重慶市公共支出減貧效應(yīng)提升對策研究

譚 偉 張夢睿 程 令

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重慶市公共支出減貧效應(yīng)提升對策研究

譚 偉1張夢睿1程 令2

（1.重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶 404020） （2.中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙 410004）

在我國經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴式扶貧”逐漸變?nèi)醯谋尘跋?，以公共支出為主的“瞄?zhǔn)式扶貧”成為反貧困的主要方向和措施。根據(jù)重慶市貧困和公共支出現(xiàn)狀及存在的問題，可從優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、教育精準(zhǔn)扶貧、拓寬醫(yī)療衛(wèi)生籌融資渠道以及強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四個(gè)方面促進(jìn)重慶市農(nóng)村公共支出的減貧效應(yīng)。

公共支出；貧困；重慶市

一、引 言

貧困問題是全面建設(shè)小康社會的短板，關(guān)系著社會穩(wěn)定發(fā)展的大局。解決貧困問題更是建設(shè)社會主義美麗新農(nóng)村的應(yīng)有之義。但市場配置資源的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”。公共支出則通過為貧困群體提供基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)等社會保障計(jì)劃以及教育培訓(xùn)服務(wù)等實(shí)現(xiàn)了收入再分配，有效彌補(bǔ)了市場減貧效率的缺失，這也是世界銀行總結(jié)的國際社會反貧困的有效措施之一。對公共支出與貧困關(guān)系的研究也成為近年來理論界研究的熱點(diǎn)內(nèi)容之一。從前期研究來看，總體可以分為兩類：一類是對公共財(cái)政與減貧關(guān)系的定性分析。閻坤、于樹一分析了公共財(cái)政在減貧中的定位及其職能作用，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)貧困的產(chǎn)生原因、貧困群體的切實(shí)需要以及政府宏觀調(diào)控的需要不斷優(yōu)化調(diào)整財(cái)政減貧政策，實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶貧資金的投入、使用和管理效率不斷提高[1]。王海認(rèn)為，財(cái)政支出可通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行直接減貧，也可通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高貧困人群收入實(shí)現(xiàn)間接減貧[2]。另一類是對公共支出減貧效應(yīng)的實(shí)證研究。這方面的文獻(xiàn)較為豐富，例如盧現(xiàn)祥、徐俊武提出了一個(gè)分析轉(zhuǎn)移支付和不平等水平與貧困率之間關(guān)系的框架，并對公共政策是否符合有利于窮人增長的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分類和界定[3]。高遠(yuǎn)東、溫濤、王小華基于省級層面，運(yùn)用30個(gè)地區(qū)的數(shù)據(jù)從財(cái)政支農(nóng)投入角度構(gòu)建了減貧效應(yīng)的空間計(jì)量模型，對財(cái)政金融支農(nóng)政策的直接減貧效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證研究[4]。陳飛、盧建詞利用1991年到2009年我國各地區(qū)數(shù)據(jù)，對收入增長與分配結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的農(nóng)村減貧效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證分析[5]。也有學(xué)者從財(cái)政投入、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等多個(gè)角度對公共支出與減貧的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究[6-9]。

在經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴式扶貧”逐步減弱的背景下，本文探討公共支出減貧效應(yīng)的提升對策，研究結(jié)論可為政府調(diào)整和完善扶貧戰(zhàn)略與政策、提高財(cái)政減貧資源的投入、配置和管理效率、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧提供理論依據(jù)。重慶市是我國西部地區(qū)唯一的直轄市，也是長江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心、金融中心，具有“大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)”的特征。近年來，重慶市經(jīng)濟(jì)增速在全國名列前茅，但下轄的40個(gè)區(qū)縣中，有12個(gè)縣屬于連片特困區(qū)，特困縣數(shù)量占重慶市區(qū)縣的比例為30%。因此，選擇重慶市為研究對象，具有一定的代表性。

二、重慶市公共支出與貧困狀況

（一）重慶市公共支出情況及存在的問題

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，重慶市財(cái)政收入和支出持續(xù)增加（見表1）。人均財(cái)政支出總額由2010年的4 981元增長到2015年的7 816元，年均增長11.38%；其中，人均衛(wèi)生支出增長幅度最大，由2010年的245.38元增長到2015年的823.72元，年均增幅為28%；其次為人均農(nóng)林水支出，年均增幅為22%，人均教育支出和人均社會保障與就業(yè)支出增幅略低，分別為18%和14%。可以看出，人均財(cái)政支出總額和各子項(xiàng)支出年均增長均達(dá)到10%以上。

表1 重慶市財(cái)政支出情況（2010—2015）（單位：元）

注：本表數(shù)據(jù)根據(jù)相應(yīng)年份的《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算所得

重慶市財(cái)政收入和財(cái)政支出總量不斷增長，用于民生方面的支出總額也逐步遞增，但仍存在一些問題。一是教育支出相對規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)失衡。評價(jià)教育投入的主要指標(biāo)是教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，這是國際公認(rèn)的指標(biāo)，發(fā)展中國家平均為4%左右。從2010年到2015年，重慶市財(cái)政教育支出占GDP比重從3.03逐步增長到3.41，最高為2012年的3.5。該比重既低于全國平均水平3.8%，也低于發(fā)展中國家的平均水平。教育支出不僅存在比重偏低的問題，還存在結(jié)構(gòu)失衡問題，包括區(qū)域間資源分配失衡和城鄉(xiāng)間分配失衡。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展，使得區(qū)域間財(cái)政狀況差距較大，直接導(dǎo)致區(qū)域間的教育支出規(guī)模產(chǎn)生較大差異。同時(shí)，城鄉(xiāng)間二元結(jié)構(gòu)的長期存在，也使得城鄉(xiāng)間財(cái)政教育支出有著較大差異。雖然政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入不斷增加，但由于原有基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村中小學(xué)師資和教學(xué)條件與城市相比，仍然存在巨大差距。二是社會保障支出增速快，但城鄉(xiāng)間不合理。社保制度的建設(shè)與完善和政府的財(cái)力支持密不可分，當(dāng)前，我國社會保障支出占財(cái)政支出的比重在不斷提高，從表2表3可以看出，2010年至2015年，財(cái)政全國社會保障支出比重僅從10.2%增長到10.8%，增長速度較為緩慢，而重慶市社會保障支出占財(cái)政支出的比重從8.63%增長到15.02%，增速明顯高于全國平均水平。在城鄉(xiāng)間分配方面，社會保障資金多數(shù)都投向了城市地區(qū)，用于農(nóng)村地區(qū)的社會保障支出較少。雖然新農(nóng)保制度的實(shí)施使社會保障公共支出對農(nóng)村地區(qū)的投入增多，但與城市相比差距仍然較大。三是財(cái)政衛(wèi)生支出增長較快，但占比偏低。從總量來看，重慶市財(cái)政衛(wèi)生支出額逐年增加，但在財(cái)政支出中的比重卻仍然較低，從2010年的3.45%增長到2015年的8.28%。2013年，重慶市個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例為34.8%，略高于全國平均水平33.9%。個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例越高，則說明政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例越低。與其他政府支出項(xiàng)目城鄉(xiāng)分配一樣，衛(wèi)生資源也偏向投入城市，農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)狀況改善緩慢，設(shè)備水平、技術(shù)人員水平仍然相對較差①。

表2 重慶市公共支出占財(cái)政支出比重

表3 重慶市公共支出占GDP比重

注：數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》

（二）重慶市貧困狀況

（1）貧困人口分布

2013年、2014年、2015年重慶市貧困人口總數(shù)分別為163.38萬人、162.97萬人、154.25萬人。從各區(qū)縣貧困率均值的比較來看（表4），貧困率較高的區(qū)縣位置都較為偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，且交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。例如巫溪縣、酉陽縣、彭水縣、城口縣和武隆區(qū)。貧困率較低的區(qū)縣則經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，工業(yè)發(fā)展水平較高，且交通條件較好。例如渝北區(qū)、璧山區(qū)、巴南區(qū)、永川區(qū)。

表4 重慶市各區(qū)縣貧困率均值

（2）重慶市貧困縣情況

重慶市是中國西部地區(qū)唯一的直轄市，其所管轄的區(qū)縣中有12個(gè)縣屬于國家扶貧工作重點(diǎn)縣，其中渝東北的城口、云陽、奉節(jié)、巫山和巫溪共5個(gè)縣屬于秦巴山連片特困區(qū)，渝東南的豐都縣、石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、黔江區(qū)、武隆區(qū)共7個(gè)區(qū)縣屬于武陵山連片特困區(qū)。特困縣數(shù)量占重慶市區(qū)縣的比例為30%。

表4顯示了這12個(gè)縣區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均預(yù)算收入、農(nóng)民人均純收入、人均消費(fèi)支出四個(gè)指標(biāo)與重慶市均值的對比情況。

表4 重慶市特困縣相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況（單位：元）

注：數(shù)據(jù)根據(jù)2016年《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》整理所得

從表中數(shù)據(jù)可以看出，12個(gè)貧困縣中，黔江區(qū)經(jīng)濟(jì)相對較好，人均GDP為44 099元，略高于重慶市均值43 477元，但農(nóng)民人均純收入僅為8 855元，明顯低于重慶市平均值11 563元。除去經(jīng)濟(jì)相對較好的黔江區(qū)外，其他11個(gè)區(qū)縣，人均GDP均值僅為25 018元，人均預(yù)算收入為1 658元，農(nóng)村居民人均純收入為8 406元，人均消費(fèi)支出為7 129元，分別僅為重慶市平均值的57.54%、44.84%、72.69%、79.29%，可以看出，這四個(gè)指標(biāo)遠(yuǎn)低于重慶市平均值，充分說明了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后情況。

三、提升重慶市公共支出減貧效應(yīng)的對策

（一） 優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮財(cái)政支出的減貧作用

當(dāng)前，重慶市財(cái)政支出中教育、醫(yī)療以及社會保障支出水平偏低且城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理，要充分發(fā)揮公共支出的減貧作用，重慶市政府就必須進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加大農(nóng)村地區(qū)民生投入。

一是優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。要加大教育支出，提高教育支出在財(cái)政支出和GDP中的比重，更為重要的則是進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政教育支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，采用有條件非配套撥款等多種方式，支持欠發(fā)達(dá)區(qū)縣農(nóng)村地區(qū)教育的發(fā)展，縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育資源差距。二是縮小城鄉(xiāng)社會保障與就業(yè)支出差距。在提高社會保障和公共就業(yè)服務(wù)供給總量水平和績效水平的同時(shí)，各地方政府要加大對社會教育培訓(xùn)事業(yè)的財(cái)政投入力度，提高農(nóng)民受教育與培訓(xùn)的程度，特別是對就業(yè)困難的貧困群體要進(jìn)行技能培訓(xùn)和就業(yè)扶持，增強(qiáng)其自身就業(yè)能力。三是優(yōu)化財(cái)政衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化。針對當(dāng)前貧困縣、鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)備陳舊、醫(yī)療條件差的實(shí)際情況，財(cái)政需要改變新增衛(wèi)生投入的區(qū)域流向，將公共資源更多地投入到市場功能不足或者容易發(fā)生市場失靈的領(lǐng)域，即農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)[10]。

（二） 提升農(nóng)村教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育精準(zhǔn)扶貧

教育對減少貧困有著非常大的貢獻(xiàn)，特別對于自身發(fā)展能力不足的農(nóng)村貧困群體，為其提供高質(zhì)量的教育是提高其收入、實(shí)現(xiàn)脫貧的有效途徑[11-12]。因此，重慶市政府必須加大農(nóng)村財(cái)政教育支出，以達(dá)到教育支出的減貧效果。

一是加大貧困地區(qū)財(cái)政教育投入力度。優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，重點(diǎn)改善貧困農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的辦學(xué)條件；加大貧困區(qū)縣教師隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)解決貧困農(nóng)村地區(qū)師資短缺問題。二是制訂完善教育精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)規(guī)劃。在深入調(diào)研貧困弱勢群體教育現(xiàn)狀及需求的基礎(chǔ)上，制定完善教育精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃。

（三） 拓寬籌資融資渠道，增加貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生投入

為破解因病致貧、因病返貧難題，重慶市近年來實(shí)施精準(zhǔn)醫(yī)療扶貧財(cái)政政策，建立扶貧濟(jì)困醫(yī)療基金，基本構(gòu)建了以社會保險(xiǎn)為主體，以社會救助為托底的醫(yī)保資金保障制度。但是，相對較大的貧困群體醫(yī)療支出而言，扶貧濟(jì)困醫(yī)療基金仍然存在規(guī)模較小、結(jié)算復(fù)雜、資金保值增值能力不高等問題。因此，重慶市政府必須進(jìn)一步完善精準(zhǔn)醫(yī)療扶貧財(cái)政政策，充分發(fā)揮扶貧濟(jì)困醫(yī)療基金的作用。

一是拓寬籌融資渠道。單純依賴于財(cái)政補(bǔ)助來提高醫(yī)療保障水平，必然會使醫(yī)療保障水平的提升較為緩慢。因此，必須拓寬籌融資渠道，增加貧困地區(qū)的醫(yī)療保障資金。例如，可以通過發(fā)行農(nóng)村健康彩票，在煙酒銷售營業(yè)稅中附加健康保險(xiǎn)費(fèi)等手段，拓寬農(nóng)村醫(yī)療籌資渠道[13]。二是實(shí)現(xiàn)“一站式”運(yùn)行模式。協(xié)調(diào)市人社局，在醫(yī)療保險(xiǎn)信息平臺上搭建扶貧濟(jì)困醫(yī)療基金救助模塊，對貧困群體在基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷、醫(yī)療救助后，扶貧濟(jì)困醫(yī)療基金能夠?qū)δ夸浲赓M(fèi)用實(shí)現(xiàn)“一站式”結(jié)算。三是科學(xué)管理和運(yùn)作好醫(yī)療保障資金，使其保值增值。采用市場化手段，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)所籌集資金的保值增值、管理和運(yùn)營，以此實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障資金的管理更加規(guī)范、保值增值能力不斷提升。

（四） 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)貧困地區(qū)資源要素的城鄉(xiāng)流動

交通基礎(chǔ)設(shè)施通過降低勞動力轉(zhuǎn)移成本以及農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用物資的運(yùn)輸成本，直接影響到貧困地區(qū)農(nóng)民的收入[14-15]。黨的十八大以來，重慶市將農(nóng)村公路建設(shè)納入重點(diǎn)民生實(shí)事和扶貧攻堅(jiān)重要工程，使農(nóng)村交通面貌得到了明顯改善。但由于重慶市地形特點(diǎn)，貧困地區(qū)大多處于山區(qū)，修路成本高，資金問題一直是制約重慶市貧困地區(qū)交通建設(shè)的瓶頸。因此，必須通過多方籌集資金，科學(xué)規(guī)劃，大力扶持貧困導(dǎo)向型交通建設(shè)，增強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的減貧效果。

一是建立多元化的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資體系。一方面，重慶市政府要逐步擴(kuò)大財(cái)政支出，建立交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金穩(wěn)定增長的投入機(jī)制。另一方面，積極探索建立多元化的籌資體系。二是大力扶持貧困導(dǎo)向型交通建設(shè)。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱是貧困地區(qū)的典型特征，要加強(qiáng)針對連片特困區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，推動鐵路、公路、機(jī)場等建設(shè)，尤其要加強(qiáng)貧困縣鄉(xiāng)村的道路建設(shè)，增加貧困群眾收入和自我發(fā)展能力，助推脫貧攻堅(jiān)，達(dá)到脫貧。

[1] 閻坤，于樹一．公共財(cái)政減貧的理論分析與政策思路[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008（4）：61-68．

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[3] 盧現(xiàn)祥，徐俊武．公共政策、減貧與有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長[J]．制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2009（6）：112-125．

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（責(zé)任編輯：張建升）

①本部分衛(wèi)生支出數(shù)據(jù)來源于《中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒2015》。

The Promotion Countermeasures of Public Expenditure Poverty Reduction Effect in Chongqing

TAN Wei1ZHANG Mengrui1CHENG Ling2

At present, the “trickle-down poverty alleviation” of economic growth in our country has gradually weakened, while public expenditure as the main direction and measurement of “targeted poverty alleviation” has become the trend. Taking Chongqing as an example, this paper analyzes the poverty and public expenditure status quo and existing problems in Chongqing. It then gives the countermeasures to promote poverty reduction effect from five aspects: optimizing fiscal expenditure structure, targeting poverty alleviation of education, widening financial channel of medical and health care, and intensifying infrastructure construction.

public expenditure; poverty; Chongqing

C913

A

1009-8135（2018）05-0060-06

譚偉（1981—），女，重慶人，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展。張夢睿（1993—），女，重慶人，重慶三峽學(xué)院碩士研究生，主要研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展。程令（1986—），男，重慶人，中南林業(yè)科技大學(xué)碩士研究生，主要研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展。

重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“貧困異質(zhì)性視角下重慶市農(nóng)村公共支出的減貧效應(yīng)及其制約因素研究”（2015QNSH14）；重慶市教委人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“重慶市農(nóng)村公共支出減貧效果評估及其提升路徑研究”（15SKG146）。