體系越完善。總而言之，稅收是一種非常合理的社會(huì)負(fù)擔(dān)，當(dāng)然，這樣的負(fù)擔(dān)要由社會(huì)系統(tǒng)來(lái)負(fù)責(zé)，要分配給社會(huì)個(gè)體和相應(yīng)的社會(huì)組織。但有學(xué)者認(rèn)為，稅收的創(chuàng)設(shè)需要嚴(yán)格的法律程序，其運(yùn)行需要嚴(yán)格的法律機(jī)制，因此，在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中，稅收往往不能隨社會(huì)變化而迅速變化，在這種情況下，就需要在分配公共負(fù)擔(dān)時(shí)有一個(gè)補(bǔ)充稅收機(jī)制的機(jī)制，這個(gè)機(jī)制就是行政收費(fèi)。這一論點(diǎn)將行政收費(fèi)定性為稅收機(jī)制的補(bǔ)充機(jī)制，作為一種亞稅收現(xiàn)象。⑦這一論點(diǎn)存在比較明顯的缺陷，它將行政收費(fèi)和稅收作同質(zhì)化處理，認(rèn)為二者只是量上的區(qū)別，這種定性有可能使行政收費(fèi)從一種純行政性活動(dòng)變成一種法律活動(dòng)，這在目前我國(guó)行政收費(fèi)問(wèn)題相對(duì)敏感的情況下是難以令人信服的。

第三，行政收費(fèi)的稅收過(guò)渡論。與上述第二種觀點(diǎn)相似，有學(xué)者也從稅收的基本特性及其與行政收費(fèi)的相似性出發(fā)揭示行政收費(fèi)的性質(zhì)，認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的稅收（無(wú)論哪個(gè)范疇的稅收）應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法機(jī)關(guān)的立法行為來(lái)調(diào)整，因此，收取費(fèi)用的行為如果是立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法進(jìn)行調(diào)控的，就屬于稅收的范疇，如果是由行政系統(tǒng)決定的，就不是標(biāo)準(zhǔn)意義上的稅收，但由于一個(gè)國(guó)家法律規(guī)范的制定和完善有一個(gè)過(guò)程⑧，相應(yīng)地，有些公共負(fù)擔(dān)本可以由立法加以調(diào)整和規(guī)范，而立法并不一定能夠?qū)@種公共負(fù)擔(dān)盡快地予以調(diào)整，這種情況下，在具體實(shí)踐中就由行政系統(tǒng)將這種公共負(fù)擔(dān)暫時(shí)確定下來(lái)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再將其轉(zhuǎn)由法律規(guī)定。申言之，一項(xiàng)公共負(fù)擔(dān)若由行政系統(tǒng)進(jìn)行確定，就屬于行政收費(fèi)，當(dāng)它進(jìn)入立法范疇時(shí)，就是稅收。這一論點(diǎn)將行政收費(fèi)解釋為稅收的過(guò)渡⑨，顯然是將行政收費(fèi)和稅收的關(guān)系看得過(guò)于密切了。該論點(diǎn)沒(méi)有將行政收費(fèi)與稅收作本質(zhì)上的區(qū)分，根據(jù)這種解釋邏輯，行政收費(fèi)無(wú)論在什么情況下都可能是合理的，這同樣有悖我國(guó)行政收費(fèi)的實(shí)際狀況。

第四，行政收費(fèi)的稅收平行論。有學(xué)者將行政收費(fèi)作為一個(gè)獨(dú)立的現(xiàn)象看待，認(rèn)為行政收費(fèi)是現(xiàn)代行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中行政主體分配公共負(fù)擔(dān)的一種必要舉措。⑩有學(xué)者甚至指出，行政收費(fèi)與行政行為及行政職權(quán)的行使相伴而行，只要行政系統(tǒng)的職權(quán)行為存在，只要行政主體有權(quán)實(shí)施行政行為，行政收費(fèi)就是這些行為中不可缺少的部分。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樾姓黧w在履行行政職能時(shí)可以采用兩種方式：一種是賦予相對(duì)人和其他社會(huì)主體相關(guān)權(quán)利，行政救助、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等都帶有這樣的性質(zhì)：另一種是給行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)，即通過(guò)行政行為讓當(dāng)事人為某種行為或者不為某種行為，當(dāng)事人對(duì)該行為的為或不為都是一種負(fù)擔(dān)，這種負(fù)擔(dān)可能表現(xiàn)在人身方面，也可能表現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)方面，表現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)方面的就可能屬于行政收費(fèi)。這一論點(diǎn)將行政收費(fèi)與稅收作了嚴(yán)格區(qū)分，認(rèn)為二者分屬不同系統(tǒng)，是一種平行關(guān)系。該論點(diǎn)雖然將行政收費(fèi)作為一個(gè)獨(dú)立的事物看待，但將行政收費(fèi)附著于行政行為，不作任何處理地歸于行政過(guò)程中的義務(wù)設(shè)定，這同樣是武斷的。根據(jù)這樣的解釋，行政收費(fèi)可能在任何情況下都是合理的，因?yàn)槲覀冊(cè)诜缮腺x予行政主體行政職權(quán)時(shí)也是從正當(dāng)?shù)姆ㄖ卫砟畛霭l(fā)的。

二、行政收費(fèi)性質(zhì)的分析邏輯

關(guān)于行政收費(fèi)的性質(zhì)之所以存在諸多論點(diǎn)，之所以學(xué)界還難以形成共識(shí)，在筆者看來(lái)，一個(gè)非常重要的原因是我們?nèi)狈?duì)行政收費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行分析的理論邏輯。行政收費(fèi)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，從它的存在及運(yùn)行來(lái)看，至少可以將它放置在四個(gè)視域中進(jìn)行分析和考察。第一個(gè)視域是將行政收費(fèi)作為一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象。行政收費(fèi)在我國(guó)之所以是一個(gè)非常敏感的、引起公眾和相關(guān)社會(huì)主體關(guān)注的問(wèn)題，是因?yàn)樗嬖谟谏鐣?huì)機(jī)制和社會(huì)系統(tǒng)之中。一個(gè)行政收費(fèi)在運(yùn)作過(guò)程中是由行政主體主導(dǎo)、行政相對(duì)人輔助的，把視野放大以后可以看出，行政收費(fèi)更多的是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，是一個(gè)在特定社會(huì)系統(tǒng)中存在的社會(huì)現(xiàn)象，因?yàn)闊o(wú)論如何我們都不能否認(rèn)行政收費(fèi)中的能量交換發(fā)生于行政系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)之中。第二個(gè)視域是將行政收費(fèi)作為一個(gè)政治現(xiàn)象。雖然政治機(jī)制中的問(wèn)題主要是權(quán)力分配問(wèn)題，但在現(xiàn)代利益格局的形成中，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益非常敏感，這種敏感性導(dǎo)致在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中，稅收、收費(fèi)以及其他金錢負(fù)擔(dān)都有可能由局部問(wèn)題變成全局性問(wèn)題，由純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題變成與政治相關(guān)的利益角逐問(wèn)題。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治學(xué)體系中，有關(guān)利益的角逐向來(lái)被視為政治范疇的問(wèn)題。行政收費(fèi)是行政主體對(duì)特定的或者不特定的行政相對(duì)人所采用的管理方式，這種管理方式從廣義上講是通過(guò)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)作用于社會(huì)公眾系統(tǒng)的，國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)和社會(huì)公眾系統(tǒng)之間的關(guān)系因此敏感化，這種敏感化必然使行政收費(fèi)成為一個(gè)政治現(xiàn)象。筆者注意到，我國(guó)近年來(lái)關(guān)于行政收費(fèi)的諸多爭(zhēng)議都被放在全國(guó)“兩會(huì)”中予以討論，其政治屬性不言而喻。第三個(gè)視域是將行政收費(fèi)作為一個(gè)歷史現(xiàn)象。行政收費(fèi)與一國(guó)法治尤其是行政法治的進(jìn)程緊密結(jié)合在一起，在法治尤其是行政法治相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，行政收費(fèi)的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)都多于法治尤其是行政法治發(fā)達(dá)的國(guó)家。在很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，行政收費(fèi)已經(jīng)完全成為行政法中的極個(gè)別現(xiàn)象，從這個(gè)角度講，行政收費(fèi)可能是一個(gè)歷史現(xiàn)象，它甚至可能隨著法治和稅收制度的健全而消失。第四個(gè)視域是將行政收費(fèi)作為一個(gè)行政法現(xiàn)象。我國(guó)學(xué)界關(guān)于行政收費(fèi)的研究見(jiàn)于諸多學(xué)科，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、法學(xué)等。那么，行政收費(fèi)究竟屬于什么學(xué)科的問(wèn)題呢？這也許是一個(gè)仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智的問(wèn)題，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，行政收費(fèi)必然是一個(gè)行政法現(xiàn)象。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樾姓召M(fèi)的主體是通常意義上的行政主體，其對(duì)象是通常意義上的行政相對(duì)人，這決定了行政收費(fèi)存在于行政法關(guān)系之中，當(dāng)然要受到行政法的調(diào)整。還應(yīng)該指出，我們要求正當(dāng)?shù)男姓召M(fèi)的項(xiàng)目、主體、方式等必須有法律上的依據(jù)，而這些法律上的依據(jù)無(wú)疑都存在于行政法之中。上述四個(gè)方面為確定行政收費(fèi)的分析邏輯提供了相應(yīng)的切入點(diǎn)，也擴(kuò)大了分析行政收費(fèi)問(wèn)題的視野。就行政收費(fèi)性質(zhì)分析的邏輯構(gòu)成而言，下列四個(gè)方面是不可缺少的。

第一，從行政收費(fèi)主體的地位分析。行政收費(fèi)是一種由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，至于其是不是行政行為，那是另一范疇的問(wèn)題。在我國(guó)行政收費(fèi)的運(yùn)作過(guò)程中，凡是歸于行政系統(tǒng)的收費(fèi)，凡是與行政職權(quán)的行使有關(guān)的收費(fèi)，都是行政收費(fèi)。這決定了行政收費(fèi)的主體或者是行政機(jī)關(guān)（由國(guó)家憲法和政府組織法設(shè)立的行政系統(tǒng)及其行政組織，如各級(jí)人民政府及其行政職能部門），或者是法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我國(guó)，有些組織本不是行政機(jī)關(guān)、不具有行政資格，但當(dāng)法律法規(guī)授予它們行政權(quán)時(shí)，它們便具有了行政資格，在這種情況下，它們行使的權(quán)力和行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力是相同的。因此，行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織在行政法上統(tǒng)稱為行政主體。在我國(guó)公權(quán)力行使實(shí)踐中，可能還存在其他類似于行政收費(fèi)的收費(fèi)方式，如人民法院系統(tǒng)的收費(fèi)等，這些收費(fèi)既不屬于稅收范疇，也不屬于行政收費(fèi)范疇。這里之所以強(qiáng)調(diào)行政收費(fèi)主體的特定性，是要說(shuō)明在分析行政收費(fèi)時(shí)必須框定行政收費(fèi)中行政主體的地位，如果違背了行政收費(fèi)與收費(fèi)主體之間的邏輯關(guān)系，就可能泛化行政收費(fèi)的概念和性質(zhì)。

第二，從行政收費(fèi)的依據(jù)分析。稅收作為一種正式的、規(guī)范化的向社會(huì)公眾征收費(fèi)用的行為，其最大特點(diǎn)是具有明顯的法定性，即稅收的成立有明確的法律依據(jù)。行政收費(fèi)則不一定有明確的立法上的依據(jù)——由立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則所創(chuàng)設(shè)的依據(jù)。在行政收費(fèi)的依據(jù)上要澄清兩個(gè)問(wèn)題：一是行政收費(fèi)究竟應(yīng)不應(yīng)當(dāng)有依據(jù)？行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)有相關(guān)依據(jù)，哪怕是一個(gè)較小范圍內(nèi)的行政收費(fèi)也應(yīng)當(dāng)有明確的依據(jù)，這一點(diǎn)必須明確。如果我們不承認(rèn)行政收費(fèi)有依據(jù)，就等于將行政收費(fèi)的權(quán)力無(wú)限制地與行政職權(quán)套在一起，當(dāng)某一行政機(jī)關(guān)具有行政職權(quán)時(shí)，它就有可能從該行政職權(quán)中演繹出行政收費(fèi)。在我國(guó)行政管理實(shí)踐中，很多行政機(jī)關(guān)就從它的行政職權(quán)中演繹出了不少行政收費(fèi)項(xiàng)目。二是行政收費(fèi)的依據(jù)究竟是什么？就目前我國(guó)行政系統(tǒng)的收費(fèi)項(xiàng)目而言，其依據(jù)大多來(lái)自行政系統(tǒng)，行政系統(tǒng)通過(guò)行政法規(guī)、政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件的形式設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目。行政主體在行政收費(fèi)時(shí)若有來(lái)自這三個(gè)方面的依據(jù)，其收費(fèi)就常常被認(rèn)為有法律依據(jù)。在筆者看來(lái)，目前我國(guó)有關(guān)行政收費(fèi)的依據(jù)與依法行政原則是有一定出入的。依據(jù)依法行政原則，行政主體的任何職權(quán)行使都應(yīng)當(dāng)有立法上的依據(jù)。而且，行政法制度中有一個(gè)重要的法律保留原則，根據(jù)這一原則，有些重要的行政活動(dòng)只能有法律上的依據(jù)，而不能有下位于法律的相關(guān)依據(jù)。這個(gè)問(wèn)題需要行政實(shí)在法予以明確。筆者在這里試圖解決行政收費(fèi)的分析邏輯問(wèn)題，對(duì)于行政收費(fèi)的依據(jù)究竟是單軌制還是雙軌制暫不探討。

第三，從行政收費(fèi)的去向分析。稅收作為一種公共負(fù)擔(dān)是被用于公共性開(kāi)支的，換言之，稅收無(wú)論依據(jù)哪一種體制運(yùn)作，它的去向都是非常明確的。與稅收的去向相比，行政收費(fèi)的去向在我國(guó)行政法治實(shí)踐中并沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的說(shuō)法，其最終去向可能有多種狀態(tài)。有些行政收費(fèi)可能與稅收一樣變成了公共財(cái)政，或歸于中央財(cái)政或歸于地方財(cái)政；有些行政收費(fèi)可能成了行政系統(tǒng)的行政開(kāi)支，這些開(kāi)支究竟怎樣使用，行政系統(tǒng)享有非常大的支配權(quán)；有些行政收費(fèi)可能成了某些小金庫(kù)的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成?？偠灾?，稅收的去向非常明確——取之于民、用之于民，其最終要回歸社會(huì)系統(tǒng)，這一點(diǎn)使人們對(duì)稅收有正當(dāng)?shù)男睦眍A(yù)期。而在我國(guó)行政收費(fèi)實(shí)踐中，行政收費(fèi)并不一定完全取之于民、用之于民。那么，行政收費(fèi)的去向如何，這是行政收費(fèi)性質(zhì)分析邏輯中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。不能否認(rèn)的是，行政收費(fèi)同樣是由社會(huì)公眾繳納的費(fèi)用，同樣應(yīng)當(dāng)具有公共性，因此，其最終也應(yīng)當(dāng)回到社會(huì)系統(tǒng)中去。如果行政收費(fèi)能夠像稅收那樣有正當(dāng)?shù)耐緩胶颓阑貧w社會(huì)，那么行政收費(fèi)的其他制度構(gòu)建都不會(huì)有太大麻煩。行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)以什么樣的渠道收上來(lái)，又應(yīng)當(dāng)以什么樣的渠道進(jìn)行分配和處理，如果在技術(shù)上存在缺陷和障礙，就會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的麻煩。

第四，從行政收費(fèi)的權(quán)益關(guān)系分析。行政收費(fèi)的對(duì)象是行政相對(duì)人或其他社會(huì)公眾，他們都是有利益需求的，這些利益需求具有明顯的私人性，屬于私權(quán)范疇。行政收費(fèi)的主體是行使公權(quán)力的行政主體。就行政收費(fèi)的過(guò)程而言，它是公權(quán)對(duì)私權(quán)發(fā)生作用的過(guò)程。金錢、財(cái)產(chǎn)等利益，當(dāng)其存在于社會(huì)個(gè)體身上時(shí)，便是私利；當(dāng)行政主體通過(guò)行政收費(fèi)對(duì)其發(fā)生作用時(shí)，其屬性便由私轉(zhuǎn)為公。因此可以說(shuō)，通過(guò)行政收費(fèi)，某些屬于私權(quán)范疇的東西公共化了。從這個(gè)角度講，行政收費(fèi)所涉及的是公益和私益的關(guān)系、公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系，這是從大的方面來(lái)看的。從小的方面來(lái)看，行政收費(fèi)是以行政行為的形式表現(xiàn)出來(lái)的，這決定了一個(gè)具體的行政收費(fèi)行為是行政主體對(duì)行政相對(duì)人所發(fā)生的作用，行政主體和行政相對(duì)人的關(guān)系在這一作用過(guò)程中得到了充分體現(xiàn)，這樣的關(guān)系可能意味著行政相對(duì)人對(duì)行政行為的不認(rèn)同等。

三、行政收費(fèi)性質(zhì)的法律機(jī)理

在我國(guó)，行政收費(fèi)之所以被泛化，之所以引起普遍關(guān)注，根本原因在于行政收費(fèi)本身固有的行政性，即行政收費(fèi)是由行政主體在行政過(guò)程中通過(guò)行政系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)作，進(jìn)而通過(guò)行政行為完成的。也就是說(shuō)，行政收費(fèi)與行政過(guò)程、行政系統(tǒng)、行政職權(quán)、行政行為等有著天然的聯(lián)系，這種聯(lián)系使人們?cè)诜治龊涂疾煨姓召M(fèi)時(shí)具有行政上的慣性。換言之，我國(guó)有關(guān)行政收費(fèi)的研究常常忽視行政收費(fèi)的相關(guān)法律機(jī)理。在筆者看來(lái)，行政收費(fèi)至少與這樣一些法律機(jī)理有關(guān)。其一，行政收費(fèi)與公法和私法的概念聯(lián)系在一起。行政收費(fèi)的過(guò)程涉及相應(yīng)的公法關(guān)系，其作用對(duì)象涉及私法上的利益，這使行政收費(fèi)在一定意義上帶有公法和私法的交織性。例如，當(dāng)我們談到要保證行政收費(fèi)正常運(yùn)行時(shí)，可能是將立足點(diǎn)放在公法的范疇，而當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)要保護(hù)被收費(fèi)人的權(quán)利時(shí)，可能會(huì)側(cè)重于私法上的探討。其二，行政收費(fèi)與實(shí)體法和程序法的關(guān)系聯(lián)系在一起。行政法中的實(shí)體法是涉及相關(guān)實(shí)體權(quán)利的法律典則和規(guī)范，程序法則是涉及行政程序的法律典則和規(guī)范。法治發(fā)達(dá)國(guó)家通常都有行政程序法典，我國(guó)雖然沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政程序法典，但有諸多單行行政程序法典。在筆者看來(lái)，行政收費(fèi)是一個(gè)能夠?qū)⑿姓?shí)體法和行政程序法相統(tǒng)一的行為方式，因?yàn)樗軌蚺c行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利相聯(lián)系，它的實(shí)體過(guò)程又必須受程序制約。其三，行政收費(fèi)與一般法和特別法的關(guān)系聯(lián)系在一起。行政收費(fèi)在我國(guó)行政法治實(shí)踐中通常是個(gè)別化運(yùn)作的，即各個(gè)行政管理領(lǐng)域或者各個(gè)地方根據(jù)自己行政管理的狀況進(jìn)行收費(fèi)。同時(shí)，行政收費(fèi)也是一個(gè)較大的行政法視野中的問(wèn)題，或者說(shuō)行政收費(fèi)在行政法中具有普遍意義。如果對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行法律調(diào)控，一般法的選擇和特別法的選擇都是必要的、可行的。上述三個(gè)方面都說(shuō)明行政收費(fèi)有非常深刻的法律機(jī)理。為了使問(wèn)題清楚起見(jiàn)，筆者試將行政收費(fèi)的法律機(jī)理作如下解讀。

第一，公共社會(huì)負(fù)擔(dān)憲政化的法律機(jī)理。在現(xiàn)代社會(huì)，公共機(jī)構(gòu)及其公職人員是一種必然存在，他們?cè)谏鐣?huì)系統(tǒng)中不從事直接的生產(chǎn)勞動(dòng)，從這個(gè)角度講，他們不會(huì)提供社會(huì)公共產(chǎn)品，但要耗費(fèi)相應(yīng)的社會(huì)產(chǎn)品。在現(xiàn)代社會(huì)，這樣的社會(huì)階層并不少，其社會(huì)消耗問(wèn)題需要通過(guò)公共負(fù)擔(dān)的形式予以解決。任何一個(gè)國(guó)家的行政機(jī)關(guān)以及其他權(quán)力系統(tǒng)都是一種正當(dāng)而必然的存在，其在社會(huì)系統(tǒng)中必然有這樣那樣的社會(huì)消耗，這些社會(huì)消耗都構(gòu)成公共負(fù)擔(dān)。這些公共負(fù)擔(dān)究竟通過(guò)什么樣的制度和途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？可以有不同的選擇。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)公共負(fù)擔(dān)基本上是一個(gè)憲法或者憲政問(wèn)題，必須通過(guò)相應(yīng)的制度形式予以解決，如通過(guò)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，或者在憲法典中對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以規(guī)范和調(diào)整。正如前述稅收作為一種公共負(fù)擔(dān)是由立法機(jī)能來(lái)完成的，行政收費(fèi)也是一種公共負(fù)擔(dān)，這樣的公共負(fù)擔(dān)在現(xiàn)代社會(huì)中也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)憲法或者憲政問(wèn)題。也就是說(shuō)，在分析行政收費(fèi)的性質(zhì)時(shí)，我們不能離開(kāi)憲政制度和憲法典的規(guī)定，至少在憲法典中，一個(gè)行政收費(fèi)的存在應(yīng)該有直接或間接的淵源。如果這種淵源不明確，而行政收費(fèi)又必須進(jìn)行，就應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法機(jī)制來(lái)解決這一問(wèn)題。

第二，社會(huì)平衡系統(tǒng)立法決定的法律機(jī)理?，F(xiàn)代社會(huì)存在諸多社會(huì)系統(tǒng)、社會(huì)階層、社會(huì)實(shí)體等，在一個(gè)健全的社會(huì)中，這些要素之間必須保持某種平衡關(guān)系，如果這種平衡關(guān)系被打破，整個(gè)社會(huì)就會(huì)發(fā)生沖突甚至瓦解。這種平衡關(guān)系表現(xiàn)在許多方面，有些平衡可能基于政治資源的分配，有些平衡可能基于文化資源的分配。根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理，在現(xiàn)代社會(huì)平衡機(jī)制中，基礎(chǔ)性的社會(huì)平衡可能表現(xiàn)在物質(zhì)方面或者經(jīng)濟(jì)資源的占有、財(cái)產(chǎn)的分配方面。稅收也罷，行政收費(fèi)也罷，都與相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的分配有關(guān)，都與一定的經(jīng)濟(jì)資源的占有有關(guān)。更需說(shuō)明的是，行政收費(fèi)往往是對(duì)已經(jīng)分配好的社會(huì)資源進(jìn)行再分配，而這樣的再分配可能比第一次分配還要敏感?，F(xiàn)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家都有一整套平衡這種利益分配關(guān)系的機(jī)制，這些機(jī)制存在于不同的權(quán)力系統(tǒng)中，如可以通過(guò)司法實(shí)現(xiàn)某種程度的平衡，可以通過(guò)行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)某種程度的平衡，但完成社會(huì)平衡的最主要主體是立法機(jī)構(gòu)，立法機(jī)構(gòu)通過(guò)行使立法權(quán)在不同社會(huì)系統(tǒng)之間建立平衡關(guān)系。行政收費(fèi)涉及不同社會(huì)系統(tǒng)之間的平衡，其運(yùn)作機(jī)理當(dāng)然不能例外于立法決定的機(jī)理。對(duì)此，無(wú)須作進(jìn)一步論證。

第三，行政作為代理成本的法律機(jī)理?！按沓杀纠碚摗笔敲绹?guó)公法理論中解釋行政法的一個(gè)理論模型，這個(gè)模型的基本內(nèi)容是：在現(xiàn)代大規(guī)模的社會(huì)系統(tǒng)中，行政權(quán)的主體可以分為歸屬主體和行使主體；歸屬主體可以理解為社會(huì)公眾，也可以理解為代議機(jī)構(gòu)，從主權(quán)在民的憲政理念出發(fā)，確定為社會(huì)公眾似乎更加科學(xué)、合理；行使主體就是行政系統(tǒng)及其行政主體。依據(jù)社會(huì)契約論，國(guó)家行政系統(tǒng)所行使的權(quán)力是轉(zhuǎn)讓后的權(quán)力，國(guó)家行政系統(tǒng)本身不是權(quán)力的所有者，只是權(quán)力的行使者，但它們?cè)谏鐣?huì)系統(tǒng)中享有廣泛的管理權(quán)和處置權(quán)。它們?cè)谏鐣?huì)系統(tǒng)中的存在也是一種負(fù)擔(dān)，或者說(shuō)是行政權(quán)的歸屬主體為了獲得更多社會(huì)財(cái)富而投下的一個(gè)成本。行政系統(tǒng)在現(xiàn)代社會(huì)中的存在是以其能夠創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富為前提的，否則，其存在就是多余的。筆者認(rèn)為，“代理成本理論”在解釋行政法現(xiàn)象時(shí)雖然有一定的偏頗，但它從另一個(gè)角度告訴我們：行政系統(tǒng)在其行政過(guò)程中是帶來(lái)一定社會(huì)負(fù)擔(dān)的，而這樣的社會(huì)負(fù)擔(dān)必須框定在一定的范圍之內(nèi)，如果這種負(fù)擔(dān)超出了必要的限度，行政系統(tǒng)就將對(duì)社會(huì)起負(fù)面效應(yīng)。從這個(gè)理論出發(fā)，可以挖掘出現(xiàn)代行政法和行政權(quán)的諸多機(jī)理，行政收費(fèi)便可以通過(guò)這樣的法律機(jī)理得到論證和解釋，這樣的法律機(jī)理還提供了規(guī)制行政收費(fèi)的進(jìn)路。

第四，行政的社會(huì)控制手段有限化的法律機(jī)理。社會(huì)對(duì)行政的控制、行政對(duì)社會(huì)的控制是現(xiàn)代行政法所關(guān)注的一個(gè)正題、一個(gè)反題。作為正題，社會(huì)對(duì)行政的控制是現(xiàn)代行政法及其制度建構(gòu)的必然內(nèi)容，即通過(guò)行政法控制行政權(quán)的行使和運(yùn)作，控制行政權(quán)對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的深度和強(qiáng)度，這是當(dāng)代各國(guó)行政法的主流。作為反題，行政對(duì)社會(huì)的控制也是必然的。通常情況下，法律都賦予行政系統(tǒng)若干權(quán)力，讓行政系統(tǒng)通過(guò)合理運(yùn)用這些權(quán)力來(lái)維持社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行。尤其在以管理法作為行政法基礎(chǔ)的國(guó)家，一定歷史階段非常強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)關(guān)系的設(shè)定和對(duì)社會(huì)運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)，甚至在有關(guān)法律制度中確立行政權(quán)優(yōu)先的原則。如我國(guó)就有行政權(quán)優(yōu)先的行政法理論和原則：“在行政實(shí)體關(guān)系中，法律承認(rèn)行政權(quán)具有公定力，由行政機(jī)關(guān)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)一部分權(quán)利以保證行政管理的效率，形成不對(duì)等的法律關(guān)系。”這里的優(yōu)先性雖然不是對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而言的，但事實(shí)上是通過(guò)社會(huì)機(jī)制體現(xiàn)出來(lái)的。一定意義上講，行政對(duì)社會(huì)的控制是行政法運(yùn)作過(guò)程中的一個(gè)具體問(wèn)題、一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，社會(huì)對(duì)行政的控制則是一個(gè)抽象性的問(wèn)題、一個(gè)價(jià)值判斷的問(wèn)題。在行政對(duì)社會(huì)的控制過(guò)程中，國(guó)家賦予行政系統(tǒng)相當(dāng)多的手段，如我國(guó)行政法賦予行政主體行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可等手段。這里有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，就是行政系統(tǒng)所掌握的手段到底應(yīng)當(dāng)框定在什么范圍之內(nèi)？在筆者看來(lái)，隨著現(xiàn)代法治水平的提高，行政系統(tǒng)所掌握的手段應(yīng)當(dāng)越來(lái)越有限、越來(lái)越規(guī)范。以我國(guó)為例，由于勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種行政強(qiáng)制手段受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，所以全國(guó)人大常委會(huì)廢止了勞動(dòng)教養(yǎng)制度。行政收費(fèi)也是行政控制手段之一，這一手段一定要在行政控制過(guò)程中存在嗎？對(duì)此，應(yīng)該有所質(zhì)疑，至少該手段的適用范圍應(yīng)當(dāng)小而又小。這是行政收費(fèi)的另一個(gè)法律機(jī)理。

四、行政收費(fèi)性質(zhì)的正當(dāng)內(nèi)涵

通過(guò)上面的分析，筆者認(rèn)為行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)有理論上的定性。所謂理論上的定性，是指應(yīng)該從法理學(xué)和法哲學(xué)的角度厘清行政收費(fèi)的屬性。如果沒(méi)有理論上的定性，行政收費(fèi)將會(huì)在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)成為困擾我國(guó)行政法治的問(wèn)題。在完成對(duì)行政收費(fèi)的理論定性后，應(yīng)當(dāng)在實(shí)在法中對(duì)其性質(zhì)作出規(guī)定，這是分析行政收費(fèi)性質(zhì)的正當(dāng)內(nèi)涵時(shí)必須首先強(qiáng)調(diào)的。如果沒(méi)有行政實(shí)在法中的統(tǒng)一定性，行政收費(fèi)可能始終是一個(gè)沒(méi)有統(tǒng)一說(shuō)法的問(wèn)題。因?yàn)榉捎幸粋€(gè)非常重要的功能，就是對(duì)被爭(zhēng)執(zhí)的問(wèn)題給出統(tǒng)一的說(shuō)法，從而使某個(gè)問(wèn)題由被爭(zhēng)執(zhí)變?yōu)橛卸ㄕ摗Ｍㄟ^(guò)前文分析可以看出，在行政法治尤其是在我國(guó)目前的行政法治狀況下，還不可能對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行法律保留，即我們還無(wú)法將所有的行政收費(fèi)都框定在立法權(quán)的范圍之內(nèi)，因?yàn)槿绻軌蜃鞒鲞@樣的框定的話，行政收費(fèi)就可能與稅收沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別。法律不能保留行政收費(fèi)，那么法律能否對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行干預(yù)呢？回答是肯定的。換句話說(shuō)，我們可以通過(guò)由立法機(jī)關(guān)制定法典的方式對(duì)行政收費(fèi)作出原則性規(guī)定，甚至對(duì)行政收費(fèi)的程序等操作方式作出規(guī)定。從前文的分析也可以看出，法律對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行干預(yù)是順理成章的。總體上講，絕大多數(shù)行政收費(fèi)在行政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程中都應(yīng)當(dāng)是一種短期行為。作為一種短期行為，它只在行政控制的某些方面、某些領(lǐng)域發(fā)揮作用。如果在行政法治體系中將行政收費(fèi)與稅收作同樣處理，使行政收費(fèi)常態(tài)化，行政收費(fèi)就會(huì)給行政法治帶來(lái)諸多麻煩。以上討論的問(wèn)題對(duì)于確定行政收費(fèi)性質(zhì)的正當(dāng)內(nèi)涵是至關(guān)重要的，甚至可以說(shuō)為進(jìn)一步確定行政收費(fèi)性質(zhì)的正當(dāng)內(nèi)涵提供了思路。具體而言，行政收費(fèi)性質(zhì)的正當(dāng)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)從下列五個(gè)方面進(jìn)行解讀。

第一，行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有立法授權(quán)性。所謂立法授權(quán)，是指立法機(jī)關(guān)把本來(lái)屬于自己的權(quán)力通過(guò)立法的形式授予行政系統(tǒng)或者其他系統(tǒng)。根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，行政系統(tǒng)享有一定的立法權(quán)。其立法可以分成兩類：一類是自主立法，即行政系統(tǒng)依據(jù)《憲法》的規(guī)定直接立法；另一類是授權(quán)立法，即行政系統(tǒng)在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)下制定相關(guān)行政規(guī)范。在前文討論行政收費(fèi)性質(zhì)的分析邏輯時(shí)，筆者指出行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)有實(shí)在法上的依據(jù)。這個(gè)依據(jù)應(yīng)當(dāng)如何確定？在筆者看來(lái)，我們既不能將所有行政收費(fèi)的依據(jù)都集中在立法機(jī)關(guān)手中，也不能將行政收費(fèi)依據(jù)集中在行政系統(tǒng)手中，可以走一條折中的道路，即授權(quán)立法。行政收費(fèi)牽涉到公共資源征收問(wèn)題和對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征收問(wèn)題，對(duì)于這樣的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定基本處理規(guī)則。同時(shí)，行政收費(fèi)與行政機(jī)關(guān)的處置手段有關(guān)，必須由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政職權(quán)實(shí)現(xiàn)，因此，從憲政和憲法的角度來(lái)看，行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有行政授權(quán)性，這是其性質(zhì)中最為基本的方面，可以從這個(gè)性質(zhì)推演出諸多理論和解釋規(guī)則。

第二，行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有依據(jù)的明晰性。行政收費(fèi)的依據(jù)包括兩方面內(nèi)涵：其一，當(dāng)行政主體取得有關(guān)行政收費(fèi)權(quán)時(shí)，它應(yīng)當(dāng)從立法機(jī)關(guān)的授權(quán)中或者從自己職權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定中尋找行政收費(fèi)的依據(jù)，如果沒(méi)有這樣的依據(jù)，行政收費(fèi)項(xiàng)目就不能被設(shè)立。其二，當(dāng)行政主體要在某一方面進(jìn)行行政收費(fèi)時(shí)，它應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的授權(quán)制定一個(gè)具體的依據(jù)，這個(gè)依據(jù)對(duì)行政主體而言是有關(guān)行政收費(fèi)的法典，對(duì)行政相對(duì)人而言是繳納費(fèi)用的依據(jù)。只有上述兩方面依據(jù)同時(shí)存在，才能說(shuō)行政收費(fèi)是有依據(jù)的。上述兩方面依據(jù)對(duì)公眾或繳費(fèi)人而言，后者是關(guān)鍵，因此，行政主體應(yīng)當(dāng)制定具體的收費(fèi)規(guī)則，使行政收費(fèi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)之所以存在收費(fèi)亂象、收費(fèi)無(wú)序，主要是一些行政收費(fèi)的依據(jù)不明確，有些行政主體可能在泛授權(quán)理念下采取了寬泛的收費(fèi)手段。鑒于此，筆者認(rèn)為一個(gè)合理的行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有依據(jù)的明晰性，這符合依法行政的基本原則。

第三，行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有主體的特定性。我國(guó)行政系統(tǒng)的職權(quán)分布涉及上百個(gè)領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院的每一個(gè)職能部門其實(shí)就是一個(gè)獨(dú)立的行政管理范疇，國(guó)務(wù)院的每一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)也是一個(gè)獨(dú)立的管理范疇，國(guó)務(wù)院由部委管理的國(guó)家局也是一個(gè)行政管理范疇。即便將這些機(jī)構(gòu)的職權(quán)予以整合，行政管理領(lǐng)域也至少有四十多個(gè)。在我國(guó)單一制的政權(quán)體制下，這些機(jī)構(gòu)與地方是相對(duì)應(yīng)的。換言之，凡是我國(guó)中央層面存在的管理職能范疇，在地方上都有對(duì)應(yīng)的職能范疇。除此之外，我國(guó)還有國(guó)務(wù)院、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政管理實(shí)體。在上列所有機(jī)構(gòu)中，是不是每一個(gè)機(jī)構(gòu)都有行政收費(fèi)的確定權(quán)、實(shí)施權(quán)？對(duì)此，應(yīng)當(dāng)作出否定的回答。就是說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)在行政法中將行政收費(fèi)的主體特定化。所謂特定化，是指通過(guò)法律授權(quán)等形式嚴(yán)格規(guī)定行政收費(fèi)的主體資格，只讓行政系統(tǒng)中的極小一部分主體享有行政收費(fèi)權(quán)力。如前所述，稅收相對(duì)規(guī)范的一個(gè)重要原因是收稅主體單一，這樣的單一性對(duì)于確定行政收費(fèi)的性質(zhì)具有參考意義。如果行政收費(fèi)主體的資格能夠通過(guò)法律進(jìn)行特定化處理，就可以將行政收費(fèi)主體的名錄典則化，將其名稱予以公布。

第四，行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有范圍的優(yōu)先性。行政收費(fèi)的范圍與行政收費(fèi)的主體是相輔相成的。當(dāng)我們限制了某一行政主體的行政收費(fèi)權(quán)時(shí)，也就取消了該主體所管理領(lǐng)域的行政收費(fèi)。同時(shí)，行政收費(fèi)的范圍應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)獨(dú)立的命題看待，就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將行政收費(fèi)的范圍與行政收費(fèi)的主體予以適當(dāng)分離，通過(guò)這樣的分離，既使二者統(tǒng)一在一起，又使二者存在于不同的法律機(jī)制下。目前，我國(guó)行政收費(fèi)中的一個(gè)主要問(wèn)題是收費(fèi)范圍廣泛，表現(xiàn)為許多行政主體把收費(fèi)作為行政權(quán)行使的主要手段，有的甚至將收費(fèi)作為行政系統(tǒng)創(chuàng)收的工具。鑒于此，應(yīng)當(dāng)縮小行政收費(fèi)的范圍，讓行政收費(fèi)的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)都大大減少。我國(guó)公眾之所以對(duì)行政收費(fèi)有諸多詬病，說(shuō)到底是因?yàn)槭召M(fèi)項(xiàng)目太多、收費(fèi)過(guò)濫，行政收費(fèi)的廣泛性已經(jīng)使公權(quán)對(duì)私權(quán)造成了很大壓力。

第五，行政收費(fèi)應(yīng)當(dāng)具有去向的公共性。行政收費(fèi)的去向既是行政收費(fèi)的分析邏輯問(wèn)題，也是行政收費(fèi)定性中必須面對(duì)的問(wèn)題。前文已經(jīng)指出，我國(guó)對(duì)行政收費(fèi)缺乏有效的法律予以調(diào)整，導(dǎo)致很多行政收費(fèi)都是一本糊涂賬，廣大社會(huì)公眾乃至被收取費(fèi)用的行政相對(duì)人常常不知道行政費(fèi)用用向何方、作何處理。行政收費(fèi)雖然不能與稅收同日而語(yǔ)，雖然不像稅收那樣非常嚴(yán)格地取之于民、用之于民，但一旦被收取，其就是一種公共資源，是公共資源就必須依公共財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)進(jìn)行處理和處置，既不能由收費(fèi)主體作為小金庫(kù)，也不能成為部門財(cái)政或者地方財(cái)政的支撐。我國(guó)稅收制度關(guān)于稅收的處置方式有非常嚴(yán)格的規(guī)則和程序規(guī)范，這些規(guī)則和程序規(guī)范對(duì)規(guī)制行政收費(fèi)而言，也是可以借鑒的。這里有一個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行討論，就是行政收費(fèi)作為一種公共財(cái)產(chǎn)能不能像稅收那樣進(jìn)行公共化處理，或者說(shuō)收上來(lái)的行政費(fèi)用能不能直接作為稅收看待？筆者認(rèn)為，這是可以考慮的。如果將行政主體通過(guò)行政收費(fèi)所收取的費(fèi)用作稅收化處理，或者通過(guò)其他形式作為國(guó)庫(kù)的資產(chǎn)，那么，行政主體還有那么大的積極性去實(shí)施行政收費(fèi)嗎？答案顯然是否定的。我國(guó)在制定《行政處罰法》時(shí)，將行政處罰的收費(fèi)去向統(tǒng)一規(guī)定為上繳國(guó)家財(cái)政，而不能由行政機(jī)關(guān)既收取罰款又處理罰款，這樣的職權(quán)分離所帶來(lái)的效果是行政處罰數(shù)量大大減少。基于此，筆者建議將行政收費(fèi)的決定權(quán)和處置權(quán)也適當(dāng)予以分離。

注釋

①?gòu)堄褲O等編纂：《中國(guó)大百科全書》（法學(xué)卷），中國(guó)大百科全書出版社，1984年，第543頁(yè)。②行政征收屬于行政強(qiáng)制的范疇，行政收費(fèi)則可能附著于其他行政行為，《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》對(duì)行政行為的分類中有行政征用但沒(méi)有行政收費(fèi)。③罰款在行政法中不是一個(gè)單獨(dú)的行政行為，它屬于行政處罰的一種。也許在罰款過(guò)程中行政機(jī)關(guān)會(huì)實(shí)施類似于行政收費(fèi)的行為，但該行為并不是真正意義上的行政收費(fèi)。④⑤⑥[德]埃貝哈德·施密特-阿斯曼：《德國(guó)行政法讀本》，于安譯，高等教育出版社，2006年，第164、164、165頁(yè)。⑦稅收的設(shè)定和確立需要通過(guò)正式的法律機(jī)制而為，但稅收機(jī)制有一定的遲滯性，通過(guò)行政收費(fèi)予以補(bǔ)充似乎是很正當(dāng)?shù)?。從這個(gè)角度講，把行政收費(fèi)作為亞稅收現(xiàn)象似乎有一定道理。但是，法治國(guó)家中即便行政系統(tǒng)向公眾收取合理的費(fèi)用，其也必須通過(guò)相應(yīng)的法律程序而為，亞稅收論很有可能為不合理的收費(fèi)貼上合理性的標(biāo)簽。⑧我國(guó)《立法法》規(guī)定了法律保留原則，根據(jù)該原則，有關(guān)稅收征收的法律設(shè)計(jì)只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出，這就有可能使一些稅收征收的法律制定需要比較長(zhǎng)的過(guò)程。⑨稅收與行政收費(fèi)存在質(zhì)的區(qū)別，有些稅收無(wú)論如何也不是通過(guò)行政收費(fèi)過(guò)渡而來(lái)的，而行政收費(fèi)無(wú)論如何也不能發(fā)展為稅收。如果不作這種質(zhì)的區(qū)分，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政法治是非常有害的。⑩有學(xué)者認(rèn)為稅收屬于一般性收費(fèi)，行政收費(fèi)屬于特別性收費(fèi)，這種區(qū)分同樣存在非常嚴(yán)重的理論和實(shí)踐問(wèn)題，因?yàn)橐罁?jù)這種區(qū)分，任何行政收費(fèi)都有可能被合法化。參見(jiàn)[英]戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國(guó)問(wèn)題研究所譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992年，第362頁(yè)。行政收費(fèi)盡管發(fā)生在行政執(zhí)法中，但它絕對(duì)不僅僅是行政執(zhí)法范疇的問(wèn)題，它已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)或者焦點(diǎn)問(wèn)題，其影響范圍早已超出了行政權(quán)的范疇。我國(guó)《行政許可法》對(duì)國(guó)務(wù)院職能部門和地方人民政府的行政許可設(shè)定權(quán)作了嚴(yán)格限制，但行政許可設(shè)定權(quán)與行政收費(fèi)權(quán)并不是同一范疇的事物，因而《行政許可法》并不能有效控制行政系統(tǒng)通過(guò)行政職權(quán)演繹出行政收費(fèi)權(quán)。我國(guó)《立法法》和國(guó)務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章的制定程序作了嚴(yán)格規(guī)定，一些行政主體通過(guò)行政規(guī)范性文件設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目則很少受到制約。例如，我國(guó)《稅收征收管理法》第53條規(guī)定：“國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的稅收征收管理范圍和稅款入庫(kù)預(yù)算級(jí)次，將征收的稅款繳入國(guó)庫(kù)?！痹诤芏嗟胤剑姓召M(fèi)（甚至是一些大額的行政收費(fèi)）都沒(méi)有非常明確的去向。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將行政收費(fèi)納入行政程序法的調(diào)整范圍，尤其要在程序法中對(duì)行政收費(fèi)的運(yùn)作方式及所收費(fèi)用的支配和處理方式加以明確。目前，我國(guó)行政收費(fèi)往往欠缺這種程序上的規(guī)范。以上海市機(jī)動(dòng)車牌照拍賣收費(fèi)為例，由于沒(méi)有明確的、公之于眾的收費(fèi)處理機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)拍賣費(fèi)用的總數(shù)有諸種不同的說(shuō)法，上海市人民代表大會(huì)公布了一個(gè)數(shù)據(jù)，市政府行政系統(tǒng)公布了另一個(gè)數(shù)據(jù)，總數(shù)究竟多少無(wú)法知曉。行政收費(fèi)實(shí)質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)所發(fā)生的作用，從社會(huì)治理和法律治理的角度看，行政收費(fèi)既應(yīng)通過(guò)公法進(jìn)行治理，又應(yīng)通過(guò)私法進(jìn)行治理。目前，學(xué)界對(duì)行政收費(fèi)問(wèn)題的關(guān)注點(diǎn)集中在公法范疇，這是有一定缺陷的。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)行政程序立法走的是分散化立法道路，因此，即使不制定統(tǒng)一的行政程序法也不會(huì)影響行政法治進(jìn)程。在筆者看來(lái)，盡管我國(guó)制定了一些單行的行政程序法典，但從行政法體系的嚴(yán)格構(gòu)造來(lái)講，制定統(tǒng)一的行政程序法是非常必要的。參見(jiàn)[英]大衛(wèi)·斯塔薩維奇：《公債與民主國(guó)家的誕生》，畢競(jìng)悅譯，北京大學(xué)出版社，2007年，第10頁(yè)。參見(jiàn)羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2005年，第18頁(yè)。我國(guó)于1998年加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，該公約規(guī)定任何公民不經(jīng)過(guò)司法程序不可以被限制人身自由。我國(guó)加入該公約后，勞動(dòng)教養(yǎng)制度就失去了法律基礎(chǔ)，廢止該制度也體現(xiàn)了我國(guó)法治文明的進(jìn)程。依法行政原則有一個(gè)具體要求，就是行政主體的義務(wù)設(shè)定行為必須有法律依據(jù)。行政收費(fèi)從廣義上講也是對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的行為，因而在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，行政主體不能享有行政收費(fèi)權(quán)。參見(jiàn)關(guān)保英：《行政法學(xué)》（上冊(cè)），法律出版社，2013年，第248、401頁(yè)。參見(jiàn)楊述厚、任月娥：《關(guān)于規(guī)范我國(guó)行政收費(fèi)問(wèn)題的探討——建議盡快制定我國(guó)〈行政收費(fèi)法〉》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期。

Study on the Nature of Administrative Charge

Guan Baoying

Abstract：The generalization of administrative charge in our country is rooted in its own nature of administration. The administrative charge is carried out through the administrative system by the administrative subject in the administrative process and then is finished through the administrative action. The administrative charge has a natural connection with administrative process， administrative system， administrative authority and administrative act， which makes people have administrative inertia in the analysis and investigation of administrative charge， and often ignore the relevant legal mechanism. Therefore， it is very important to determine the proper connotation of administrative charge. The administrative charge should be authorized by legislation， and has characteristics of clear basis， specific subject， prior scope and public whereabouts.

Key words：administrative charge； legal mechanism； the proper connotation