國有財產(chǎn)主體理論的評析與選擇——以我國國有企業(yè)財產(chǎn)主體理論為樣本

馮樂坤

?

國有財產(chǎn)主體理論的評析與選擇——以我國國有企業(yè)財產(chǎn)主體理論為樣本

馮樂坤

自我國繼受前蘇聯(lián)的國有財產(chǎn)主體統(tǒng)一為國家以來，為了協(xié)調(diào)中央與地方之間的利益沖突，中央長期以來遂將部分國有財產(chǎn)的管理權(quán)轉(zhuǎn)移予地方行使，但地方對其管理的國有財產(chǎn)的權(quán)屬定性卻一直備受關(guān)注，因國有企業(yè)事關(guān)中央與地方各自的經(jīng)濟狀況，立法以及理論就首先對地方管理國有企業(yè)的權(quán)屬定性進行關(guān)注。就地方管理國有企業(yè)的權(quán)屬定性而言，我國對其理論歷經(jīng)了從分級管理到分級代表乃至分級所有的修正，但分級管理與分級代表仍然以固守國有企業(yè)財產(chǎn)主體統(tǒng)一為國家，并沒有賦予地方對其享有所有權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能欠缺無疑致使財產(chǎn)使用效率無法提高，國有財產(chǎn)流失也就較為嚴(yán)重，相反，賦予地方對其享有所有權(quán)，不僅有效地應(yīng)對了實務(wù)中所存在的諸多弊端，也與現(xiàn)實中長期存在的地方已經(jīng)對其享有所有權(quán)收益的事實相符，如此，我國未來立法應(yīng)當(dāng)予以采納分級所有理論。當(dāng)然，國有企業(yè)財產(chǎn)的分級所有往往對其他類型的國有財產(chǎn)主體修正具有示范性。

國有企業(yè)；國有財產(chǎn)；國有；地方所有

受前蘇聯(lián)國有財產(chǎn)主體理論的影響，我國遂將遍及全國各地的國有財產(chǎn)主體統(tǒng)一為國家，為了應(yīng)對中央與地方因國有財產(chǎn)而形成的利益沖突，在建國后數(shù)十年的國有財產(chǎn)管理實踐中，中央也就不斷地將國有財產(chǎn)管理權(quán)轉(zhuǎn)移予省、直轄市、自治區(qū)、地區(qū)、市、縣、區(qū)等層級地方行使，尤其是對國有企業(yè)管理權(quán)的轉(zhuǎn)移表現(xiàn)較為突出，各級地方就長期管理國有財產(chǎn)。盡管一直有見解認(rèn)為國有財產(chǎn)主體為國家，各級地方并不能享有所有權(quán)，①但現(xiàn)實中卻不斷有見解對地方管理國有財產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬定性提出質(zhì)疑。②同時，受地方長期享有國有企業(yè)管理權(quán)的事實影響，我國不同時期所制定的一系列規(guī)范性文件而對國有企業(yè)財產(chǎn)主體進行修正，相應(yīng)也就出現(xiàn)了對國有財產(chǎn)主體修正的不同理論，諸種不同理論主要為統(tǒng)一所有與分級所有兩種理論，且統(tǒng)一所有理論又分為分級管理與分級代表。③當(dāng)然，我國關(guān)于國有財產(chǎn)主體相關(guān)立法以及理論主要以國有企業(yè)財產(chǎn)為主，國有財產(chǎn)主體理論也就以國有企業(yè)財產(chǎn)為樣本進行研究，盡管此種研究狀態(tài)不夠全面，但通過對國有企業(yè)財產(chǎn)主體的準(zhǔn)確解讀卻能夠在一定程度上解決對國有財產(chǎn)主體的困惑。因地方享有的國有企業(yè)財產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定性在不同時期有所不同，國有財產(chǎn)主體理論也就不斷發(fā)生變化，國有財產(chǎn)主體必然有所不同。為此，本文特通過梳理我國不同時期的國有企業(yè)財產(chǎn)主體理論而對國有財產(chǎn)主體理論進行了反思，進而，為論證地方在國有財產(chǎn)管理中的主體性地位以及對地方享有的國有財產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定性提供了理論基礎(chǔ)。

一、分級管理理論之評析

自我國繼受前蘇聯(lián)的國有財產(chǎn)主體統(tǒng)一為國家的理論以來，不論建國前的蘇區(qū)、根據(jù)地乃至解放區(qū)，均將其出資設(shè)立的企業(yè)視為國有，但受當(dāng)時的國內(nèi)外局勢影響，我國不同時期革命地區(qū)卻處于各自獨立狀態(tài)，由此，當(dāng)時的中央無暇顧及國有企業(yè)管理，不同時期的國有企業(yè)管理并沒有統(tǒng)一，國有財產(chǎn)其實由各地方代為管理。④不過，基于集中力量進行經(jīng)濟建設(shè)，我國在建國后才開始將國有財產(chǎn)的主要管理權(quán)集中由中央行使，高度集中的計劃體制也就形成，因此種高度集中的體制并不利于調(diào)動國有企業(yè)以及地方積極性，國有企業(yè)管理權(quán)就反復(fù)地在中央與地方之間轉(zhuǎn)移，⑤但國有企業(yè)財產(chǎn)主體仍然固守為國家，中央與地方之間就形成了分級管理關(guān)系，地方其實處于管理者地位。盡管自上世紀(jì)80年代開始的針對賦予國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)改革對于調(diào)動國有企業(yè)的積極性成效顯著，實務(wù)中卻出現(xiàn)了國有財產(chǎn)流失較為嚴(yán)重的現(xiàn)象，1990年的《關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理工作的通知》遂明確提出了分級管理的國有財產(chǎn)管理體制，1999年的十五屆四中全會《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》又明確規(guī)定了國有企業(yè)的分級管理體制。至此，國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有財產(chǎn)所有權(quán)、中央和地方分級管理的國有財產(chǎn)主體理論就正式形成。當(dāng)然，分級管理理論并沒有周全地予以解決現(xiàn)實中的諸多問題，現(xiàn)對其進行如下評析：

其一，分級管理理論是以國有財產(chǎn)主體統(tǒng)一為國家的前提下，依據(jù)國有企業(yè)財產(chǎn)既定的管理部門而由中央與地方分別行使對國有企業(yè)財產(chǎn)的管理權(quán)，此種理論其實將各級地方視為管理者，地方是以國家名義從事管理工作，但各級地方對其所管理的國有企業(yè)財產(chǎn)并不享有所有權(quán)，國有企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)與管理權(quán)實際處于分離狀態(tài)。同時，地方管理國有企業(yè)財產(chǎn)所負(fù)的對外責(zé)任就由國家承擔(dān)，地方并非責(zé)任主體，地方對外不承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)狀就致使地方管理國有企業(yè)財產(chǎn)中欠缺所有者的責(zé)任心態(tài)，無論地方管理國有企業(yè)盈虧如何，其結(jié)果均由國家承擔(dān)，⑥實務(wù)中出現(xiàn)效益不高的現(xiàn)實也就不可避免。當(dāng)然，地方管理的國有企業(yè)一般由屬于中央直接管理而委托地方管理、地方以其收入直接出資而設(shè)立的兩種類型國有企業(yè)構(gòu)成。因中央委托地方管理國有企業(yè)的收入直接歸中央所有，地方一般無權(quán)取得，地方進行管理的積極性也就不高，此類國有財產(chǎn)其實就處于無人管理狀態(tài)，⑦國有財產(chǎn)流失就成為普遍現(xiàn)象。相反，地方收入的多寡直接關(guān)系到地方利益，為了確保地方收入的最大化，地方必然積極地將地方收入直接出資設(shè)立企業(yè)，不論此類地方性企業(yè)為公益企業(yè)或者非公益企業(yè)，立法仍然將其定性為國有企業(yè)。如此，無論地方管理的國有企業(yè)出資來源如何，地方對其僅享有管理權(quán)，即享有有限的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，所有權(quán)仍由國家享有，⑧地方轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)財產(chǎn)需履行相應(yīng)的中央批準(zhǔn)程序，此種徒增交易成本的事實無疑不利于地方利益保護，且也就出現(xiàn)了“無人擔(dān)當(dāng)所有者、無人以所有者的思維進行決策”，僅靠行政審批和交易管制是無法實現(xiàn)所有者利益最大化的現(xiàn)象，⑨部分地方性立法開始予以明確賦予了地方享有收益、處分等所有權(quán)權(quán)能。⑩為此，有必要對地方享有的國有企業(yè)財產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定位進行檢討。

其二，我國行政區(qū)劃的絕大多數(shù)地方層級其實由省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級構(gòu)成，受長期以來中央將國有企業(yè)轉(zhuǎn)移至地方管理的事實影響，國有企業(yè)財產(chǎn)其實就是由各級地方予以具體管理，[11]<>[12]<>

總之，分級管理理論其實就是對我國長期實務(wù)中所形成的中央與地方分別管理國有企業(yè)財產(chǎn)的事實承認(rèn)，且此種理論仍以國家統(tǒng)一享有所有權(quán)為基礎(chǔ)。盡管立法賦予各級地方對國有企業(yè)財產(chǎn)享有管理權(quán)目的在于保護地方利益，但國有企業(yè)財產(chǎn)歸屬于國家的事實卻致使地方無法充分地享有其所管理的國有企業(yè)利益，地方管理國有企業(yè)的積極性也就不高，僅在一定程度層面對國有財產(chǎn)流失進行了防止，國有企業(yè)財產(chǎn)仍處于流失狀態(tài)。為此，部分地方立法已經(jīng)出現(xiàn)了賦予地方享有所有者權(quán)益的立法趨勢，即賦予此種管理權(quán)具有所有權(quán)之實，此種立法實踐無疑對地方管理的國有企業(yè)財產(chǎn)仍然歸國有的理論進行了否定，加之，試圖適用委托理論而對各級地方之間關(guān)系予以詮釋在法理層面難以成立，地方對國有企業(yè)財產(chǎn)享有的管理權(quán)權(quán)屬就應(yīng)當(dāng)重新定性。正因如此，2002年公布的《物權(quán)法（征求意見稿）》第49條擬定的“國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國家所有權(quán)，國家所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)由中央和地方人民政府分級管理”的立法設(shè)計就被人們所質(zhì)疑。[13]

二、分級代表理論之評析

分級管理理論初衷在于防止國有財產(chǎn)的流失，受此種理論具有的前述固有缺陷影響，其僅在一定限度內(nèi)防止了國有財產(chǎn)流失，各級地方享有的國有企業(yè)財產(chǎn)管理權(quán)并不具有獨立性，實務(wù)中的具體管理完全受制于上級乃至中央的行政命令，地方管理國有企業(yè)財產(chǎn)的積極性不高，國有企業(yè)財產(chǎn)仍存在大量流失，反思與重構(gòu)就成為必然。為此，2002年的十六大報告遂明確要求應(yīng)建立“分級代表”的國有財產(chǎn)管理體制，2003年的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第4條、第5條首次在立法層面進行了規(guī)定，2007年的《物權(quán)法》第55條又明確規(guī)定了“國家出資的企業(yè)由國務(wù)院、地方人民政府依法分別代表國家履行出資人職責(zé)、享有出資人權(quán)益”。至此，我國正式形成了分級代表的國有企業(yè)管理體制理論，即將國有企業(yè)財產(chǎn)主體統(tǒng)一為國家的前提下，立法授權(quán)國務(wù)院和地方分別代表國家履行出資人職責(zé)，但此種理論僅以國有企業(yè)財產(chǎn)為限，并沒有擴展到其他類型的國有財產(chǎn)。[14]<>

其一，與分級管理理論僅授權(quán)于國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)的規(guī)定相比較，分級代表理論授權(quán)國務(wù)院、地方同時成為國有企業(yè)的代表者。就立法規(guī)定的各級地方享有國有企業(yè)財產(chǎn)管理權(quán)而言，1994年的河北省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》、1994年的武漢市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》、1994年的廣東省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的通知》均規(guī)定“轉(zhuǎn)讓縣屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)地級市政府批準(zhǔn)”，1999年2月國家經(jīng)貿(mào)委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于出售國有小型企業(yè)中若干問題意見的通知》指出“除地級市以上政府有權(quán)審批其管轄范圍內(nèi)的企業(yè)出售外，其他任何部門、機構(gòu)、企業(yè)和個人均不得決定出售企業(yè)”，進而，2003年的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第2款規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務(wù)院履行出資人職責(zé)以外的國有及國有控股、國有參股企業(yè)而履行出資人職責(zé)”。實際上，此種從中央到地方的立法是對上世紀(jì)90年代“轉(zhuǎn)讓縣級管理的國有企業(yè)須經(jīng)市（地）批準(zhǔn)”的程序要件認(rèn)可，其結(jié)果將代表國家行使所有權(quán)的地方層級限定為省、地兩級，縣級地方被排除在外。然而，現(xiàn)實中一直存有縣級地方將其收入出資設(shè)立被確定為國有企業(yè)的地方性企業(yè)的事實，加之，縣級地方自建國以來一直管理國有企業(yè)，由地級地方作為國家代表管理此類財產(chǎn)并不適當(dāng)，縣級地方利益保護必然會被忽視，此種情形勢必引發(fā)縣級與地級地方之間的利益沖突，有必要予以反思。

其二，就分級代表理論中的代表者享有的權(quán)利義務(wù)而言，現(xiàn)行立法賦予了其履行出資人職責(zé)與享有所有者權(quán)益的權(quán)利義務(wù)，作為代表國家管理國有企業(yè)財產(chǎn)的各級地方也就履行出資人的職責(zé)與享有所有者權(quán)益。因出資人出資設(shè)立企業(yè)后必然會成為企業(yè)的股東，財產(chǎn)出資人就是財產(chǎn)所有人，對企業(yè)享有所有權(quán)者權(quán)益的出資人必然為企業(yè)股東，企業(yè)財產(chǎn)的占有、收益、使用、處分等權(quán)利理應(yīng)由其股東即出資人享有。由此推之，既然立法賦予了各級地方對其所管理的國有企業(yè)財產(chǎn)中的法律地位為出資人且享有所有者權(quán)益，地方其實為其所管理的國有企業(yè)股東，在理論層面，地方也就對其享有了所有權(quán)，將此類財產(chǎn)仍稱為國有就與法理相悖，[15]<>[17]<>[16]

其三，分級代表理論強調(diào)中央與地方均以國家代表身份管理國有企業(yè)財產(chǎn)，此與分級管理理論僅授權(quán)國務(wù)院統(tǒng)一代表國家管理國有企業(yè)財產(chǎn)具有本質(zhì)的區(qū)別。因分級管理理論中的國家唯一代表為國務(wù)院，地方管理國有企業(yè)財產(chǎn)的權(quán)利來源于國務(wù)院的委托授權(quán)，下級地方管理國有企業(yè)財產(chǎn)的權(quán)利來源于上級地方的委托授權(quán)，此種多級委托授權(quán)的法理邏輯后果必然致使各級地方均為國務(wù)院以及上級地方的受托人，各級地方均喪失了主體的獨立性，地方管理國有企業(yè)財產(chǎn)的積極性不高實屬必然。相反，分級代表理論卻有效地避免了分級管理理論中所出現(xiàn)的多級委托理論弊端與爭議，其所產(chǎn)生的直接法律后果就是賦予了各級地方直接作為國家代表而管理國有企業(yè)財產(chǎn)，國務(wù)院與各級地方之間以及各級地方之間也就不具有隸屬關(guān)系，各級地方管理國有企業(yè)已經(jīng)具有一定的獨立性，地方對其所管理的國有企業(yè)財產(chǎn)的享有權(quán)利主體資格毋庸置疑。就代表理論而言，代表者并不具有獨立人格，往往與被代表的主體為同一人格，且其行為的法律后果由被代表的主體承受，既然分級代表理論分別賦予國務(wù)院與地方作為國家的代表者，國務(wù)院與地方均直接作為國家的代表，立法其實就將國務(wù)院與地方均視為獨立主體，所產(chǎn)生的責(zé)任均由國家承擔(dān)，尤其是國有企業(yè)的分級代表理論又通過確定各級地方為出資人而賦予各級地方對國有企業(yè)享有股東的權(quán)利義務(wù)，此種立法設(shè)計其實已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的代表理論，將其視為“代表”其實已經(jīng)名不副實，各級地方成為了獨立主體，立法對各級地方賦予了出資人地位其實也就致使各級地方對國有企業(yè)管理權(quán)已經(jīng)與所有權(quán)相當(dāng)。

總之，適用代表理論的直接法律后果就使作為國家代表者的國務(wù)院與地方各自具有了獨立的主體地位，采納替代分級管理理論的分級代表理論的立法態(tài)度轉(zhuǎn)變其實就是對既有國有企業(yè)財產(chǎn)管理權(quán)長期轉(zhuǎn)移給地方管理的事實認(rèn)可，但分級代表理論仍然固守各級地方代表國家管理的企業(yè)財產(chǎn)仍歸國有，地方并沒有被賦予享有所有權(quán)，加之，現(xiàn)行立法并沒有賦予縣級地方享有代表國家行使對其已經(jīng)長期事實上享有管理國有企業(yè)財產(chǎn)的權(quán)利，縣級地方也就無法對此類國有企業(yè)財產(chǎn)享有出資人的權(quán)益，中央與地方之間的利益沖突也就無法解決。如此，盡管分級代表理論仍然固守以國有企業(yè)財產(chǎn)主體統(tǒng)一為國家為基本前提，但已經(jīng)比分級管理理論有所進步，加之，地方對其所管理的國有企業(yè)財產(chǎn)權(quán)屬定性已經(jīng)與所有權(quán)相差無幾，即在固守國家是國有企業(yè)財產(chǎn)所有者的前提下，財產(chǎn)所有者主體所享有的一切權(quán)益卻由地方所享有，[18]<>[19]<>[20]<>

三、分級所有理論之評析

我國地方管理的國有企業(yè)一般由中央出資設(shè)立、地方自己出資設(shè)立、中央與地方共同出資設(shè)立等三種類型構(gòu)成，但不論出資途徑如何，立法均將此類企業(yè)財產(chǎn)視為國有，如此，無論接受委托或者被授權(quán)代表國家的各級地方是否真正地基于國家利益出發(fā)而管理國有企業(yè)財產(chǎn)卻值得質(zhì)疑。同時，各級地方對其管理的國有企業(yè)財產(chǎn)實質(zhì)上享有了支配權(quán)，且對其事實上已經(jīng)享有所有者權(quán)益，此種事實現(xiàn)狀無疑與將各級地方管理的國有企業(yè)財產(chǎn)的權(quán)屬仍定性為國有的理論相悖。為此，我國長期以來就存有應(yīng)將地方享有的國有企業(yè)財產(chǎn)管理權(quán)的權(quán)屬定性為地方所有權(quán)的見解，[21]部分地方立法已經(jīng)開始賦予地方對其管理的國有企業(yè)財產(chǎn)權(quán)享有所有權(quán)之實，進而，也就形成了以國有企業(yè)財產(chǎn)具體管理者—中央或者地方為標(biāo)準(zhǔn)而確定其所有權(quán)主體的分級所有理論，即國務(wù)院直接管理國有企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)主體應(yīng)為國家，各級地方管理的國有企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)主體則應(yīng)為各級地方。當(dāng)然，與前述分級管理、分級代表理論相比，分級所有理論賦予了地方對其管理的國有企業(yè)財產(chǎn)享有所有權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能完整性不僅與現(xiàn)實中長期存在的地方已經(jīng)對其享有所有權(quán)收益的事實相符，且有利于財產(chǎn)使用效率的提高，地方利益隨之得到保護，我國未來立法應(yīng)當(dāng)予以采取。因與現(xiàn)行國有財產(chǎn)理論相沖突，有必要對其進行如下解讀：

其一，分級所有理論淵源不是短時間內(nèi)形成的，而是基于地方公有制理論的出現(xiàn)而邏輯演繹的結(jié)果。受我國一直將前蘇聯(lián)公有制理論視為圭臬的影響，建國初期也就一直否定地方所有制理論的存在，但卻允許中央與地方分別管理公有制經(jīng)濟。[22]后隨著上世紀(jì)80年代開始的國有企業(yè)改革的逐步深入，中央將國有企業(yè)轉(zhuǎn)移予地方進行管理以及地方自己出資設(shè)立的國有企業(yè)的所有制性質(zhì)問題開始被關(guān)注。基于省、市、縣各級地方對此類國有企業(yè)長期享有管理權(quán)的事實，理論層面就出現(xiàn)了各自公有制的見解，即各地經(jīng)濟發(fā)展條件不同的事實不可能將統(tǒng)一的公有制理論在全國予以實踐，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)中央與地方各自的公有制，[23]不過，此種理論仍然以公有制為基礎(chǔ)，地方公有制其實就是公有制的一種特殊形式。同時，自國家在上世紀(jì)90年代明確要建立市場經(jīng)濟體制的改革后，國有企業(yè)的股份制改造以及部分中小國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓遂成為了普遍現(xiàn)象，中央與地方關(guān)于國有企業(yè)財產(chǎn)的利益分享問題愈來愈突出，如何確定二者的利益邊界就成為當(dāng)時較為棘手的問題之一，理論層面遂又出現(xiàn)了公有制由多層次構(gòu)成的見解，公有制不僅包括國有制與集體所有制，還包括地方公有制等形式，[24]即地方公有制是生產(chǎn)資料歸本地區(qū)人民共同所有，主要為本地區(qū)人民利益服務(wù)，地方公有制范圍相當(dāng)廣泛，現(xiàn)實中往往存在著多層次的地方公有制，相反，國家所有制則是全國范圍內(nèi)人民的公有，且為全國人民的利益服務(wù)，國有企業(yè)財產(chǎn)主體理論就與公有制理論中的國有制密不可分，但地方公有制與國家所有制同樣為公有制的構(gòu)成部分。[25]當(dāng)然，公有制理論所發(fā)生的此種變化必然會觸動以其為基礎(chǔ)而形成的國家所有權(quán)理論，地方所管理的國有企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬定性就開始出現(xiàn)了地方享有所有權(quán)的見解，中央與地方對其各自管理的國有企業(yè)財產(chǎn)分別享有所有權(quán)的分級所有理論初具雛形。既然公有制中理論中已經(jīng)出現(xiàn)了由多層次所有制構(gòu)成的變化，公有制中財產(chǎn)所有權(quán)就不應(yīng)限于國家所有權(quán)，不同類型的公有制肯定有相對應(yīng)的所有權(quán)類型，地方公有制相對應(yīng)的所有權(quán)類型肯定為地方所有，地方管理的國有企業(yè)財產(chǎn)應(yīng)由地方享有所有權(quán)，無視分級所有必然與公有制理論所發(fā)生的變化不符。

其二，分級所有理論的優(yōu)點在于將國有企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)的主體重新進行了劃分確定，即中央直接管理的企業(yè)仍為國有，地方直接管理的國有企業(yè)以及地方直接出資的企業(yè)則為地方所有，如此，分級所有理論僅是將部分國有企業(yè)財產(chǎn)的性質(zhì)從國有變更為地方所有，各級地方享有所有權(quán)其實就是分級所有理論的核心，因地方所有的企業(yè)財產(chǎn)為部分國有企業(yè)財產(chǎn)，確定地方所有企業(yè)財產(chǎn)范圍就應(yīng)當(dāng)將部分國有企業(yè)財產(chǎn)主體變更為地方。就地方所有與國有的關(guān)系而言，有見解認(rèn)為，“地方所有應(yīng)當(dāng)為國有一種特殊形式，其性質(zhì)上仍屬國家所有權(quán)，不將地方所有稱為國有的原因在于將其與聯(lián)邦、中央所有或整個國有相區(qū)別，其具有國有性質(zhì)是從地方政權(quán)具有的國家性質(zhì)而言，畢竟地方政權(quán)是國家政權(quán)的重要組成部分?！盵26]實際上，與分級管理、分級代表所固守以統(tǒng)一為國有的基本前提相比，地方所有并不以國有為理論基礎(chǔ)，地方所有是一種獨立的所有權(quán)類型，與國有同為獨立的所有權(quán)類型，地方全體社會成員應(yīng)為此類財產(chǎn)的直接主體，國有與地方所有的所有權(quán)主體并不相同，[27]只不過，在將中央或地方直接管理的企業(yè)財產(chǎn)均視為國有的前提下，分級所有其實是為了應(yīng)對現(xiàn)實中所存在的中央與地方之間的利益沖突且對地方利益保護不利的情形之下而構(gòu)建的理論，其結(jié)果就是縮小了國有企業(yè)財產(chǎn)范圍而賦予地方對部分國有企業(yè)財產(chǎn)享有所有權(quán)，所以，地方所有并不是以國有理論為基礎(chǔ)。[28]此外，受立法將國有企業(yè)財產(chǎn)授權(quán)予中央政府與地方政府代表國家進行管理的影響，有人又主張中央政府所有、地方政府所有的見解，[29]須注意的是，此種見解中的中央政府所有就是國有、地方政府所有就是地方所有，據(jù)此，地方政府所有與地方所有并無質(zhì)的區(qū)別，二者是同等程度的概念，但因地方政府往往為地方所有的具體行使主體，適用地方政府所有的法律術(shù)語也就不太準(zhǔn)確，應(yīng)以地方所有的法律術(shù)語為準(zhǔn)。[30]

四、余論

我國現(xiàn)實中的國有財產(chǎn)范圍相當(dāng)廣泛已經(jīng)是不爭的事實，將國有財產(chǎn)分為企業(yè)型、資源型、行政事業(yè)型等等財產(chǎn)類型也是較為普遍的分類方法，本文所論及的國有企業(yè)財產(chǎn)僅僅為企業(yè)性國有財產(chǎn)的其中之一。然而，計劃經(jīng)濟時期的我國一直由國家壟斷了企業(yè)出資，所形成的國有企業(yè)事關(guān)國家的經(jīng)濟命脈，國有企業(yè)財產(chǎn)在國有財產(chǎn)類型中就比較典型，中央與地方往往因國有企業(yè)的利益分享而引發(fā)沖突，為此，應(yīng)對二者之間的利益沖突進行的財產(chǎn)分權(quán)也就以國有企業(yè)財產(chǎn)為核心，但中央與地方財產(chǎn)分權(quán)最有效的結(jié)果就是賦予各級地方對部分國有財產(chǎn)享有所有權(quán)。如此，對其他類型國有財產(chǎn)的具體分權(quán)就是以國有企業(yè)財產(chǎn)的分權(quán)為參照物而進行劃分，國有企業(yè)財產(chǎn)主體變化往往對其他類型的國有財產(chǎn)主體的變化具有示范性，上述國有企業(yè)財產(chǎn)主體理論從分級管理到分級代表乃至分級所有的修正其實就代表了所有類型的國有財產(chǎn)主體理論的修正，即中央與地方之間對其他類型國有財產(chǎn)的具體分權(quán)必然要歷經(jīng)分級管理、分級代表、分級所有，[31]對國有企業(yè)財產(chǎn)主體的質(zhì)疑其實就是對不同類型的國有財產(chǎn)主體的質(zhì)疑。因本文內(nèi)容有限，不宜再討論其他內(nèi)容，但不容置疑的是國有企業(yè)財產(chǎn)主體理論的修正對其他類型的國有財產(chǎn)主體理論具有示范性。

（責(zé)任編輯：常 琳）

①參見王利明：《國家所有權(quán)的法律特征研究》，載《法律科學(xué)》1990年第6期；劉云生：《國家所有權(quán)面臨新的挑戰(zhàn)—評中國〈物權(quán)法草案建議稿〉對國家所有權(quán)制度的構(gòu)建》，載《河北法學(xué)》2001年第1期；王利明主編：《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第270頁；劉劍文、郭維真：《論我國國有資產(chǎn)的統(tǒng)一所有及其實現(xiàn)》，載《暨南學(xué)報》2007年第6期。

② 部分研究成果主張應(yīng)將地方管理的國有企業(yè)以及地方直接出資設(shè)立的企業(yè)財產(chǎn)的權(quán)屬定性為地方所有，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)將地方直接管理的國有土地視為地方所有，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)賦予地方對部分礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)將國家森林資源賦予中央與各級地方享有所有權(quán)，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)由中央與各級地方對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的分別享有所有權(quán)。主要文獻參見孫憲忠：《物權(quán)法基本范疇及主要制度的反思（上）》，載《中國法學(xué)》1999年第5期，及《“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點分析》，載《法律科學(xué)》2013年第3期；史際春：《修憲與財產(chǎn)權(quán)變革》，載《經(jīng)濟法學(xué)評論》2004年第5卷；郭勵弘：《正確認(rèn)識我國“國資”的產(chǎn)權(quán)歸屬》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第3期；江建強：《國有資產(chǎn)權(quán)“統(tǒng)一所有與分級所有”的比較分析》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2005年第1期；陳少暉：《分級所有：中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化選擇》，載《學(xué)習(xí)論壇》2013年第2期；史際春、姚海放：《國有制革新的理論與實踐》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2005年第1期；李昌庚：《國家所有權(quán)理論拷辯》，載《政治與法律》2011年第12期；王自力、田明華等：《我國土地所有權(quán)主體重構(gòu)問題探索》，載《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報》2008年第1期；郭潔著：《土地所有權(quán)一體保護立法研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第132頁；高利紅：《森林權(quán)屬的法律體系構(gòu)造》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第5期；周訓(xùn)芳：《林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變與<森林法>的修改》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004第5期；李昌庚：《國有財產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量》，載《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2011年第4期。

③李昌庚：《國家所有權(quán)理論拷辨》，載《政治與法律》2011年第12期，第101～105頁。

④陳云：《關(guān)于成立中央財政經(jīng)濟委員會的報告》，《共和國走過的路——建國以來重要文獻專題選集（1949-1952）》，中央文獻出版社1991年版，第53～56頁。

⑤章迪誠、張星伍著：《中國國有企業(yè)改革的正式制度變遷》，經(jīng)濟管理出版社2008年版，第12頁。

⑥焦建國：《國有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方關(guān)系—歷史評價、現(xiàn)實操作與未來選擇》，載《財經(jīng)問題研究》2005年第3期，第71～72頁。

⑦主要文獻參見張靜：《淺析我國市場經(jīng)濟下的國家所有權(quán)主體的雙重結(jié)構(gòu)》，載《西北第二民族學(xué)院學(xué)報》1995年第1期，第77～78頁；楊天宇：《論我國國有資產(chǎn)的分級所有》，載《學(xué)習(xí)與探索》2003年第2期，第90～91頁。

⑧謝次昌：《國家所有權(quán)理論在實踐中的運用和發(fā)展》，載《中國法學(xué)》1996年第6期，第37～38頁。

⑨王軍：《國企所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律和現(xiàn)實》，載《月旦民商法》2004年第5期，第53～54頁。

⑩如1991年的《廣東省人民政府關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理工作的通知》就規(guī)定“各級國有資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)一行使所有權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、投資和收益權(quán)以及資產(chǎn)處置權(quán)”；1994年的《河北省人民政府辦公廳關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》規(guī)定“國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓收入中屬省投資部分的產(chǎn)權(quán)裝讓收入歸??；市（地）、縣投資的，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入歸市（地）、縣”。就轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)的審批權(quán)而言，1994年的《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的通知》規(guī)定“地方管理的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)按企業(yè)隸屬關(guān)系由其主管部門進行初審，經(jīng)同級國有資產(chǎn)管理部門會同有關(guān)部門審核后，報同級政府審核或批準(zhǔn)”；1995年的《四川省國有資產(chǎn)管理局等三部門關(guān)于縣屬企業(yè)改革中國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓若干問題的通知》規(guī)定“轉(zhuǎn)讓縣屬企業(yè)的整體或部分國有產(chǎn)權(quán)，須經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)；含有省和中央投資的縣屬企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，應(yīng)先征得省財政廳、省國有資產(chǎn)管理部門和國務(wù)院有關(guān)行政主管部門的同意”。

[11]具體參見1994年的《山東省實施〈國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例〉辦法》第3條之規(guī)定。

[12] 1994年的《河北省人民政府辦公廳關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》規(guī)定“地方管理的特大型、大型國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須逐級報國務(wù)院審批，省屬中小型國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓由省政府審批，市、地、縣屬中小型國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓由市政府、地區(qū)行署審批”；1994年的《武漢市人民政府辦公廳關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》、1994年的《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的通知》也規(guī)定“轉(zhuǎn)讓縣屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)地級市政府批準(zhǔn)”；1999年2月的國家經(jīng)貿(mào)委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于出售國有小型企業(yè)中若干問題意見的通知》指出的出售企業(yè)的審批主體和審批權(quán)限應(yīng)當(dāng)為“出售縣屬企業(yè)，由縣級支付提出方案，報地級政府審批，并由地級市政府報省級政府備案，省級政府認(rèn)為不宜出售的企業(yè)，不得出售；出售地級市屬企業(yè)，由地級市政府提出方案，報省級政府審批。除地級市以上政府有權(quán)審批其管轄范圍內(nèi)的企業(yè)出售外，其他任何部門、機構(gòu)、企業(yè)和個人均不得決定出售企業(yè)”。

[13]有人認(rèn)為，2002年的全國人大常委會法工委起草的《物權(quán)法（征求意見稿）》第49條規(guī)定的內(nèi)容不是進步，而是倒退，國家所有權(quán)應(yīng)由各級政府分級代表國家行使，不能由國務(wù)院統(tǒng)一代表國家行使。參見李開國等：《國家、集體、公民個人所有權(quán)立法方案新思考》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報》2003年第3期。

[14] 2007年的《物權(quán)法》第45條第2款規(guī)定“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，第55條又規(guī)定“國家出資的企業(yè)由國務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責(zé)、享有出資人權(quán)益”，如此，立法其實將僅在企業(yè)性國有財產(chǎn)內(nèi)實行分級代表，其他國有財產(chǎn)仍然由國務(wù)院統(tǒng)一代表，不過，為了解決中央與地方在國有土地管理方面存在的利益沖突，亦有見解主張國有土地管理應(yīng)采納分級代表模式，由各級地方作為國家代表而行使國有土地所有權(quán)，形成中央和地方分別代表國家履行土地所有權(quán)的職責(zé)（參見劉俊：《土地所有權(quán)國家獨占研究》，法律出版社2008年版，第408頁）。

[15]焦建國：《國有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方關(guān)系——歷史評價、現(xiàn)實操作與未來選擇》，載《財經(jīng)問題研究》2005年第3期，第72～73頁。

[16]曹世華、周著青等：《地方國有資產(chǎn)管理制度研究》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2004年版，第242～244頁。

[17]亦有學(xué)者將其視為準(zhǔn)分級所有，參見張文魁：《中國經(jīng)濟改革30年 國有企業(yè)卷：1978-2008》，重慶大學(xué)出版社2008年版，第231頁。

[18]曹世華、周著青等著：《地方國有資產(chǎn)管理制度研究》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2004年版，第203頁。

[19]萬江：《國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表與授權(quán)行使》，載《政法學(xué)刊》2008年第5期，第35頁。

[20]鄧子基：《關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的幾個認(rèn)識問題》，載《福建論壇》2004年第2期，第6～7頁。

[21]國家國有資產(chǎn)管理局、中國國有資產(chǎn)管理學(xué)會于1992年12月在廣西桂林舉辦了“市場經(jīng)濟與國有資產(chǎn)管理國際理論研討會”以及全國人大財經(jīng)委員會于1994年5月在北京召開了“《國有資產(chǎn)法》理論研討會”中均有人提出了對國有財產(chǎn)的分級所有的見解，同時，1987年的中國經(jīng)濟體制改革研究所改革總體規(guī)劃課題組的研究報告《1988-1995年經(jīng)濟改革思路》、1990年的國家體改委綜合改革試點司的研究報告《劃分中央與地方政府事權(quán)的構(gòu)想》、1993年的中國社會科學(xué)院經(jīng)濟學(xué)科課題組的研究報告《建立社會主義市場經(jīng)濟體制的政策與思考》中均提出了分級所有的理論（參見張冀湘：《關(guān)于中央與地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系爭論的回顧與思考》，載《經(jīng)濟研究參考》1995年第3期）。此外，1998年至1999年期間，國務(wù)院發(fā)展研究中心依次發(fā)布的《國營企業(yè)戰(zhàn)略性改組》、《國企改革攻堅十五題》報告中分別主張對國有財產(chǎn)實行地方所有（參見章迪誠、張星伍著：《中國國有企業(yè)改革的正式制度變遷》，經(jīng)濟管理出版社2008年版，第81～83頁）。

[22]劉少奇著：《劉少奇選集（下集）》，人民出版社1985年版，第11～12頁。

[23]主要文獻參見蔣學(xué)模：《社會主義所有制研究》，浙江人民出版社1985年版，第149～150頁；薛幕橋：《我國生產(chǎn)資料所有制的演變》，載《經(jīng)濟研究》1987年第2期，第16～17頁。

[24]主要文獻參見秦賢正著：《誰是國有資產(chǎn)的真正所有者——全民所有制內(nèi)在矛盾及分權(quán)式股份制研究》，華中理工大學(xué)出版社1994年版，第198～202頁；李富閣：《市場經(jīng)濟體制中的公有制實現(xiàn)形式探討——兼議“中國特色社會主義的所有制結(jié)構(gòu)特色”》，載《江蘇社會科學(xué)》1995年第2期。

[25]盡管如此，部分人仍然認(rèn)為反對地方公有制的存在。參見葉漢生：《國有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬不同觀點的比較分析》，載《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2005年第6期，第58～60頁。

[26]主要文獻參見何軍香：《“分級所有”—國有資產(chǎn)管理新體制的核心》，載《北方經(jīng)濟》2004年第8期；史際春、姚海放：《國有制革新的理論與實踐》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2005年第1期；胡呂銀、謝紅：《公有制實現(xiàn)的理論與制度探尋——以中國財產(chǎn)法律制度為視角》，載《揚州大學(xué)學(xué)報》2008年第3期。

[27]郭勵弘：《“國有”辨析——論產(chǎn)權(quán)清晰》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》1997年第4期，第17～19頁。

[28]前蘇聯(lián)解體后的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第9條規(guī)定了土地和其他自然資源所有權(quán)可以為“私人所有、國有、地方所有或其他所有形式存在”，其中的國有包括聯(lián)邦所有和聯(lián)邦主體所有，但此種立法理念往往與所有權(quán)理念相悖，應(yīng)予修正。

[29]主要文獻參見盧斌：《國有資產(chǎn)所有權(quán)主體的再認(rèn)識》，載《湖北大學(xué)學(xué)報》1999年第5期；周林彬、王燁：《論我國國家所有權(quán)立法及其模式選擇——一種法和經(jīng)濟學(xué)分析的思路》，載《政法論壇》 2002年第3期；屈茂輝著：《中國國有資產(chǎn)法研究》，人民法院出版社2002年版；李鳳章：《國家所有權(quán)的解構(gòu)與重構(gòu)》，載《山東社會科學(xué)》2005年第3期；李康寧、王秀英：《國家所有權(quán)法理解析》，載《寧夏社會科學(xué)》2005年第4期。

[30]有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確定中央與地方所享有的國有財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，再明確界定各自的轉(zhuǎn)讓決策權(quán)，因國有企業(yè)的轉(zhuǎn)讓涉及到全國與地方民眾的整體利益，應(yīng)該由中央與地方的權(quán)力機關(guān)予以決定。參見王軍：《國企所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律和現(xiàn)實》，載《月旦民商法》2004年第5期，第55～56頁。

[31] 我國自1949 年以來一直重視經(jīng)營性國有財產(chǎn)管理體制的構(gòu)建，尤其是是國有企業(yè)管理體制構(gòu)建，行政事業(yè)性國有財產(chǎn)管理 體制并沒有被予以重視。在國家重視國有企業(yè)管理體制的前提下，行政事業(yè)性國有財產(chǎn)管理體制的形成其實隨著國有企業(yè)管 理體制而逐步形成。參見及聚聲：《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式》，經(jīng)濟管理出版社2002 版，第21～22 頁。

D922.291

A

1674-8557（2017）02-0032-08

2016-09-06

本文系2011年甘肅省高等學(xué)校基本科研業(yè)務(wù)費項目“農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)研究”階段性研究成果。

馮樂坤（1972- ），男，甘肅榆中人，甘肅政法學(xué)院民商法學(xué)院教授，法學(xué)博士。