河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展研究

鄭廣建

〔河南省人民政府 發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450002〕

一、引言

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是我國對內(nèi)開發(fā)和對外開放的重要國際經(jīng)驗(yàn)，作為中國特色社會主義建設(shè)成就一直受到各國政府和理論界的普遍關(guān)注。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)在空間組織上的一種“轉(zhuǎn)型制度”，[1]對加快體制機(jī)制改革、改善內(nèi)外資投資環(huán)境、發(fā)展開放型創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著重要作用，一直受到中央政府和地方政府強(qiáng)有力推動，國內(nèi)外企業(yè)為了獲取“政策租”相繼入駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

面對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局深刻調(diào)整，為進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的排頭兵作用，形成新的集聚效應(yīng)和增長動力，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，[2]2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》提出，要加強(qiáng)各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)、創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮開發(fā)區(qū)引領(lǐng)和帶動作用，推動產(chǎn)業(yè)升級；2016年《政府工作報告》明確要求創(chuàng)新開發(fā)區(qū)體制機(jī)制；2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》是我國第一個關(guān)于開發(fā)區(qū)的總體指導(dǎo)文件，對促進(jìn)和規(guī)范開發(fā)區(qū)發(fā)展的長效機(jī)制、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供了重要指導(dǎo)，也為更好地發(fā)揮其在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展中的帶動作用指明了方向。

河南省2016年GDP超四萬億元，居全國第五位。河南全省堅(jiān)持新發(fā)展理念，持續(xù)打好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、基礎(chǔ)能力建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化這“四張牌”，推動經(jīng)濟(jì)較高速度、較高質(zhì)量發(fā)展，提高發(fā)展平衡性、包容性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量大、結(jié)構(gòu)優(yōu)、質(zhì)量效益好的有機(jī)統(tǒng)一，努力建設(shè)“四個強(qiáng)省”和全面建成小康社會。與此同時，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)成為轉(zhuǎn)型發(fā)展的突破口、招商引資的主平臺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。

如何推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)新發(fā)展？如何以節(jié)能、智慧和生態(tài)為方向，做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，向量質(zhì)并重轉(zhuǎn)變，提高競爭力、帶動力和輻射力？如何加快產(chǎn)業(yè)集聚、特色培育和功能提升？如何通過行政體制改革和體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)可持續(xù)發(fā)展和加快產(chǎn)城融合？基于全省實(shí)踐，創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的體制機(jī)制顯得尤為迫切和重要。

二、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

河南2008年提出建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，2009年開始規(guī)劃，2012年開始規(guī)劃建設(shè)商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)(街)，2013年將城市新區(qū)統(tǒng)一明確為城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，2015年提質(zhì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展，這一系列舉措為促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

2008年以來，全省緊抓國家修編土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的歷史機(jī)遇，按照“五規(guī)合一”原則，在全省規(guī)劃建設(shè)180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(目前動態(tài)調(diào)整為177個)，以此推動四集一轉(zhuǎn)， 促進(jìn)產(chǎn)城互動和城產(chǎn)融合，培育“百千萬”億級優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)創(chuàng)新型綜合性載體。我省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)從無到有、從小到大、從重點(diǎn)突破到全面發(fā)展，綜合載體功能持續(xù)增強(qiáng)，成為帶動全省經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的重要支撐，成為全省經(jīng)濟(jì)的增長極。我國產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)推進(jìn)產(chǎn)城互動，五年累計完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資超過8000億元，成為全省新型城鎮(zhèn)化的助推器。

1.帶動能力加快提升，增長極地位進(jìn)一步確立

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)作為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的重要載體和支撐，以提質(zhì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展為主線，保持了快速發(fā)展的良好態(tài)勢，具體表現(xiàn)為：

經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。2015年產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)完成固定資產(chǎn)投資18366億元，同比增長14.8%，占全省比重達(dá)52.5%；規(guī)模以上工業(yè)增加值增長13.3%，占全省工業(yè)比重達(dá)60%，對全省工業(yè)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)89.8%；實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營收入43987.93億元，占全省比重達(dá)60.8%，對全省增長的貢獻(xiàn)率達(dá)100%；從業(yè)人員達(dá)430萬人。

產(chǎn)業(yè)升級步伐穩(wěn)步加快。六大高成長性產(chǎn)業(yè)增加值同比增長15.3%，占產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工業(yè)比重達(dá)54.4%，同比提高2.2個百分點(diǎn)；高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值同比增長22.2%，占產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工業(yè)比重達(dá)12.9%，同比提高0.3個百分點(diǎn)。全省形成超百億的產(chǎn)業(yè)集群130個，超500億的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)達(dá)20個，超千億產(chǎn)業(yè)集群15個，其中鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)和鄭州航空港產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)超過2000億元。 單位工業(yè)增加值能耗同比降低13%左右。累計建設(shè)投運(yùn)污水處理廠101個，實(shí)現(xiàn)集中供熱的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)達(dá)45個，建成標(biāo)準(zhǔn)廠房超過3000萬平方米。

配套服務(wù)功能日益完善。截至2015年年底，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建成區(qū)面積1953.04平方公里。全年完成基礎(chǔ)設(shè)施投資2033.1億元，新開工道路1500公里，新建移動通信基站2603個、光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)綜合網(wǎng)點(diǎn)43個，建成投產(chǎn)110千伏及以上輸變電工程17項(xiàng)，新增主變?nèi)萘?72萬千伏安。20個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行智慧園區(qū)試點(diǎn)，新建省級工程技術(shù)中心和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室40家，12個省級和1個國家級質(zhì)檢中心。

城鄉(xiāng)就業(yè)市場陣地凸顯。2015年年底從業(yè)人員超過430萬人，是2010年的2.9倍，五年累計新增就業(yè)人員276萬人，成為農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主渠道。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的助推下，全省城鎮(zhèn)化率由2010年的38.8%提高到2015年的46.6%。集聚區(qū)人氣持續(xù)增強(qiáng)，一方面，完備的公共服務(wù)為落地企業(yè)和員工提供了宜居宜業(yè)環(huán)境；另一方面，集聚區(qū)企業(yè)又為城區(qū)居民和周邊群眾提供了大量工作崗位，解決了農(nóng)村富余勞動力“人往哪里去”的問題。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口優(yōu)先轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，集聚區(qū)公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目納入全省保障性住房建設(shè)計劃等。2011年農(nóng)民出省務(wù)工人數(shù)連續(xù)五年低于省內(nèi)務(wù)工人數(shù)，四分之一的農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)。[3]

2.法律主體地位逐步明確，管理體制逐步理順

為解決功能區(qū)與行政區(qū)不協(xié)調(diào)、管理機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能交叉問題，2015年河南省政府先后印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管理套合的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提質(zhì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理套合，政府下發(fā)專門通知，明確產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)鎮(zhèn)管理套合工作的目標(biāo)任務(wù)、時間節(jié)點(diǎn)、工作步驟和有關(guān)要求，通過現(xiàn)場督導(dǎo)、電話督促等指導(dǎo)工作。截至2015年年底，全部向省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展聯(lián)席會議辦公室上報套合實(shí)施方案。

按照有利于優(yōu)化要素資源配置、釋放發(fā)展活力、推動集聚集約發(fā)展的原則，制定了管理?xiàng)l例和管委會三定方案，完善頂層設(shè)計，最大化各項(xiàng)效益。政府先后印發(fā)《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理指導(dǎo)意見(試行)》《關(guān)于加快推進(jìn)全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管理套合工作的通知》等多個文件通知，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供了良好的體制機(jī)制保障；印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管理套合的指導(dǎo)意見》，確定了實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、合理界定管理職能、完善財政管理體制、建立協(xié)調(diào)推動工作機(jī)制、推進(jìn)干部人員交流、明確管理機(jī)構(gòu)規(guī)格和加快調(diào)整行政區(qū)劃等七個方面的任務(wù)。全省各地完成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的區(qū)鎮(zhèn)管理套合，按照從嚴(yán)從緊、適度發(fā)展的原則，擬定了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)的“三定”規(guī)定，明確人員編制，核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

創(chuàng)新管理體制，整合優(yōu)勢資源。全省各地借鑒各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐“大部制”理念，按照“整合統(tǒng)一、集中管理、集約開發(fā)、精簡效能”原則，分別成立了高規(guī)格管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等部門，按照小政府大社會和精簡統(tǒng)一高效的原則，賦予相應(yīng)權(quán)限，開通“直通車”，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供了科學(xué)的機(jī)構(gòu)支撐。持續(xù)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“一優(yōu)帶百通”，提升自我積累和自我發(fā)展能力。為確保產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管理套合工作順利推進(jìn)，省級層面建立由省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展聯(lián)席會議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省編辦、省民政廳、省發(fā)展改革委、省工業(yè)信息化委、省財政廳、省國土廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省統(tǒng)計局等部門分工負(fù)責(zé)的聯(lián)動推進(jìn)工作機(jī)制，指導(dǎo)推動各省轄市、省直管縣(市)制定區(qū)鎮(zhèn)管理套合的實(shí)施方案。

創(chuàng)新編制管理，強(qiáng)化作用發(fā)揮。按照精簡、統(tǒng)一和效能原則，合理確定編制總數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，并報上一級編辦備案。創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制和人事管理方式方法，對實(shí)力大的區(qū)賦予其內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整及人事管理權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)可以根據(jù)實(shí)際調(diào)整。通過領(lǐng)導(dǎo)體制和財稅體制統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、人員統(tǒng)一調(diào)配使用，理順項(xiàng)目用地、管理與服務(wù)的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)示范區(qū)一體化建設(shè)與項(xiàng)目發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系，形成“以區(qū)帶鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)促區(qū)、融合發(fā)展”的格局。

3.政策體系日益完善，行政服務(wù)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)集聚是人才、資本、物流、技術(shù)、觀念與服務(wù)的集聚與融合，在實(shí)踐中，各地不斷創(chuàng)新完善管理體制機(jī)制，成為深化改革的“試驗(yàn)田”、檢驗(yàn)改革成效的“試金石”。[4]

簡政放權(quán)催生發(fā)展活力。全省不斷推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，處理好管理和服務(wù)的關(guān)系，一方面積極主動放掉該放的權(quán)，另一方面認(rèn)真負(fù)責(zé)管好該管的事，退出“越位點(diǎn)”，補(bǔ)上“缺位點(diǎn)”，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)，理順了部門職責(zé)分工，突出強(qiáng)化責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致，最大限度激發(fā)市場和社會活力，為貫徹落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局提供了強(qiáng)勁動力。

權(quán)責(zé)清單提高服務(wù)效能。為進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，組織考察組到安徽、上海自貿(mào)區(qū)學(xué)習(xí)權(quán)責(zé)清單和負(fù)面清單制度建設(shè)，探尋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)簡政放權(quán)、運(yùn)營管理、監(jiān)管服務(wù)的新途徑新形式。科學(xué)制定了編制權(quán)責(zé)清單方法步驟、時間節(jié)點(diǎn)。結(jié)合具體實(shí)施過程，分別編制職權(quán)運(yùn)行流程圖，公開辦理過程和辦理環(huán)節(jié)，使企業(yè)明白辦什么事找什么部門，什么人，到哪里辦，什么時間能夠辦結(jié)等，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有效杜絕了“中梗阻”，提高了辦事效率。[5]

創(chuàng)新服務(wù)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。為建立健全產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要素保障機(jī)制，先后出臺14個文件，不斷優(yōu)化政務(wù)、商務(wù)、法制等環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“一優(yōu)帶百通”。各地對落地企業(yè)實(shí)行“三個一”跟蹤服務(wù)，即一個項(xiàng)目一名縣級領(lǐng)導(dǎo)，一個幫辦單位，一個服務(wù)團(tuán)隊(duì)。設(shè)立企業(yè)服務(wù)110指揮中心，為園區(qū)企業(yè)實(shí)行“一鍵式”服務(wù)；設(shè)立企業(yè)服務(wù)大廳，為企業(yè)辦理手續(xù)提供“一站式”服務(wù)；建立企業(yè)發(fā)布需求、政府分類培訓(xùn)、定向輸送上崗的服務(wù)機(jī)制；建立聯(lián)動保障制度，紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、公安、督察等部門形成了既分工明確，又高效運(yùn)轉(zhuǎn)的優(yōu)化發(fā)展環(huán)境聯(lián)動機(jī)制。

省級聯(lián)席會議指導(dǎo)督查。為確保產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)健康持續(xù)發(fā)展，省委、省政府每年都結(jié)合年度發(fā)展規(guī)劃，明確省直各部門服務(wù)保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的責(zé)任分工，建立由省部門分工的聯(lián)動推進(jìn)工作機(jī)制，指定牽頭負(fù)責(zé)部門和協(xié)調(diào)配合部門；完善功能布局，開展“五規(guī)合一”，統(tǒng)籌專業(yè)園區(qū)布局；提升產(chǎn)業(yè)集群競爭優(yōu)勢，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，加快重大項(xiàng)目建設(shè)，培育壯大企業(yè)群體，積極引進(jìn)龍頭企業(yè)；提升技術(shù)創(chuàng)新能力，增加企業(yè)自主創(chuàng)新能力，完善公共研發(fā)創(chuàng)新平臺；提升配套服務(wù)能力，持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；開展智慧園區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，加強(qiáng)現(xiàn)代物流平臺建設(shè)；加快村莊搬遷，推進(jìn)轉(zhuǎn)移人口市民化；加強(qiáng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，套合行政管理工作，提高行政服務(wù)效率；提升要素保障水平，強(qiáng)化融資服務(wù)，強(qiáng)化人力資源保障，強(qiáng)化用地保障。

三、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展存在的問題

全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在取得上述成績的同時，也存在產(chǎn)業(yè)集聚度不高、技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、集約節(jié)約發(fā)展水平亟待提高、瓶頸制約需要進(jìn)一步破解等突出問題。比如，仍有一批產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)還處于起步階段，與沿海發(fā)達(dá)省份相比，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)層次低、承載能力差、品牌園區(qū)少、整體實(shí)力和龍頭企業(yè)帶動力弱等問題。此外，有些管委會職能有限，不能對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實(shí)行有效管理，缺乏長效機(jī)制等。

1.管理體制機(jī)制不順暢

機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。從單位性質(zhì)來看，事業(yè)編制和行政編制的管委會同時存在，且部分管委會仍為臨時機(jī)構(gòu)；從人員數(shù)量來看，管委會工作人員從幾人到幾十人，再到幾百人同時存在。管委會在人員編制、管理水平等方面難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，部分管委會不能解決在崗人員的編制、福利和晉升等問題，不利于發(fā)揮人員的工作積極性，管理運(yùn)行效率低下。

管理體制不順暢。隨著開發(fā)空間和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，社會管理事務(wù)日益增多，管理效能有待提升，管委會承擔(dān)過多的社會性事務(wù)，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會與所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)管理套合方面，還存在“兩張皮”等現(xiàn)象。

評價體系需要進(jìn)一步完善。當(dāng)前的考評體系過于關(guān)注GDP等總量和增速等，而忽視創(chuàng)新性、集中度、成長性等在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展中更加重要的指標(biāo)，造成長遠(yuǎn)發(fā)展與基期效應(yīng)的沖突。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不清晰

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)需要加強(qiáng)特色，部分局限于原有的發(fā)展基礎(chǔ)，選擇標(biāo)準(zhǔn)不高，存在盲目性和盲從性，沒有選擇競爭性最強(qiáng)、成長性最好、關(guān)聯(lián)度最高的產(chǎn)業(yè)。部分主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)過多過寬，難以培育壯大特色。

產(chǎn)業(yè)融合沒有體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)需求。部分單純以工業(yè)制造為主，生活性生產(chǎn)性配套措施嚴(yán)重欠缺，科技、人才、信息、市場建設(shè)落后，三次產(chǎn)業(yè)融合度低，背離現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同有待進(jìn)一步深化。部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)僅是企業(yè)的扎堆，企業(yè)間沒有形成有效的生產(chǎn)鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈，企業(yè)間關(guān)聯(lián)度不高，缺乏分工與協(xié)作，沒有形成一個有機(jī)群體。

3.投資融資機(jī)制不靈活

資金供給機(jī)制發(fā)揮作用能力有限。投融資平臺實(shí)力弱，過度依賴財政投入，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，普遍規(guī)模不大，有的資產(chǎn)不實(shí)、效益不佳，造成造血機(jī)能缺失，投融資主體關(guān)系不明晰，沒有建立完善的風(fēng)險約束、利益分配、補(bǔ)償與退出機(jī)制，政企關(guān)系不夠明晰等問題。投融資平臺普遍缺乏資本和資產(chǎn)保值增值等方面的專業(yè)人才，融資主要依靠銀行貸款等。稅收政策有待優(yōu)化，返還政策期限較短。

在實(shí)際運(yùn)作中，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)建設(shè)一般是按照土地開發(fā)、融資建設(shè)、滾動發(fā)展的運(yùn)行模式進(jìn)行的。園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要依靠財政解決，受財力和融資渠道狹窄的制約，發(fā)展格局和框架無法拉開，基本上是圍繞著單個項(xiàng)目進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)項(xiàng)目承載能力有限。

4.要素供給能力不匹配

土地要素供給機(jī)制有待改進(jìn)。一是用地方式比較粗放。部分區(qū)為加快發(fā)展，對一些重大項(xiàng)目不計成本地提供土地，投資強(qiáng)度過低，浪費(fèi)土地資源。部分區(qū)不按照投資強(qiáng)度供地，企業(yè)征用土地長期閑置，存在企業(yè)圈地行為。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有待深化和用活。三是標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)面積不足。

勞動力數(shù)量和質(zhì)量供給存在困難。當(dāng)前階段，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)普遍存在企業(yè)招工難、用工貴、易流失，特別是高技能和創(chuàng)新性人才匱乏等突出問題。

公共服務(wù)存在較大缺口，部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保險等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，社會化和市場化服務(wù)體系缺口較大，存在較大壓力。

5.綠色發(fā)展機(jī)制不完善

一些園區(qū)污染治理設(shè)施建設(shè)滯后和運(yùn)營困難，不能滿足企業(yè)集中治污的需求。部分忽視區(qū)域環(huán)境容量指標(biāo)限制和城市發(fā)展空間需求，盲目發(fā)展不符合環(huán)保政策的項(xiàng)目，甚至引進(jìn)一些污染項(xiàng)目，缺乏綠色發(fā)展理念和行動。

在資源節(jié)約利用方面，部分區(qū)沒有落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)型園區(qū)的工作要求，資源利用最大化和廢棄物排放最小化存在較大壓力。部分企業(yè)技術(shù)、工藝、設(shè)備比較落后，資源能源綜合利用效率低，副產(chǎn)品和廢棄物的資源化利用有待提升。

四、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的建議

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)作為全省經(jīng)濟(jì)的增長極、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新引擎、可持續(xù)發(fā)展的示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化的助推器、開放招商的主平臺、改革創(chuàng)新的先行區(qū)，有能力更有責(zé)任在破解新常態(tài)下的發(fā)展難題、打造新常態(tài)下的競爭優(yōu)勢上走到前面。努力鞏固和發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的好態(tài)勢，尊重規(guī)律，搶抓國內(nèi)外技術(shù)、資本、勞動密集型產(chǎn)業(yè)加速向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，適應(yīng)新興業(yè)態(tài)、新的商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快布局的新形勢，抓住關(guān)鍵，圍繞全局性戰(zhàn)略任務(wù)，推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“三上一提高”，即上規(guī)模、上水平、上層次，提高吸引力、競爭力和帶動力，在中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省中發(fā)揮更大支撐作用。

1.深化投資融資機(jī)制

全方位系統(tǒng)集成地提升投資融資機(jī)制的輸血和造血效能。一是建立新型融資平臺，提升產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和資本運(yùn)作水平。按照市場化運(yùn)作原則剝離政府的融資、變相擔(dān)保融資職能，建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度、有良好社會信譽(yù)、具有核心競爭力的獨(dú)立法人，通過參股、控股等現(xiàn)代化方式延長產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)容現(xiàn)金流，擴(kuò)大公司的資本實(shí)力和服務(wù)水平。二是拓寬投融資方式和渠道，創(chuàng)新吸引社會資本、健全支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金保障體系。特別是通過PPP模式來提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，更好地推進(jìn)園區(qū)建設(shè)，探索發(fā)行政府債券，降低園區(qū)建設(shè)整體負(fù)債率，提高資金使用效率，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債等。三是建立健全投融資決策和風(fēng)險管理機(jī)制。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)聘請專家成立投融資決策委員會，提升決策和風(fēng)險控制防范能力。明確企業(yè)和管委會的行為邊界，防止企業(yè)過度負(fù)債和管委會過度干預(yù)。全面清理政府性債務(wù)，摸清存量，全面納入財政預(yù)算，防范和化解政府的債務(wù)風(fēng)險。

2.優(yōu)化用地保障機(jī)制

按照集約綠色的原則來高效提升和利用產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)稀缺的土地資源。一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地使用監(jiān)管，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政提高監(jiān)管水平和效率。健全土地管理規(guī)章制度，提升科學(xué)化、規(guī)范化和透明化，實(shí)現(xiàn)審查、規(guī)劃和建設(shè)管理以及運(yùn)行監(jiān)控的制度化、經(jīng)?；?，制定評價體系并且定期動態(tài)監(jiān)管。[6]二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，建設(shè)內(nèi)涵式、效益型、集約型園區(qū)。提高工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設(shè)施占地比例等指標(biāo)。三是盤活存量，用足增量，推行土地利用差別化、精細(xì)化管理。加大閑置土地處置力度，淘汰區(qū)內(nèi)低效企業(yè)。提升標(biāo)準(zhǔn)廠房的使用范圍和效率，降低企業(yè)成本和提升廠房周轉(zhuǎn)效率。實(shí)行新增用地彈性出讓年期制，通過先租后出讓、縮短出讓年期等提升土地周轉(zhuǎn)率。通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等途徑增加容積率。

3.完善人才聚集機(jī)制

深入實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，遵循市場經(jīng)濟(jì)和人才規(guī)律，破除思想觀念和體制機(jī)制障礙，最大限度激發(fā)釋放人才活力，使人才來得了、待得住、用得好、流得動，為加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的人才保障和堅(jiān)實(shí)的智力支撐。一是突出問題導(dǎo)向。找準(zhǔn)突破口和切入點(diǎn)，克服局部利益格局，提出針對性的改革思路和辦法。二是理順政府、市場、社會、用人主體關(guān)系，明確各自功能定位。加強(qiáng)人才管理法制建設(shè)，完善人才政策法規(guī)體系。改革編制、崗位和薪酬管理等問題，保障和落實(shí)用人主體自主權(quán)。三是優(yōu)化人才工作和生活環(huán)境。健全市場化和社會化的人才管理服務(wù)體系，培育各類專業(yè)社會組織和人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。堅(jiān)持“招商引資”與“招才引智”相結(jié)合，采取兼職、項(xiàng)目聘用、技術(shù)合作、人才租賃等柔性流動方式引進(jìn)高層次經(jīng)營管理人才。在科研經(jīng)費(fèi)、住房、醫(yī)療、社保、子女入學(xué)、配偶就業(yè)、出入境、職稱申報等方面為引進(jìn)人才提供便捷服務(wù)。四是完善政府機(jī)構(gòu)編制。合理確定管委會人員編制總數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制和人事管理方式方法。加大人才引進(jìn)力度，積極推行政府購買服務(wù)和人才聘任制，注重對高科技人才的鍛煉、扶持、引導(dǎo)和激勵。[7]

4.培育綠色發(fā)展機(jī)制

綠水青山就是金山銀山，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。[8]一是選擇基礎(chǔ)條件好的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)綠色示范工業(yè)園區(qū)。以企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化鏈接和服務(wù)平臺建設(shè)為重點(diǎn)，深化園區(qū)循環(huán)化改造，實(shí)現(xiàn)水資源循環(huán)、廢物交換、土地節(jié)約集約利用，提升資源能源綜合利用效率，培育創(chuàng)新能力強(qiáng)、示范意義大的示范園區(qū)。二是實(shí)施綠色制造戰(zhàn)略。深入實(shí)施生產(chǎn)過程清潔化、能源利用高效低碳化、水資源利用高效化、工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)綠色協(xié)同鏈接等改造。從源頭減少污染物，鼓勵企業(yè)采用先進(jìn)適用的清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)。綜合運(yùn)用工藝技術(shù)、環(huán)保、能耗、安全和質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)建立退出機(jī)制，淘汰落后產(chǎn)品、工藝、技術(shù)和裝備等，控制工業(yè)用水總量提高用水效率。三是建立資源總量管控和節(jié)約制度，實(shí)施能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動，厘清政府和市場邊界，探索建立不同發(fā)展階段環(huán)境外部成本內(nèi)部化的綠色發(fā)展機(jī)制，建立目標(biāo)評價考核體系和獎懲機(jī)制等。

5.創(chuàng)新管理體制機(jī)制

深化管理體制，運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新。[9]借鑒先進(jìn)開發(fā)區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管理體制，提高行政效率。探索創(chuàng)新“管委會+公司”的管理模式。統(tǒng)一機(jī)構(gòu)規(guī)格，下放管理權(quán)限，進(jìn)一步明確各地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的機(jī)構(gòu)規(guī)格，依據(jù)國家政策法規(guī)，賦予產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。減少管理層級，按照事權(quán)統(tǒng)一的原則落實(shí)管理權(quán)限，積極構(gòu)建公共服務(wù)平臺，探索行政審批事項(xiàng)。明確經(jīng)濟(jì)職權(quán)，保障職能發(fā)揮。進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事務(wù)管理職能分離力度，及時總結(jié)評估各地區(qū)鎮(zhèn)管理套合工作，推廣成功經(jīng)驗(yàn)，相互借鑒促進(jìn)，不斷健全和完善區(qū)鎮(zhèn)管理套合體制。對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃范圍涉及兩個及以上鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)的行政區(qū)域，通過區(qū)劃調(diào)整到實(shí)行套合的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)。建立健全招商引資工作機(jī)制。完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)招商引資考核評價機(jī)制，獎勵成效突出的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，問責(zé)工作不力、招商引資落后的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠政策招商向優(yōu)質(zhì)綜合服務(wù)招商轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新招商方式和招商模式，實(shí)施精準(zhǔn)招商、以商招商、中介招商、專題招商、集群招商，提高招商引資承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的針對性和有效性，提高重大招商引資項(xiàng)目合同履約率、項(xiàng)目開工率、資金到位率。

[1] 鄭江淮.企業(yè)“扎堆”、技術(shù)升級與經(jīng)濟(jì)績效——開發(fā)區(qū)集聚效應(yīng)的實(shí)證分析[J].經(jīng)濟(jì)研究，2008(5):33-46.

[2] 鄭廣建.當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化的延伸風(fēng)險發(fā)展態(tài)勢及對策研究[J].河南社會科學(xué)，2017(5):96-103.

[3] 河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展報告課題組.2014年河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展報告[N].河南日報，2015-2-6(9).

[4] 范劍勇.產(chǎn)業(yè)集聚與地區(qū)間勞動生產(chǎn)率差異[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2006(11)：72-81.

[5] 鄭廣建.我國“1+3”自貿(mào)區(qū)典型案例分析[J].決策探索，2017(3):22-23.

[6] 徐維祥，陳國亮.基于空間連續(xù)性的“四化同步區(qū)”形成與演化機(jī)理研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015(5):18-31.

[7] 鄭廣建.構(gòu)建河南省“1+N”開放式的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院網(wǎng)絡(luò)體系[J].創(chuàng)新科技，2017(4):4-6.

[8] 習(xí)近平.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本(2016版)[M].北京：人民出版社，2016.

[9] 中共河南省委黨校課題組.促進(jìn)河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)發(fā)展的五大路徑[J].中州學(xué)刊，2014(12):50-52.