車輛購置稅改革若干理論問題的思考

俞云峰

(中共浙江省委黨校，杭州 311121)

車輛購置稅改革若干理論問題的思考

俞云峰

(中共浙江省委黨校，杭州 311121)

車輛購置稅由“費改稅”而來，至今保留了大量政府性基金的特征。車輛購置稅改革首先要回答這一稅種是否起到調(diào)節(jié)車輛消費的作用、是否符合建立現(xiàn)代財政制度的要求、是否符合稅收的效率原則。當(dāng)前應(yīng)借鑒發(fā)達國家車輛稅收的經(jīng)驗，加快推進我國的車輛購置稅改革，降低稅負(fù)、實行累進稅率并將其劃歸地方稅種。

車輛購置稅；理論問題；改革

車輛購置稅來源于車輛購置附加費的“費改稅”，在當(dāng)時特殊的歷史背景下，這一稅種保留了政府性基金的許多特征，被慣性地看作籌集公路建設(shè)專項資金而設(shè)的特有稅收種類。車輛購置稅包括車輛購置附加費已實施30多年，在新一輪稅制改革的背景下，這一稅種的價值、目標(biāo)和存在的問題需要我們重新去審視，并提出改革的建議。

一、車輛購置稅的歷史沿革

改革開放初期，百廢待興，全國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，為了緩解加快公路建設(shè)需要與經(jīng)費緊張之間的矛盾，國家出臺了《車輛購置附加費征收辦法》，從1985年下半年起開征車輛購置附加費，作為一項政府性基金?？钣糜趪夜方ㄔO(shè)，這項收費當(dāng)時由生產(chǎn)汽車的企業(yè)代扣代繳，費率為車輛價格的10%。

21世紀(jì)之初，在中央力推 “稅費改革”的背景下，車輛購置附加費首當(dāng)其沖納入改革視野，2001年國務(wù)院頒布國務(wù)院第294號令《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》，在全國開征車輛購置稅這一新的稅種，同時取消車輛購置附加費，稅率仍為10%。這一稅率只有在2008年、2009年、2016年和2017年進行過臨時性的調(diào)整和減免。

2017年8月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《中華人民共和國車輛購置稅法》征求意見稿。征求意見稿基本保留了《車輛購置稅暫行條例》的重要內(nèi)容，僅采取稅制平移的方式將條例上升為法律。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和汽車消費的升級，車輛購置稅收入也實現(xiàn)了跨越式增長。2001—2016年，全國累計征收車輛購置稅22 933億元，年均增長17%，其中，2016年征收車輛購置稅2 674億元，占當(dāng)年全國稅收收入的比重為2.3%。

二、車輛購置稅改革需要思考的若干問題

1.專款專用稅是否符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。車輛購置稅開征之時，國務(wù)院在《批轉(zhuǎn)財政部、國家計委等部門交通和車輛稅費改革實施方案的通知》中就明確提出“車輛購置稅收入由中央財政根據(jù)交通部提出、國家計委審批下達的公路建設(shè)投資計劃，統(tǒng)籌安排，主要用于國道、省道干線公路建設(shè)”，并且“車輛購置稅收入具有專項用途，不作為經(jīng)常性財政收入”。這一要求，使車輛購置稅延續(xù)了政府性基金的特征與功能，正是因為“費改稅”的歷史原因，車輛購置稅成為現(xiàn)行稅制中少數(shù)的?？顚Ｓ枚愔?。

從當(dāng)時的國情看，車輛購置附加費和車輛購置稅的征收，以及專款專用的使用安排極大地促進了公路建設(shè)，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。時至今日，公路交通設(shè)施極大改善，全國公路里程從2002年的176萬公里增加到2015年的457.73萬公里，高速公路里程12.35萬公里，位居全世界第一。同時，稅收收入增長更是突飛猛進，2002年全國稅收收入1.7萬億元，到2016年年底，全國稅收收入達到11.6萬億元，增長6.9倍。相對于開征車輛購置稅之初，快速的國家財力增長使我國有更充裕的財力用于公共交通設(shè)施的建設(shè)，以一種專款專用稅為公路建設(shè)籌資的必要性已大大削弱，相比于車輛購置稅的籌資功能，加快建立和完善現(xiàn)代財稅制度的任務(wù)顯得更加緊迫。

指定稅款用途的做法或許可以減輕開征新稅時的社會阻力，但用途的合理性不等于稅收的正當(dāng)性。?？顚Ｓ枚惒痪邆淙魏维F(xiàn)代財稅理論的支撐，其最大的弊端是破壞了國家預(yù)算的統(tǒng)一性，國家預(yù)算的統(tǒng)一性要求所有的稅收收入納入統(tǒng)一的國家預(yù)算，形成統(tǒng)一的財政資金，由財政部門統(tǒng)籌編制預(yù)算，經(jīng)立法機關(guān)審議后嚴(yán)格按預(yù)算數(shù)目執(zhí)行。國家預(yù)算的統(tǒng)一性，體現(xiàn)的是稅款使用決定權(quán)主體的代表性、稅款歸屬的同一性、財政資金的同質(zhì)性和國家預(yù)算分配的全面性，是國家預(yù)算權(quán)威性的最重要方面[1]。建立現(xiàn)代財政制度的改革方向就是要逐步減少和規(guī)范專款專用的稅種，將稅收收入納入統(tǒng)一的預(yù)算安排中，通盤考慮、統(tǒng)籌使用。

2.車輛購置稅作為一種與消費相關(guān)的稅種，是否起到了調(diào)節(jié)消費行為的作用。如果車輛購置稅只是為了籌集公路建設(shè)資金而設(shè)，那么在現(xiàn)階段設(shè)立這樣的一個以特定籌資為目標(biāo)的稅種其必要性值得商榷。如果車輛購置稅不只是為了籌集公路建設(shè)資金，作為一種消費環(huán)節(jié)的商品稅收，它還兼具調(diào)節(jié)消費需求的作用，那么，汽車消費調(diào)節(jié)的目標(biāo)是什么，汽車購置稅是否起到了消費調(diào)節(jié)作用。

稅收通常拉高了商品消費的價格，不可避免地帶來影響市場效率的超額負(fù)擔(dān)。汽車工業(yè)是我國的支柱產(chǎn)業(yè)之一，假設(shè)稅收政策是鼓勵汽車的生產(chǎn)和消費，那么車輛購置環(huán)節(jié)的稅負(fù)就應(yīng)當(dāng)適度從輕安排；又假設(shè)稅收要起到矯正汽車消費帶來的污染空氣、道路擁堵等負(fù)外部性，那么車輛購置稅的稅制設(shè)計就應(yīng)該按照排量或價格實施累進稅率。

從稅收的矯正功能來考察，我國的車輛購置稅采取單一稅率的方式，并沒有考慮賦予其調(diào)節(jié)汽車消費負(fù)外部性的功能。僅在個別年份對1.6升及以下排量乘用車出臺過優(yōu)惠稅率，暫減按5%的稅率征收車輛購置稅，以及2010年和2017年，對1.6升及以下排量乘用車，暫減按7.5%的稅率征收車輛購置稅。雖然在稅收減免政策中兼顧了調(diào)節(jié)汽車消費結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向和矯正負(fù)外部性的作用，但政策的臨時性較明顯，并沒有作為車輛購置稅的一個主要政策目標(biāo)。

我國汽車產(chǎn)銷量在1992年突破100萬輛后，2015年年產(chǎn)量達到2 450.33萬輛，順風(fēng)順?biāo)漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展速度使我們忽視了稅收對消費的抑制作用，甚至利用稅收的抑制作用控制汽車消費過快增長，并利用車輛購置稅臨時性稅率調(diào)整作為調(diào)節(jié)汽車消費的機動手段。目前，我國汽車消費市場趨于飽和，2015年汽車產(chǎn)量和銷量同比增長僅為3.25%和4.68%，私人家庭汽車消費進入更新?lián)Q代的時期，車輛購置稅的設(shè)計重點理應(yīng)放在促進汽車消費增長和調(diào)節(jié)汽車消費結(jié)構(gòu)上。

3.車輛購置稅款的專項轉(zhuǎn)移支付是否符合稅收的效率原則。在車輛購置稅的使用上，中央財政設(shè)立了車輛購置稅專項轉(zhuǎn)移支付資金，將其中的大部分轉(zhuǎn)移給地方政府專款專用。2014年，為加強資金管理，中央財政將車輛購置稅相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金整合為車輛購置稅收入補助地方資金，并制定了《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》，將車購稅資金作為一項財政專項轉(zhuǎn)移支付，要求地方政府不得用于平衡公共財政預(yù)算。

將車輛購置稅的稅收納入國稅征管系統(tǒng)，再通過整合收入補助地方資金專項轉(zhuǎn)移給地方政府可能具有一定的平衡地區(qū)差距的作用，但是否具有資源配置的效率？按照馬斯格雷夫提出的分稅制的核心命題，有關(guān)資源配置的職能主要應(yīng)由各地方政府負(fù)責(zé)。無論是公路建設(shè)或是汽車使用產(chǎn)生的負(fù)外部性消除，無一不是地方政府的職能所在。從稅收歸屬劃分的理論依據(jù)看，車輛購置稅作為地方稅收相比較于作為國家稅收，更合理也更有效率。

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度中較突出的問題是專項轉(zhuǎn)移支付比重偏高，專項資金九龍治水，政出多頭，資金管理效率低下。2015年，國務(wù)院公布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，要求增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。如果公路建設(shè)需要通過轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間財政投資能力的話，那么，通過一定數(shù)量的一般性轉(zhuǎn)移支付手段完全可以較好地實現(xiàn)這一目標(biāo)。把車輛購置稅收入劃歸國稅收入，再通過專項的方式轉(zhuǎn)移給地方，既不符合效率原則，也有違背我國現(xiàn)代財稅制度改革的總體方向。

三、發(fā)達國家車輛購置稅的相關(guān)政策

基于稅收的公平原則和效率原則，發(fā)達國家對汽車消費的稅收種類普遍較多。各個國家在汽車的購置環(huán)節(jié)、注冊環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)都開征了和汽車消費、使用相關(guān)的稅種。如美國征收汽車消費稅、汽車消售稅、汽油消費稅、車輛購置稅、車船使用稅等；德國征收汽車增值稅、排量稅、礦物油稅和機動車輛稅等；日本征收購置稅、消費稅、揮發(fā)油稅、汽車重量稅、地方揮發(fā)油稅和石油天然氣稅。

總地來看，征收車輛購置稅的國家并不多，這些國家在車輛購置稅的稅制設(shè)計上也有許多共性之處：

1.開征的車輛購置稅稅率普遍較低，且具備引導(dǎo)汽車消費選擇的稅率設(shè)計。美國各州車輛購置稅稅率自定，最高的州為8%；韓國車輛購置稅稅率僅為2%，對排量在1.0升以下和價格不超過50萬韓元的車輛免征購置稅。發(fā)達國家的車輛購置稅負(fù)遠(yuǎn)低于我國購置階段的稅負(fù)水平。

2.車輛稅收“重使用、輕購置”。相比于車輛購置稅，發(fā)達國家在車輛使用環(huán)節(jié)的稅收要高得多。日本有石油天然氣稅、輕油交易稅、揮發(fā)油稅等，總體燃油中所含稅負(fù)很高，這也導(dǎo)致日本民眾更傾向于使用小排量汽車。在汽車的使用環(huán)節(jié)如何促使車主更加節(jié)能減排，矯正能源消耗的負(fù)外部性是車輛稅收的主要目標(biāo)。

3.車輛購置稅收都是屬于地方政府稅收收入。無論是韓國、日本還是美國，車輛購置稅都劃歸為地方政府的稅種，稅收收入及使用都由地方政府自行決定。

由此可見，由于車輛購置稅與其他涉車稅種在稅收調(diào)節(jié)功能上具有重疊性，許多國家認(rèn)為沒有必要再開征車輛購置稅。也正是因為這種功能上的重疊，一般開征車輛購置稅的國家也會采用低稅率的方式，以免帶來過多的消費抑制作用。發(fā)達國家車輛購置稅重使用、輕購置，差別稅率，收入劃歸地方等制度設(shè)計更符合稅收的科學(xué)性。

四、改革我國車輛購置稅的兩點建議

考慮到當(dāng)前稅制改革的重點是稅收的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，減稅應(yīng)優(yōu)先考慮減輕企業(yè)承擔(dān)的間接稅稅負(fù)，適度增加個人所得、消費及財產(chǎn)的稅收比重，本文認(rèn)為車輛購置稅作為一種直接稅，可以適度保留，但要按照建立現(xiàn)代財政制度的要求，遵循稅收的公平與效率原則進一步改革和完善稅制。

1.降低車輛購置稅總體稅負(fù)水平，實行累進稅率。在我國車輛稅收中，汽車的消費稅稅率根據(jù)汽車排量是從1%—40%不等，成品汽油、潤滑油消費稅為每升1.52元，輪胎消費稅10%，車船使用稅每年按排量大小征收60—5 400元不等的稅收。市場主流的小型轎車排量都在2.0升以下，相比較其他涉車稅收，雖然車輛購置稅是一次性征收的稅，但車價10%的稅收仍然偏高。

車輛購置稅的稅率應(yīng)有所下調(diào)，在下調(diào)中結(jié)合考慮對汽車消費負(fù)外部性的調(diào)節(jié)作用，按不同汽車排量進行階梯稅率設(shè)置，建議對1.6升以下排量的小型乘用車采用5%的稅率，對1.6升至2.5升以下排量按7.5%的稅率征收，2.5升以上排量按10%稅率征收。三檔稅率的設(shè)計能較好地起到對小排量汽車的消費引導(dǎo)。由于汽車消費具有一定的炫耀性，雖然汽車消費稅也按排量累進稅率征收，但其作為價內(nèi)稅對消費的引導(dǎo)作用顯然比不上車輛購置稅這種價外稅更直接有效。

2.完善地方稅體系，將車輛購置稅劃歸地方稅種。合理劃分事權(quán)與支出責(zé)任的改革方向要求賦予地方更多的自主權(quán)。公路建設(shè)是地方事權(quán)，應(yīng)由地方自行安排財政預(yù)算決定用于公路建設(shè)的財政支出數(shù)量，并賦予相應(yīng)的稅收權(quán)。將車輛購置稅劃歸地方稅，既遵循了稅收的效率原則，也符合當(dāng)前地方稅體系建設(shè)需要，并且有利于調(diào)動地方政府正確處理汽車消費與市政道路建設(shè)關(guān)系的積極性。

當(dāng)營業(yè)稅改增值稅這項牽一發(fā)而動全局的改革完成之際，緊隨之后的是分稅體制的重構(gòu)重任，黨的十八大報告中提出“構(gòu)建地方稅體系”，十八屆三中全會《關(guān)于關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。當(dāng)前，構(gòu)建地方稅體系的改革目標(biāo)為加快推進車輛購置稅的調(diào)整與改革提供了一個很好的契機。

將車輛購置稅改革放在整個財政體制改革的大背景中去考量，適時把車輛購置稅劃歸地方稅種是水到渠成的，無論是理論層面的支撐還是操作層面的條件都已具備。雖然車輛購置稅收收入占全部稅收收入的比重不高，但其稅收收入已高于地方稅體系中的資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和車船稅等，可以較好地彌補地方稅收的不足，成為地方稅體系構(gòu)成中的重要稅種之一。

此外，在車輛購置稅的使用上，應(yīng)放棄專款專用的用途限制。按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的要求，由地方政府納入統(tǒng)一財政預(yù)算，以維護預(yù)算的的統(tǒng)一性、完整性和科學(xué)性。

[1]肖志勇， 張永忠．專款專用稅探討——以遺產(chǎn)稅為例[J]．理論月刊，2013，(12)：126-128.

[責(zé)任編輯：梁桂芝]

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2017-08-20

俞云峰(1975-)，男，浙江海寧人，經(jīng)濟學(xué)教研部副教授。