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    新時(shí)期“為官不為”的現(xiàn)狀、成因與治理對(duì)策研究

    2017-03-07 22:16:20高傳晉
    關(guān)鍵詞:為官不為問責(zé)機(jī)制

    高傳晉

    (中共亳州市委黨校,安徽 亳州 236800)

    新時(shí)期“為官不為”的現(xiàn)狀、成因與治理對(duì)策研究

    高傳晉

    (中共亳州市委黨校,安徽 亳州 236800)

    當(dāng)前,所謂“為官不易”、“為官不為”問題持續(xù)引發(fā)社會(huì)關(guān)注。調(diào)研表明,“為官不為”的現(xiàn)象確實(shí)存在且有“升溫”的趨勢(shì);調(diào)研中,主要從干部考核機(jī)制、干部自身因素和外部監(jiān)督問責(zé)三個(gè)角度五個(gè)方面來(lái)探究“為官不為”的形成原因。“為官不為”現(xiàn)象的存在,會(huì)危害政治生態(tài),有損黨和政府的形象,在不同程度上損害了群眾利益。對(duì)此,不能聽之任之,必須嚴(yán)加治理。

    “為官不為”;形成原因;治理

    為了深入研究“為官不為”問題,2016年中共亳州市委黨校課題組就“為官不為”社會(huì)現(xiàn)象開展了調(diào)研活動(dòng)。課題組首先征集了亳州市“三縣一區(qū)”(渦陽(yáng)縣、蒙城縣、利辛縣、譙城區(qū))四所黨校對(duì)“為官不為”現(xiàn)象研究的書面材料;其次在亳州市委黨校四個(gè)主體班(縣處班、黨務(wù)班、中青班、科干班)總計(jì)141名學(xué)員中進(jìn)行了“關(guān)于如何提高執(zhí)行力”的問卷調(diào)查;再次,抽取了以上主體班學(xué)員代表18名,對(duì)“為官不為”的問題進(jìn)行了兩天的座談。調(diào)研表明,“為官不為”的現(xiàn)象確實(shí)存在且有“升溫”的趨勢(shì),其形成原因是多方面的?!盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象的存在,會(huì)危害政治生態(tài),有損黨和政府的形象,在不同程度上損害了群眾利益。對(duì)此,不能聽之任之,必須嚴(yán)加治理。

    一、“為官不為”的現(xiàn)狀分析

    “為官不為”表現(xiàn)形式如何?調(diào)研發(fā)現(xiàn),“為官不為”表現(xiàn)形式多樣:有“不想為”、“不愿為”、“不敢為”、“不會(huì)為”、“不能為”等之別。問卷首先對(duì)此進(jìn)行了分類:分“慵懶無(wú)為”、“推諉扯皮”、“行為失范”、“執(zhí)行不力”、“效率低下”、“決策失誤”、“紀(jì)律松弛”、“監(jiān)管缺位”等8類。每類下面又有3到5個(gè)選項(xiàng),由被調(diào)查者根據(jù)自身的實(shí)際感受進(jìn)行多項(xiàng)選擇。

    調(diào)研結(jié)果顯示:在8類選項(xiàng)中,排在首位的是“慵懶無(wú)為”不作為;第二的是“效率低下”被動(dòng)為;第三的是“執(zhí)行不力”不能為;第四的是“監(jiān)管缺位”消極為;緊隨之后的是“推諉扯皮”不愿為。其它三類選項(xiàng)的各項(xiàng)平均數(shù)均未過半數(shù),認(rèn)可度不高。

    新常態(tài)下,各單位工作人員對(duì)“為官不為”現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)如何?座談中,學(xué)員代表結(jié)合本地區(qū)、本部門和本人的工作實(shí)際對(duì)“為官不為”談了自己的看法。普遍認(rèn)為:“為官不為”是從古至今都存在的社會(huì)現(xiàn)象,不同時(shí)代、不同地區(qū)、不同部門不同程度地存在,又因人而異;表現(xiàn)形式多樣,大同小異。如現(xiàn)在“門好進(jìn)了、臉好看了、但事難辦”就是“為官不為”的典型表現(xiàn)??傮w認(rèn)為十八大后,“為官不易”滋生“為官不為”的現(xiàn)象有所抬頭且有蔓延的趨勢(shì),具有很大的危害性,值得關(guān)注。

    調(diào)研總體表明,“為官不為”的現(xiàn)象確實(shí)存在且有“升溫”的趨勢(shì);主要表現(xiàn)為“慵懶無(wú)為”不作為,“效率低下”被動(dòng)為,“執(zhí)行不力”不能為,“監(jiān)管缺位”消極為,“推諉扯皮”不愿為等方面;實(shí)質(zhì)是“在其位不謀其政”表象下的官僚主義。

    二、“為官不為”成因分析

    “為官不為”古已有之。紀(jì)曉嵐的《閱微草堂筆記》有個(gè)“公堂木偶”的寓言。一官員在閻王面前自稱生時(shí)所到之處只飲一杯清水,“雖無(wú)功,但總無(wú)過”。閻王斥道:如不貪就是好官,那在公堂中設(shè)一木偶,連水都不用喝,豈不更好?[1]這是對(duì)“為官不為”現(xiàn)象的形象刻畫和絕妙諷刺。

    當(dāng)前,所謂“為官不易”、“為官不為”問題持續(xù)引發(fā)社會(huì)關(guān)注。為什么會(huì)出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象?為什么近幾年該現(xiàn)象比較突出?

    新時(shí)期下,我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革攻堅(jiān)期,“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng),利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化”。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到新常態(tài),社會(huì)發(fā)展由人治向法治轉(zhuǎn)向,黨的建設(shè)進(jìn)入到全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期。特別是黨的十八大以來(lái),黨中央先后出臺(tái)了“關(guān)于密切聯(lián)系群眾、改進(jìn)工作作風(fēng)的八項(xiàng)規(guī)定”,分批開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng),進(jìn)行了“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育。目前,全黨上下正在開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)。通過以上努力,黨的作風(fēng)建設(shè)取得了很大進(jìn)展。而“作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上”。“四風(fēng)”問題樹倒根猶存。與此同時(shí),有些人感到“為官不易”進(jìn)而“為官不為”。

    調(diào)研中,主要從干部考核機(jī)制、干部自身因素和外部監(jiān)督問責(zé)三個(gè)角度五個(gè)方面來(lái)探究“為官不為”的形成原因。

    (一)從干部考核機(jī)制加以分析

    問卷中,64.54%的認(rèn)為“問責(zé)制度結(jié)果運(yùn)用剛性不強(qiáng),落實(shí)不力,問不到實(shí)處、責(zé)不到痛處,板子高高舉起、輕輕落下,達(dá)不到行之有效的追責(zé)懲戒的目的,導(dǎo)致‘為官不為’問題蔓延”;62.41%的選擇了“目前干部考核機(jī)制的彈性大,問責(zé)和考核常常流于形式,獎(jiǎng)懲不明,導(dǎo)致干與不干一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣,獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣難以體現(xiàn),無(wú)法形成正面的激勵(lì)”;61.7%的認(rèn)為“考核指標(biāo)設(shè)置不健全,目前干部考核制度側(cè)重于‘顯性’的有錯(cuò)問責(zé)、政績(jī)考核,而對(duì)‘為官不為’這種隱性的‘頑疾’的問責(zé)和考核沒有可供具體操作的措施,致使問而無(wú)責(zé)、考而無(wú)據(jù)”。

    通過座談會(huì),學(xué)員代表普遍認(rèn)為目前干部考核機(jī)制確實(shí)存在一定的問題。在問責(zé)制度上,代表對(duì)“一崗雙責(zé)”、“連帶責(zé)任”有自己的看法。在干部任用上,要形成“以工作實(shí)績(jī)論英雄”的用人導(dǎo)向,形成正向激勵(lì)機(jī)制。在“書香村居”建設(shè)、農(nóng)村清潔工程考核中要接地氣??己梭w系指標(biāo)設(shè)置要科學(xué)化、民主化,更具可行性。這些表明考核機(jī)制方面的問題是導(dǎo)致“為官不為”的一個(gè)重要根源。

    (二)從干部自身因素來(lái)看

    “能力不足、本領(lǐng)恐慌不會(huì)為”排在首位;“心理失衡、心存幽怨不愿為”排在其次;“明哲保身、小心翼翼不想為”則排在最后。

    1.在“能力不足、本領(lǐng)恐慌不會(huì)為”上

    問卷中,74.47%的認(rèn)為“缺乏主動(dòng)鉆研業(yè)務(wù)精神,仍舊淺嘗輒止或敷衍了事,領(lǐng)會(huì)不了黨的政策精神,掌握不清工作的實(shí)際情況,找不到落實(shí)工作的抓手”;71.63%的選擇了“面對(duì)新情況新問題,手足無(wú)措不會(huì)干,即‘非不為也,是不能也’”;48.94%的選擇了“習(xí)慣于往日‘一張報(bào)紙一包煙,悠哉游哉過一天’的生活,平時(shí)疏于學(xué)習(xí),懶于思考,在其位不謀其政”。

    座談中,干部也強(qiáng)調(diào)在新形勢(shì)下從事基層工作的一些老同志,面對(duì)一些新情況、新問題,由于思維方式?jīng)]有轉(zhuǎn)過來(lái),又缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)的精神,以至于從事群眾工作的“能力不足、本領(lǐng)恐慌”,不是不為,而是不能為??梢?,領(lǐng)導(dǎo)干部自身能力不足、本領(lǐng)恐慌是導(dǎo)致不能為的內(nèi)在根本原因。

    2.在“心理失衡、心存幽怨不愿為”方面

    問卷中,65.96%的認(rèn)為“用人導(dǎo)向問題,沒有以工作實(shí)績(jī)論英雄”;48.23%的認(rèn)為“隱形把‘干凈’與‘干事’對(duì)立起來(lái),失落感增強(qiáng)導(dǎo)致心理失衡,覺得‘當(dāng)官?zèng)]勁’,從而不愿為”;46.81%的選擇了“長(zhǎng)期習(xí)慣于‘當(dāng)官做老爺’,習(xí)慣于得‘優(yōu)惠’、撈‘好處’,對(duì)于日益扎緊的制度籠子、日益勒緊的紀(jì)律繩子感到束手束腳,畏頭畏尾,難以適應(yīng)”;43.97%的認(rèn)為“福利被削減、隱性收入減少甚至沒有、公車不能私用等等”。

    座談中,干部對(duì)以上問題均有提及。有的認(rèn)為,發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能有太多的禁錮;有的認(rèn)為,現(xiàn)在“沒有做官的味道了”;有的認(rèn)為,本地收入低,又沒有什么福利;還有的對(duì)全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)還不適應(yīng)等。由于心理因素引發(fā)的一些問題,是導(dǎo)致“為官不為”的消極原因,應(yīng)予以關(guān)注和警醒。

    3.在“明哲保身、小心翼翼不想為”上

    問卷中,60.28%的選擇了“把‘為官不為’當(dāng)作自身護(hù)身符,掩人耳目,明哲保身”;46.81%的認(rèn)為“干事就會(huì)出風(fēng)頭,就會(huì)引起媒體的關(guān)注和公眾的監(jiān)督”;39.72%認(rèn)為“只要站出來(lái)說(shuō)話就會(huì)觸動(dòng)利益,就會(huì)使自己原形畢露”。

    座談中,干部也認(rèn)為,面對(duì)反腐倡廉的持續(xù)高壓態(tài)勢(shì),個(gè)別人因自身不干凈而選擇“為官不為”,一部分人則明哲保身??梢?,全面從嚴(yán)治黨與持續(xù)高壓反腐倡廉與“為官不為”存在著一定的關(guān)聯(lián)性。

    (三)從監(jiān)督問責(zé)層面剖析

    問卷中,87.94%的選擇了“怕承擔(dān)責(zé)任”;76.6%的“怕問責(zé)追責(zé)”;55.32%的“怕影響升遷”;46.81%的認(rèn)為“上級(jí)對(duì)干事創(chuàng)業(yè)缺乏關(guān)心愛護(hù),對(duì)工作中遇到的困難和問題支持幫助不夠,求全責(zé)備,不能設(shè)身處地地予以理解和擔(dān)當(dāng)”;還有43.97%的“怕輿論監(jiān)督”。

    代表座談時(shí)也印證了以上“四怕”?,F(xiàn)在,上級(jí)直接給項(xiàng)目有的單位都不愿意要,理由是“程序多、風(fēng)險(xiǎn)大、落實(shí)難”。這背后有個(gè)“怕?lián)?zé)”的問題,有部門利益的考量:怕被問責(zé)追責(zé),影響到個(gè)人前途。而對(duì)于輿論監(jiān)督,則排在最后。可見,監(jiān)督問責(zé)引發(fā)的“怕作為”是影響一些干部不敢為、不愿為的重要因素。

    三、治理“為官不為”的對(duì)策研究

    “為官不為”現(xiàn)象的存在,會(huì)危害政治生態(tài),有損黨和政府的形象,在不同程度上損害了群眾利益。對(duì)此,不能聽之任之,有必要加以治理。

    如何治理“為官不為”?問卷中,排在前五位的依次是“從嚴(yán)管理干部,建立長(zhǎng)效機(jī)制”;“落實(shí)‘兩個(gè)責(zé)任’,強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督”;“在思想上加大教育引導(dǎo)力度,樹立‘在其位,謀其政’的意識(shí)”;“培養(yǎng)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?,營(yíng)造‘為官敢為’的政治生態(tài)”;“制定科學(xué)的考核機(jī)制,實(shí)行正向激勵(lì)機(jī)制”。座談中,干部也“仁者見仁、智者見智”,提出了不同的策略。如“要多加強(qiáng)理想、信念‘總開關(guān)’方面的黨性修養(yǎng)和黨性教育,從思想上解決一些錯(cuò)誤意識(shí)”;“應(yīng)制定和不斷完善科學(xué)的、民主的、精細(xì)化的更具可操作性的考核機(jī)制,考核機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)正向激勵(lì)的導(dǎo)向,以期解決‘不愿為’的問題”;“要敢于擔(dān)當(dāng),就要營(yíng)造良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境”;“對(duì)于工作中的失誤,要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制”;“面對(duì)全面從嚴(yán)的新形勢(shì),我們要盡快轉(zhuǎn)變心態(tài),從內(nèi)心適應(yīng)全面從嚴(yán)的新常態(tài)”;“要選準(zhǔn)一把手,建好一個(gè)班長(zhǎng)”;“全面推行責(zé)任制,責(zé)任追究制,追究不落實(shí)的人和事”等。

    在調(diào)研的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為對(duì)“為官不為”現(xiàn)象要區(qū)分形式、綜合施策,找準(zhǔn)問題、對(duì)癥下藥,標(biāo)本兼治、正本清源。目前,要以黨紀(jì)國(guó)法為抓手,強(qiáng)化約束機(jī)制;實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制,法定職責(zé)必須為;落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”,強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé);制定科學(xué)機(jī)制,營(yíng)造良好環(huán)境,以期從根本上解決“為官不為”問題。

    (一)健全黨紀(jì)國(guó)法體系,并將之作為治理根本抓手

    “為政不廉是腐敗,為官不為也是變相腐敗?!盵2]對(duì)此,要以“猛藥去疴、重典治亂”的決心加以整治。黨紀(jì)國(guó)法是治理“為官不為”的一劑良藥。為此,要系統(tǒng)整理《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》等有關(guān)法律法規(guī),適時(shí)出臺(tái)《黨員干部問責(zé)條例》,落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》,予以健全并不斷完善,以黨紀(jì)國(guó)法整治“為官不為”。只有以黨紀(jì)國(guó)法為底線、紅線和帶電的高壓線,作為“戒尺”,利劍高懸,作為整治“為官不為”的根本抓手,強(qiáng)化剛性約束,才能使為官不為者心存敬畏,有所行動(dòng)。

    (二)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制,法定職責(zé)必須為

    根據(jù)“三定方案”(定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能),各部門、各單位實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制,把職責(zé)細(xì)化到人,把任務(wù)落實(shí)到人,法定職責(zé)必須為。

    例如,可實(shí)行單位工作人員在崗情況公示制。把目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行分解,職責(zé)到人,任務(wù)到人。平時(shí)實(shí)行在崗公示制,并進(jìn)行年度目標(biāo)任務(wù)考核,述職述廉述德考核等。

    通過公示制,職責(zé)到人等可明確職責(zé)目標(biāo),做到“知責(zé)明責(zé)、守責(zé)盡責(zé),各就各位、各負(fù)其責(zé)”,有利于提高效率,也有利于監(jiān)督,可以對(duì)為官不為者形成一定的外部壓力。

    (三)落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”,強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)

    治理“為官不為”,要從加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)的高度來(lái)落實(shí)。當(dāng)前,要落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”,強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。

    1.落實(shí)黨委(黨組)主體責(zé)任

    這包括領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任,主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任和班子其他成員的責(zé)任。嚴(yán)格落實(shí)黨委主體責(zé)任,突出“一把手”負(fù)主責(zé),對(duì)黨委在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面主體責(zé)任落實(shí)不到位的,建立問責(zé)機(jī)制。對(duì)整治“為官不為”不力的,實(shí)行責(zé)任倒查、進(jìn)行追責(zé)。

    2.落實(shí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)監(jiān)督責(zé)任

    紀(jì)委對(duì)發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)通過明察暗訪進(jìn)行曝光、責(zé)令整改、嚴(yán)肅追責(zé)。通過執(zhí)紀(jì)問責(zé),對(duì)為官不為、懶政怠政的,公開曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任,能夠讓為官不為者有所警醒。

    3.發(fā)揮效能辦、新聞媒體等監(jiān)督作用,倒逼“為官有為”

    效能辦對(duì)遏制“為官不為”起著重要的督促作用。新聞媒體發(fā)揮著重要的輿論監(jiān)督作用。如新聞媒體通過開設(shè)政風(fēng)行風(fēng)熱線,政務(wù)零距離等欄目,各單位、部門相關(guān)負(fù)責(zé)人定期做客電臺(tái)、電視臺(tái)直播間,與群眾代表零距離交流。這樣會(huì)促使一些人“為官有為”。否則的話,收到的不是鮮花和掌聲,而是“蝸牛公仔”、“蒼蠅拍”等諷刺“禮品”。

    (四)制定科學(xué)機(jī)制,營(yíng)造良好環(huán)境

    1.制定并健全科學(xué)合理的考核機(jī)制

    在考核機(jī)制中,樹立以“績(jī)效論英雄”的理念。把平時(shí)考核、階段性考核和年度考核相結(jié)合,注重平時(shí)考核。推進(jìn)分類考核,改進(jìn)考核方法,簡(jiǎn)化程序,提高效率。把考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員培養(yǎng)、使用、獎(jiǎng)懲等方面的重要依據(jù)。通過科學(xué)合理的考核機(jī)制,解決“不能為”的問題。

    2.從精神和物質(zhì)方面實(shí)施正向激勵(lì)機(jī)制

    要多關(guān)注干部的思想動(dòng)態(tài),了解他們的真實(shí)想法;關(guān)注干部的工作,解決工作中的實(shí)際困難;關(guān)心干部的生活,不斷提高公職人員的薪酬待遇;關(guān)懷干部的成長(zhǎng)進(jìn)步,推行職務(wù)與職級(jí)并行制度。通過正向激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,樹立“為官有為”的意識(shí)。

    3.試行并健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

    通過容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁,讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新要求,要健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,從機(jī)制上為改革者提供容錯(cuò)的保障,讓改革創(chuàng)新者沒有后顧之憂,能夠輕裝上陣。“允許試錯(cuò)、寬容失敗”,即“既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn),也允許試錯(cuò)、寬容失敗,最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,推動(dòng)全社會(huì)形成想改革、敢改革、善改革的良好風(fēng)尚”[3]。應(yīng)以容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制為突破口,著力解決“不敢為”的問題。

    [1] 人民網(wǎng).人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部:“消極怠工要不得”,“為官不為”是瀆職[EB/OL].(2014-06-10)[2014-06-10].http://opinion.people.com.cn/n/2014/0610/c1003-25125486.html

    [2] 李克強(qiáng).為政不廉是腐敗,為官不為也是變相腐?。跡B/OL].(2016-03-28)[2016-03-28].http://politics. people.com.cn/n1/2016/0328/c1001-28233036-4.html

    [3] 習(xí)近平.習(xí)近平主持深改組會(huì)議:鼓勵(lì)創(chuàng)新表?yè)P(yáng)先進(jìn),允許試錯(cuò)寬容失?。跡B/OL].(2016-02-23)[2016-02-23]. http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1435079

    責(zé)任編輯:周育平

    D6

    A

    1009-3605(2017)01-0035-04

    2016-11-15

    2016年度亳州市黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題“新時(shí)期‘為官不為’調(diào)查研究”(項(xiàng)目編號(hào):BZDXKT2016001)的研究成果。

    高傳晉,男,安徽利辛人,中共亳州市委黨校講師,主要研究方向:科學(xué)社會(huì)主義。

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