治國理政進程中監(jiān)督體系效能聯(lián)動的缺失與重建

王周剛

（清華大學(xué)，北京 100084）

治國理政進程中監(jiān)督體系效能聯(lián)動的缺失與重建

王周剛

（清華大學(xué)，北京 100084）

中國特色的國家監(jiān)督體系是中國政黨政治的重要內(nèi)容。新時期，治國理政對中國國家監(jiān)督體系提出了新的要求與任務(wù)；與此同時，國家監(jiān)督效能聯(lián)動的時代性、創(chuàng)新性又賦予了中國特色國家監(jiān)督新的價值和功能來引領(lǐng)治國理政的方向；但國家監(jiān)督效能聯(lián)動缺失，法律、制度、理論自覺、程序與落實都有待完善與提高。充分發(fā)揮治國理政進程中監(jiān)督體系效能聯(lián)動的作用，我們需要從完善法律、健全制度、創(chuàng)新監(jiān)督方式等角度入手，重建國家監(jiān)督體系效能聯(lián)動機制。

治國理政；監(jiān)督體系；效能；缺失；重建

改革開放以來，隨著總體性社會體制的弱化與松動，社會成長與重建過程中的利益沖突與社會矛盾不斷涌現(xiàn)，治國理政進程中的我國面臨各種各樣的問題，對執(zhí)政黨和政府構(gòu)建公共秩序的能力提出了挑戰(zhàn)。在當(dāng)代中國，復(fù)雜社會問題的解決向來被看作一項系統(tǒng)工程，需要在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有效動員體制內(nèi)的各種資源，同時動員全社會方方面面的力量來參與，資源的集中和動員能力與執(zhí)政黨對國家治理資源的有效組合，對于一個治理資源極度貧弱的社會主義大國顯得尤為重要。綜合治理不僅是一個政策口號，更是一種實實在在運作的國家治理機制。[1]在社會綜合治理體系的構(gòu)建過程中，國家監(jiān)督體系作為一股重要的力量，日益體現(xiàn)出其重大價值，并通過組織體系的層級制約機制和監(jiān)督制度協(xié)調(diào)整合各種體制內(nèi)資源，推動治國理政的落實與實施。

一、治國理政進程中監(jiān)督體系效能聯(lián)動的內(nèi)涵

“效能聯(lián)動”是一個由“效應(yīng)”和“聯(lián)動”兩個名詞所組成的集合概念。所謂“效應(yīng)”，又稱效果，它是指由行為產(chǎn)生的有效結(jié)果或成果。所謂“聯(lián)動”，就是互為補充，即彼此彌補對方的不足或損失。據(jù)此，我們可以將“效能聯(lián)動”界定為兩個或兩個以上行為的協(xié)調(diào)所產(chǎn)生總效果超過單個行為有效成果的總和。

國家監(jiān)督的效能聯(lián)動就是指兩個或兩個以上的國家監(jiān)督行為（或體系）交互協(xié)調(diào)所產(chǎn)生總效應(yīng)大于各個監(jiān)督行為（或體系）所產(chǎn)生的效果的總和。其域值從宏觀協(xié)調(diào)上主要包括三個部分，即國家監(jiān)督體系內(nèi)部各監(jiān)督功能（或行為）的效能聯(lián)動、國家監(jiān)督體系與社會監(jiān)督體系之間的效能聯(lián)動以及國家監(jiān)督職能與國家其他公共職能之間的效能聯(lián)動。

“社會是一個類似于生物集體的各種器官，按照一定的系統(tǒng)規(guī)律進行活動著的有機體?！盵2]國家監(jiān)督體系各監(jiān)督功能的效能聯(lián)動是一種內(nèi)部的宏觀協(xié)調(diào)，它是指國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部各獨立主體通過發(fā)揮不同的監(jiān)督功能或作出不同的監(jiān)督行為，吻合或交叉監(jiān)督的覆蓋面，提高或增加監(jiān)督的發(fā)生率，彌補或消除特定監(jiān)督手段的消極性，從而放大國家監(jiān)督體系的總體效應(yīng)。

國家監(jiān)督體系與社會監(jiān)督體系之間的效能聯(lián)動是一種外部的宏觀協(xié)調(diào)，它是利用國家機關(guān)的自我監(jiān)督與社會對國家機關(guān)的監(jiān)督這兩種不同的監(jiān)督機制在主體、程序、實施方式、價值取向有同有異的情況下，實現(xiàn)監(jiān)督效應(yīng)的累加與放大。

國家監(jiān)督職能與國家其他公共職能的效能聯(lián)動是一種總功能的宏觀協(xié)調(diào)。它是通過國家監(jiān)督職能與國家決策、國家執(zhí)行、國家管理、國家服務(wù)等職能的相互銜接和影響，互相反饋和調(diào)節(jié)來實現(xiàn)國家的總目標(biāo)。

系統(tǒng)論有個最基本的定理，即“10個1相加大于10”。這就是說，一個系統(tǒng)中幾個組成部分在功能發(fā)揮良好或正常的情況下，只要能協(xié)調(diào)各組成部分的關(guān)系，組織各組成部分的力量，就能使系統(tǒng)的總功能發(fā)揮到超過各組成部分功能之和的程度。反之，也可能使總體效應(yīng)小于個體效應(yīng)之和。國家監(jiān)督體系效能聯(lián)動的理論，就是以這一原理為其主要依據(jù)的。

現(xiàn)代國家監(jiān)督主體、層次、程序的多元化比較早期國家的監(jiān)督機制來講，是一個巨大的進步。但是，它在客觀上卻極其容易產(chǎn)生監(jiān)督效應(yīng)之間互相抵銷，甚至相互遞減的現(xiàn)象。因此，必須通過一定的機制來阻斷不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，實現(xiàn)監(jiān)督效應(yīng)的相聯(lián)動充。另外，國家監(jiān)督體系內(nèi)部的總體目的單一性與國家監(jiān)督主體、監(jiān)督方式和監(jiān)督效應(yīng)的多樣性之間也形成了對立統(tǒng)一的關(guān)系。而這種監(jiān)督主體、方式、效應(yīng)的多樣性和監(jiān)督目的的單一性對立，正是實現(xiàn)國家監(jiān)督體系的整體效應(yīng)的基礎(chǔ)。可見，效能聯(lián)動是國家監(jiān)督體系自我發(fā)展的內(nèi)在要求。

步入近、現(xiàn)代國家，尤其是在二十世紀(jì)三四十年代，西方各國都信崇凱恩斯主義，國家便日益廣泛地介入對經(jīng)濟、文化、社會生活各領(lǐng)域的干預(yù)。政府操縱和控制著一切。在社會主義國家中，國家則從通過統(tǒng)一的計劃來協(xié)調(diào)整個社會的物質(zhì)生產(chǎn)活動的角度出發(fā)，大踏步地邁進了社會生活的各個領(lǐng)域?？傊F(xiàn)代國家以其神奇的力量，第一次無所不在地影響著人類的社會存在。國家公共職能的迅速擴張，表現(xiàn)在國家監(jiān)督職能上，就是國家監(jiān)督再也無法由其他國家職能附帶完成了。國家監(jiān)督職能勢必呈現(xiàn)出與其他國家職能相對分離而獨立存在的趨勢。但是，國家監(jiān)督職能的相對獨立性并不是也不可能是它與其他國家職能完全分離的理由。相反，它是加強國家監(jiān)督與其他國家職能之間相互聯(lián)系、相互彌補的根據(jù)。早在1957年，鄧小平就提出：“如果我們不受監(jiān)督”，“如果關(guān)起門來辦事，憑老資格，自以為這樣就夠了，對群眾、對黨外人士的意見不虛心去聽，就很容易使自己閉塞起來，考慮問題產(chǎn)生片面性，這樣非犯錯誤不可”。[3]258

國家監(jiān)督的歷史發(fā)展不僅日益反映出其存在的積極意義，同時，也反映出其歷史局限性。因為，國家監(jiān)督充其量仍然是國家的自我監(jiān)督，它具有明顯的不徹底性。多年來，各國國家監(jiān)督系統(tǒng)日趨完善，但是，政府失誤、官員腐敗、效率低下，依然是各國國家行為中的通病。人們在克服自身弱點的探索中，自覺或不自覺地將社會監(jiān)督推向前臺。人們對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。[4]11社會監(jiān)督是社會組織、社會輿論、公民對國家機關(guān)活動以及官員活動的監(jiān)督。它雖不具有國家監(jiān)督的強制性、系統(tǒng)性，但它卻有主體廣泛、反應(yīng)迅速、經(jīng)濟有效的特征。

二、治國理政進程中監(jiān)督體系效能聯(lián)動的缺失

目前，我國國家監(jiān)督機制不同程度地存在著效應(yīng)低下，監(jiān)督覆蓋面狹小，監(jiān)督機構(gòu)不健全、監(jiān)督人員奇缺等問題。我們必須認清我國國家監(jiān)督體系效能聯(lián)動的缺失現(xiàn)狀，從一個更大的思維高度來把握這種失落，從而尋找重建國家監(jiān)督的途徑。由于種種原因，我國國家監(jiān)督效應(yīng)缺乏宏觀和微觀上的聯(lián)動機制，與當(dāng)代各國國家監(jiān)督效能聯(lián)動的趨勢之間，形成了強烈的反差。

（一）國家監(jiān)督效能聯(lián)動機制缺失

我國國家監(jiān)督機制是以權(quán)力機關(guān)監(jiān)督為核心，行政監(jiān)督、司法監(jiān)督為基礎(chǔ)的國家監(jiān)督機制。然而，國家監(jiān)督系統(tǒng)在實際運行中效應(yīng)較低，缺乏聯(lián)動。表現(xiàn)為：

1.各種監(jiān)督機制無法實現(xiàn)應(yīng)有的效應(yīng)。立法監(jiān)督只在遠遠低于法定標(biāo)準(zhǔn)的層次上實施，至今為止，包括質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查在內(nèi)的許多監(jiān)督形式只在十分有限的情況下使用，國家或某一地區(qū)的最高國家行為有相當(dāng)部分仍處于監(jiān)督盲區(qū)或禁區(qū)；行政監(jiān)督只在小范圍內(nèi)存在，對行政機關(guān)工作人員的自我監(jiān)督系統(tǒng)尚未健全，違法不止的現(xiàn)象屢見不鮮，司法監(jiān)督僅限于刑事法律監(jiān)督的框架中，行政訴訟、民事訴訟、經(jīng)濟訴訟中的法律監(jiān)督剛剛起步。這種各監(jiān)督機制本身的空白段就使國家監(jiān)督效應(yīng)缺乏必要的聯(lián)動基礎(chǔ)。

2.各種監(jiān)督機制之間空隙過多。司法機關(guān)之間、司法機關(guān)與行政機關(guān)之間、權(quán)力機關(guān)與上級行政機關(guān)之間的糾紛、分歧，沒有相應(yīng)的國家監(jiān)督主體予以監(jiān)督和處理。不同機關(guān)的監(jiān)督無法到位，以致許多國家行為遠離國家監(jiān)督機制的控制。

3.不同國家監(jiān)督機制之間協(xié)調(diào)不當(dāng)。不同監(jiān)督主體、不同監(jiān)督程序、不同監(jiān)督效應(yīng)之間缺乏必要的銜接。如立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)本身都能對行政行為實施監(jiān)督，但在監(jiān)督范圍、程序、處罰等方面，都沒有明確的界定。其結(jié)果往往造成監(jiān)督效應(yīng)中的重疊，甚至抵銷或空白。

（二）國家監(jiān)督體系與社會監(jiān)督的效能聯(lián)動中存在的問題

我國國家監(jiān)督與社會監(jiān)督的效能聯(lián)動中的突出問題是：

1.社會監(jiān)督的單一化傾向。長期以來，我們忽視、淡化了社會監(jiān)督主體應(yīng)有的獨立地位，使社會團體和社會輿論監(jiān)督都成為黨的監(jiān)督的延伸和手段，從而控制了社會監(jiān)督有效地、全方位地、多渠道地介入國家的活動過程。

2.社會監(jiān)督缺乏程序和渠道。國家監(jiān)督與社會監(jiān)督之間缺乏必要的溝通。國家監(jiān)督是高度機密性的活動，許多情況以注意社會影響為由，被內(nèi)部處理完畢而不為社會所了解。許多社會監(jiān)督揭露、反映的問題，沒有被國家監(jiān)督機制及時注意吸收，轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)督的信息來源。在我國，上告無門、申訴無主的現(xiàn)象屢見不鮮。舉報制度的設(shè)立，雖然部分溝通了社會監(jiān)督與國家監(jiān)督的聯(lián)系，但是，它也反襯出我國社會監(jiān)督與國家監(jiān)督在更為廣泛領(lǐng)域內(nèi)的斷裂。

3.國家監(jiān)督與社會監(jiān)督的聯(lián)動缺乏信息基礎(chǔ)。雖然我們提出了“重大問題應(yīng)當(dāng)讓人民知道”，但它與現(xiàn)實尚有距離，我們的公眾輿論監(jiān)督發(fā)展也不正常。我們還在討論是“監(jiān)督輿論還是輿論監(jiān)督？”人們?nèi)栽诤粲酰骸爸榉侥鼙O(jiān)督。”我們還沒有徹底擺脫輿論專制主義的陰影，我們還未從法律上避免“輿論一律”的悲劇，我們還不習(xí)慣在輿論監(jiān)督下正常行事，我們還沒有完全形成接受輿論監(jiān)督洗禮的心態(tài)?？傊?wù)公開，信息公開，在很大程度上仍然是一種理想，一種實施有限的機制。

（三）國家監(jiān)督職能與國家其他職能之間的結(jié)構(gòu)性弱化

國家監(jiān)督職能與國家其他職能之間存在著嚴重的結(jié)構(gòu)性弱化，其表現(xiàn)為：

1.國家監(jiān)督的投入與國家其他職能的投入之間不成正比。近年來，國家的行政機關(guān)、司法機關(guān)有了較大的發(fā)展。設(shè)備更新，編制擴大，經(jīng)費增多，工作條件逐步得到改善。但是，與上述機關(guān)的大發(fā)展、大投入之間形成鮮明對照的是：監(jiān)督機構(gòu)編制不足，經(jīng)費有限，裝備陳舊。如檢察機關(guān)因經(jīng)費不足，許多必要的監(jiān)督行為只能中止；人大機關(guān)因人員編制緊張，以致將監(jiān)督活動一減再減。國家行政監(jiān)督人員與其他行政工作人員之間的比例，其絕對數(shù)可能有所增加，但是，其相對數(shù)則呈下降趨勢。

2.國家監(jiān)督行為在國家總體行為中所占比重有限。多年來，國家決策行為、執(zhí)行行為、維護行為都有了長足的發(fā)展，但是，國家監(jiān)督行為卻沒有同步發(fā)展。國家決策中出現(xiàn)失誤，執(zhí)行中出現(xiàn)官僚主義、宗派主義，以及國家官員腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，都反映了國家監(jiān)督職能與國家其他職能效應(yīng)之間缺乏聯(lián)動機制。

總之，我國國家監(jiān)督職能與其他職能之間存在著結(jié)構(gòu)性、功能性的弱化和萎縮的傾向。

三、治國理政進程中監(jiān)督體系效能聯(lián)動的重建

我國社會主義民主政治建設(shè)至今取得巨大成就，監(jiān)督權(quán)作為公民政治參與的重要組成部分為社會主義民主政治建設(shè)與政黨建設(shè)做出了重大貢獻。研究中國國家治理中監(jiān)督體系效能聯(lián)動的重建，對于提高監(jiān)督效率，提升監(jiān)督效果，促進社會民主政治建設(shè)具有重要作用。

（一）國家監(jiān)督效能聯(lián)動機制的重建

國家監(jiān)督效能聯(lián)動機制是國家監(jiān)督完善的內(nèi)在要求，也是國家監(jiān)督機制積極服務(wù)于國家現(xiàn)代化的重要途徑。我們必須不失時機地重建我國國家監(jiān)督效能聯(lián)動機制。

1.實現(xiàn)各國家機關(guān)的內(nèi)在監(jiān)督制約機制。任何國家機關(guān)的活動都必須首先有自身監(jiān)督的機制，這是實現(xiàn)監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部效能聯(lián)動的前提。無論是國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)，還是國家的軍事機關(guān)，都應(yīng)設(shè)置自我監(jiān)督的機構(gòu)和組織。每一機關(guān)內(nèi)的監(jiān)督機構(gòu)在地位上應(yīng)當(dāng)相對高于或獨立于機關(guān)其他機構(gòu)并接受上級監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。每一監(jiān)督機構(gòu)都要有嚴密的監(jiān)督程序和規(guī)范。它們的活動經(jīng)費獨立，活動公開。監(jiān)督工作人員的數(shù)量應(yīng)與其監(jiān)督的性質(zhì)和范圍相吻合。同時，要有十分嚴格的職業(yè)紀(jì)律。

2.交叉不同種類監(jiān)督的區(qū)域。任何單一監(jiān)督機構(gòu)都有自身的監(jiān)督“盲區(qū)”，因此，不同監(jiān)督主體監(jiān)督區(qū)域的交叉覆蓋就尤為必要。司法機關(guān)應(yīng)該介入行政訴訟，核定行政行為的合理性和合法性。檢察機關(guān)對國家工作人員違法行為的糾舉，對審判機關(guān)活動的監(jiān)督都應(yīng)強化；權(quán)力機關(guān)應(yīng)加強對行政監(jiān)督、司法監(jiān)督無法或難以實現(xiàn)的對最高官員的監(jiān)督，加強對軍事機關(guān)的活動監(jiān)督，對司法機關(guān)之間的爭議以及行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的糾紛、對下級國家權(quán)力機關(guān)與上級行政機關(guān)的爭紛都給予及時有效的監(jiān)督。國家權(quán)力機關(guān)要加強國家監(jiān)督不同機制之間的協(xié)調(diào)。

3.調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)督機構(gòu)的隸屬關(guān)系。在我國，我們必須倡導(dǎo)“監(jiān)督獨立”的原則，并在這個原則下構(gòu)建整個國家的監(jiān)督體制。監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)應(yīng)形成垂直領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，即都只接受本系統(tǒng)的上級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。例如：國家行政系統(tǒng)應(yīng)在改革中設(shè)立獨立的文官管理機構(gòu)，專門負責(zé)業(yè)務(wù)類公務(wù)員的管理和監(jiān)督。國務(wù)院的監(jiān)察部應(yīng)當(dāng)成為國務(wù)院系統(tǒng)中具有相對獨立地位，擁有獨立行政監(jiān)察權(quán)的專門機構(gòu)。它是我國行政監(jiān)察的最高機構(gòu)。

4.完善有關(guān)國家監(jiān)督效能聯(lián)動的程序和立法。國家監(jiān)督必須在法制軌道上進行，必須在法定程序和權(quán)限范圍內(nèi)進行監(jiān)督，否則，監(jiān)督活動便可能轉(zhuǎn)化為干預(yù)、阻礙的活動，甚至可能成為交換權(quán)力和利益的籌碼。因此，應(yīng)當(dāng)杜絕監(jiān)督活動中的人為性。同時，要使不同的監(jiān)督機制在內(nèi)容、范圍、程序和處罰上得到法律上的銜接。要制定一整套國家監(jiān)督的法律規(guī)范，使得各機關(guān)、各層次上的違法行為都能得到及時的制止并得到相應(yīng)的處罰。

（二）社會監(jiān)督與國家監(jiān)督效能聯(lián)動的重建

毛澤東同志在全國解放前夕就已充分認識到，人民監(jiān)督是社會主義國家民主建設(shè)的重要任務(wù)，也是社會主義國家監(jiān)督的新標(biāo)志。為了切實強化人民監(jiān)督，提高國家監(jiān)督和社會監(jiān)督的聯(lián)動效應(yīng)，我們必須致力于完善以下監(jiān)督環(huán)節(jié)：

1.完善政黨的監(jiān)督。政黨監(jiān)督包括共產(chǎn)黨的監(jiān)督以及民主黨派的監(jiān)督兩大部分。政黨監(jiān)督在我國社會監(jiān)督機制中具有極為重要的地位，它與其他社會監(jiān)督主體相比，具有層次較高、針對性強、目的性突出、覆蓋面廣的特征。

在國家監(jiān)督中，執(zhí)政黨的監(jiān)督意義尤為重大。為此，我們有必要明確執(zhí)政黨監(jiān)督的性質(zhì)、范圍和特點。首先，就監(jiān)督性質(zhì)而言，執(zhí)政黨的監(jiān)督，對其黨內(nèi)來說，是一種黨紀(jì)監(jiān)督，對其黨外來說，它不是國家監(jiān)督，也不是具有法律效力的監(jiān)督，而只是社會監(jiān)督的重要組成部分。因此，黨的監(jiān)督是黨紀(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督的組合。在此，任意提高或降低執(zhí)政黨監(jiān)督的性質(zhì)，或?qū)⑵渖仙秊閲冶O(jiān)督或者下降為普通的社會監(jiān)督都將妨礙其監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。其次，從監(jiān)督范圍和特點來看，執(zhí)政黨的監(jiān)督范圍完全是由其特殊的監(jiān)督性質(zhì)決定的。執(zhí)政黨的監(jiān)督其首要任務(wù)是對黨員的監(jiān)督，確保黨的各級組織、黨員依照黨章的規(guī)定行使權(quán)利，履行義務(wù)，確保黨內(nèi)依照民主集中制的原則進行活動，確保黨內(nèi)決策的民主與科學(xué)。同時，執(zhí)政黨還要通過對國家機關(guān)活動的監(jiān)督，確保執(zhí)政黨的路線、方針、政策依法實現(xiàn)。值得注意的是，黨對國家機關(guān)的監(jiān)督必須在法定范圍內(nèi)進行。執(zhí)政黨有權(quán)組織政府，影響政府行為，但無權(quán)未經(jīng)法定程序直接地左右政府活動。同樣，黨的監(jiān)督只能影響國家機關(guān)的活動，而不能任意改變國家機關(guān)的既定活動；只能要求黨員依照法定程序提出監(jiān)督事宜，而不能將未經(jīng)法定程序的黨的主張直接要求政府組成人員貫徹執(zhí)行。

總之，在我國，政黨監(jiān)督有一個調(diào)整、完善的緊迫進程，而作為社會監(jiān)督重要部分的政黨監(jiān)督的合法、合理發(fā)展必將拓展國家監(jiān)督的視野，彌補國家監(jiān)督的不足，使整個監(jiān)督體系效應(yīng)倍增。

2.促進社會組織以及人民團體監(jiān)督。社會組織和人民團體對國家行為的監(jiān)督，在社會監(jiān)督機制中占有重要地位。在我國，中國人民政治協(xié)商會議、工會、共青團、婦聯(lián)等組織都是社會監(jiān)督的載體。上述組織的監(jiān)督行為雖不具有國家監(jiān)督的性質(zhì)，沒有國家監(jiān)督的強制力，然而，這是一種覆蓋面廣、持續(xù)力強的監(jiān)督機制，具有巨大的威懾作用和政治約束力。鄧小平提到：“黨要受監(jiān)督”“所謂監(jiān)督來自三個方面”，其中就包括了“民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督。要擴大他們的對共產(chǎn)黨的監(jiān)督”。[3]261但是，多年來，由于黨政不分，導(dǎo)致了社會政治組織和人民團體的相對獨立性的減退，造成了社會團體的總體監(jiān)督功能的退化。它們更多地偏重與執(zhí)政黨和政府行為保持一致，而不注重代表特定階層的特殊利益。這樣，就使社會政治組織和人民團體的監(jiān)督作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。要加強社會政治組織和人民團體在社會監(jiān)督中的作用，提高其監(jiān)督地位，使之成為真正代表特定社會階層的特殊利益對國家機關(guān)活動進行強有力監(jiān)督的組織和團體。

當(dāng)前，促進我國社會組織和人民團體正常發(fā)揮監(jiān)督功能的途徑是：第一，要依法明確中國人民政治協(xié)商會議、各人民團體對國家活動的監(jiān)督性質(zhì)。第二，要依法賦予上述組織和人民團體行使監(jiān)督活動所必需的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)，并依法保護這些權(quán)利不被剝奪。第三，要明確社會政治組織，人民團體的監(jiān)督范圍和方法。社會組織和人民團體的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)滲透到國家機關(guān)的決策、執(zhí)行和維護的全過程，應(yīng)該通過批評、建議，甚至提起訴訟以及要求中止政府有關(guān)行為、政策的方式對國家機關(guān)進行監(jiān)督。

3.啟蒙公民監(jiān)督。社會主義國家是人民當(dāng)家作主的國家。社會主義應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)實中真正實現(xiàn)民有、民享、為民服務(wù)的口號。國家除了保護人民、最大限度地實現(xiàn)人民的利益，徹底地為人民服務(wù)以外，沒有也不應(yīng)有任何其他特殊的利益。在社會主義初級階段，國家并沒有也不可能為人民廣泛、直接管理國家事務(wù)提供充分的時間，廣泛的空間以及技術(shù)上的條件。因此，社會主義國家將在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，仍然由一部分人代表人民的意志直接行使管理國家的行為。同時，社會主義國家必須充分重視人民對國家的監(jiān)督，將它作為推進民主進程最有效可行的措施。社會主義國家區(qū)別于歷史上的封建國家的根本點在于：人民不僅有權(quán)選擇、組成真正為人民所擁護的政府，而且有權(quán)監(jiān)督政府活動，有權(quán)罷免不稱職或違法犯罪的國家機關(guān)工作人員。

公民監(jiān)督有著與其他監(jiān)督形式無法替代的地位和作用。我國公民對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，有如下特點：第一，公民監(jiān)督具有兩重性，它既是為了保證國家機關(guān)及其工作人員合法、合理地工作，又是為了保護公民的合法權(quán)益，即它促進了政府廉潔，又保障了公民的民主權(quán)利。第二，公民監(jiān)督具有廣泛性。公民可對國家的整體行為，尤其是對具體行為、措施實施不受時間、地域、管轄級別等因素限制的監(jiān)督。第三，公民監(jiān)督具有后制性和個體性。它多半是在侵害行為業(yè)已發(fā)生之后提出實施。如控告、檢舉、賠償?shù)葯?quán)利的行使，都是以侵害行為存在為前提條件的。它通常是由公民個人提出的，更具有恢復(fù)原狀、賠償損失、恢復(fù)名譽等補救性意義。第四，公民監(jiān)督的交叉性。公民除了以個體的方式對國家進行監(jiān)督以外，還可通過政黨、政協(xié)、人民團體、輿論單位等主體來實現(xiàn)其監(jiān)督行為。正由于公民監(jiān)督具有必要性和可行性，我國用憲法這一根本法的形式規(guī)定，國家機關(guān)及其工作人員應(yīng)該接受人民群眾的監(jiān)督，人民有權(quán)向政府提出批評、建議、意見、申訴、控告和檢舉，人民有權(quán)向政府提出因政府行為所導(dǎo)致的精神和物質(zhì)損失的賠償?shù)?。總之，一個將自己的全部活動置于人民監(jiān)督之下的政府，一個人民有權(quán)隨時糾正其活動內(nèi)容的政府，對人民和政府都是一件幸事。

4.強化輿論監(jiān)督。公眾輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督的重要組成部分，也是社會其他監(jiān)督主體實施監(jiān)督行為的重要載體之一。它是社會監(jiān)督中歷史最長的監(jiān)督機制之一。在原始社會，輿論監(jiān)督視為“第一權(quán)力”具有極大的威懾力量；在奴隸社會和封建社會，輿論監(jiān)督是專制主義的工具；在資本主義社會，輿論監(jiān)督被推崇為與立法、行政、司法權(quán)并列的“第四種權(quán)力”。在社會主義社會，輿論監(jiān)督應(yīng)該是社會自治的標(biāo)志，也是國家社會化、社會民主化的重要手段，它更是人民當(dāng)家作主，參與、影響國家行為的重要途徑。輿論是人類形成共識的基礎(chǔ)。輿論的差異性是人類的常態(tài)，人類正是在差異中作出選擇，在矛盾中作出抉擇。輿論雖可以形成共識，但這種共識是非理性、非選擇性的。輿論監(jiān)督正是基于國家行為和公民行為的差異性，基于國家行為的單一目的性即為人民謀福利。只有在不同聲音的世界里，人才能成為真正的主人。一個不允許人民通過輿論的方式對國家機關(guān)進行監(jiān)督的國家，是很難通過任何其他途徑來體現(xiàn)其政治屬性的。

為了讓輿論成為人民的眼睛，成為人民手中的鞭子，成為政府行為的鏡子，成為人民共和國的屬性，我們的囯家機關(guān)必須經(jīng)受輿論監(jiān)督的洗禮，我們必須迅速有效地強化社會輿論監(jiān)督機制。第一，要依法保障新聞界監(jiān)督國家機關(guān)活動的權(quán)利，盡早出臺新聞法。從而使輿論監(jiān)督的主客體之間有一個法律的氛圍，有一個行為準(zhǔn)則。第二，要確立新聞機構(gòu)的獨立人格。新聞媒介、大眾傳播的監(jiān)督權(quán)如同公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)一樣，不容非法剝奪。第三，要將輿論監(jiān)督與其他社會監(jiān)督機制有機的結(jié)合起來。不同監(jiān)督機制與輿論監(jiān)督相吻合，就能將輿論的威懾力與其他社會監(jiān)督機制的權(quán)威性合二為一，實現(xiàn)社會對國家的有效監(jiān)督。

（三）國家監(jiān)督職能與其他國家公共職能效能聯(lián)動的重建

要徹底擺脫我國國家監(jiān)督功能結(jié)構(gòu)性弱化的困境，我們就必須從完善國家監(jiān)督職能與其他國家公共職能的總體協(xié)調(diào)和效能聯(lián)動中尋找出路。我們應(yīng)當(dāng)十分清醒地認識到，國家監(jiān)督是國家諸職能中基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性的職能，它與其他公共職能的發(fā)展應(yīng)當(dāng)同步化。

國家監(jiān)督職能是其他公共職能得以實現(xiàn)的必要條件。為此，我們應(yīng)當(dāng)：第一，完善現(xiàn)有的國家監(jiān)督機構(gòu)。我們必須從國家職能的總體協(xié)調(diào)和聯(lián)動的高度來完善現(xiàn)有的國家監(jiān)督機構(gòu)。要建立一系列國家監(jiān)督機構(gòu)，如國家權(quán)力機關(guān)，應(yīng)當(dāng)建立實施憲法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的工作機構(gòu)等；國家行政機關(guān)要建立文官管理機構(gòu)、行政監(jiān)察機構(gòu)、經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)以及各部門的工作監(jiān)督機構(gòu)；司法機關(guān)要建立自我監(jiān)督機構(gòu)、司法專業(yè)活動的監(jiān)督機構(gòu)等。第二，增加用于國家監(jiān)督的投入量。要切實增加用于國家監(jiān)督的人力、物力和財力的有效投入。在國家財力許可情況下，應(yīng)當(dāng)使用于國家監(jiān)督的投入量超過用于其他國家職能的投入量或至少同比例增值。第三，將國家監(jiān)督職能滲透到其他國家職能的實現(xiàn)的全過程。國家監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在有關(guān)國家機關(guān)中派駐自己的工作機構(gòu)，并將監(jiān)督制度和程序放入有關(guān)國家機關(guān)的工作制度之中，使監(jiān)督機制與國家機關(guān)的正常活動保持近距離接觸，確保國家機關(guān)的活動處于最低失誤率的狀態(tài)之中。

國家監(jiān)督效能聯(lián)動是治國理政進程中監(jiān)督體系高效、低耗地服務(wù)于國家現(xiàn)代化事業(yè)的宏大工程之一。它的實現(xiàn)將對我國治國理政的進程產(chǎn)生深遠的影響。當(dāng)然，我們還需對此作出極大的努力。

[1]．唐皇鳳．新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視[J]．經(jīng)濟社會體制比較，2009（9）：131．

[2]．馬克思恩格斯選集[M]．北京：人民出版社，1995：143．

[3]．鄧小平文選[M]．北京：人民出版社，1989．

[4]．十八大以來習(xí)近平同志關(guān)于依法治國的重要論述[J]．瞭望，2014（3）：11．

責(zé)任編輯：譚桔華

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1004-3160（2017）01-0113-06

2016-11-10

國家社會科學(xué)基金“中國道路研究”（項目編號：14AZD004）。

王周剛，男，山東泰安人，清華大學(xué)繼續(xù)教育委員會專家，國家高級人力資源管理師、蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生、西安交通大學(xué)研究院特聘教師，主要研究方向：人力資源管理。