芻議黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度中容錯(cuò)機(jī)制的使用

鄧淑霞

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

芻議黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度中容錯(cuò)機(jī)制的使用

鄧淑霞

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

中國特色社會(huì)主義事業(yè)對(duì)從嚴(yán)治黨制度建設(shè)提出更高的要求。隨著黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度的廣泛使用，原有制度設(shè)計(jì)的缺陷日益顯露出來，世情、國情、黨情不斷發(fā)生變化，新的歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)對(duì)制度建設(shè)也提出新的要求。這就需要在頂層設(shè)計(jì)層面統(tǒng)籌考慮制度之間的統(tǒng)一性和相容性，構(gòu)建新的機(jī)制，彌補(bǔ)既有制度的缺陷，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。建議由中央統(tǒng)一建立容錯(cuò)機(jī)制，并將其納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度中，對(duì)寬容決策失誤做出頂層設(shè)計(jì)，再由各地根據(jù)自身實(shí)際情況出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。這樣的機(jī)制，既維護(hù)了黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，也充分考慮到各個(gè)地區(qū)自身的特點(diǎn)。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；問責(zé)；容錯(cuò)

新的歷史時(shí)期的中國特色社會(huì)主義事業(yè)對(duì)從嚴(yán)治黨制度建設(shè)提出更高的要求。隨著黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度的廣泛使用，原有制度設(shè)計(jì)的缺陷日益顯露出來，世情、國情、黨情不斷地發(fā)生變化，新的歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)對(duì)制度建設(shè)也提出新的要求。

一、“具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭”對(duì)從嚴(yán)治黨制度建設(shè)提出更高的要求

(一)為了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，中國共產(chǎn)黨歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)行著接續(xù)努力

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，從黨成立的第一天起就在為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興而奮斗。以毛澤東同志為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)行了艱辛、曲折的探索，經(jīng)歷了挫折、失敗，取得了經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，為后繼事業(yè)進(jìn)行理論儲(chǔ)備、奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體開拓出有中國特色的社會(huì)主義道路，使中國的社會(huì)主義建設(shè)走上適合自己的道路，開啟了高歌猛進(jìn)的改革開放發(fā)展歷程；以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在嚴(yán)峻的國際形勢下冷靜觀察、沉著應(yīng)對(duì)，高度重視黨的建設(shè)，提出“通過鍥而不舍的努力，保證我們黨始終是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，始終是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國最廣大人民的根本利益的建黨目標(biāo)”，鞏固和加強(qiáng)了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位；以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體“不斷深化對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)”，提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，構(gòu)建和諧社會(huì)；以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體在新的歷史時(shí)期帶領(lǐng)中國人民開始了新的征程，在中國特色社會(huì)主義道路上繼續(xù)前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”，最終實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義建設(shè)的偉大實(shí)踐開啟了新的歷史階段，改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決勝期，“我們前所未有地靠近世界舞臺(tái)中心，前所未有地接近實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，前所未有地具有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的能力和信心”。同時(shí)我們所面臨任務(wù)的艱巨性前所未有，所積累矛盾的復(fù)雜性也前所未有。改革開放已經(jīng)進(jìn)入后半程，改革的性質(zhì)已經(jīng)由前30年的“帕累托改進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)槔娴牟┺?；改革的?shí)踐方式也由前30年的“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋攘⒑笃啤⒂诜ㄓ袚?jù)、有序進(jìn)行”，即在頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行基層的先行先試。改革開放之初，“我們總結(jié)了幾十年搞社會(huì)主義的經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)主義是什么，馬克思主義是什么，過去我們并沒有完全搞清楚”[1]。在當(dāng)時(shí)的情況下，采取“摸著石頭過河”的方式，在基層試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)后再在全局推廣，進(jìn)行漸進(jìn)式改革，是符合實(shí)際的理性的選擇。在摸索中前進(jìn)的中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)取得成績、積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才有可能進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將成功的經(jīng)驗(yàn)制度化。正如1992年鄧小平同志在南方談話中指出：“恐怕再有30年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”

(二)全面深化改革的新實(shí)踐對(duì)全面從嚴(yán)治黨制度建設(shè)提出更高的要求

在新的歷史時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民繼續(xù)進(jìn)行中國特色社會(huì)主義建設(shè)偉大實(shí)踐，全面推進(jìn)依法治國，以法治思維和法治方式推進(jìn)全面深化改革。深化改革的實(shí)踐方式是頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合，也就是要在于法有據(jù)的框架下允許基層先行先試。中國特色社會(huì)主義是一項(xiàng)史無前例的偉大實(shí)踐，全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)所面臨的任務(wù)之艱巨、矛盾之復(fù)雜前所未有，這些客觀情況決定了先行先試的改革者要面臨的是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，先行先試的改革者在客觀了上無法完全避免失敗和挫折。

新時(shí)期的改革實(shí)踐對(duì)我們黨的執(zhí)政能力提出更高的要求；對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、能力也提出更高的要求；相應(yīng)地對(duì)從嚴(yán)治黨制度建設(shè)也提出更高的要求?！案母镩_放只有進(jìn)行時(shí)沒有完成時(shí)”，改革開放實(shí)踐的深化和發(fā)展必然促進(jìn)制度建設(shè)的完善，與時(shí)俱進(jìn)不斷完善的制度建設(shè)又為改革開放實(shí)踐提供制度保障。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“面對(duì)復(fù)雜多變的國際形勢和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人。關(guān)鍵在黨，就要確保黨在發(fā)展中國特色社會(huì)主義歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。關(guān)鍵在人，就要建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。”[2]

為了“建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)干部隊(duì)伍”，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，即從思想建黨和制度治黨兩個(gè)方面著手，在堅(jiān)定理想信念的同時(shí)，扎緊制度的籠子，建立健全從嚴(yán)治黨的制度體系。

黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐的推進(jìn)和深化，全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐方式逐漸規(guī)范化、制度化，全面從嚴(yán)治黨制度體系也在持續(xù)發(fā)展和完善。從“八項(xiàng)規(guī)定”開始，中央已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)、修訂、制定了五十余部黨內(nèi)法規(guī)，占現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)總量的三分之一以上，標(biāo)志著從嚴(yán)治黨已經(jīng)從治標(biāo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)本兼治。從嚴(yán)治黨黨規(guī)黨紀(jì)的籠子越扎越緊，從嚴(yán)治黨制度體系越來越健全、完善。隨著實(shí)踐的深入，既有制度的缺陷逐漸暴露出來；世情、國情、黨情不斷發(fā)生變化，新的歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)對(duì)制度建設(shè)也提出新的要求。這就需要在頂層設(shè)計(jì)層面統(tǒng)籌考慮制度之間的統(tǒng)一性和相容性，構(gòu)建新的機(jī)制，彌補(bǔ)既有制度的缺陷，完善既有制度，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。

二、建立容錯(cuò)機(jī)制，彌補(bǔ)原有制度的設(shè)計(jì)缺陷

(一)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨制度體系建設(shè)

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”，“全面從嚴(yán)治黨”是全面建成小康社會(huì)的根本保障?！皬膰?yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。從嚴(yán)管理干部，要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既從思想教育上嚴(yán)起來，又從制度上嚴(yán)起來”[3]。

2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》是為加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)，促進(jìn)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平而制定的。從理論上講，《暫行規(guī)定》在實(shí)施過程中必然會(huì)暴露出制度設(shè)計(jì)上的缺陷，并且隨著時(shí)代的發(fā)展，世情、國情、黨情與制度設(shè)計(jì)之初相比也都發(fā)生變化，客觀現(xiàn)實(shí)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理工作也提出新的要求。因此在《暫行規(guī)定》實(shí)施之后根據(jù)各地反饋的情況對(duì)其進(jìn)行修訂是題中應(yīng)有之義，修訂《暫行規(guī)定》既彌補(bǔ)了原有制度設(shè)計(jì)上的缺陷，也回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)的需求。尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視全面從嚴(yán)治黨，思想建黨和制度治黨并重，在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中產(chǎn)生很多行之有效的新方式方法。這些新的方式方法也需要及時(shí)將其納入既有的黨規(guī)黨紀(jì)中，避免從嚴(yán)治黨規(guī)矩、紀(jì)律碎片化，將從嚴(yán)治黨黨規(guī)黨紀(jì)作為一個(gè)有機(jī)的整體來予以統(tǒng)籌規(guī)劃，也可避免產(chǎn)生黨規(guī)黨紀(jì)中上位法與下位法之間、同級(jí)黨規(guī)黨紀(jì)之間的矛盾和沖突，完善從嚴(yán)治黨制度體系。

(二)通過新的制度設(shè)計(jì)來解決原制度設(shè)計(jì)缺陷產(chǎn)生的問題

《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第二章第五條第一款規(guī)定，“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。此項(xiàng)規(guī)定對(duì)“決策嚴(yán)重失誤”的表述過于籠統(tǒng)，沒有區(qū)分造成決策失誤的原因。如果針對(duì)因系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的決策失誤進(jìn)行追責(zé)的話，就會(huì)使追責(zé)制度原本要督促、促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作的初衷走向反面，在一定程度上影響了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，使一部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不愿擔(dān)當(dāng)、不敢擔(dān)當(dāng)，出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象。

中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)是一項(xiàng)前無古人的偉大實(shí)踐，沒有成功的先例可循，中國共產(chǎn)黨只能在探索中前進(jìn)。馬克思主義認(rèn)識(shí)論告訴我們,人的認(rèn)識(shí)是人對(duì)客觀世界能動(dòng)的反映,認(rèn)識(shí)過程是一個(gè)實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的螺旋式上升的矛盾運(yùn)動(dòng)過程。我們對(duì)中國特色社會(huì)主義建設(shè)道路的探索必然不會(huì)是一帆風(fēng)順的，必然會(huì)“要準(zhǔn)備著由于盲目性而遭受到許多的失敗和挫折，從而取得經(jīng)驗(yàn)，取得最后的勝利”。尤其是黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)偉大實(shí)踐進(jìn)入新的歷史時(shí)期，我們“必須準(zhǔn)備進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭”，在沒有先例可循的現(xiàn)實(shí)情況下，在頂層設(shè)計(jì)允許的框架內(nèi)進(jìn)行基層先行先試是理性的選擇。擔(dān)負(fù)先行先試任務(wù)的改革先行者必然地承擔(dān)著失誤的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)可以稱之為“系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)”，改革先行者個(gè)人無論做出怎樣的努力也是無法避免的。如果要求基層改革先行者為“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的損失承擔(dān)責(zé)任，在理論上講是不公平的；在實(shí)踐中也勢必使改革先行者做出規(guī)避一切風(fēng)險(xiǎn)、擯棄創(chuàng)新、明哲保身，甚至為官不為的“理性”選擇。出現(xiàn)部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部改革攻堅(jiān)意識(shí)不強(qiáng)，畏首畏尾，不敢碰硬、不愿擔(dān)責(zé)，有風(fēng)險(xiǎn)的不敢干、有難度的不愿干，沒有批示不辦事、不見紀(jì)要不執(zhí)行的現(xiàn)象，不利于形成良好的政治生態(tài)和從政環(huán)境，貽誤黨和人民的事業(yè)發(fā)展。

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“要完善考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍?！崩羁藦?qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中指出:“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”這些論述充分反映了黨中央、國務(wù)院寬容失敗、鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。只有在政治問責(zé)制度中建立容錯(cuò)機(jī)制，在普遍追責(zé)的前提下設(shè)立例外的免責(zé)條款，才能解除基層先行先試的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的顧慮，充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

三、建立容錯(cuò)機(jī)制的幾點(diǎn)建議

(一)由中央在頂層設(shè)計(jì)層面建立容錯(cuò)機(jī)制

“容錯(cuò)機(jī)制”本是工程設(shè)計(jì)中的術(shù)語，借用到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理中，即針對(duì)那些愿干事、敢干事、能干成事的領(lǐng)導(dǎo)干部，在其進(jìn)行探索性先行先試改革試驗(yàn)過程中寬容其創(chuàng)新道路上的失敗，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，更好地激發(fā)其改革創(chuàng)新熱情與動(dòng)力。

關(guān)于建立容錯(cuò)機(jī)制問題，大部分學(xué)者主張建立獨(dú)立的容錯(cuò)機(jī)制，將其作為解決“為官不為”問題的一項(xiàng)對(duì)策措施。建立獨(dú)立的容錯(cuò)機(jī)制，如果與原有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理的有關(guān)法規(guī)不相容，勢必產(chǎn)生相互沖突，使有關(guān)職能部門無所適從，也在客觀上賦予有關(guān)職能部門自由裁量權(quán)，削減了黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性；如果與原有制度相容，則會(huì)造成疊床架屋的局面，政出多門，在客觀上給有關(guān)職能部門提供了選擇性執(zhí)法的空間，削減了黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性，也可能產(chǎn)生棚架現(xiàn)象，影響原有制度的貫徹落實(shí)。

問責(zé)制度和容錯(cuò)機(jī)制的制度目標(biāo)是一致的，都是為了提高權(quán)力運(yùn)行的效能。問責(zé)是要通過禁止的方式保證權(quán)力的正常運(yùn)行，禁止“不作為”和“亂作為”，是為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部劃出的“底線”；容錯(cuò)則是要通過激勵(lì)的方式提高權(quán)力運(yùn)行的效能，是為銳意改革、敢于擔(dān)當(dāng)、先行先試的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部拉起的一張“安全網(wǎng)”。

因此，筆者認(rèn)為問責(zé)與容錯(cuò)其實(shí)是一個(gè)硬幣的兩面，二者協(xié)作、互補(bǔ)才能為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理工作提供有效的制度支撐。應(yīng)該將容錯(cuò)機(jī)制作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度中重要的組成部分，將其融入既有的相關(guān)制度中，將建立容錯(cuò)機(jī)制與完善既有相關(guān)制度結(jié)合起來，既彌補(bǔ)了原有制度設(shè)計(jì)的缺陷，又解決現(xiàn)實(shí)問題，還有利于維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

2009年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》明確提出，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”進(jìn)行追責(zé)。沒有設(shè)立免責(zé)例外條款?！稌盒幸?guī)定》頒布之后，各地在實(shí)施過程中紛紛出臺(tái)了各自的《實(shí)施細(xì)則》，絕大多數(shù)地區(qū)的《實(shí)施細(xì)則》都沒有設(shè)置免責(zé)條款，只有福建、重慶等少數(shù)幾個(gè)地區(qū)提及了免責(zé)的情形。比如：福建省的《實(shí)施細(xì)則》第十五條規(guī)定，對(duì)改革創(chuàng)新，大膽實(shí)踐，在先行先試中因缺乏經(jīng)驗(yàn)發(fā)生失誤的行為不作為問責(zé)的情形；重慶的《實(shí)施細(xì)則》第十二條規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中發(fā)生失誤，造成損失，但工作措施的制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定，且沒有牟取私利的，可以從輕或者免予問責(zé)。這兩個(gè)地區(qū)的免責(zé)條款，一個(gè)是從決策的創(chuàng)新度性視角，一個(gè)是從決策的程序性視角提出應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)的情形，有開創(chuàng)性，但都只是提及一點(diǎn)，不夠全面，而且在國家層面也沒有依據(jù)。據(jù)此，筆者認(rèn)為應(yīng)該由中央統(tǒng)一進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)原有暫行規(guī)定進(jìn)行修訂，將容錯(cuò)機(jī)制納入《暫行規(guī)定》中，明確界定試錯(cuò)的界限和容錯(cuò)的空間，給銳意改革的先行先試者提供制度上的保障，解除他們的顧慮，激發(fā)其創(chuàng)造性。

(二)容錯(cuò)機(jī)制的基本原則

1.實(shí)事求是的原則。容錯(cuò)機(jī)制是寬容在創(chuàng)新決策實(shí)施后沒有取得預(yù)期成效，甚至出現(xiàn)了失誤，造成了一定的損失，根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)這種因缺乏經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生的無意之過不予追究責(zé)任的制度安排。對(duì)決策性質(zhì)和決策失誤產(chǎn)生原因的認(rèn)定，必須實(shí)事求是，避免容錯(cuò)機(jī)制成為亂作為者、不作為者的庇護(hù)所和保護(hù)傘。

2.法治思維的原則。容錯(cuò)機(jī)制是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，雖然是從嚴(yán)治黨黨規(guī)黨紀(jì)中的例外條款，但其啟動(dòng)和實(shí)施也必須嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行。只有被納入免責(zé)范圍內(nèi)的決策失誤，才可以啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制，避免容錯(cuò)機(jī)制成為部分領(lǐng)導(dǎo)干部逃避責(zé)任的途徑，也要防止容錯(cuò)機(jī)制成為某些地區(qū)、行業(yè)、部門出于自身利益庇護(hù)而借機(jī)違法違紀(jì)的借口。

3.遵守程序的原則。容錯(cuò)機(jī)制的啟動(dòng)和運(yùn)行要嚴(yán)格遵守相關(guān)的程序。黨內(nèi)問責(zé)是自體監(jiān)督，容錯(cuò)機(jī)制作為黨內(nèi)問責(zé)普遍性中的例外條款，必須以程序的公正來保障實(shí)體的公正。為避免容錯(cuò)機(jī)制成為決策失誤之后逃避追責(zé)的途徑，建議設(shè)立創(chuàng)新性決策風(fēng)險(xiǎn)備案制，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較高的創(chuàng)新性決策進(jìn)行備案，只有經(jīng)過備案的創(chuàng)新性決策產(chǎn)生失誤，才能啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制。

4.鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則。容錯(cuò)機(jī)制建立的根本目的就是要激發(fā)改革先行先試者的積極性和創(chuàng)造性。容錯(cuò)范圍的界定和被免責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部合法權(quán)益的保護(hù)都應(yīng)充分地體現(xiàn)出對(duì)創(chuàng)新的鼓勵(lì)。在劃定容錯(cuò)范圍時(shí)，應(yīng)該是將肯定列舉和否定列舉并用，最大限度地為創(chuàng)新性決策提供容錯(cuò)空間。對(duì)被免責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)不做任何負(fù)面評(píng)價(jià)，不影響政績考核，不影響評(píng)先評(píng)優(yōu)，不影響提拔使用。

(三)科學(xué)界定容錯(cuò)的范圍

習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話中提出的“三個(gè)區(qū)分開來”為容錯(cuò)范圍的界定提供了科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。

習(xí)近平總書記指出：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部?！奔锤刹吭谕七M(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，這些都應(yīng)納入容錯(cuò)范圍。而明知故犯的違紀(jì)違法行為、上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為、為謀取私利的違紀(jì)違法行為，這些違紀(jì)違法行為必須被追責(zé)，均不可納入容錯(cuò)范圍。

采取肯定列舉的方式對(duì)容錯(cuò)的范圍進(jìn)行界定，充分地考慮到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性，同時(shí)采取否定列舉的方式劃出了不能予以免責(zé)的情形，這就從制度設(shè)計(jì)層面保證了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理不枉不縱。

(四)規(guī)范容錯(cuò)機(jī)制的程序

容錯(cuò)機(jī)制的啟動(dòng)應(yīng)該作為政治問責(zé)的救濟(jì)途徑，在政治問責(zé)程序啟動(dòng)后，應(yīng)被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的申請(qǐng)而啟動(dòng)，并應(yīng)明確規(guī)定具體流程和辦結(jié)時(shí)限。

容錯(cuò)機(jī)制具體流程應(yīng)該包括申請(qǐng)、核查、認(rèn)定、實(shí)施、答復(fù)、報(bào)備等環(huán)節(jié)。被問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部向紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門提起申請(qǐng)；由紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門聯(lián)手進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，以事實(shí)為依據(jù)、以法規(guī)為準(zhǔn)繩對(duì)決策失誤產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析、核查；核查結(jié)束后，如果符合免責(zé)的條件，則由紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門形成書面報(bào)告，寫明擬被免責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的基本情況、調(diào)查過程、查明的主要事實(shí)、對(duì)問題性質(zhì)的認(rèn)定和依據(jù)，形成免責(zé)建議書，應(yīng)當(dāng)由有管理權(quán)限的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)免責(zé)調(diào)查結(jié)果集體討論后做出免責(zé)決定，以書面的形式答復(fù)申請(qǐng)免責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人并通知其所在單位；按照干部管理權(quán)限將免責(zé)決定向黨委和政府報(bào)備。

(五)保障被免責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的合法權(quán)益

建立容錯(cuò)機(jī)制就是要在普遍問責(zé)的前提下給被問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提供制度救濟(jì)途徑，制度設(shè)計(jì)的目的就是要在制度層面保障被免責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的合法權(quán)益。應(yīng)被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部申請(qǐng)，經(jīng)黨的紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門核查、認(rèn)定，符合免責(zé)條件的依規(guī)做出免責(zé)決定后，對(duì)被免責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不做任何負(fù)面評(píng)價(jià)，不影響政績考核，不影響評(píng)先評(píng)優(yōu)，不影響提拔使用。為先行先試的改革者拉起有效的“安全網(wǎng)”，進(jìn)一步激發(fā)其銳意改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

(六)建立糾錯(cuò)機(jī)制作為容錯(cuò)機(jī)制的重要補(bǔ)充

對(duì)已經(jīng)備案的風(fēng)險(xiǎn)性較高的創(chuàng)新性決策應(yīng)該在實(shí)施后及時(shí)反饋實(shí)際效果，如果發(fā)現(xiàn)該決策實(shí)際執(zhí)行后的效果與預(yù)期的相差較大，應(yīng)及時(shí)“止損”，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整決策或停止執(zhí)行；充分利用巡視、監(jiān)察工作的結(jié)果，以及涉及高風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)新性決策的信訪情況，通過這些渠道及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，以求將可能的損失降到最低。

糾錯(cuò)機(jī)制是容錯(cuò)機(jī)制的重要補(bǔ)充。容錯(cuò)是為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，是在事后對(duì)改革先行先試者的保護(hù)，糾錯(cuò)則是事中對(duì)改革先行先試者的保護(hù)。容錯(cuò)機(jī)制是在決策失誤已經(jīng)造成的情況下對(duì)制定決策的領(lǐng)導(dǎo)干部的寬容，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)和愛護(hù)；糾錯(cuò)機(jī)制則是在決策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)苗頭性問題的情況下及時(shí)對(duì)既定決策進(jìn)行調(diào)整，盡力避免失誤的發(fā)生或者盡力減少損失，是對(duì)黨和人民的事業(yè)負(fù)責(zé)。

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京:人民出版社,1993：138-139.

[2]習(xí)近平在全國組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)建設(shè)一支宏大高素質(zhì)干部隊(duì)伍 確保黨始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心[N].人民時(shí)報(bào)，2013-06-30.

[3]習(xí)近平參加十二屆全國人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議[EB/OL].http://news.163.com/15/0305/17/AJV7 0PK00014SEH.html.

[責(zé)任編輯：徐新彥]

D262.3

：A

：1008-8520(2017)05-0041-05

2017-05-20

中共哈爾濱市委黨校2017年年度課題

鄧淑霞(1967-)，女，黑龍江哈爾濱人，行政管理教研部教授。