公共治理與公共政策的秩序維度

毛壽龍

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

公共治理與公共政策的秩序維度

毛壽龍

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

2016年是非常有意思的一年。這一年對(duì)中國(guó)來說是一切都非常順利的一年：國(guó)際上南海問題得到了順利的解決；和世界主要大國(guó)的關(guān)系都非常平穩(wěn)；與周邊國(guó)家之間關(guān)系也非常平穩(wěn)。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政治形勢(shì)和社會(huì)發(fā)展，都處于平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期。最重要的是，2016年是中國(guó)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立的第三年，也是2020年前全面完成深化改革重要任務(wù)的重要一年。以2016年為坐標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)歷史上的“16年”也非常有特色。

一、歷史上的“16年”：公共治理與政策的秩序維度①

100年前的“16年”是1916年。那一年，歐洲正處于一戰(zhàn)的中期，戰(zhàn)火燒遍了整個(gè)歐洲。那一年，凡爾登戰(zhàn)役打響，從2月21日延續(xù)到12月19日，將近10個(gè)月，德、法兩國(guó)共投入100多個(gè)師的兵力，雙方死亡超過25萬人、受傷50多萬人，傷亡人數(shù)僅次于索姆河戰(zhàn)役，被稱為“凡爾登絞肉機(jī)”。在這一年，中國(guó)已經(jīng)告別大清帝國(guó)進(jìn)入中華民國(guó)時(shí)期。當(dāng)時(shí)的中國(guó)各界利用歐洲正忙于第一次世界大戰(zhàn)的機(jī)會(huì)專注于實(shí)業(yè)救國(guó)，當(dāng)時(shí)的主要輕工業(yè)都有很大的發(fā)展，市場(chǎng)秩序進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。但政治上，當(dāng)時(shí)的中華民國(guó)總統(tǒng)袁世凱忙于稱帝，失敗后一病不起，當(dāng)年病故，此后中國(guó)進(jìn)入軍閥混戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)家秩序出現(xiàn)了危機(jī)。

200年前的“16年”是1816年。那一年，美國(guó)印第安納州成為美國(guó)的第19個(gè)州，美國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)張。同時(shí)，印第安納大學(xué)成立。那一年，英國(guó)國(guó)王派代表到中國(guó)談判貿(mào)易問題，中國(guó)沒有接受，從而失去了快速進(jìn)入市場(chǎng)秩序融入全球化的機(jī)會(huì)。后來就發(fā)生了鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，出現(xiàn)了東西方文明在國(guó)家秩序領(lǐng)域的沖突。

1000年前的1016年，當(dāng)時(shí)，中國(guó)北部屬于遼國(guó)，遼國(guó)攻打高麗，攻城略地。3年后高麗議和，向遼國(guó)納貢。北宋則在廣西一帶平定安化蠻。從此，安化蠻間歲到宋廷朝貢，不再成為宋之邊患。

2000年前的“16年”，是王莽統(tǒng)治第三年。那一年發(fā)生大地震，天降大雪，竹子、松柏都枯死。為應(yīng)對(duì)災(zāi)害，王莽下令，上自公爵侯爵，下到小吏，全部停發(fā)俸祿。大災(zāi)之年王莽還四處出兵，但軍糧供應(yīng)不上，士兵不僅因饑餓而缺乏戰(zhàn)斗力，還因瘟疫而病死十之六七。王莽是中國(guó)歷史上一個(gè)很有特點(diǎn)的人物，他道德高尚，老婆10年沒有買過新衣服；孩子犯法，他大義滅親逼死兒子；他把自己的房子騰出來給災(zāi)民居住，是道德的楷模。他實(shí)施全面國(guó)有化的改革，還徹底廢除舊幣換新幣，激發(fā)全面怨恨。公元23年，王莽政權(quán)被推翻，王莽被追殺至死。

3000年前的公元前1016年，沒有確切的歷史記載。最早有記載的“16年”是公元前816年。那一年是周宣王十二年，生產(chǎn)了一個(gè)文物，即虢季子白盤，高39.5厘米，口長(zhǎng)137.2厘米，口寬86.5厘米，重215.3公斤。這個(gè)寶貝，現(xiàn)在是古代三大寶貝之一，與散氏盤、毛公鼎并稱西周三大青銅重器。

從歷史上這許多的“16年”來看，從公共治理與政策的秩序維度來透視，我們可以看到，有一些共同的元素：

首先，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問題，一直是一個(gè)頭等重要的大問題。許多國(guó)家都處于出戰(zhàn)和保衛(wèi)的狀態(tài)。歷史上有記載的多數(shù)“16年”，國(guó)家秩序維度基本上都處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。戰(zhàn)爭(zhēng)的原因主要是擴(kuò)張領(lǐng)土，奪回或者保衛(wèi)領(lǐng)土。當(dāng)然，當(dāng)時(shí)的英國(guó)不太一樣，其戰(zhàn)爭(zhēng)主要是為了維護(hù)和擴(kuò)張其國(guó)際貿(mào)易，對(duì)于擴(kuò)張領(lǐng)土并不熱心。對(duì)外是戰(zhàn)爭(zhēng)，對(duì)內(nèi)則是國(guó)家秩序建設(shè)和維護(hù)。一個(gè)成功的國(guó)家，必然是國(guó)家內(nèi)在秩序建設(shè)得很好的國(guó)家。

其次，市場(chǎng)秩序的問題。歷史上的“16年”，能夠進(jìn)入大事記的市場(chǎng)秩序領(lǐng)域的大事不多。但英國(guó)當(dāng)年應(yīng)該已經(jīng)經(jīng)過了黃金發(fā)展時(shí)期。1776年亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》[1]出版以后，英國(guó)進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。40年后的1816年，英國(guó)國(guó)王就派使者來和大清帝國(guó)洽談自由貿(mào)易的事情。可惜中國(guó)當(dāng)時(shí)閉關(guān)鎖國(guó)，失去了進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)秩序從而快速發(fā)展的機(jī)會(huì)。

再次，歷史上的專業(yè)秩序。中國(guó)歷史上也有專業(yè)秩序，但現(xiàn)代專業(yè)秩序發(fā)端于現(xiàn)代學(xué)校制度的發(fā)展。在中國(guó)，這可以說是從清末開始的。但在西方，可以說發(fā)端于古希臘的科學(xué)研究精神。在這個(gè)意義上，200年前美國(guó)印第安納大學(xué)的建立，可以說也是歷史上的“16年”在專業(yè)秩序上的重大事件。專業(yè)秩序，不僅給政府各個(gè)部門的管理提供了大量的專業(yè)人才，而且從秩序上來說也形成了自己獨(dú)立的秩序，從而給現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展提供了秩序的基礎(chǔ)。

歷史上大事記，極少有原始秩序進(jìn)入史學(xué)家的視野。當(dāng)然，在地方志，還有紀(jì)傳體史書上，還是有不少記載的。在這個(gè)方面，古往今來，應(yīng)該說沒有多大的變化。自然村落的人們和古代村落的人們過的日子其實(shí)沒啥不同。人們的家庭生活、社交往來，即使有了現(xiàn)在微信和快速交通，但和原始秩序基本模式的邏輯和價(jià)值大致是一樣的。

所以，把鏡頭拉遠(yuǎn)，人類公共治理與政策基本秩序的元素是差不多的，其差別是，歷史上的國(guó)家秩序一般都比較脆弱，成于戰(zhàn)爭(zhēng)也毀于戰(zhàn)爭(zhēng)。其之所以經(jīng)常處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，原因是過去的國(guó)家秩序自身和原始秩序一樣具有封閉性，封閉性的秩序往往是防衛(wèi)性的，防衛(wèi)性的秩序一旦出現(xiàn)防衛(wèi)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)去主動(dòng)進(jìn)攻，以攻為守，更何況過去的國(guó)家秩序和原始秩序本身也有擴(kuò)張性。在封閉秩序里的擴(kuò)張性，必然意味著進(jìn)攻，即使是和平的擴(kuò)張，也需要防衛(wèi)性的進(jìn)攻。在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)代，力量就是王道。所以，具有力量的男性自然而然就居于秩序金字塔的頂層。不過，現(xiàn)代秩序里，有力量的男性已經(jīng)失去了價(jià)值，已經(jīng)從金字塔的頂層下降到了健美的原始秩序里，而且力量已經(jīng)讓位于肌肉的數(shù)量。因?yàn)楝F(xiàn)代秩序維度發(fā)生了變化，和古代秩序有很大的差別。

古代秩序和現(xiàn)代秩序的基本差別是，現(xiàn)代秩序中的市場(chǎng)秩序和專業(yè)秩序已經(jīng)非常茁壯地成長(zhǎng)起來，從而改變了國(guó)家秩序的外在結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在的國(guó)家更多的是為了備戰(zhàn)，而且領(lǐng)土的重要性開始大大下降，國(guó)家的領(lǐng)土規(guī)模大體基本穩(wěn)定，戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)基本讓位給和平，國(guó)家之間的戰(zhàn)爭(zhēng)基本表現(xiàn)為貿(mào)易戰(zhàn)，而這個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)主要是以更便宜的價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而不再是土地和財(cái)富的掠奪。在這個(gè)秩序里，政治家很重要，企業(yè)家也越來越重要，但戰(zhàn)士已經(jīng)沒有古代秩序里那么重要，他們還需要國(guó)家秩序的照顧才能維持生活和福利。

國(guó)家秩序的國(guó)內(nèi)部分也已經(jīng)讓位給政府的專業(yè)管理秩序。政府的各個(gè)部門基本上都有很專業(yè)的秩序，農(nóng)林水工商不用說了，財(cái)政、人事、統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃，也是專業(yè)人員組成的部門，甚至是強(qiáng)力部門，如安全和公安部門，現(xiàn)在也充滿著專業(yè)的執(zhí)法人員，更不用說軍隊(duì)。這些得益于專業(yè)化教育和科研制度的發(fā)展，這一專業(yè)秩序的發(fā)展使得人類50%以上的人都上過大學(xué)，識(shí)字率基本上已經(jīng)達(dá)到90%以上。專業(yè)人員隊(duì)伍龐大，作為一名專業(yè)人員，需要投入所有的時(shí)間和精力拼搏努力，才能在專業(yè)秩序里贏得較高的地位。所以，專業(yè)人員可以說是現(xiàn)代文明的核心，專業(yè)秩序也是現(xiàn)代文明的核心秩序。因?yàn)閷I(yè)秩序有其天然的開放性，對(duì)任何人都是潛在開放的，而該秩序也有天然的封閉性，因?yàn)閷?duì)任何人來說都是有門檻的。這樣的秩序會(huì)激勵(lì)專業(yè)人員艱苦努力，是極其“勢(shì)利”的秩序。

當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)迅速發(fā)展的城市化，使得市場(chǎng)秩序幾乎占領(lǐng)了人類生活的核心部分。過去的人們自己打井取水，自己儲(chǔ)存糧食，一切都依靠自己；但現(xiàn)在的人們幾乎都依靠復(fù)雜的市場(chǎng)。過去的人們儲(chǔ)存金子銀子以備不時(shí)之需，現(xiàn)在的人們口袋里只有很少的現(xiàn)金，基本上都把錢存在銀行里，甚至存在手機(jī)里。信用卡和手機(jī)支付，已經(jīng)越來越成為生活的一部分。而這都是市場(chǎng)秩序充分發(fā)展的結(jié)果?，F(xiàn)在只要有信用卡，走遍天下都不怕。市場(chǎng)秩序讓政治家能夠把權(quán)力兌換成財(cái)富，讓企業(yè)家能夠把財(cái)富放大變現(xiàn)，讓專業(yè)人員的知識(shí)也有金錢的力量，讓蕓蕓眾生都能夠依靠勞動(dòng)力市場(chǎng)有一個(gè)體面的收入和生活，還讓人們有足夠的力量去滿足自己的慈善欲望，讓社會(huì)里的弱勢(shì)群體也能夠得到足夠的救濟(jì)。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家秩序的市場(chǎng)化、專業(yè)化是非常重要的。歷史上的人們過分重視國(guó)家秩序，而忽略了市場(chǎng)秩序以及專業(yè)秩序的發(fā)展，其結(jié)果是戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，國(guó)家秩序也處于險(xiǎn)境之中。王莽改制的失敗，表面上是其策略的失敗，其實(shí)是秩序的失敗。他仰仗自己的道德威望以及至高無上的權(quán)力，妄圖取消所有的市場(chǎng)秩序，取消原始秩序，一切都納入國(guó)家秩序，其結(jié)果就是邊患不斷、內(nèi)亂四起，最后被亂兵所殺。而現(xiàn)代文明的成功，以及國(guó)家秩序的轉(zhuǎn)型，也是市場(chǎng)秩序和專業(yè)秩序充分發(fā)展的結(jié)果。現(xiàn)代文明的秩序維度和羅馬一樣，當(dāng)然不是一天建起來的，而是各種各樣的個(gè)人長(zhǎng)期行動(dòng)積累演化的結(jié)果。

二、2016：公共治理與政策之秩序維度的宏觀透視

歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，放到2016年也依然有效。2016年，世界各地發(fā)生了很多事情，都證明了這一點(diǎn)。

2016年，先是英國(guó)建制派啟動(dòng)脫留歐投票失敗，導(dǎo)致支持留歐的建制派首相辭職，表明英國(guó)的國(guó)家秩序也出現(xiàn)了問題。然后是美國(guó)總統(tǒng)大選，建制派希拉里在總統(tǒng)競(jìng)選中失敗，來自原始秩序的企業(yè)家特朗普當(dāng)選，表明美國(guó)的國(guó)家秩序出現(xiàn)了問題。接著是意大利建制派啟動(dòng)憲制改革失敗，結(jié)果建制派總理辭職。一個(gè)為建制派所不容的特朗普當(dāng)選總統(tǒng)，兩個(gè)建制派的總理團(tuán)隊(duì)集體辭職，其邏輯和當(dāng)年王莽停官員的薪、進(jìn)行全面改革卻被原始力量趕下臺(tái)是一樣的。當(dāng)然，差異也是有的，因?yàn)橥趺У臅r(shí)代沒有普選，也沒有公投，所以原始秩序的力量一旦起來，建制派的下場(chǎng)就很悲慘?，F(xiàn)在有了這一切，美國(guó)的希拉里瀟灑地承認(rèn)敗選、脫離國(guó)家秩序，回歸到了原始秩序的生活。而英國(guó)首相和意大利總理，黯然辭職之后，同樣可以全身而退。和古代政治相比，國(guó)家秩序的進(jìn)步最大的受益者是政治家本人。

2016年發(fā)生的很多事情，都有秩序的意義。美國(guó)奇人特朗普當(dāng)選總統(tǒng)，給美國(guó)的國(guó)家秩序帶來了挑戰(zhàn)，美國(guó)的市場(chǎng)秩序全球化可望收縮。它意味著美國(guó)的原始秩序終于進(jìn)軍華盛頓，當(dāng)然這也不見得能夠改變什么，因?yàn)槊绹?guó)的國(guó)家秩序非常有韌性，非常容易吸收來自原始秩序的力量，實(shí)際上號(hào)稱建制派的希拉里，原來就是很具有原始秩序力量的女權(quán)主義者。奧巴馬競(jìng)選時(shí)，他也是口口聲聲要“變革”的原始意義上的政治家，現(xiàn)在已經(jīng)被公認(rèn)為是非?，F(xiàn)實(shí)地維護(hù)美國(guó)國(guó)家建制的政治家了。特朗普當(dāng)選后，在策略上，中美關(guān)系進(jìn)入了不確定時(shí)期。當(dāng)然從秩序上去看，中美關(guān)系也不會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。英國(guó)脫歐，意大利修憲失敗，歐盟處于去一體化的前期，全球化的基本格局不會(huì)有什么根本變化，只是國(guó)家秩序的推動(dòng)會(huì)少一些，而原始秩序的力量會(huì)得到一些比較好的照顧而已。在這一點(diǎn)上，歐洲的原始秩序比美國(guó)要好的多，而美國(guó)很多所謂的鐵銹地帶，的確深受國(guó)家推動(dòng)的全球化之害，現(xiàn)在國(guó)家該花點(diǎn)心思去照顧原始秩序了。

2016年，對(duì)中國(guó)來說，也是非常重要的一年。這是新常態(tài)的一年，經(jīng)濟(jì)從過去持續(xù)高速發(fā)展的非常態(tài)，到有下行壓力但依然快速增長(zhǎng)的新常態(tài)。這一年，中國(guó)的人民幣快速貶值10%，金融進(jìn)入不確定時(shí)期，金融風(fēng)險(xiǎn)加大。房市有庫存，但去庫存后一線城市和二線城市的泡沫繼續(xù)膨脹。城市由企業(yè)支持的公共自行車異軍突起。高校去行政化試水，開始有學(xué)校去除學(xué)校中層干部的行政級(jí)別。專業(yè)秩序進(jìn)入學(xué)術(shù)GDP飛速膨脹階段，到處都是研討會(huì)，一大批著作和論文發(fā)表，甚至于英文著作和論文也成規(guī)模增加。反腐敗依然是重要主題，執(zhí)政黨進(jìn)一步從嚴(yán)治黨。國(guó)家在北京、山西、浙江試點(diǎn)監(jiān)察委員會(huì)體制，監(jiān)督體制改革重塑國(guó)家秩序和政府秩序。國(guó)家的全球中國(guó)公民服務(wù)走上新臺(tái)階。2016年12月10日，北京國(guó)宏公共治理與政策研究院的國(guó)宏臥龍山莊啟用，公共治理與政策研究的原始的專業(yè)秩序又開辟了一個(gè)新的成長(zhǎng)基地。

在這一切之中，2016年是全面深化改革的第三年，是非常關(guān)鍵的一年。從2013年開始，國(guó)家深改組開了30次會(huì)議，通過了198個(gè)文件[2]，涵蓋了執(zhí)政黨和政府工作的方方面面。2020年全面深化改革將完成全覆蓋，這是前所未有的改革事業(yè)。目前最大的挑戰(zhàn)是，能否對(duì)國(guó)家秩序、政府秩序、專業(yè)秩序、市場(chǎng)秩序、社會(huì)秩序以及這些秩序的原始秩序形成演化效果。

因此，從秩序維度來透視，2016年西方世界的基本特征是，國(guó)家強(qiáng)力推動(dòng)的全球秩序全球化開始回縮；全球政治逐步讓位給國(guó)內(nèi)政治，全球資本市場(chǎng)遭受國(guó)家化的阻力。但對(duì)中國(guó)來說，這一年依然是走向世界的一年：全球化秩序中的中國(guó)人越來越多，中國(guó)人開始在美國(guó)選舉中扮演重要角色。中國(guó)的游客開始從周邊走向世界各國(guó)。中國(guó)的資本、制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建造走向世界，中國(guó)的制造業(yè)企業(yè)家開始在美國(guó)投資建廠。中國(guó)的軍事力量開始走出誘敵深入、近海防衛(wèi)，走出第一島鏈、第二島鏈，涵蓋南海，走向印度洋，走向非洲。人民幣國(guó)際化走出關(guān)鍵的一步，雖然這一進(jìn)程并非一帆風(fēng)順，但形勢(shì)開始逆轉(zhuǎn)了：200年前也就是1816年，英國(guó)派人來中國(guó)，謀求中國(guó)的開放，想讓中國(guó)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中國(guó)不開放就打仗?，F(xiàn)在卻是歐盟、日本和美國(guó)不承認(rèn)中國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，不和中國(guó)自由貿(mào)易。美國(guó)的當(dāng)選總統(tǒng)特朗普還要開征45%的高額關(guān)稅封鎖中國(guó)的自由貿(mào)易，貿(mào)易摩擦頻發(fā)。這次是中國(guó)捍衛(wèi)自由貿(mào)易，而發(fā)達(dá)國(guó)家開始走向閉關(guān)鎖國(guó)，不要中國(guó)價(jià)廉物美的商品。

在這一各個(gè)方面的秩序都進(jìn)入強(qiáng)化的進(jìn)程中，中國(guó)的原始秩序繼續(xù)出現(xiàn)衰退的趨勢(shì)：農(nóng)村的原始秩序出現(xiàn)了空心化，農(nóng)村的政府化和商業(yè)化開發(fā)使得原始秩序的保護(hù)成為一個(gè)新的問題。城市的原始秩序，繼續(xù)維持單位化和政府秩序主導(dǎo)的社會(huì)治理。新型商業(yè)小區(qū)，基本上是物業(yè)管理的商業(yè)秩序主導(dǎo)。在市場(chǎng)秩序充分?jǐn)U展的時(shí)代，在國(guó)家秩序和政府秩序占主導(dǎo)的時(shí)代，如何保留和發(fā)展寶貴的原始秩序，成為人的發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、市場(chǎng)發(fā)展和政府發(fā)展的核心和關(guān)鍵。當(dāng)然，各個(gè)秩序的治理之道的變革，各個(gè)秩序之間如何形成開放的公共治理，也成為國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理以及市場(chǎng)治理變革的核心問題。

這一切變革的核心在于如何從權(quán)力的秩序走向權(quán)利的秩序。國(guó)家和政府有權(quán)力，要止于權(quán)利。國(guó)家和政府內(nèi)在的結(jié)構(gòu)需要充分考慮各個(gè)方面演化的權(quán)利，包括各個(gè)方面權(quán)利意義上的關(guān)系。原始秩序的權(quán)利也包括專業(yè)秩序的權(quán)利，更需要得到充分的關(guān)注。

希望2016年之后的2017年是一個(gè)關(guān)注權(quán)利的秩序維度的一年，而不是權(quán)力繼續(xù)擴(kuò)張的一年。國(guó)家化、市場(chǎng)化推動(dòng)的全球化，不關(guān)注原始秩序的權(quán)利和利益，其結(jié)果是2016年建制派在普選和公投中失敗。在中國(guó)的表現(xiàn)是，出現(xiàn)農(nóng)村原始秩序的衰落和城市原始秩序的不發(fā)展，而一旦發(fā)展，就會(huì)導(dǎo)致沖突，就會(huì)導(dǎo)致與國(guó)家秩序、政府秩序和市場(chǎng)秩序的不兼容。

當(dāng)然，這一切只是非常宏觀維度的描述。2016年，對(duì)蕓蕓眾生來說，每一天接觸的都是柴米油鹽醬醋茶的原始秩序。而這一原始秩序，總是與國(guó)家秩序、政府秩序、市場(chǎng)秩序以及各種各樣的秩序息息相關(guān)的。

三、2016年12月22日下午：公共治理與政策的個(gè)人透視

2016年12月22日下午，筆者辦理了很多事情。其中一件事情是去4S店辦理車險(xiǎn)續(xù)保。車險(xiǎn)續(xù)保，看起來是擴(kuò)展的市場(chǎng)秩序的事情，但是在中國(guó)，往往也與原始的社會(huì)秩序有很大的關(guān)系。很多人認(rèn)為只有通過熟人關(guān)系來買保險(xiǎn)是比較靠譜的。也正是因?yàn)檫@一原因，中國(guó)的車險(xiǎn)運(yùn)作，其社會(huì)成本也會(huì)比較高，因?yàn)槭烊岁P(guān)系很可能被用來騙保。而相應(yīng)地，其擴(kuò)展的市場(chǎng)秩序的運(yùn)作成本也會(huì)比較高，因?yàn)樗麄儧]有熟人關(guān)系，就會(huì)面臨各種非熟人的問題。正因?yàn)檫@個(gè)原因，很多人都選擇不購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，因?yàn)樗麄儾幌肜檬烊岁P(guān)系，或者根本就沒有熟人關(guān)系。而在擴(kuò)張的市場(chǎng)秩序里，他們一旦出險(xiǎn)要理賠，就需要付出很多時(shí)間和精力，不如出險(xiǎn)后私了。因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)購(gòu)買積極性不高，所以政府就出臺(tái)了強(qiáng)制車險(xiǎn)的政策。每個(gè)車必須購(gòu)買最低限度的險(xiǎn)種，也就是第三者責(zé)任險(xiǎn)，從而解決車輛出險(xiǎn)后讓第三者能夠得到最低限度的保險(xiǎn)保障的問題。

從交通治理和政策的秩序角度來說，每一個(gè)車輛充分參與保險(xiǎn)，可以讓車輛行駛的風(fēng)險(xiǎn)被充分分擔(dān)，從而可以確保交通參與者的利益。要做到這一點(diǎn)，就需要有充分發(fā)展的保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序的支撐：這個(gè)市場(chǎng)的運(yùn)作是很專業(yè)的，對(duì)所有的投保車輛和投保駕駛?cè)耸且灰曂实?；其價(jià)格是充分考慮駕駛?cè)撕蛙囕v的具體狀況的，也就是說高風(fēng)險(xiǎn)的車輛和駕駛?cè)说谋ｋU(xiǎn)價(jià)格是比較高的，而低風(fēng)險(xiǎn)的車輛和駕駛?cè)说谋ｋU(xiǎn)價(jià)格是比較低的；投保和出險(xiǎn)理賠的程序是簡(jiǎn)單易行的，一旦出現(xiàn)保險(xiǎn)糾紛，就會(huì)有比較便捷的行政救濟(jì)，尤其是有比較便捷的司法救濟(jì)途徑等。當(dāng)然，對(duì)于2016年的中國(guó)來說，保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展程度和其他各個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)一樣，都還沒有達(dá)到充分發(fā)達(dá)的地步。其結(jié)果是，人們不得不依靠各種各樣的人情關(guān)系，或者干脆就離開保險(xiǎn)市場(chǎng)。其結(jié)果就是政府秩序不得不強(qiáng)制介入。在這里，擴(kuò)展市場(chǎng)秩序的不足，使得人們不得不依靠原始的社會(huì)秩序；而政府秩序的介入雖然一定程度上保障了第三者的利益，但其強(qiáng)制性和普遍性，也使得保險(xiǎn)市場(chǎng)有了權(quán)力壟斷利益的空間，從而讓市場(chǎng)秩序的發(fā)展減少了空間。其結(jié)果是，很多人選擇只購(gòu)買政府規(guī)定的交強(qiáng)險(xiǎn)，因?yàn)椴毁I無法通過年檢，而且一旦上路就要被處罰，而完全放棄購(gòu)買其他商業(yè)保險(xiǎn)。

可見，政府的強(qiáng)制性介入從第三者權(quán)益保護(hù)的角度來說是必要的，但是從秩序維度來說，很可能反而是讓第三者權(quán)益的保護(hù)停留在最低限度的保護(hù)上，更多的人因?yàn)楸粡?qiáng)制購(gòu)買了交強(qiáng)險(xiǎn)而放棄了更多的商業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)保險(xiǎn)公司來說，本來會(huì)更好地去開發(fā)保險(xiǎn)市場(chǎng)，但因?yàn)橛姓?guī)定的交強(qiáng)險(xiǎn)，從而失去了投入更多的資源去進(jìn)一步開發(fā)保險(xiǎn)市場(chǎng)，去吸引更多的投保者的動(dòng)力，其結(jié)果是保險(xiǎn)市場(chǎng)的吸引力沒有進(jìn)一步得到提升。對(duì)汽車駕駛?cè)撕蛙囍鱽碚f，在這樣的格局下，最好的選擇就是放棄購(gòu)買保險(xiǎn)，除非其駕駛習(xí)慣不好，車輛使用效率很高，車險(xiǎn)頻出，買了保險(xiǎn)后收益率很高，其結(jié)果就是購(gòu)買保險(xiǎn)的都是出險(xiǎn)很多的人，而小心翼翼的駕駛者卻很少去購(gòu)買保險(xiǎn)，其結(jié)果是保險(xiǎn)價(jià)格不得不進(jìn)一步提升，然后讓更多的投保人放棄高價(jià)格的商業(yè)保險(xiǎn)?？梢?，從秩序的角度來說，政府更應(yīng)該著力于去鼓勵(lì)發(fā)展更好的保險(xiǎn)市場(chǎng)，為了保險(xiǎn)市場(chǎng)的更好發(fā)展而去發(fā)展更多的車險(xiǎn)糾紛行政和司法救濟(jì)途徑。只有這樣，保險(xiǎn)公司才有動(dòng)力去發(fā)展市場(chǎng)，而駕駛?cè)撕蛙囍饕矔?huì)有更好的理由去購(gòu)買車險(xiǎn)。

這一件事情非常簡(jiǎn)單，因?yàn)槲覜]有什么選擇的，按過去的選擇到4S店辦理一下續(xù)保就是。很快就辦好了。但第二件事情不僅不簡(jiǎn)單，而且花了很長(zhǎng)時(shí)間也沒有辦好。這件事就是去政府有關(guān)部門辦理我在北京交付社會(huì)保障的證明。

辦理社會(huì)保障證明，在工作單位不能辦理，只能到北京市有關(guān)部門去辦理。北京路況很復(fù)雜，去找相關(guān)部門，導(dǎo)航導(dǎo)來導(dǎo)去，找到了有關(guān)部門，一問要去服務(wù)中心辦理。又是導(dǎo)航導(dǎo)來導(dǎo)去，最后終于找到了服務(wù)中心。服務(wù)中心車位已滿，只好在附近違章停車。這說明，這么一個(gè)簡(jiǎn)單的事情，一旦要找無處不在的政府秩序內(nèi)的有關(guān)部門，即使有最新導(dǎo)航高級(jí)技術(shù)的支撐，對(duì)普通公民個(gè)人來說，也是一件十分耗費(fèi)時(shí)間和精力的事情。更不用說，政府秩序的有關(guān)部門往往門難進(jìn)、臉難看而給公民個(gè)人所帶來的心理成本了。如何在物理秩序上和說明秩序上讓公民個(gè)人能夠簡(jiǎn)單方便地找到政府，顯然也是一個(gè)秩序維度的問題。

進(jìn)入服務(wù)中心之后，我才發(fā)現(xiàn)，我的問題太復(fù)雜了。因?yàn)閷?duì)于一般人來說，只要交付了社會(huì)保障，就很容易在服務(wù)中心的自助打印機(jī)上用身份證號(hào)隨時(shí)打印帶有印章的證明。但是我輸入了我的身份證號(hào)后，機(jī)器顯示的結(jié)果是：此人沒有在北京交付社會(huì)保障。但實(shí)際情況是，我的確在北京交付了工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，雖然現(xiàn)在還是中央單位的公費(fèi)醫(yī)療，在北京沒有辦理社會(huì)保障卡，也沒有社會(huì)保障號(hào)。經(jīng)過幾番折騰，多方電話咨詢協(xié)調(diào)，還是沒有辦成事情。最后還是學(xué)校的辦事人員得力，她說，如果我不急的話，她可以用她的途徑給我預(yù)約辦理。

事情我沒辦成，慢慢辦，沒關(guān)系。不過，這個(gè)事情讓我徹底搞清楚了：我是沒有社?？ǖ娜耍m然學(xué)校給我交付了各種社會(huì)保障費(fèi)用，但在北京，是沒有社?？ǖ摹Ｎ业墓e金是交在北京，要辦理支付證明手續(xù)，必須用社?？ú拍荛_相關(guān)證明。

這顯然涉及各個(gè)方案的不協(xié)調(diào)。即使現(xiàn)在各級(jí)政府都進(jìn)行了簡(jiǎn)化服務(wù)和強(qiáng)化協(xié)調(diào)的改革，而且還花大錢建了便民服務(wù)中心。但這些中心顯然還只能提供非常簡(jiǎn)單的服務(wù)，也只能協(xié)調(diào)非常簡(jiǎn)單的事情。一旦復(fù)雜一點(diǎn)，簡(jiǎn)單的便民服務(wù)反而變得越來越復(fù)雜。而專業(yè)化的分工，也讓各種可能的變數(shù)變得更加復(fù)雜。就我這個(gè)事情來說，純北京的人，顯然簡(jiǎn)單一些。偏偏我的情況比較復(fù)雜，養(yǎng)老是中央單位的人，醫(yī)療還是傳統(tǒng)的公費(fèi)醫(yī)療，同時(shí)在北京還辦了失業(yè)保險(xiǎn)和工傷險(xiǎn)，公積金也在北京。公積金手續(xù)需要社?？ǎ覜]有社?？?。而服務(wù)中心傳說中的“首問負(fù)責(zé)制”，看來一直是在改革文件里的。在服務(wù)中心我當(dāng)皮球被踢來踢去，也明白了好多事情：原來政府實(shí)際上是這么運(yùn)作的，最佳的協(xié)調(diào)者不是上級(jí)，也不是官員，而是公民自己。誰辦事，誰協(xié)調(diào)，是最好的協(xié)調(diào)員。

這么簡(jiǎn)單而又復(fù)雜的事情背后，其實(shí)是多個(gè)秩序維度的沖突。誰讓我生活在中央秩序和地方秩序的夾縫里呢？或者說誰讓我又是首都秩序的人民，又是北京秩序的人民呢？顯然，在這里，屬地化管理的確是很重要的，或者干脆不屬地化管理，也是非常重要的。重要是重要，但對(duì)辦事情沒有用，關(guān)鍵還是，我需要辦個(gè)證明，而我沒有社?？?，證明打不出來。這是所有秩序維度之間沖突并導(dǎo)致我的事情辦不成的技術(shù)性因素。

還有許多東西可以進(jìn)一步思考：明明是交付了社保費(fèi)的，卻沒有社保卡，連社保號(hào)都沒有，證明也無法開。明明有一大堆東西可以很顯然地證明我在北京絕對(duì)交了社會(huì)保障，但沒有打出來的有電子公章的證明，一切都白搭。實(shí)際上秩序沖突的事情，是可以通過一定的容錯(cuò)或者容復(fù)雜性解決的，但是政府秩序的剛性特點(diǎn)，總是讓公民個(gè)人一旦面臨秩序沖突，就不得不放棄自己的利益，除非付出更高的代價(jià)去協(xié)調(diào)。

這還不是最神奇的，更神奇的是，前段時(shí)間我媽給我打電話，說在20世紀(jì)80年代我爸給她辦了一個(gè)保險(xiǎn)，24元一年，交足30年后就有啥啥保障?，F(xiàn)在已交夠30年了，一共繳納了720元。最后人家給了1000多元錢。我媽讓我找找人，能不能多給一點(diǎn)。我說，找了人哪怕多給你1000元，又有何用。我媽想不通的是，24元在80年代可是夠一個(gè)人吃一個(gè)月的，但現(xiàn)在總共給你1000多元錢還不夠吃一個(gè)月呢，這叫啥保障呢？

由此可見，在脆弱而原始的保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序里，在脆弱的國(guó)家貨幣秩序里，在復(fù)雜而啰唆的高成本的官僚秩序里，無論保障還是保險(xiǎn)，哪有真正的保障和保險(xiǎn)？我爸給我媽買的保險(xiǎn)如此，我們交了多年的公積金何嘗不如此？過去一年交1萬，能買2平方米，現(xiàn)在一年交3萬，買不來半平方米。而把歷年累積的所有的公積金加在一起，也買不了幾平方米。

所以，有沒有社?？o所謂，有沒有保險(xiǎn)無所謂，買了就是做了慈善了，交了也算是做了慈善了。這個(gè)慈善給了誰？只有脆弱的秩序知道吧。對(duì)此，我們自以為精英的學(xué)者也只能做些學(xué)理分析，對(duì)于一般公民個(gè)人來說，更只能聽天由命了。

總之，2016年的公共治理與政策，有很多的秩序維度?？梢詮臍v史上的“16年”來透視，也可以從2016年發(fā)生的國(guó)外國(guó)內(nèi)的大事來透視，還可以通過我們每一個(gè)人某一天所做的事情來透視。

2016年很特別，因?yàn)檫@一年發(fā)生的事情都是獨(dú)一無二的。即使有共同的秩序維度，這是2016年的原始性。2016年也是不特別的一年，因?yàn)檫@一年發(fā)生的很多事情，從秩序的維度來說，歷史上就有很多線索。總的來說，世界各國(guó)的國(guó)家秩序都遇到了來自原始秩序的挑戰(zhàn)，全球化的國(guó)家秩序推動(dòng)的市場(chǎng)秩序開始關(guān)注本地市場(chǎng)的秩序。這一點(diǎn)，中國(guó)還沒有出現(xiàn)挑戰(zhàn)，但空心化的鄉(xiāng)村和高度市場(chǎng)化的城市，包括結(jié)構(gòu)越來越失調(diào)的經(jīng)濟(jì)，都在無聲地議論著。我們每一個(gè)人要辦點(diǎn)事情，雖然沒有抗議，但我們都能高高興興地體會(huì)到公共治理與政策的秩序維度的沖突，在這種沖突中表現(xiàn)無奈、挫折，甚至很多人從此有了移民的沖動(dòng)。這需要我們從秩序維度加以關(guān)注，從而避免因秩序失衡發(fā)展到秩序斷裂，乃至秩序板塊的沖突，并盡可能讓處于秩序沖突中的個(gè)人能夠減少無奈和痛苦，減少其利益的損失。

注釋：

①毛壽龍：《土地權(quán)利的理論邏輯與政策意蘊(yùn)》，《公共管理與公共政策》，2016年第2期；《人類秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期；《醫(yī)療服務(wù)的秩序維度:擴(kuò)展秩序、權(quán)利結(jié)構(gòu)與醫(yī)療領(lǐng)域的治道變革》，《學(xué)術(shù)界》，2016年第3期，以及微信公眾號(hào)maoshoulong67的一系列文章。

[1]亞當(dāng)·斯密.國(guó)富論[M].南京：譯林出版社，2011.

[2]習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/05/c_1120058658.htm，2016-12-09.

2017-01-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（10BGL081）；中國(guó)人民大學(xué)項(xiàng)目（15XNL001）

毛壽龍，男，北京大學(xué)政治學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所教授、博士生導(dǎo)師，公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)。