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    行政協(xié)商:意義、價值與存在的問題

    2017-03-07 22:16:20邱聰江
    湖南行政學院學報 2017年1期
    關鍵詞:協(xié)商民眾民主

    邱聰江

    (中共寧波市委黨校,浙江 寧波 305012)

    行政協(xié)商:意義、價值與存在的問題

    邱聰江

    (中共寧波市委黨校,浙江 寧波 305012)

    行政協(xié)商是一種新的行政活動模式,強調行政主體與行政相對方在實質平等的基礎上,通過理性的交流與溝通而實現(xiàn)行政目的。與其他行政活動相比,具有前置性、平等性和個案針對性的特點。除了理論意義外,行政協(xié)商的現(xiàn)實意義在于使行政決策更加符合民眾的需求、避免行政執(zhí)法陷入困境、有利于改善政府與民眾之間的關系。

    行政協(xié)商;實質平等;前置性;平等性;個案針對性

    行政協(xié)商是當代中國政府治理和政治發(fā)展的必然選擇,它有利于推進政府決策的民主化,加強對政府權力的監(jiān)督和制約,促進政府職能轉變。行政協(xié)商強調的是行政主體通過與公民、法人或其他組織之間的商談 、對話,以追求理性共識,推動行政目標之達成。它既是我國社會主義協(xié)商民主在行政領域的重要實現(xiàn)方式,又是回應我國行政治理訴求的新手法。行政協(xié)商不僅彰顯著國家治理現(xiàn)代化過程中的法治、民主和人權價值,而且其應用能夠推動我國行政程序治理、行政過程治理及行政司法治理 的發(fā)展。在很大程度上,行政協(xié)商的運用為我國行政法治、行政治理邁入包容性、開放性與回應性的新時代提供了重要助力。當下我國行政協(xié)商還存在著行政主導成分比較多、組織程序不夠規(guī)范、整合機制不夠完備、協(xié)調機制不夠健全、覆蓋面比較狡小等不足。深入探討行政協(xié)商的意義、價值,無疑有助于推進我國行政治理現(xiàn)代化之路徑。

    一、行政協(xié)商的主要特征

    行政協(xié)商是指行政主體與行政相對方、特定的社會公眾之間在實質平等的基礎上,通過理性而充分的交涉、商談、妥協(xié),達成共識,并以此共識指導雙方行為的行政范式。[1]主要具有如下特征:

    (一)前置性

    在當前的行政活動中,行政復議、行政調解、行政訴訟等制度是行政相對方保障自身合法權益的可用途徑,但這些行政手段都是事后補救性質的,即只有當行政糾紛發(fā)生后,以上這些機制才可能啟動。實踐中,我國的行政糾紛數(shù)量不斷增長,以上的事后機制在應對糾紛時捉襟見肘,不利于社會的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。而行政協(xié)商制度具有前置性,能從源頭上預防行政糾紛的發(fā)生。

    (二)平等性

    我國的傳統(tǒng)行政管理過程中,行政主體與行政相對方的地位在理論上是平等的,而事實上行政主體的優(yōu)勢地位是非常明顯的,這種事實上的不平等使私權利難以得到有效保障。也往往導致行政相對人在主觀上排斥行政主體的任何行政行為,相對人的不合作,甚至“暴力抗法”因此產(chǎn)生,并由此引發(fā)了其他許多社會問題。而行政協(xié)商制度恰當?shù)厝谌肓藚f(xié)商民主,協(xié)商的雙方主體之間以平等的身份與地位出現(xiàn)在協(xié)商過程中。繼而以平等的地位充分表達各自利益訴求,這不僅能大大減少行政糾紛的產(chǎn)生的概率,也有助于各級行政主體在老百姓心中樹立良好形象。

    (三)針對性

    雖然行政協(xié)商與傳統(tǒng)的行政模式相比有諸多優(yōu)勢,但是不能貿然將行政協(xié)商適用于所有的行政活動,這主要有兩個方面的原因,首先,各級政府的行政活動門類繁多,性質也不盡相同,如果無視差別,都進行行政協(xié)商,不但費時費力,而且有可能會陷入了僵化行政的泥潭;其次,即使是性質相同、種類比較接近的行政活動,也可能由于行政相對人的文化素質不同、個性特質不同,事件標的不同,而不適合通過協(xié)商得出行政結果。再者,由于行政主體擁有不同程度的自由裁量權,如果將行政協(xié)商統(tǒng)一化,行政主體可能會利用協(xié)商中的各種機會,濫用自由裁量權。綜上所述,個案針對性是其中的核心特征,在政府的行政實踐中需要有的放矢,針對不同的個案,采取具體化的協(xié)商辦法。

    二、行政協(xié)商的理論意義與價值體現(xiàn)

    (一)行政協(xié)商能夠更好地體現(xiàn)我國民主實踐的發(fā)展

    在西方國家治理模式當中,協(xié)商民主是重要的一種模式,即公民通過對公共事務的協(xié)商談判,自由表達各自的需求,在充分考慮各方利益的基礎上,本著公共利益優(yōu)先的原則,使某個公共政策或公共決策有了理論上的合法性。[2]行政協(xié)商制度是協(xié)商民主理論在公共行政領域的體現(xiàn)。在政府的施政過程中,行政主體與行政相對人在實質平等的基礎上,就雙方共同關注或面對的問題,進行平等的交流和溝通,充分而理性地表達各自的訴求,并在嚴格的程序和規(guī)范的基礎上,最終達成雙方都比較認可的行政結果。黨的十一屆三中全會以來,我國社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化建設不斷加強,中國特色社會主義法律體系也已初步形成,國家政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的主要方面基本做到了有法可依。事實上,西方主要國家的民主也不盡相同,我國的社會主義民主無論在理論上還是實踐中,也可以具有中國特色。現(xiàn)實中,盡管我們國家的民主協(xié)商與西方學者哈貝馬斯所論述的協(xié)商民主有許多不同之處,但兩者在民主的許多基本原則上有相通之處,如民主的平等性、真實性、經(jīng)常性等。能夠很好地體現(xiàn)我國的社會主義民主發(fā)展。

    (二)行政協(xié)商有利于體現(xiàn)我國的法治建設發(fā)展

    《中國的法治建設》白皮書指出:“依法行政,建設法治政府,是全面落實依法治國基本方略的重要內容,成為中國政府施政的基本準則?!盵3]筆者認為,法治建設的內在要求就是要以民意的理性、自由表達為根本,行政協(xié)商制度恰恰是充分反映民眾利益訴求。政府從公共政策制定、重大行政決策、行政執(zhí)法到行政監(jiān)督的一系列行政行為都納入法制化軌道,這樣才能更好地體現(xiàn)全心全意為人民服務的理念。要確保政府的這一系列行政過程能充分聽取民意,行政協(xié)商制度的建設和發(fā)展就顯得尤為重要。雖然在傳統(tǒng)的政府行政活動中,普通老百姓或者具體的行政相對人名義上擁有聽證、陳述、申辯等權利,但事實上,這種權利基本上得不到有效保障。主要原因在于這些權利沒有進一步的制度作為保障。有了行政協(xié)商制度,行政主體一定程度上就必須聽取行政相對人的意見,并在進一步充分溝通協(xié)商的基礎上達成共識,這不僅有利于保障老百姓的正當權益,事實上也大大有利于政府行政活動的有序開展,提升政府的行政效能。

    (三)行政協(xié)商有利于體現(xiàn)我國的服務政府理念

    從現(xiàn)代憲政意義上講,公民是國家主權的擁有者,行政機關是接受公民委托權力的代理機關,因此,行政機關理所當然有義務為公民提供各種公共服務,政府當然應該是服務型政府。但是事實上,我國許多基層政府離服務政府的要求相去甚遠,各級行政機關在行政過程中,官僚主義、長官意志依然十分盛行。而行政協(xié)商的基本精神就是充分與老百姓協(xié)商,讓民眾有充分的表達訴求的權利,這本身就體現(xiàn)了主權在民,體現(xiàn)了為民服務,實現(xiàn)了角色的一大轉變。而且在行政協(xié)商的推進過程中,行政主體也可以不斷吸收公眾的智慧,從而提升服務的質量。從這些意義上講,行政協(xié)商制度是推進服務政府建設的重要行政方式。

    三、行政協(xié)商的現(xiàn)實意義

    (一)行政協(xié)商使行政決策更加符合民眾的需求

    現(xiàn)實中,政府的行政決策往往偏離民眾的現(xiàn)實需求,政府往往因為追求政績、因為腐敗、因為公共理性不足等眾多復雜的因素而使公共決策偏離民眾的需求。特別在基層更加是如此,例如經(jīng)??吹揭恍┺r(nóng)村到處修建河埠頭,而另一些農(nóng)村到處建設體育健身設施,事實上民眾并沒有因此而感激政府,相反在背后紛紛議論政府決策背后的腐敗,回扣等。分析其原因,主要是因為政府的公共決策缺乏民主,老百姓的真實需求缺少表達的機會。而協(xié)商民主行政,因為有了一個民眾參與的平臺,可以使政府在作出公共決策前,圍繞決策內容,發(fā)表自己的看法,通過民眾相互之間的反復討論、協(xié)商,最終達成一致,而這一共識最終形成為政府決策。[4]而且由于這樣的決策在一開始就有民眾的積極參與,決策本身的認同度會比較高,在之后的政策執(zhí)行過程中,民眾往往就會積極支持決策的執(zhí)行。因此,基層政府與民眾之間由之前的單向決策轉變?yōu)榛拥碾p向決策,兩者的對立狀態(tài)也自然地轉為一種融合狀態(tài)。協(xié)商決策從一開始就把民眾之間的偏好差異,民眾與政府之間的偏好差異很好地整合起來,從根本上避免了政府行政與民眾意愿相去甚遠的尷尬。在協(xié)商決策過程中,一些潛在的矛盾通過協(xié)商行政平臺得以浮現(xiàn),并通過溝通、談判,得到理性的解決。這顯然有利于社會穩(wěn)定。

    (二)避免行政執(zhí)法陷入困境

    當前政府在行政執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到各種各樣的障礙,其中既有政府及其公務員的問題,也有老百姓的問題。政府方面的問題主要是政策或決策本身不合理,甚至不合法,例如許多地方的征地拆遷中都有不合理性問題存在,還有就是執(zhí)法過程中的腐敗、不公平、方式不當、濫用自由裁量權等。老百姓方面的問題主要是整體素質低下,法制觀念淡薄。除此之外,也與政府及其公職人員在行政執(zhí)法過程中跟被執(zhí)行人缺乏溝通、協(xié)商有很大的關系。法律與行政法規(guī)為政府的執(zhí)法行為提供了基本框架與依據(jù),但是只是大致的框架,執(zhí)行過程中可能會有許多漏洞,而且執(zhí)法人員對于法律的理解也可能有所差異,這都會造成執(zhí)法行為違背法律的初衷。如果在主體雙方平等協(xié)商的基礎上執(zhí)行,就可以在很大程度上彌補這一方面的不足。這不但有利于保護行政相對人的合法權益,也有利于提高行政主體的主觀能動性,避免執(zhí)法行為陷入僵化。

    (三)有利于改善政府與老百姓之間的關系

    當前有些地方政府與老百姓之間的關系非常緊張,政府可以從不同的角度出發(fā)解決這一不良狀況,其中協(xié)商行政就是一個非??尚兄?。在協(xié)商民主行政中,地方政府在進行公共決策或行政執(zhí)法時,就某個公共問題與廣大民眾進行充分的協(xié)商談判,征求廣大民眾的意見、建議,并共同尋求解決之道。實行協(xié)商民主行政后,地方政府由以前的單一、強制方式來管理公共事物,逐步轉變?yōu)閰f(xié)商、談判來處理公共問題。在協(xié)商過程中,所有參與者都能夠就共同面臨的問題展開平等的討論與交流。協(xié)商只要操作合理,能夠促進民眾與政府之間的相互理解,民眾相互之間的偏好轉換。[5]在這一基礎上作出的公共決策在相當程度上能夠體現(xiàn)參與各方的共同意愿,表明政府的決策是公共理性而非政府單方面意志的結果。雖然協(xié)商并不等同于最終的決策,但是經(jīng)過各方協(xié)商,獲得民眾的認同、理解,而達成的共識會深刻影響公共政策,這必將很大程度上改善地方政府與民眾之間的關系。

    四、缺少規(guī)范性:當前行政協(xié)商存在的普遍性問題

    行政協(xié)商或類似的協(xié)商民主在我國的實踐中并沒有產(chǎn)生公眾所期待的滿意結果,其主要原因在于各地零星開展的行政協(xié)商缺少規(guī)范性,這是各地存在的一個普遍問題。

    (一)行政協(xié)商的內容缺少規(guī)范性

    協(xié)商內容的規(guī)范性主要指需要有制度來明確哪些公共事項可以協(xié)商、哪些事項應該協(xié)商、哪些事項不應該協(xié)商。如果沒有相應的制度安排,可能出現(xiàn)一種情況,即行政主體應該與公眾協(xié)商的事項,但行政主體出于各種原因不與公眾協(xié)商而單方面作出決定。一些無關緊要的,不需要與公眾協(xié)商的事項卻非常認真地與公眾協(xié)商,其要義無非是作秀,欺上瞞下。例如某市曾經(jīng)就城市路燈的設計方案與老百姓進行了深入的協(xié)商,在報紙、電視等主要媒體上進行了廣泛的報導,但是對于一些重大的公共決策,如基礎設施建設、民生改革等根本不與民眾協(xié)商。甚至連基本的信息公開也沒有。由于沒有明確的制度規(guī)定,公眾無法單方面啟動行政協(xié)商,即使提出協(xié)商的動議也基本得不到行政主體的認同。因此用制度來規(guī)范行政協(xié)商的內容非常重要,這可以看作是行政協(xié)商得以開展的前提條件。

    (二)行政協(xié)商的程序缺少規(guī)范性

    協(xié)商程序的規(guī)范性是指主體雙方在行政協(xié)商啟動后所必須經(jīng)過的一些程序。例如主持人的選擇、協(xié)商會議如何召開、話語秩序與話語權平等的保障、協(xié)商過程的記錄等。如果缺少協(xié)商程序的規(guī)范,那么協(xié)商往往會陷入形式,公眾的訴求可能無法得到充分表達,可能會得不到應有的重視。實際上許多地方的行政協(xié)商流于形式,一個重要的問題是行政協(xié)商的程序缺少規(guī)范性。由于缺少程序的規(guī)范性,行政主體很容易地就能操縱行政協(xié)商,甚至形式很熱鬧,但是協(xié)商的結果卻是單方面的。因此,只有規(guī)范協(xié)商程序,才能從根本上保障協(xié)商結果真實有意義。

    (三)行政協(xié)商的法律效力缺少規(guī)范性

    除了行政協(xié)商的內容與程序缺少規(guī)范性之外,行政協(xié)商的效力也應該得到規(guī)范?!靶姓f(xié)商可能花費大量的時間、精力,無論對于協(xié)商的任何一方來講,都應該保證各自付出的成本有合法的保障”。如果花費了大量的時間、精力,并且最終也達成了結果,但是這一結果卻被其中一方突然否定,對于另一方而言,顯然難以接受。所以同樣必須要有制度來規(guī)范行政協(xié)商結果的法律效力,一旦行政協(xié)商達成一致,對于主體雙方都應有足夠的約束力。

    行政協(xié)商缺少規(guī)范的原因是多方面的,總結起來,主要是集權體制的干擾、基層政府的職能錯位、民眾的民主意識淡薄。這些因素干擾了行政協(xié)商走向規(guī)范。

    [1]王學輝.邁向和諧行政法[M].北京:中國政法大學出版社,2012:8.

    [2]王錫鋅.行政程序法理念與制度研究[M].北京:中國民主法制出版社,2007:126.

    [3]詹姆斯·博曼.公共協(xié)商:多元主義、復雜性與民主[M].北京:中央編譯出版社,2006:3.

    [4]尤根·哈貝馬斯.公共領域的結構轉型[M].上海:學林出版社,2004:166.

    [5]江國華.中國行政法(總論)[M].武漢:武漢大學出版社,2012:82.

    責任編輯:譚桔華

    D6

    A

    1009-3605(2017)01-0008-04

    2016-10-18

    邱聰江,男,浙江慈溪人,中共寧波市委黨校公共管理教研部副教授,主要研究方向:公共產(chǎn)品、行政協(xié)商、危機管理。

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