從建設到治理:公共文化服務體系優(yōu)化的基本邏輯

沈亞平，陳建

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350）

從建設到治理:公共文化服務體系優(yōu)化的基本邏輯

沈亞平，陳建

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350）

以構建公共文化服務體系的方式提供公共文化產品及服務，是我國政府履行公共文化服務職能的基本路徑。我國公共文化服務體系在架構運行過程中逐漸形成了“以建設促供給”的邏輯，導致公共文化服務實踐存在政府“劃槳”行為過多、非政府主體力量過弱、重硬件輕軟件等缺陷。而推進國家治理體系與治理能力現代化、構建現代公共文化服務體系等目標的提出為公共文化服務體系的優(yōu)化創(chuàng)新提供了契機。對此，應將治理邏輯嵌入公共文化服務體系，強調多元主體合作與共治，探索多渠道互補的供給路徑，強化需求表達與回應、服務規(guī)劃與配置、服務質量評價等配套機制建設。

公共文化服務體系；建設邏輯；治理邏輯

提供公共文化服務是現代政府公共服務職能不可剝離的一部分，也是建設服務型政府、保障和改善文化民生的重要路徑。我國政府在構建公共文化服務體系、履行公共文化服務職能過程中逐漸形成了以體系建設保障、促進公共文化服務供給的基本邏輯。這種“以建設促供給”的邏輯可以在短時間內迅速調配公共資源，改善公共文化服務供給不足局面，緩解公共文化服務供需矛盾。然而，隨著我國經濟社會轉型的不斷深化，人們日益增長的精神文化需求更具異質性與多元化，基于建設邏輯的公共文化服務體系暴露出諸多缺陷，已開始制約公共文化服務質量提升與社會效益改善。2013年11月，中共十八屆三中全會在將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標同時，首次提出“建立健全現代公共文化服務體系”的目標。因此，問題的積累疊加與實踐的頂層設計都要求我國公共文化服務體系必須進行一次深刻的調整與優(yōu)化。

一、公共文化服務體系中的建設邏輯

（一）公共文化服務體系中建設邏輯的形成。

進入21世紀后，人們日益增長的精神文化需求與公共文化服務供給不足的矛盾更加突出。如何有效增加公共文化服務成為政府文化職能轉變及文化體制改革的重點。在這樣的背景下，以構建公共文化服務體系為途徑，以系統(tǒng)性體系建設增加服務總體供給，成為政府履行公共文化服務職能的基本選擇，公共文化服務體系中的建設邏輯開始形成。2005年10月，中共十六屆六中全會首次提出要“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”，以體系建設促進服務供給的思路開始明確。2006年3月，十屆全國人大四次會議審議通過的“十一五規(guī)劃”，部署了村村通廣播電視工程、農村電影放映工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設工程、文化信息資源共享工程、重大文化設施建設工程等多項公共文化服務建設重點工程。以這些重大工程項目為突破，建設邏輯開始貫穿于公共文化服務體系架構與運行過程中。2007年8月，央辦、國辦下發(fā)《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》，對公共文化服務體系做出系統(tǒng)規(guī)劃，完善重大公共文化服務工程、增強公共文化產品生產供給能力成為整個體系架構的重點。此后，十七大、十七屆六中全會、十八大及多次重要會議都對構建公共文化服務體系進行了重要論述，并出臺了一系列指導、規(guī)劃公共文化服務體系建設的政策文件，公共文化體系中的建設邏輯開始進一步強化。這種強化主要體現在兩個方面：在目標上，要求建成覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系；在內容上，公共文化服務設施、工程、項目建設在更大范圍內鋪開。基于建設邏輯的公共文化服務體系成為我國政府提供公共文化服務職能的主要途徑。

（二）公共文化服務體系中建設邏輯的表現。

公共文化服務體系中的建設邏輯主要體現在以下方面。第一，以“建設促供給”為主線。通過大規(guī)模的場館及硬件設施建設，搭建廣覆蓋的硬件設施網絡、產品供給網絡，以此履行政府公共文化服務職能，滿足人們基本精神文化需求。當這種建設導向過于強烈時，“以建設促供給”會轉變?yōu)椤耙越ㄔO代供給”，這構成了公共文化服務體系架構和運行的基本特征。第二，以強烈的政府取向為核心。在公共文化服務體系建設邏輯運轉中，政府不僅決定公共文化服務體系的每一步架構和運行，還通過各類文化事業(yè)單位、文化類國企直接參與公共文化服務需求感知、生產配置等過程。第三，以硬件建設為重點。構建公共文化服務體系的主要任務就是建設完善各級各類公共文化服務場館等硬件設施，形成以博物館、圖書館、藝術館、美術館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農村與社區(qū)文化活動室（中心）為主的設施網絡；同時，通過一系列重大公共文化服務工程的建設，如廣播電視村村通工程、全國文化信息資源共享工程等，進一步提高公共文化服務設施網絡的覆蓋范圍與密集程度，這也是公共文化服務體系最能體現建設邏輯之處。第四，以項目建設為突破。公共文化服務體系建設也包含若干個重大項目建設，其中，國家公共文化服務體系示范區(qū)（項目）就是典型的項目制形式。通過這一項目，中央政府利用專項資金、政策有效引導、規(guī)范地方與基層公共文化服務體系建設，保證公共文化服務體系建設一貫到底。

二、基于建設邏輯的公共文化服務體系的缺陷

（一）政府“劃槳”行為過多，公共文化服務質量較低。

企業(yè)家政府理論認為，“政府的職責是掌舵而不是劃槳；具有企業(yè)家精神的領導人應是掌舵者、決策者、催化促進者和牽線搭橋者”。[1](p12)公共文化產品與服務具有的不同程度的消費非競爭性與非排他性決定了政府及相關公共部門在公共文化服務體系構建過程中應發(fā)揮“掌舵”作用，即以科學決策引導公共文化服務體系運行。然而在實踐中，政府過多干預、操縱了公共文化服務供需過程，“劃槳”色彩明顯，導致公共文化服務質量不佳。一方面，政府控制公共文化需求感知?！澳壳拔覈饕哉庖姾臀幕膊块T服務來主導和表達社會公共文化需求，并作為公共文化服務體系建設的依據?！盵2](p57-60)然而，公眾實際的公共文化需求與政府認為的公共文化需求偏差較大，并且政府在公共文化需求認知上呈現一定程度的供給前置導向，即主觀認為供給的公共文化服務就是公眾所需求的。因此，在某些情況下，政府的公共文化服務供給已偏離了公眾真實需求，這也是導致公共文化需求得不到有效滿足的原因之一。另一方面，政府文化、新聞出版廣電等部門及各類文化事業(yè)單位直接參與、操辦公共文化服務硬件設施網絡建設、公共文化服務生產與供給等具體事項，供給主體單一化、供給內容同質化等問題較為嚴重。

從影響后果看，政府“劃槳”行為過多，“掌舵”行為不足，容易導致政府對公眾公共文化需求的感知及供給規(guī)模、結構的誤判，加重公共文化服務供需非對稱性矛盾，即公共文化服務供給量少于需求量，公共文化服務質量達不到需求滿意水平，單一化供給結構不符合多樣化需求，甚至出現供非所需、無效供給等問題。這些質量性與結構化矛盾在很大程度上降低了公共文化服務的質量水平和實際效能，不利于公共文化服務公眾滿意度的提高。同時，受公共資源、政府能力有限性的制約，政府“劃槳”行為過多，必然影響“掌舵”職能的發(fā)揮，這也是導致我國公共文化服務體系軟件建設滯后的重要原因。另外，政府過多的“劃槳”行為不僅加重了政府公共服務的負擔，也擠壓了市場、社會參與公共文化服務體系運作的空間，不利于形成公共文化體系多元參與、共建共享局面的形成。以農家書屋工程為例，農家書屋工程是我國推行的公共文化服務重點工程，至今中央財政累計投入超200億元，建成農家書屋60多萬個。但新華網記者在2015年的一次走訪調查中卻發(fā)現一些地區(qū)的農家書屋存在“空殼化”、形同虛設，圖書配置脫離農村居民生產生活實際，甚至出現“北方介紹種甘蔗、旱地配發(fā)養(yǎng)魚書”的笑話。[3]此外，由于農家書屋中的圖書資料多為縣級以上新聞出版部門統(tǒng)一配送，各地農家書屋同質化較為嚴重。這些問題都導致農家書屋不僅不能滿足農村居民的文化需求，反而造成嚴重的資源閑置與浪費。

（二）非政府主體力量過弱，減損公共文化服務體系的社會效益。

公眾對公共文化服務的需求并非是一成不變的，而是隨著經濟社會發(fā)展、個人偏好演進表現出動態(tài)變化的特點。[4](p35-38)基于建設邏輯的公共文化服務體系具有供給主體單一化、供給內容同質化、供給方式趨同化等局限，已經不能適應基本公共文化服務訴求多元化的新要求。究其根源，在公共文化服務體系中，社會組織、市場組織等非政府主體參與不足、力量過弱，公共文化服務多元供給格局尚未形成，各主體之間未形成有效合力，是導致公共文化服務有效供給不足的主要原因之一。

從發(fā)展歷程看，基于建設邏輯的公共文化服務體系是由計劃經濟時期的文化單位體制和改革開放后形成的公益性文化事業(yè)體系發(fā)展而來。這種制度變遷上的路徑依賴決定了政府及相關公共部門仍然是公共文化服務生產、供給的基本力量。但目前公共文化需求擴大化與公共資源稀缺性之間的矛盾更加突出，公共文化需求多樣性與政府能力有限性之間的差距明顯擴大，以政府為主的有限公共部門在公共文化服務生產、供給等方面暴露出資源緊張、力量不足的局限。而社會組織、市場組織、公民個人等非政府主體又因為各種因素的制約無法充分參與到公共文化服務體系架構與運作實踐。目前，我國公共文化服務領域“約有8700多支館辦文藝團隊、30多萬個群眾業(yè)余文藝團隊以及不計其數的自發(fā)文藝組織，但真正符合依法在登記管理部門登記、具有比較健全的內部治理結構和管理制度、具有獨立承擔民事責任能力要求的社會組織，為數還很少，并且多數還不能成為承接政府購買公共文化服務的社會組織”。[5](p14-16)政府過多的“劃槳”行為、對社會組織的不信任，也擠壓了市場、社會多元主體參與及功能發(fā)揮的空間，導致非政府力量過弱，多元主體有效合力不足，減損了公共文化服務體系的社會效益。

（三）“重硬件輕軟件”的錯位格局制約公共文化服務體系的運轉。

以硬件工程為重點、以項目建設為引導是公共文化服務體系建設邏輯的具體外化。近些年來，政府通過大規(guī)模文化基礎設施投資，已在公共文化服務硬件網絡方面取得了顯著成績。然而，公共文化服務體系軟件建設卻嚴重滯后，公共文化服務需求反應及供給機制、財政保障機制、評價反饋機制等多項機制建設均存在較大空白，公共文化服務體系的領導機制、協(xié)調機制、人才培養(yǎng)機制仍處于起步探索階段。公共文化服務體系這種“重硬件輕軟件”的錯位格局已嚴重制約公共文化服務體系運行。一方面，以評價機制為例，評價機制不健全導致公共文化服務質量水平無法得到有效監(jiān)測，從而無法發(fā)現實踐中存在的問題，公共文化服務體系建設也就無法進入“建設—評價—反饋—改進”的良性循壞，最后導致公共文化服務體系建設不能盡快轉入精細化階段。另一方面，因為沒有制度、機制的長程約束和保障，“重硬件輕軟件”的錯位格局會助長政府不良政績觀念，容易導致各種公共文化服務“政績工程”、“形象工程”頻出，從而降低了公共文化服務的有效性。據報載，某個人口不足13萬的西部縣城以促進文化繁榮為名，計劃投入6.5億元在縣城周邊的山體上安裝2700余盞霓虹燈，用以打造“月光之城”；一些縣市斥巨資打造硬件設施一流的劇院、文化廣場，卻利用率極低，造成嚴重資源浪費。[6]這類“文化項目”耗資巨大、規(guī)模宏大，往往是在政府缺乏有效制度約束、盲目決策下啟動，是政府官員畸形文化觀、政績觀的表現，最終結果卻勞民傷財，嚴重違背了政府公共文化服務的宗旨。

三、從建設到治理：公共文化服務體系優(yōu)化的邏輯轉換

（一）治理概念與公共文化服務體系的兼容性。

從基本概念看，治理與公共文化服務體系具有較大兼容性?！爸卫怼痹从诠畔ＥD語和古拉丁文的“掌舵”一詞，帶有控制、引導之意。1989年，“世界銀行首次運用“治理危機”一詞來描述當時非洲一些國家的危機狀況，其后治理的含義不斷擴展豐富。詹姆斯·羅西瑙將治理界定為“一系列雖未被正式授權，但卻能在其活動領域有效發(fā)揮作用的規(guī)章機制”。[7](p5)羅茨從最小國家的管理活動、公司管理、新公共管理、善治、社會—控制體系、自組織網絡六個方面界定了治理的不同含義。[8](p89-96)全球治理委員會對治理的定義更加全面精確，認為治理是“各種公共的或私人的機構管理共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”。[9](p60-65)從以上概念界定可以看出，治理具有較強的包容性與開放性，它對多元主體共治、政府之外的社會及市場力量的強調恰恰可以彌補基于建設邏輯的公共文化服務體系的缺陷。

（二）從建設到治理的必然性。

1.漸進調整累積促成的質變。

道格拉斯·C.諾斯認為絕大多數的制度變遷都是漸進的，重大的制度變遷往往是通過無數次具體且微小的變化累積而成的。[10](p105)這一觀點對公共文化服務體系的變遷同樣適用。公共文化服務體系作為將制度、組織等諸多因素雜糅在一起的復雜框架也具有變遷上的路徑依賴性，其重大變遷的實現需要具體漸進調整的累積，即由量變到質變的過程。我國公共文化服務體系在形成、發(fā)展過程中逐漸形成的建設邏輯具有難以消除的內在矛盾，即這種公共文化服務體系在結構、內容及制度化建設上的“粗放化”與人們公共文化需求的“精細入微”難以匹配。如果公共文化服務體系不從基本邏輯上轉變，這一矛盾就會愈演愈烈，進而“倒逼”公共文化服務不斷找尋新的供給方式或途徑。當這種漸進調整積累到一定程度，就會引起公共文化服務體系核心邏輯、基本理念以及具體內容的重大變化，也即由量變到質變。從具體實踐看，基于建設邏輯的公共文化服務體系的漸進調整主要集中在多元主體的不斷引入、多元供給渠道的開拓以及精細化機制建設方面。例如在公共文化服務體系構建過程中鼓勵社會及市場力量參與，加強相應的公共文化服務保障、協(xié)調、評價機制建設等。這些具體調整都具有明顯的治理意味。因此，由量變達成質變的過程，在很大程度上也就是公共文化服務體系由建設向治理轉變的過程。

2.關鍵節(jié)點的出現。

歷史制度主義在研究制度變遷時格外強調關鍵節(jié)點的重要性，認為“具有特定順序的因果變量的相互影響在某一具體時刻的這一點上結合在一起”。[11](p186)具體到公共文化服務體系的變遷過程，構建現代公共文化服務作為頂層設計的提出成為實現由建設到治理的轉變的關鍵節(jié)點。2013年11月，中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標之一，并首次提出“建立健全現代公共文化服務體系”的目標?！艾F代公共文化服務體系”的提出預示著公共文化體系構建在頂層理念上將發(fā)生重要調整。2015年1月，央辦、國辦下發(fā)《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，對構建現代公共文化服務體系做出系統(tǒng)規(guī)劃。至此，現代公共文化服務體系基本完成了從理念創(chuàng)新到頂層設計的過程。這一重大變化為實現公共文化服務體系從建設轉為治理提供了契機，也使得之前長期累積的漸進調整和邊際變化產生了質的飛躍。與以往相比，這次規(guī)劃已超越了公共文化服務體系中建設邏輯的范疇，其中對多元力量參與、政府購買公共文化服務、政府與社會資本合作等治理范疇的強調都顯示出現代公共文化服務體系遵循治理邏輯，而不是過去的建設邏輯。因此，構建現代公共文化服務體系就是在治理現代化引導下的公共文化服務體系優(yōu)化過程。

四、基于治理邏輯的公共文化服務體系優(yōu)化策略

（一）理念層面：治理邏輯的融入。

將現代治理理念融入到公共文化服務體系中去，以治理邏輯取代建設邏輯，應堅持以下理念：第一，開放性，應將公共文化服務體系的優(yōu)化與運作視為開放性系統(tǒng)運作過程，而不是單一的封閉式建設實踐；第二，多元性，公共文化服務體系構建與優(yōu)化需要政府作用，但也離不開多元主體的共同參與，必須將共建共享的原則融入到具體實踐中去；第三，互動合作，公共文化服務體系的優(yōu)化與運作需要權威，但更需要持續(xù)的互動、協(xié)商與合作，互動合作是公共文化服務體系優(yōu)化和運行的關鍵；第四，需求導向，堅持公眾需求導向，強化回應性與責任性，是提高公共文化服務質量的基本要求；第五，服務取向，公共文化服務體系存在和運行的意義在于滿足人們基本文化需求，保障人們基本文化權益，其宗旨在于服務，體系建設只是工具和手段，公共文化服務供給必須堅守服務取向。

（二）主體層面：多元合作與共治。

“在多元社會治理力量并存的條件下，已經不再是一個政府‘少干預’和‘不代替社會’去開展行動的問題了，而是一個政府如何去與多元社會治理主體共同開展行動的問題了”。[12](p2-13)在當下公共文化服務主體力量有限的情況下，鼓勵、引導社會力量或市場力量參與，實現多元互補共進應是公共文化服務體系優(yōu)化的必要選擇。不同主體在公共文化服務體系優(yōu)化過程中應有不同的強化點。第一，政府及文化行政部門作為管理主體，應正確認識、遵循公共文化服務發(fā)展規(guī)律，以治理的思路引導公共文化服務體系優(yōu)化與運行，減少不必要的“劃槳”行為，強化掌舵職能，為公共文化服務體系運行營造良好的環(huán)境。第二，文化事業(yè)單位作為供給主體，應在推動事業(yè)單位改革的同時，著重提高公共文化服務的效能，以高效管理、優(yōu)質服務提高公共文化服務質量水平。第三，對于公民個人、市場組織、社會組織等參與性主體，只要其有利于公共文化服務發(fā)展，政府除了給予必要的政策、財力支持及規(guī)范監(jiān)督外，就不應該過多干預，而是應該積極引導，鼓勵參與?？傊?，這幾類主體在結構、層次、性質等方面具有很強的互補性，可以營造各類主體間的合作伙伴關系，以形成良好的合作共治局面。

（三）路徑層面：多渠道互補供給。

在治理現代化視野下，市場經濟的完善、社會力量的興起、政府職能轉變都為公共文化服務多元化供給創(chuàng)造了有利條件。在實現公共文化服務主體多元化的同時，應著重探索多樣化的公共文化服務生產與供給路徑。第一，塑造政府、市場、社會三者之間的合作互補關系。政府必須改變以往在三者關系中的“上位”角色，以平等的身份與市場、社會開展良好互動，這是優(yōu)化公共文化服務供給的基本前提。第二，在具體渠道上，政府可以根據具體公共文化服務事項，選擇不同的生產與供給方式。對于基礎、核心的公共文化服務，如投資數額巨大、回報周期過長的農村或貧困地區(qū)的公共文化基礎設施建設，政府仍要擔負主要責任；對條件成熟、市場與社會力量愿意承擔的公共文化服務事項，政府可以通過購買、公私合作、委托代理、招投標等方式，引入多元力量參與。第三，公共文化服務生產、供給多樣化路徑的暢通有效，有賴于政府契約意識、法治觀念、合同管理能力、監(jiān)督考核能力的強化。第四，激發(fā)公民在公共文化服務中的創(chuàng)造性，引導公民“自服務”。通過農村和社區(qū)文化資源的科學開放、人力資源的積極培養(yǎng)，引導公民積極開展各種文化活動，以公民自行動、自服務實現精神文化需求的滿足，以此彌補公共文化服務的不足與空白。

（四）配套機制層面：全方位、多層次機制建設。

公共文化服務體系的優(yōu)化需要加強相關配套機制的構建與完善。第一，建立公共文化需求表達與回應機制，增加、暢通表達渠道，并將公眾基本公共文化訴求與權益保障作為政策制定的基本依據。第二，完善以補償均衡為取向的公共文化服務規(guī)劃與配置機制。所謂補償均衡，就是要通過加大對農村和其他公共文化服務落后區(qū)域的公共文化產品與服務供給，并在財政投入和政策支持上適度向這些地方傾斜，補齊公共文化服務發(fā)展“短板”，提升整體公共文化服務質量與均等化水平。第三，加強公共文化服務質量評價機制建設。既要讓政府、社會公眾、第三方評估機構等多元主體共同參與公共文化服務評價過程，建立多元參與、交互作用、開放透明的公共文化服務評估機制，以機制建設帶動評估常態(tài)化；又要將評價結果反饋納入現代公共文化服務體系運作全過程，形成“運作—評價—反饋—發(fā)展”持續(xù)化過程；同時，還應將評價結果納入政府績效評估體系，作為考核政府政績的重要參考，變公共文化服務評價“軟指標”為“硬約束”。第四，強化公共文化服務保障機制建設，建立健全適應現代公共文化服務體系運作的領導機制、保障機制、協(xié)調機制等全方位、多層次機制建設。

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責任編輯申華

G123；D63-3

A

1003-8477（2017）04-0028-06

沈亞平（1956—），男，南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師；陳建（1990—），男，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生。

國家社科基金重點項目“政府公共服務質量評價體系研究”（12AGL009）的階段性成果。