《人民警察法》是我國警察法體系的基本法
——關于《人民警察法(修訂草案稿)》的幾點認識

惠生武

(西北政法大學，陜西 西安 710063)

《人民警察法》是我國警察法體系的基本法
——關于《人民警察法(修訂草案稿)》的幾點認識

惠生武

(西北政法大學，陜西 西安 710063)

我國《人民警察法》應當成為我國警察法體系中，統(tǒng)一規(guī)范各種體制警察組織的職權、綜合適用的基本法。它規(guī)定著我國警察權的基本類型，包括第一層次的公共安全管理權與警察刑事執(zhí)行權，第二層次的治安管理權、道路交通管理、消防、出入境等公共安全管理權和刑事調(diào)查、刑事偵查、刑罰執(zhí)行等刑事執(zhí)法權，規(guī)范各種警察行為、措施、方法等職權表現(xiàn)形式；警察組織是警察權的基礎，只有規(guī)范了警察組織才能設定警察權；警察權與警察職能通過警務活動來實現(xiàn)；《人民警察法》貫穿著履行警察職能、執(zhí)行警察職務的核心內(nèi)容。

基本法； 警察法體系；警察權類型； 警察組織；警察職能

近期，《人民警察法(修訂草案稿)》(以下稱修訂草案稿)已向社會公開發(fā)布，征求意見，引起廣泛關注。修訂草案稿是經(jīng)有關部門深入調(diào)研，反復修改后所形成的。它與原法律比較而言，規(guī)范的實體內(nèi)容變化不大，而形式改變比較明顯；從結構來看，修訂草案稿由原法律的八章減為七章，去掉了義務和紀律一章；但是，修訂草案稿中有兩章增加了節(jié)，結構上有所擴展；從分量來看，修訂草案稿由原法律的52條，增加到109條，條文內(nèi)容大幅增加；從具體形式來看，除了章節(jié)有變化外，名稱也有改變，將原法律的職權改變?yōu)槁氊熀蜋嗔?，將原法律的警務保障改為保障，將原法律的?zhí)法監(jiān)督改為執(zhí)法和監(jiān)督，雖有變化，但并非實質(zhì)意義的改變?？偟母杏X是，修訂草案稿以內(nèi)容充實豐富，規(guī)定詳細具體為特色和亮點，是警務立法的一次有益的嘗試。本文就《人民警察法》的基本定位和立法思路，從宏觀方面談點粗淺認識。

一、確立《人民警察法》在我國警察法體系中的基本法地位

“警察法是有關規(guī)范警察權和調(diào)整警務活動關系的法律規(guī)范的總稱?！盵1]警察法不僅是一個理論概念，更是一個客觀存在的法律實踐。從國家安全、公共安全以及經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要來看，“保障安全、維護秩序是國家生存發(fā)展的必要條件；這是國家的最基本的政治和社會職能，即是國家賦予警察的基本職能”[2]。為了實現(xiàn)警察職能，國家通過制定相應的法律規(guī)范，規(guī)范警察組織和警察職權、用以調(diào)整警務活動關系，于是形成了由各種層次和類型的法律規(guī)范所構成的警察法律體系。在這個由眾多法律規(guī)范組成的警察法律體系中，必然有一部起統(tǒng)領作用的基本法。

在我國的警察法體系中，《人民警察法》就是其中的基本法；它位于警察法體系的龍頭主干地位，是第一層次的法律，發(fā)揮著引領主導的作用。所以說，我國《人民警察法》統(tǒng)領著各層次、各種類型警察法律、法規(guī)、規(guī)章，是調(diào)整警務活動關系，規(guī)范警察權的基本法?！度嗣窬旆ā返闹饕獌?nèi)容是，確定我國各類警察組織的法律地位、組織類型、部門劃分、管理體制、領導體制，明確警察組織的基本任務、指導思想、基本活動原則，規(guī)定各類警察組織的職責范圍、基本權力、職權類型和職權形式，規(guī)定警務人員的法律性質(zhì)、職務關系、管理關系，規(guī)范警務人員的管理內(nèi)容、義務和紀律，規(guī)定警務保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責任、法律救濟等基本內(nèi)容。

《人民警察法》應當成為統(tǒng)一規(guī)范我國各種體制的警察組織的、綜合適用的基本法，是一部能夠統(tǒng)攬各部門警察組織及其職責權限的基本法。目前，我國的警察組織主要有公安機關(包括專業(yè)公安機關)、國家安全機關、監(jiān)獄警察組織、國家海警、司法機關警察組織以及武裝警察等，《人民警察法》應當從原則上把這些部門警察組織納入其中，加以規(guī)范，將它們?nèi)堪?，這樣才可謂是一部真正的名副其實的《人民警察法》。因為各個部門警察組織都是國家警察職能的共同承擔著，也都是國家警察權的共同享有者，均是警察權的實施主體；各部門的警察組織在實施警察權的過程中，其公共性、執(zhí)行性、強制性等效力作用也是共同的、一致的，都是不可或缺的。如果僅僅規(guī)范一個部門警察組織的職責和權力，或者缺少對一些部門警察組織的規(guī)范，顯然該法律確定的警察權是不完整的，也是不符合基本法的規(guī)范內(nèi)容的。

二、《人民警察法》應當規(guī)定警察權基本類型和主要形式

《人民警察法》要凸顯警察權這個基本內(nèi)容，應當成為設定和規(guī)范警察權的基本法。

我國警察權的基本類型主要有兩個方面，屬于第一層次的警察權，一是公共安全管理權，包括屬于第二層次的治安管理權、道路交通管理權、消防監(jiān)督管理權、出入境邊防管理權等；在治安管理權中有處置、決定、強制、處罰、指導、調(diào)解、裁決等權力形式；在交通管理權有指揮、疏導、管制、清障、拖移、酒精檢測等權力形式；在邊防管理權、消防監(jiān)督管理權中有監(jiān)督、檢查、許可、限制、扣押、拆除、確認等權力形式。二是警察刑事執(zhí)行權，這是第一層次的警察權，包括第二層次的刑事調(diào)查權、刑事偵查權、刑罰執(zhí)行權等；在刑事調(diào)查權中有詢問、檢查、盤查、搜查、生物檢測、查封、扣押、凍結等權力形式；在刑事偵查權中有通緝、傳喚、搜查、拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)彽葯嗔π问?；在刑罰執(zhí)行權中有獄內(nèi)執(zhí)行刑罰有期徒刑、無期徒刑，獄外執(zhí)行主刑和附加刑等權力形式。第一次的警察權是基本的警察職權，第二層次的警察權則是具體的警察職權，而具體警察職權的表現(xiàn)形式為第三層次的多種多樣的行為、方法、措施和手段。

警察權是國家權力的配置形式，是“根據(jù)國家職能的需要，由警察組織為履行國家職能而行使的權力”[3]；警察并“不完全歸屬于行政機關，成為行政和司法之外的特殊力量”[4]。警察權源于國家權力，是公權力的一種具體形態(tài)；其設定和實施的目的在于，“維護國家安全和公共秩序，為了保護公民、法人或其他組織的合法權益；體現(xiàn)了公共利益和社會公共安全的性質(zhì)”[5]。警察權實現(xiàn)的方式、方法主要包括各種行為、措施、手段，既有剛性行為，如強制、處罰、查封、扣押，也有柔性行為，如教育指導、調(diào)解；既有一般行為，如許可、監(jiān)督、檢查，也有特殊行為，如緊急狀態(tài)處置、現(xiàn)場處置、強制約束、逮捕、拘留、武器警械使用等。

在警察法體系中，《人民警察法》是最高層級的法律，它所規(guī)范的警察權內(nèi)容，主要是第一層次、第二層次的警察職權，大都為原則性、概括性的規(guī)定；不可能規(guī)定得過于細致和具體，這樣才可能為制定低層次的警察法律法規(guī)的具體職權內(nèi)容和形式，留有余地和空間，如制定有關治安管理處罰、交通管理、出入境管理等具體規(guī)范，以及制定治安強制、刑事強制等措施，突發(fā)事件或違法現(xiàn)場的處置、武器使用、查驗、搜查、傳喚、盤查等措施的法律規(guī)范。

三、警察組織和警務人員是《人民警察法》規(guī)范的重要內(nèi)容

從立法思路來看，《人民警察法》的制定，主要是規(guī)范警察權的內(nèi)容，圍繞警察權這個中心，明確警察權的概念及其內(nèi)涵；但設定警察權，必須明確權力主體，明確各類警察組織的性質(zhì)、地位、類型、體制以及領導關系、管理關系。因為，警察組織是警察權的基礎，警察權是警察組織享有和實施的權力，并非個人的權力；警務人員任職于警察組織，他們只能在與警察組織形成職務關系的前提下，才能代表警察組織行使警察權。所以說，只有在明確警察權力主體即警察組織的基礎上，才能夠設定警察的職責和權限；可見，警察組織是規(guī)范警察權的基礎和依托，也是規(guī)范警察權內(nèi)容的前提條件?！度嗣窬旆ā窇敶_定我國的警察組織體制、領導體制、主要警察部門、警察組織的設置、類型、職能定位、層級管轄、節(jié)制關系等。

《人民警察法》應成為規(guī)范警務人員的基本法，雖然警察權主體是警察組織，警務人員的職責和職權，均歸屬于警察組織的職責和職權；但是，警察組織的職責、職權都是通過警務人員來表達和實現(xiàn)的，因警務人員與警察組織存在著職務關系，他們代表著警察組織，并以警察組織的名義行使警察權。所以，《人民警察法》既要確定警察權的主體即警察組織，以及確定警察權的基本內(nèi)容，否則就失去該法的制定和存在的意義。不僅如此，還應當規(guī)范履行警察職責、執(zhí)行警察職務、行使警察權力的警務人員，因為警務實踐就是警務人員的實踐過程，警務活動就是警務人員的活動，警察權是由警務人員實施的和體現(xiàn)的?！度嗣窬旆ā窇攲烊藛T的法律性質(zhì)、地位予以規(guī)定，規(guī)范警務人員的分類管理、規(guī)定警銜制度、明確警務人員的錄用、培訓、考核、晉升、獎勵、懲戒、辭職、辭退、服務年限和退休等制度；此外，還應當體現(xiàn)從嚴治警、從優(yōu)待警的立法思想，加強對警務人員的嚴格管理。

四、《人民警察法》應當貫穿履行職能、執(zhí)行職務的核心內(nèi)容

警務活動就是圍繞警務人員履行警察職能、執(zhí)行職務這個主線。無論設置警察組織、確定警察職責、規(guī)范警察職權，還是關于對警務人員的管理、權益的保障、權利義務的規(guī)定，都體現(xiàn)了警察執(zhí)行職務這個核心內(nèi)容。因此，《人民警察法》規(guī)范的內(nèi)容必然與這個核心內(nèi)容相關；倘若與履行警察職能、執(zhí)行警察職務的警務活動沒有直接關系，則不宜在該法中規(guī)定。

《人民警察法》規(guī)范和調(diào)整的是警務活動關系，這一社會關系是由警察組織與其他主體，包括各種組織、公民，在警察履行職能、執(zhí)行職務的過程中所形成的。警務關系的主要內(nèi)容體現(xiàn)了警察職責、任務、職權、義務，以及其他社會主體的權利、義務和責任等；警察法就是要調(diào)整雙方主體的責、權、利之間的相互關系，明確權利義務、權益責任，從而達到權利與義務、權力與責任的實現(xiàn)與平衡。因此，《人民警察法》不僅要規(guī)范警察組織的職責、職權，規(guī)范警務人員的權益、責任和義務；還應當規(guī)范其他組織、公民的責任和義務，諸如協(xié)助執(zhí)行、配合執(zhí)法、提供支持、保障執(zhí)行、遵守秩序、履行義務等，對于違反法定義務的，應當承擔責任并予追究法律責任。對于妨礙警察執(zhí)法、暴力抗法、暴力襲警等引起社會高度關切的違法行為，應當嚴格規(guī)范并給予懲處；還要對那些拒絕協(xié)助配合執(zhí)法、知情不報及拒絕提供線索證據(jù)等行為，予以懲處。

《人民警察法》的修訂，應當堅持問題導向，以問題引領立法。警務實踐是警察立法的重要實踐依據(jù)，當前較為突出的問題諸如：非警務活動的協(xié)助，對財產(chǎn)的即時強制，濫用警力，暴力襲警行為的現(xiàn)場處置，警察調(diào)查權的具體運用及方法、措施，排除妨礙警察執(zhí)法，配合其他部門執(zhí)法等問題，以及構建警察職業(yè)保障制度等。另外，諸如如何從優(yōu)待警，如何保障與適應警務工作風險等問題也需要在立法中加以體現(xiàn)。

[1]惠生武.警察法論綱[M].北京：中國政法大學出版社,2000(1)：6.

[2]惠生武.治安學概論[M].武漢：武漢大學出版社,2017(1)：54.[3]惠生武，馬騰.論警察權的性質(zhì)與特點[J].河南公安高等?？茖W校學報,2010(2).

[4]夏菲.論英國警察權的變遷[M].北京：法律出版社,2011(6)：121.[5]惠生武.論警察權產(chǎn)生與形成的基礎[J].中國人民公安大學學報,2009(1).

(責任編輯：岳凱敏)

People’s Police Law as the Basic Law in China’s Police Law System——Some Reflections on People’s Police Law (Revised Draft)

HUI Sheng-wu

(Northwest University of Politics & Law, Xi’an, Shanxi 710063, China)

In China’s police law system The People’s Republic of China People’s Police Law should be the comprehensively applicable basic law that keeps all police organizations of various organizational structures in unification and standardization.People’s police law, stipulating the basic police powers and powers performance in assorted police acts, management and approaches, consists of two levels police powers, public security management power and criminal implementation power of police at the first level; other public security management powers including public order management, highway traffic management, fire service, exit-entry management and criminal enforcement powers including criminal investigation and penalty execution at the second level; public organization is the fundament of police power that can be established only after the normalization of the former; police powers and police functions are achieved in conducting police activities; people’s police law bring the essential parts of fulfilling police function and implementing police power together.

basic law; police law system; police powers; police organizations; police functions

2017-03-12

惠生武(1957— )，男，陜西延安人，西北政法大學反恐法學院教授，昆侖學者，青海民族大學特聘教授，主要研究方向為警察法學、治安學。

D631

A

1008-2433(2017)03-0092-04