試論基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革與完善

(重慶市江津區(qū)人民檢察院，重慶 402260)

試論基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革與完善

蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院，重慶 402260)

推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，是司法體制改革的重要組成部分，是落實(shí)完善司法責(zé)任制，建立符合檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的辦案體系的要求。中央政法委、最高檢明確表示今年要推進(jìn)區(qū)縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，因此依據(jù)現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和承擔(dān)的檢察職能，探討內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革設(shè)置原則，在司改試點(diǎn)院的基礎(chǔ)上，提出完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)想。

檢察院；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);設(shè)置原則

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，中央政法委，最高檢相繼下發(fā)文件，要求推進(jìn)內(nèi)設(shè)部門(mén)的改革，雖然檢察機(jī)關(guān)自恢復(fù)重建以來(lái)，內(nèi)設(shè)部門(mén)的改革就沒(méi)有停止過(guò)，但像現(xiàn)在列為中央深化司法體制改革重要組成部分還是第一次。最高檢在落實(shí)司法責(zé)任中提出：“完善主任檢察官辦案責(zé)任制，建立健全檢察機(jī)關(guān)司法辦案組織，科學(xué)設(shè)置檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部司法辦案權(quán)限，完善配套制度，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，形成符合檢察工作規(guī)律、檢察職業(yè)特點(diǎn)的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任體系和運(yùn)行機(jī)制?！雹僮罡呷嗣駲z察院關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的意見(jiàn) (2015年1月29日)。研究制定地方各級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)意見(jiàn)，明確設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，整合相關(guān)職能，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系②最高人民檢察院關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)(2013-2017年工作規(guī)劃)(2015年修訂版)(2015年2月15日)。。落實(shí)完善司法責(zé)任，就要改變行政管理模式的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索符合司法運(yùn)行規(guī)律的辦案體系。2016年，我國(guó)將重點(diǎn)推進(jìn)設(shè)區(qū)市和縣級(jí)法院檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，整合基層司法資源，進(jìn)一步落實(shí)司法責(zé)任制，提高辦案質(zhì)效[1]。為此，本文就基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置作探討。

一、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門(mén)的職責(zé)

1998年最高人民檢察院關(guān)于檢務(wù)公開(kāi)的司法文件提出的人民檢察院按照法律規(guī)定和業(yè)務(wù)分工設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，分別承辦偵查、審查逮捕、審查起訴等業(yè)務(wù)，明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的九個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)③關(guān)于在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行《檢務(wù)公開(kāi)》的決定(1998年10月27日)。，省級(jí)人民檢察院必設(shè)機(jī)構(gòu)為：辦公室、政治部、審查批捕處、審查起訴處、反貪污賄賂局、法紀(jì)檢察處、監(jiān)所檢察處、民事行政檢察處、控告申訴檢察處、檢察技術(shù)處、法律政策研究室、行政裝備處、監(jiān)察處。市(地)級(jí)人民檢察院和縣級(jí)人民檢察院必設(shè)機(jī)構(gòu)由省級(jí)人民檢察院根據(jù)工作需要確定④最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》的通知(高檢發(fā)[1996]16號(hào))。。

控告申訴檢察部門(mén)(舉報(bào)中心)除了同其他國(guó)家機(jī)關(guān)的橫向聯(lián)系外，對(duì)內(nèi)還要承擔(dān)監(jiān)督制約職責(zé)，受理不服人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、撤銷(xiāo)案件及其他處理決定的申訴；反向檢視對(duì)象包括偵查監(jiān)督部門(mén)、公訴部門(mén)、偵查部門(mén)、民事行政檢察部門(mén)等，受理不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴；受理人民檢察院負(fù)有賠償義務(wù)的刑事賠償案件等工作。

反貪污賄賂部門(mén)和反瀆職侵權(quán)檢察部門(mén)是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)偵查部門(mén)，通過(guò)辦理國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪案件，監(jiān)督和促進(jìn)國(guó)家工作人員依法行政和公正司法。2014年11月，中央批準(zhǔn)最高人民檢察院改革方案，決定設(shè)立新的反貪污賄賂總局。新總局統(tǒng)合原反貪部門(mén)、反瀆職侵權(quán)部門(mén)和職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)的職能，辦案力量進(jìn)一步增強(qiáng)，最終建成具有強(qiáng)大戰(zhàn)斗力、威懾力、公信力、靈敏高效的中國(guó)檢察特色反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)[2]。偵查監(jiān)督(審查逮捕)部門(mén)職責(zé)是審查批捕，同時(shí)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督。

公訴(審查起訴)部門(mén)的職責(zé)是審查起訴，出庭支持公訴，同時(shí)對(duì)人民法院的審判活動(dòng)實(shí)行審判監(jiān)督。承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)的批捕、起訴職能，監(jiān)督對(duì)象是公安機(jī)關(guān)，包括檢察機(jī)關(guān)的偵查部門(mén)，人民法院。

刑事執(zhí)行檢察(監(jiān)所檢察)部門(mén)：對(duì)刑事判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，由于我國(guó)的刑罰執(zhí)行主體有公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的他們就是監(jiān)督對(duì)象，內(nèi)容包括公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，人民法院、監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的刑罰執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督。

民事行政檢察部門(mén)職責(zé)是對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定的監(jiān)督，與其他業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)部門(mén)橫向聯(lián)系較少的，是檢察機(jī)關(guān)較獨(dú)立的部門(mén)。

檢察技術(shù)部門(mén)為辦案提供技術(shù)支持，如痕跡鑒定、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、照相攝相等，一般設(shè)在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)，區(qū)縣級(jí)通常設(shè)立在辦公室，司法體制改革以來(lái)，隨著信息化的發(fā)展，技術(shù)部門(mén)很多職能已被案件管理部門(mén)、司法鑒定中心取代。

紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)屬綜合部門(mén)，負(fù)責(zé)查處具有違法違紀(jì)行為的檢察人員，是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)。黨的十八大以后，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的地位和作用進(jìn)一步提升，黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任更加強(qiáng)大，通過(guò)檢務(wù)督查、巡視、執(zhí)法監(jiān)察等形式，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，確保檢察權(quán)依法行使。

為加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)還相繼成立案件管理中心，2011年11月，經(jīng)中央編制辦批準(zhǔn)，最高人民檢察院成立案件管理辦公室，對(duì)高檢院機(jī)關(guān)案件流程、案件質(zhì)量和案件統(tǒng)計(jì)信息等進(jìn)行集中管理，并承擔(dān)對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)案件管理工作的指導(dǎo)職責(zé)[3]。可以說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)每個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)都彼此制約，公訴、偵查監(jiān)督、控告申訴對(duì)偵查部門(mén)偵查活動(dòng)的制約；控告申訴對(duì)公訴、偵查監(jiān)督、偵查的制約；刑事執(zhí)行檢察對(duì)公訴、偵查監(jiān)督、偵查辦案強(qiáng)制措施的制約；案件管理對(duì)偵查、偵查監(jiān)督、公訴辦案期限的制約；公訴對(duì)偵查監(jiān)督的制約；權(quán)力的相互制衡保障法律監(jiān)督職能的順利實(shí)施。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督逐步加強(qiáng)和完善，采取一系列的改革舉措，第一個(gè)標(biāo)志設(shè)立案件管理中心，通過(guò)對(duì)辦案各個(gè)節(jié)點(diǎn)實(shí)施監(jiān)督控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)程序、期限、法律文書(shū)、涉案財(cái)物的全程管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，使案件管理由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的效果。第二個(gè)標(biāo)志是2013年11月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)部署融辦案、管理、統(tǒng)計(jì)功能于一體的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)案件管理機(jī)制與信息化建設(shè)的深度融合，全部辦案活動(dòng)和各類(lèi)案件納入全程、統(tǒng)一、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的即時(shí)性、過(guò)程性、系統(tǒng)性監(jiān)管。第三個(gè)標(biāo)志是2014年9月啟動(dòng)的人民監(jiān)督員機(jī)制改革，人民監(jiān)督員選任方式由自己選任，改為外部選任，增強(qiáng)人民監(jiān)督員履職的獨(dú)立性、公正性。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)職責(zé)權(quán)限的特點(diǎn)及不足

從管理學(xué)角度，我國(guó)的檢察組織結(jié)構(gòu)有點(diǎn)類(lèi)似直線(xiàn)——職能型，既避免權(quán)力過(guò)分集中于檢察長(zhǎng)，又避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，其優(yōu)點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)集中、職責(zé)清楚、秩序井然、工作效率較高，組織有較高的穩(wěn)定性[4]。但不同之處在于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門(mén)存在監(jiān)督制約關(guān)系，而直線(xiàn)——職能型組織的部門(mén)間協(xié)調(diào)溝通較少，各自為政。檢察機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)，就是工序，案件從立案到起訴分別由不同部門(mén)承擔(dān)，如公訴部門(mén)負(fù)責(zé)審查起訴，偵查監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)或決定逮捕，反貪、反瀆部門(mén)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查，最大優(yōu)勢(shì)在于職能分工明晰，每個(gè)部門(mén)職能職責(zé)涇渭分明，缺點(diǎn)在于內(nèi)設(shè)部門(mén)的職責(zé)權(quán)限不夠合理。

首先，業(yè)務(wù)部門(mén)劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，如有的部門(mén)按刑事訴訟程序劃分，如公訴、控申；有的按監(jiān)督職責(zé)劃分，如偵查監(jiān)督、刑事執(zhí)行檢察；有的按案件性質(zhì)劃分，如反貪部門(mén)和反瀆部門(mén)；標(biāo)準(zhǔn)混亂造成部門(mén)職權(quán)缺少整體統(tǒng)籌，通盤(pán)考慮，有的職能由多個(gè)部門(mén)行使，如偵查監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督。雖然偵查監(jiān)督職責(zé)歸口于偵查監(jiān)督部門(mén)，但多個(gè)部門(mén)都能行使偵查監(jiān)督權(quán)，公訴部門(mén)，刑事執(zhí)行部門(mén)，還有控告申訴部門(mén)對(duì)偵查機(jī)關(guān)違法取證行為的調(diào)查核實(shí)權(quán)，這種多頭監(jiān)督行為容易引發(fā)推諉扯皮，要么沒(méi)有人管，要么爭(zhēng)著管；也有的部門(mén)行使多個(gè)職能，如刑事執(zhí)行檢察部門(mén)，既有偵查權(quán)，也有批捕權(quán)、起訴權(quán)，還有對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)等，顯然職能分工不夠科學(xué)合理。

其次，部門(mén)協(xié)調(diào)配合不夠。工序性構(gòu)造體現(xiàn)分工負(fù)責(zé)，而非互相配合、互相制約，如刑事案件的批捕權(quán)和公訴權(quán)分別由不同部門(mén)行使，顯然是重復(fù)勞動(dòng)，就一個(gè)案件，審查批捕的證據(jù)和公訴證據(jù)并無(wú)本質(zhì)的差異，批捕階段收集的證據(jù)在公訴也在采用，如物證、書(shū)證，現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，視頻證據(jù)等，變化的不過(guò)是言詞證據(jù)，當(dāng)然，隨著案件偵查的不斷深入，可能公訴階段，證據(jù)更為翔實(shí)。有的地方制定捕訴銜接機(jī)制，就是加強(qiáng)偵查監(jiān)督部門(mén)和公訴部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。逮捕案件的犯罪情節(jié)惡劣，危害后果嚴(yán)重，犯罪嫌疑人具有較強(qiáng)的人身危險(xiǎn)性，不逮捕可能誘發(fā)嚴(yán)重社會(huì)危害后果的刑事案件，如果偵查監(jiān)督和公訴不加強(qiáng)配合，對(duì)重大、疑難、復(fù)雜、敏感的案件，證據(jù)收集、認(rèn)定、采信標(biāo)準(zhǔn)不一，就可能出現(xiàn)捕后不訴、撤案，影響司法公信力。

最后，監(jiān)督制約力度不夠。出于案件質(zhì)量和辦案效果的考慮，偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行檢察、刑事申訴檢察、案件管理部門(mén)對(duì)偵查部門(mén)的偵查對(duì)象、行為、措施及活動(dòng)雖有制約，但更多的是配合，使職務(wù)犯罪案件訴得出，判得了。即使是刑事案件，捕和不捕案件的處理也是不同的，對(duì)逮捕的刑事案件，公訴和偵查監(jiān)督部門(mén)要密切配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，尤其捕后引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)收集證據(jù)，最終定罪量刑。不捕的刑事案件，由于不捕的原因通常就是證據(jù)不足、無(wú)逮捕必要或不構(gòu)成犯罪，這幾種情形在公訴階段，分別對(duì)應(yīng)存疑不訴、相對(duì)不訴或絕對(duì)不訴。實(shí)際捕后不訴就是公訴對(duì)偵查監(jiān)督部門(mén)的制約，這種制約是建立在案件質(zhì)量基礎(chǔ)上的，制約保證檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的公平、公正，內(nèi)設(shè)部門(mén)既各負(fù)其責(zé)，各司其職，又協(xié)調(diào)配合，有所制約，共同保障案件質(zhì)量，只注重案件事實(shí)真相，追求實(shí)體合法，不顧及程序公正和辦案紀(jì)律，這樣的司法瑕疵案件得不到群眾認(rèn)同和滿(mǎn)意。

三、司法體制改革下內(nèi)設(shè)部門(mén)設(shè)置的原則

有學(xué)者認(rèn)為，改革時(shí)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)所擁有的不同職能劃分，同時(shí)完善內(nèi)部管理體制。在劃分標(biāo)準(zhǔn)上，遵循業(yè)務(wù)部門(mén)與非業(yè)務(wù)部門(mén)分設(shè)的原則。在劃分業(yè)務(wù)部門(mén)時(shí)，應(yīng)以職能劃分為主要標(biāo)準(zhǔn)；在各業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)部，則可以根據(jù)案件特殊性設(shè)立不同處室。這既可避免業(yè)務(wù)部門(mén)設(shè)置重合性和復(fù)雜性，又可培養(yǎng)各方面案件的業(yè)務(wù)精英和辦案專(zhuān)家[5]。明確地方各級(jí)人民檢察院及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，理順同一檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，適應(yīng)檢察官辦案責(zé)任終身制的司法改革，以調(diào)動(dòng)檢察官工作積極性，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)要科學(xué)、規(guī)范，體現(xiàn)司法辦案屬性。

權(quán)責(zé)一致原則。有權(quán)必有責(zé)，內(nèi)設(shè)部門(mén)在賦予權(quán)限的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，責(zé)任的存在使權(quán)力依法運(yùn)行，導(dǎo)致內(nèi)設(shè)部門(mén)重心不穩(wěn)。一是要科學(xué)合理設(shè)定部門(mén)的權(quán)限職責(zé)，權(quán)責(zé)劃分要符合司法運(yùn)行規(guī)律，要制定權(quán)力清單，法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，使每項(xiàng)檢察職能運(yùn)行法治化、精準(zhǔn)化;二是做到權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，既不能權(quán)力很大，責(zé)任很小，也不能權(quán)力很小，責(zé)任很大，每項(xiàng)權(quán)限都有責(zé)任，數(shù)量基本對(duì)等，權(quán)責(zé)保持統(tǒng)一;三是內(nèi)設(shè)部門(mén)的職權(quán)職責(zé)都必須履行，只要有明確規(guī)定，不履權(quán)是失職，不擔(dān)責(zé)是瀆職。

精簡(jiǎn)效能原則。精簡(jiǎn)就是減少重復(fù)冗余機(jī)構(gòu)，發(fā)揮同樣功能或作用的部門(mén)要合并同類(lèi)項(xiàng)，盡量做到職責(zé)不交叉、重復(fù)。一是要分清被精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)，通常被合并的部門(mén)具有業(yè)務(wù)上同質(zhì)性，職能上的同構(gòu)性，內(nèi)容上的同一性，相似度或重合度較高，如果部門(mén)職責(zé)相異較大，則不要整合。二是要建構(gòu)新的職權(quán)職責(zé)。精簡(jiǎn)后的機(jī)構(gòu)要承擔(dān)原內(nèi)設(shè)部門(mén)的職能，相同的合并了，相異的依然要保留，不能因內(nèi)設(shè)部門(mén)沒(méi)有了，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)也無(wú)人承擔(dān)，機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)不意味職責(zé)的減少，而是強(qiáng)化履職的功效。三是明確精簡(jiǎn)的目的。精簡(jiǎn)在于提高工作績(jī)效，內(nèi)設(shè)部門(mén)減少與人員調(diào)整不是一回事，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)是消除九龍治水，使職責(zé)更加明晰，內(nèi)設(shè)部門(mén)精簡(jiǎn)要有乘數(shù)效應(yīng)，起到事半功倍的效果。如審查起訴和審查批捕兩個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)在對(duì)偵查監(jiān)督制約的功能上是一致的，審查對(duì)象具有同一性，高度同質(zhì)性的工作決定機(jī)構(gòu)合并的基礎(chǔ)。

分權(quán)制約原則。分權(quán)制約原則是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的體現(xiàn)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督是確保檢察權(quán)依法正確行使、防止檢察權(quán)濫用的有效措施。檢察機(jī)關(guān)只有切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，一是內(nèi)設(shè)部門(mén)職權(quán)要相互制約，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，互相制約、互相監(jiān)督、合理控權(quán)，才能正確行使人民賦予的檢察權(quán)，履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職權(quán)。二是內(nèi)設(shè)部門(mén)的檢察人員要相互制約。內(nèi)設(shè)部門(mén)合并，不代表制約職能的消失，只是實(shí)現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)、資源的共享，同一個(gè)案件，審查起訴的承辦人與審查逮捕的承辦人要分開(kāi)，查辦職務(wù)犯罪案件的審錄分離、看審分離，保障檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的客觀公正。三是評(píng)價(jià)考核要科學(xué)合理。內(nèi)設(shè)部門(mén)的相互制約決定考核指標(biāo)存在矛盾，系統(tǒng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，制定科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)，有利客觀全面反映內(nèi)設(shè)部門(mén)工作。

接受監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)既要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約，又要積極主動(dòng)接受外部監(jiān)督，這樣才能保證檢察權(quán)的客觀公正行使。一是統(tǒng)一對(duì)外聯(lián)系部門(mén)，規(guī)范處理監(jiān)督意見(jiàn)。對(duì)收集的各種監(jiān)督信息進(jìn)行分類(lèi)、分流、評(píng)估、反饋等處理，就有利于對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)的辦理和回復(fù)。這樣保證檢察機(jī)關(guān)收到監(jiān)督線(xiàn)索能及時(shí)啟動(dòng)督查程序，并對(duì)處理結(jié)果及時(shí)反饋相關(guān)部門(mén)和人員，提升工作實(shí)效。二是著力構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光檢務(wù)機(jī)制，保障人民群眾參與司法。對(duì)案件事實(shí)、適用法律方面存在較大爭(zhēng)議或有較大社會(huì)影響的案件，實(shí)行主動(dòng)或依申請(qǐng)公開(kāi)審查、公開(kāi)聽(tīng)證、公開(kāi)答復(fù)。三是加強(qiáng)法律文書(shū)釋法說(shuō)理，完善和落實(shí)案件程序性信息查詢(xún)、重要案件信息發(fā)布以及生效法律文書(shū)統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢(xún)制度，公開(kāi)司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書(shū)，充分保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

四、內(nèi)設(shè)部門(mén)的改革和完善的設(shè)想

檢察機(jī)關(guān)大部制改革，是大勢(shì)所趨，上海市閔行區(qū)檢察院從2014年起將16個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照職能相近的原則“合并同類(lèi)項(xiàng)”，形成“一局三部”：反貪污賄賂局和刑事檢察部、訴訟監(jiān)督部、綜合業(yè)務(wù)部。長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)檢察院將原來(lái)16個(gè)部門(mén)整合為職務(wù)犯罪檢察部、刑事檢察部、民行檢察部、控告申訴及刑事執(zhí)行檢察部、檢務(wù)管理部、檢務(wù)保障部、政治部、監(jiān)察部“八部”。深圳市福田區(qū)檢察院按照大部制模式和“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的權(quán)力配置模型,形成“343”格局。我們以為，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合并要符合司法運(yùn)行客觀規(guī)律，從現(xiàn)行的內(nèi)設(shè)部門(mén)承擔(dān)的職能，內(nèi)設(shè)部門(mén)宜為刑事檢察局(公訴、偵查監(jiān)督、刑事執(zhí)行檢察)；職務(wù)犯罪偵查局(反貪、反瀆、預(yù)防)；民事行政檢察局、內(nèi)部監(jiān)督局(控告申訴、案件管理、檢委會(huì)、人民監(jiān)督員案件監(jiān)督)；政治部、監(jiān)察部、檢務(wù)保障部。對(duì)形成共識(shí)的內(nèi)設(shè)部門(mén)改革不再贅述，僅就設(shè)立刑事檢察訴訟監(jiān)督局、民事行政檢察局、內(nèi)部監(jiān)督局談點(diǎn)愚見(jiàn)：

(一)刑事檢察訴訟監(jiān)督局

刑事檢察訴訟局除了現(xiàn)有的公訴和偵查監(jiān)督外，還應(yīng)包括刑事執(zhí)行檢察部門(mén)，承擔(dān)審查起訴、審查逮捕職責(zé)，立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)刑事案件全程監(jiān)督，控告申訴檢察承擔(dān)的對(duì)外的部分偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督職責(zé)可以納入刑事檢察局，刑事訴訟監(jiān)督職能比較完整和系統(tǒng)。

首先，職責(zé)配置更加科學(xué)。刑事執(zhí)行檢察對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督與審查批捕和公訴部門(mén)的偵查監(jiān)督性質(zhì)是相同的，實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督職能的方式也是一樣，效果和目的是一致的。同時(shí)，在刑事執(zhí)行檢察活動(dòng)中，在押人員再犯罪并不鮮見(jiàn)，以前由刑事執(zhí)行檢察部門(mén)人員承擔(dān)批捕、起訴職能，現(xiàn)在一體化進(jìn)行，控告申訴承擔(dān)的對(duì)偵查活動(dòng)違法行為的調(diào)查也需要審查批捕、公訴或刑事執(zhí)行檢察部門(mén)的配合，而批捕、公訴部門(mén)發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)違法或有非法取證線(xiàn)索的，完全可以自行調(diào)查，不需借助控告申訴部門(mén)，因此，將對(duì)偵查活動(dòng)違法初查權(quán)交予刑事檢察部門(mén)是符合實(shí)際的；控告申訴承擔(dān)的對(duì)生效刑事判決、裁定的抗訴職責(zé)，起先是公訴部門(mén)承擔(dān)，后交由控申負(fù)責(zé)，與未生效的刑事判決、裁定比，對(duì)生效的刑事判決、裁定提出抗訴的難度顯然更大，而控申部門(mén)人員的業(yè)務(wù)水平不適應(yīng)從事抗訴工作，所以，審判監(jiān)督職能回歸公訴是正常的。

其次，有利形成監(jiān)督合力。訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)，刑事訴訟監(jiān)督包括對(duì)立案、偵查、審判、刑事執(zhí)行的全程監(jiān)督，我們說(shuō)監(jiān)督不力，一方面是法律規(guī)定太原則，監(jiān)督手段或方式有限，另一方面也是自身原因，不管是公訴、批捕、刑事執(zhí)行檢察，都可行使偵查監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督的依據(jù)、方式、措施或力度不相一致，監(jiān)督效果也有差異，從而影響檢察機(jī)關(guān)整體的法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，如果將三個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)合并，形成監(jiān)督拳頭，力度和效果比分散監(jiān)督好得多。

再次，有利提高監(jiān)督效力。2012年刑事訴訟法修改增設(shè)檢察機(jī)關(guān)新的訴訟監(jiān)督職能，如強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督、指定居所監(jiān)視居住的監(jiān)督，羈押必要性審查等，檢察監(jiān)督既是刑事執(zhí)行檢察職責(zé)，也與審查起訴或批捕部門(mén)相關(guān)，如刑事執(zhí)行檢察部門(mén)在負(fù)責(zé)羈押必要性審查時(shí)，偵查監(jiān)督、公訴部門(mén)應(yīng)在案件信息上給予配合，提供審查其相關(guān)材料[6]，提高檢察建議的針對(duì)性和實(shí)效性；對(duì)指定居所監(jiān)視居住的監(jiān)督，司法文件規(guī)定公訴和批捕部門(mén)對(duì)決定采取指定居所監(jiān)視居住的情況實(shí)施監(jiān)督，刑事執(zhí)行檢察對(duì)指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，指定居所監(jiān)視居住的決定的監(jiān)督由公訴或偵查監(jiān)督部門(mén)實(shí)施，執(zhí)行的監(jiān)督由刑事執(zhí)行檢察部門(mén)實(shí)施，如人民法院對(duì)無(wú)固定居所的當(dāng)事人采取指定居所監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施，刑事執(zhí)行檢察部門(mén)監(jiān)督執(zhí)行時(shí)，發(fā)現(xiàn)決定指定居所監(jiān)視居住措施不合法，按理應(yīng)由公訴部門(mén)提出，如果刑事執(zhí)行檢察和公訴分屬不同陣營(yíng)，就會(huì)降低監(jiān)督質(zhì)效。

(二)民事行政訴訟檢察局

民事、行政訴訟檢察監(jiān)督之所以獨(dú)立，就在于監(jiān)督領(lǐng)域、方式、手段和效果都不同于刑事訴訟監(jiān)督部門(mén)。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)履行訴訟與訴訟監(jiān)督職能，但是檢察權(quán)受罪刑法定與無(wú)罪推定等原則的嚴(yán)格約束，實(shí)行最為嚴(yán)格的職權(quán)法定。在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)尤其是對(duì)行政訴訟被告的監(jiān)督，在監(jiān)督范圍上無(wú)須嚴(yán)格遵守職權(quán)法定，但這種監(jiān)督具有較為明顯的啟動(dòng)程序的特點(diǎn)。在監(jiān)督公權(quán)力方面，即使沒(méi)有法律明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)仍然可以就追究違法違紀(jì)責(zé)任向有關(guān)機(jī)關(guān)提出檢察建議。在民事訴訟中的監(jiān)督職權(quán)，既要遵從私法上意思自治和處分原則，也要受職權(quán)法定原則的嚴(yán)格約束[7]。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，雖然部分檢察監(jiān)督職能還處于探索或試點(diǎn)階段，可預(yù)見(jiàn)的是，民事行政檢察監(jiān)督大有可為，因此，民事、行政訴訟檢察監(jiān)督未來(lái)可以分為民事訴訟檢察監(jiān)督、行政訴訟檢察監(jiān)督和司法監(jiān)督。

首先，監(jiān)督領(lǐng)域擴(kuò)大，以前的民事行政訴訟監(jiān)督，局限于法院審判活動(dòng)，現(xiàn)在擴(kuò)大到民事調(diào)解和民事執(zhí)行領(lǐng)域，將來(lái)還會(huì)延伸至部分行政領(lǐng)域；監(jiān)督對(duì)象不但有法院，還包括部分行政執(zhí)法主體。

其次，監(jiān)督職能增加。黨的十八屆四中全會(huì)決定完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。這種監(jiān)督制度既不同于行政訴訟監(jiān)督，也不同于查處失職瀆職犯罪的刑事監(jiān)督，是全新的監(jiān)督領(lǐng)域，需要探索試點(diǎn)，完善相關(guān)立法。一是建立檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的督促糾正制度和行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的反饋機(jī)制。二是為受到違法行政強(qiáng)制措施侵害的當(dāng)事人提供便捷的司法救濟(jì)途徑。

再次，監(jiān)督力度加強(qiáng)。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的民事行政訴訟檢察監(jiān)督活動(dòng)，維護(hù)了司法公正，得到人民群眾和學(xué)界的肯定，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段、方式、措施，這既是讓民眾在每一起案件中感受到司法的公平正義的目標(biāo)要求，又對(duì)檢察監(jiān)督提出新的期望，檢察機(jī)關(guān)要回應(yīng)民眾對(duì)司法公正的期待，就必須提高民事行政訴訟監(jiān)督的質(zhì)量和效果，使法律得到正確實(shí)施。

(三)內(nèi)部監(jiān)督局

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度、保證檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展的必然要求。加強(qiáng)法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的立身之本，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展之基。不重視對(duì)自身的監(jiān)督，必將損害檢察事業(yè)的發(fā)展，甚至動(dòng)搖檢察制度的根基，法律監(jiān)督也就不會(huì)有公信力。因此，設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督局體現(xiàn)監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的權(quán)力觀。

首先，是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)就有誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的聲音，正人必先正己，監(jiān)督別人首先得監(jiān)督好自己，為加強(qiáng)自身監(jiān)督，中紀(jì)委設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督局，增強(qiáng)司法公信力。

其次，是整合內(nèi)部監(jiān)督資源的需要。檢察機(jī)關(guān)的控告申訴部門(mén)、案件管理部門(mén)、研究室、辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)都承擔(dān)著內(nèi)部監(jiān)督制約職能：控告申訴部門(mén)對(duì)不逮捕、不起訴、撤案等檢察機(jī)關(guān)的決定的審查；案件管理部門(mén)對(duì)案件受理、評(píng)查、監(jiān)管，接待律師及當(dāng)事人，公開(kāi)查詢(xún)法律文書(shū)；組織人民監(jiān)督員監(jiān)督評(píng)議職務(wù)犯罪案件；檢委會(huì)對(duì)內(nèi)設(shè)部門(mén)辦理的疑難、復(fù)雜、敏感案件的研究討論；紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的錯(cuò)案責(zé)任追究、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控；但各司其職的監(jiān)督使得信息、數(shù)據(jù)、資源不能有效共享和對(duì)接，部門(mén)制約職能碎片化，加上層層審批的行政管理模式，弱化監(jiān)督機(jī)制功能。

再次，是優(yōu)化檢察職能的需要。案件管理部門(mén)和控告申訴部門(mén)本質(zhì)都有反向檢視的糾錯(cuò)功能，只不過(guò)案件管理部門(mén)糾錯(cuò)是進(jìn)行式，而控告申訴糾錯(cuò)是完成式，同時(shí)兩個(gè)部門(mén)都是檢察機(jī)關(guān)對(duì)外接待窗口和平臺(tái)，承擔(dān)著通過(guò)檢察服務(wù)大廳和門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)接待等候、業(yè)務(wù)咨詢(xún)、控告舉報(bào)申訴受理、律師接待、視頻接訪(fǎng)、行賄犯罪檔案查詢(xún)、案件信息查詢(xún)等功能的檢務(wù)公開(kāi)職責(zé)。

最后，是名實(shí)相符的需要?，F(xiàn)在很多地方設(shè)立的業(yè)務(wù)管理部、綜合業(yè)務(wù)部或檢務(wù)管理部等，實(shí)質(zhì)承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督制約職能，如深圳市檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)設(shè)置業(yè)務(wù)管理部，負(fù)責(zé)案件質(zhì)量評(píng)查、案件流程監(jiān)控、案件督察、提交檢委會(huì)討論案件審查、人民監(jiān)督員監(jiān)督案件辦理及案件管理等日常業(yè)務(wù)，進(jìn)一步突出案件管理的地位和作用。這里的業(yè)務(wù)管理部包括原案件管理部門(mén)的職能和研究室、紀(jì)檢監(jiān)察、人民監(jiān)督工作部門(mén)的部分監(jiān)督職能，而業(yè)務(wù)管理或綜合業(yè)務(wù)的名稱(chēng)并不能概括內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)的本質(zhì)，使人有霧里看花的感覺(jué)，有人可能會(huì)認(rèn)為業(yè)務(wù)管理主要體現(xiàn)案件管理職能，但案件集中管理實(shí)質(zhì)就是加強(qiáng)內(nèi)部制約，因此，業(yè)務(wù)管理改名為內(nèi)部監(jiān)督更顯得實(shí)至名歸。

[1]周斌,蔡長(zhǎng)春.今年重點(diǎn)推進(jìn)縣級(jí)法檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革[N].法制日?qǐng)?bào),2016-01-23(2).

[2]草重.新反貪總局何以贏得公眾信任期待[N].北京青年報(bào),2016-01-03(A02).

[3]徐盈雁.高檢院成立案件管理辦公室[N].檢察日?qǐng)?bào),2011-11-02(1).

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[責(zé)任編輯:陳 晨]

2017-01-03

蔣毅(1971-),男，重慶梁平人，檢察員。

D916.12

A

1008-7966(2017)02-0128-04