從理論到實踐：警察法修改的基本問題
——《人民警察法》修改座談會綜述

孫衛(wèi)華

(河南警察學院,河南 鄭州 450046)

從理論到實踐：警察法修改的基本問題
——《人民警察法》修改座談會綜述

孫衛(wèi)華

(河南警察學院,河南 鄭州 450046)

警察法學基礎理論是警察立法不可或缺的理論支撐。當前，我國《人民警察法》的修改應當在深入研究警察法學基礎理論的基礎上形成對其基本定位、結(jié)構(gòu)安排以及具體制度的設計。同時，《人民警察法》的修改應當積極回應和適應當前我國建設法治國家，推進國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的要求，體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的憲法精神。嚴格遵循立法程序，規(guī)范立法語言，保障警察法的合法性。

警察法修改；基礎理論；實踐；立法建議

根據(jù)中央關于全面深化公安改革的決策部署，2014年以來，公安部將修改《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)作為全面深化公安改革的重點項目，著力推動修法工作。歷時兩年形成了《人民警察法》(修訂草案稿)(以下簡稱修訂草案稿)，并于2016年12月1日向社會公開征求意見。為體現(xiàn)學術(shù)支持行動，為《人民警察法》的修改提供智力支持和理論支撐，2016年12月25日，由中國警察法學研究會警察法學基礎理論專業(yè)委員會主辦，河南財經(jīng)政法大學刑事司法學院、河南警察學院法律系和河南省法學會警察法學研究會共同承辦的《人民警察法》修改座談會在鄭州召開。來自國內(nèi)學術(shù)機構(gòu)、高校及實務部門的專家學者近40人參加了會議。與會的專家學者從警察法學基礎理論視角出發(fā)，對《人民警察法》的修改從宏觀立法構(gòu)想到具體立法建議深入交流、建言獻策。綜觀與會學者觀點，就《人民警察法》修改中應當厘清的基本問題形成了一些共識，同時對《人民警察法》(修訂草案稿)提出了一些具有針對性的立法建議。

一、警察法學基礎理論與《人民警察法》的修改

警察法學基礎理論是警察法學研究的基礎和邏輯起點，也是警察立法和警務改革不可或缺的理論支撐。自20世紀80年代以來，北京、河南、陜西、江西、山西、江蘇等地的警察法理論與實踐工作者開始了系統(tǒng)深入的警察法學研究，我國大陸地區(qū)警察法學日漸繁榮。特別是2012年中國警察法學研究會的成立，極大地推動了警察法學研究的進一步發(fā)展，警察法學研究隊伍不斷壯大，研究成果日益豐碩。在警察法學的概念體系、警察權(quán)、警察法律關系等重大基礎理論研究方面，學者們已經(jīng)形成諸多學科共識。中國警察法學研究會秘書長、中國人民公安大學邢捷教授認為，當前中國警察制度的變革正處于一個關鍵的歷史時期，警察法學基礎理論研究應當為當前警察立法和警務改革積極提供應有的理論支撐，推動警務法治建設。應當在深入研究警察法學基礎理論的基礎上形成對《人民警察法》的基本定位、基本架構(gòu)以及可操作制度的設計，從而使《人民警察法》的修改達到預想的目的。當前，急需厘清形成共識的警察法學基礎理論問題有很多，其中核心性問題有兩個：

(一)警察的含義

警察含義是我們進行學科研究和立法的原點和邏輯起點問題，《人民警察法》修改首先要厘清什么是警察。警察是一種歷史現(xiàn)象[1],考察我國近代以來警察法學理論，關于警察的含義莫衷一是。警察之意義具有強烈的時空性，單從某一角度、某一時代或某一國度為基點研究警察的概念，都將賦予警察兩個字不同之內(nèi)涵[2]。理論上的警察含義，有學者認為警察是維護安全與秩序的行政力量，有學者認為警察是國家統(tǒng)治與管理中，運用行政、刑事、服務等手段實現(xiàn)統(tǒng)治與管理的行為，還有學者認為警察是行政功能，警察有限制自由的消極行政功能、促進社會福利發(fā)展的積極行政功能和協(xié)助其他行政的功能。理論上的警察含義是應然層面的，在實然層面上即實定法上的警察含義與理論含義是有差距的。在《人民警察法》修改中，我們探討的實際上是實定法中的警察含義。

河南省法學會警察法學研究會副會長、河南財經(jīng)政法大學師維教授梳理了新中國成立以來的兩部警察法，即1957年《人民警察條例》和1995年《人民警察法》中的警察含義，他認為《人民警察條例》是目前為止我國唯一的一部明確規(guī)定警察含義的法律，其中規(guī)定了“人民警察是武裝性質(zhì)的治安行政力量”。遺憾的是，1995年《人民警察法》對此沒有傳承下來，反而回避了警察含義問題，只是列舉了警察的范圍。這一原點問題的缺失帶來了警察實踐中的諸多困境，諸如救助、調(diào)解等積極行政在無法律依據(jù)情況下，在基層實踐中被泛化；協(xié)助其他行政的非警務活動在基層警務工作中被無序操作等等，這些都與警察法律含義的缺失有關。在《人民警察法》修改中應強化警察的積極行政和明確規(guī)定警察協(xié)助其他行政職能的范圍。對于警察的武裝性質(zhì)，師維教授認為，警察包括武裝警察和民事警察，武裝警察是專門從事武力的警察武裝力量，但民事警察可以在一定范圍內(nèi)去武裝性或去武力化。中國人民公安大學高文英教授認為，警察含義或功能的理論研究對修改《人民警察法》具有重要的支撐作用。修訂草案稿公布后，理論界和實務界對“調(diào)解民間糾紛”是否應該作為警察的法定職責討論非常多?；诶碚撋暇炀哂械姆e極行政功能及警察的宗旨和警察任務，建議警察法還是要體現(xiàn)警察對民間糾紛的介入，但對介入民間糾紛的范圍和路徑，包括其種類和責任要進行明確規(guī)定。

《人民警察法》修訂草案稿第二條規(guī)定了公安機關、人民警察的概念，但仍然沒有從根本上解決什么是警察的問題，從而帶來了《人民警察法》在立法定位、警察職權(quán)體系等問題上的不清晰，也無法回應現(xiàn)實需求。中國人民大學李元起教授認為，修訂草案稿關于警察的定義描述很不完善。按照現(xiàn)在的規(guī)定，“本法所稱人民警察，是指公安機關中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員”。在公安機關中，警察也基本上只包括了“刑警”和“治安警”，大量處于組織、管理、服務、宣傳、教育等領域的警察都被排除在外了，很不科學，必須重新予以定義。其他學者也有相同的觀點，認為根據(jù)這一規(guī)定，公安院校教師、人民法院、人民檢察院司法警察等主體的地位將很難界定。

(二)警察權(quán)

警察權(quán)是警察法學理論研究和立法中的核心問題。當前警察權(quán)的研究成果中，學者探討的問題多集中于警察權(quán)的屬性、警察權(quán)的規(guī)范與限制、警察權(quán)與公民權(quán)的沖突與平衡，并在某些問題上達成了共識。同時，警察權(quán)理論中尚有某些問題存在爭議。在會議上，學者對警察權(quán)問題的討論主要涉及兩個方面。

1.警察權(quán)的構(gòu)造

警察權(quán)的構(gòu)造包括縱向構(gòu)造和橫向構(gòu)造兩方面?！度嗣窬旆ā沸抻啿莅父宓谒臈l規(guī)定的中央和地方公安事權(quán)劃分，回歸到理論層面也是警察權(quán)的構(gòu)造問題，學者對于這一問題存在不同的觀點。

師維教授認為，當前我國中央層面上的警察權(quán)構(gòu)造，情況很復雜，涉及公安部與最高人民法院、最高人民檢察院及其他部門相互之間的協(xié)調(diào)和平衡。最終的結(jié)果將直接關乎司法警察、專業(yè)警察及其他警察主體的法律地位，也關乎《人民警察法》的基本定位。《人民警察法》修訂草案稿將公安機關事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)以及中央和地方共同公安事權(quán)。這個是涉及我們中央和地方事權(quán)劃分問題，是三中全會、四中全會、五中全會反復在說的一個問題，而事實上當前我國的警察管理體制與央地分權(quán)的警察權(quán)構(gòu)造并不一致，我們在人事任免權(quán)、在處置權(quán)等方面的法律法規(guī)均在傳達一個信號，即中央警察集權(quán)的加強，這種做法對地方工作的積極性、主動性都會帶來影響。修訂草案稿規(guī)定的中央和地方公安事權(quán)劃分能否落實是需要我們思考的。高文英教授認為，根據(jù)我國的國情和特點，可能還有必要保持警察權(quán)的高度集中。李元起教授認為，中央和地方事權(quán)劃分是一種不適當?shù)囊?guī)定。把權(quán)力劃分為中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)的方法，是聯(lián)邦制國家劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦組成單位權(quán)力的方法。在單一制國家，一切事權(quán)都歸中央所有，在遵循中央與上級集中統(tǒng)一領導，尊重地方和下級自主權(quán)的原則下，中央和地方才有職權(quán)分工。在我國單一制體制下，一切地方都不應當擁有獨立事權(quán)，尤其是行使警察權(quán)的公安機關，更需要實行集中統(tǒng)一領導，“依法”劃分出“中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)”，有悖于我國的國家管理體制。為實現(xiàn)權(quán)力分工，應強調(diào)在遵循中央與上級集中統(tǒng)一領導，尊重地方和下級自主權(quán)的原則下，實行法定“職權(quán)”分工。

中央和地方警察事權(quán)劃分反映的是一個國家的警察管理體制，是世界各國警務發(fā)展中都會遇到的一個問題。警察管理體制是與國家政體、歷史淵源等因素密切相關的。從世界范圍內(nèi)來看，各國的警察管理體制并不是靜止不變的。例如英國原本是地方自治的警察體制，但近年來英國的警務改革和警察立法在不斷地加強中央對地方警察事務的管理權(quán)限，美國也是如此，近年來美國的聯(lián)邦警察法修改中，聯(lián)邦警察的權(quán)力也呈現(xiàn)出一種擴張趨勢。我國當前的警務改革和立法中面臨的這一問題是正常的。我國原有的統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主的警察管理體制也并非一成不變，可以考慮因時而變，但是在當前央地事權(quán)整體劃分界限和標準不明晰的情況下，建議《人民警察法》不急于將其寫進文本中。

2.警察權(quán)的擴張和限制

警察權(quán)作為一種公權(quán)力，在國家權(quán)力體系中處于核心地位。警察權(quán)在一定程度上是反映一個國家法治狀況的晴雨表。北京大學湛中樂教授認為，在強調(diào)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化、強調(diào)法治國家、法治政府建設大背景下，《人民警察法》制定和修改的核心問題，就是警察權(quán)的授權(quán)、賦權(quán)和控權(quán)，即賦予警察機構(gòu)必要而適當?shù)木鞕?quán)力的同時，要規(guī)范和限制其權(quán)力，離開了規(guī)范和限制，警察權(quán)就可能會偏離法律的目的。談到警察權(quán)力的限制，重慶市人大立法專家、西南政法大學但彥錚教授強調(diào)，《人民警察法》要重點解決警察權(quán)力運行程序的法定化和警察權(quán)力監(jiān)督制約機制的法定化，加強對警察執(zhí)法和權(quán)力行使的監(jiān)督和制約。江西警察學院鄧國良教授建議，將修訂草案稿第九十五條第一款修改為“人民警察執(zhí)行職務，依法接受行政監(jiān)察機關、人民檢察院以及新聞媒體的監(jiān)督”。

限制和規(guī)范警察權(quán)的理念應當貫穿于《人民警察法》制定修改的全過程，在結(jié)構(gòu)安排、具體制度中均應當體現(xiàn)這一要求。從理論層面或應然層面而言，隨著國家法治進程的發(fā)展，警察的消極行政功能或曰權(quán)力作用應當逐步縮減，而警察的積極行政功能或曰非權(quán)力作用應當逐步擴張。在實定法層面或?qū)嵢粚用嫔?，?957年《人民警察條例》到1995年《人民警察法》再到修訂草案稿，警察的消極行政功能卻呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢，雖然在當前嚴峻的反恐形勢和治安形勢之下，警察權(quán)的擴張似乎確有其必要性，但必須看到警察發(fā)展的一般規(guī)律，在修法中科學平衡賦權(quán)與控權(quán)的關系。李元起教授認為，警察法的基本職能之一是賦予公安機關和警察必要的權(quán)力和權(quán)力行使的明確界限。建議進一步細化警察權(quán)行使程序，同時對一些在實踐中得到確認、不應當屬于警察權(quán)范圍內(nèi)的事項，通過規(guī)定負面清單或排除列舉的方式加以排除。高文英教授則認為，《人民警察法》的修改是對20年來我國社會形勢發(fā)展變化在立法上的回應。我國處于社會轉(zhuǎn)型期，警察權(quán)的配置應當考慮怎樣應對恐怖主義形勢嚴峻、犯罪率居高不下的壓力，建議警察權(quán)不能輕易收縮。但是如果我們在這個方面達成共識，就有必要通過立法明確警察權(quán)力的范圍，對其限度加以厘清和明確。同時，必須建立明確的警察權(quán)力啟動機制，減少警察權(quán)力行為對公民接觸或施加影響的隨意性。甘肅警察職業(yè)學院盧建軍教授認為，警察權(quán)是國家權(quán)力中最核心的權(quán)力部分，由于其具有的強制性特點，不能輕易動用，因為一旦使用就會對公民的基本權(quán)利產(chǎn)生不利影響。在后續(xù)的補充意見中，河南警察學院孫振雷教授則從另外一個角度考察了警察權(quán)的規(guī)制問題。他認為，隨著二元社會的確立和市場經(jīng)濟的發(fā)展，私人安全需求日益凸顯，作為公共資源的警察權(quán)應當在私人安全領域逐步退出，讓位于民間安保服務，這是警察社會化的一個基本趨向，應當在人民警察法中以恰當?shù)姆绞椒从吵鲞@一趨勢，并對民間安保業(yè)的發(fā)展作出原則性安排，理順警察權(quán)與民間安保的法律關系?？梢姡鞕?quán)擴張的現(xiàn)實需要與法治國家限制公權(quán)力隨意擴張之間的沖突是當前立法中無法回避的一個兩難問題，《人民警察法》修訂中必須對這一問題作出回應并進行合理的制度安排。

警察立法與基礎理論發(fā)展緊密相關。江蘇警官學院徐偉教授等與會專家認為，在當前警察法學基礎理論研究準備尚不十分充分的情況下，倉促啟動這次《人民警察法》的修訂可能會影響立法質(zhì)量。但是大家也認識到，我國現(xiàn)行的1995年《人民警察法》至今已適用21年，很多規(guī)定表現(xiàn)出與當前的社會發(fā)展，特別是與警務工作實際需要不相適應，《人民警察法》的修改具有必要性和緊迫性。高文英教授特別指出，理論研究是否成熟與一部法律的修訂有聯(lián)系，但不是絕對的。制定得再好的法律，也會存在理論爭論，而且會一直有理論上的爭論，所以理論邏輯和實踐邏輯應該是互相補充的。專家們希望在有關立法機關和學術(shù)機構(gòu)的推動下，在后續(xù)的立法進程中加強與修法密切相關的專題理論研究，確保修訂后的《人民警察法》是一部高質(zhì)量的法典。

二、《人民警察法》的基本定位

《人民警察法》的基本定位指《人民警察法》在我國警察法律體系中的地位及其性質(zhì)。對《人民警察法》的基本定位直接影響著這部法律的立法目的、結(jié)構(gòu)安排和內(nèi)容體系。因此，在《人民警察法》修改中有必要首先厘清其基本定位，針對這一問題，與會專家學者從兩個方面進行了探討：

(一)《人民警察法》在我國警察法律法規(guī)體系中的地位

專家學者一致認為《人民警察法》應當是我國警察法律體系中的基本法。陜西省警察法學研究會會長、西北政法大學惠生武教授認為，警察法律體系是一個龐大、多層次的體系，可以說警察部門適用的法律法規(guī)，都屬于警察法的范疇。《人民警察法》應該是警察法律法規(guī)體系中的一個基本法，是警察法律體系中的第一個層次的法律，具有能夠統(tǒng)領各種法律形式的警察法律法規(guī)的地位。北京大學湛中樂教授認為，《人民警察法》的修改首先應以憲法為依據(jù)，當前警察執(zhí)法所適用的《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《集會游行示威法》、《槍支管理法》、《反恐怖主義法》等構(gòu)成了警察法律法規(guī)體系。在應然性的層面，《人民警察法》應該居于警察法律法規(guī)體系中的基礎性地位。西南政法大學但彥錚教授認為，警察法調(diào)整的核心，是以警察職能、職責、國家警察權(quán)力的法定化為基本的立法目的和初衷，警察法的定位應當是警察法律體系的母法、核心法。

(二)《人民警察法》性質(zhì)定位

學者對《人民警察法》性質(zhì)定位的探討主要涉及兩個問題：

1.《人民警察法》應當是狹義的“公安人民警察法”，還是綜合的“人民警察法”。

這一問題的核心是警察法的主體。我國1995年《人民警察法》沒有明確規(guī)定警察的概念，而是列舉了人民警察的范圍包括公安機關、國家安全機關的人民警察、監(jiān)獄人民警察、人民法院、人民檢察院的司法警察。同時，我國還有兵役制的武裝警察、海警，以及鐵路、民航、森林、交通及海關走私犯罪偵查部門等行業(yè)公安機關，這些警察主體雖然在管理體制、職責范圍等方面有差異，但在權(quán)力根本屬性上是一致的，都具有強制性、執(zhí)行性和公共性。1995年《人民警察法》雖然是以公安機關人民警察為主體來制定的，但對于其他幾類警察進行了概括性規(guī)定。相較而言，《人民警察法》(修訂草案稿)僅對公安機關、公安機關人民警察的概念進行了界定，在內(nèi)容上基本是以公安機關及其人民警察為主體。修訂草案稿的這一變化引起了學者熱議?；萆浣淌谡J為，既然我們將這部法律命名為《人民警察法》，它就應該名副其實，能夠規(guī)范所有的人民警察，成為一個能夠囊括我國各個警察部門、各種體制警察組織的基本法和綜合法。雖然要制定這樣一個綜合法難度很大，但是也并非做不到。湛中樂教授認為，《人民警察法》不應僅僅是公安人民警察法，還應當涵蓋武裝警察、海警、行業(yè)警察、司法警察、安全機關警察等主體。在立法技術(shù)上可以考慮以公安機關人民警察為主，同時對其他警察作出概括性、原則性規(guī)定?！度嗣窬旆ā沸抻啿莅父甯絼t第一百零四條，在適用中可能會產(chǎn)生問題，因此要慎重考慮該條規(guī)定在草案中的位置。但彥錚教授認為，所謂人民警察，就是依法履行警察職責的機關及其人員，不僅包括公安機關人民警察，也包括國家安全機關、監(jiān)獄等機關及其人民警察。相較于1995年《人民警察法》，修訂草案稿第二條所界定的警察和公安機關的概念范圍過窄，可以在保留1995年《人民警察法》原有表述基礎上，增加“上述機關中依法行使警察職能的人員”。中國人民大學李元起教授認為，從修法通過可能性角度講，若草案只規(guī)定公安警察的內(nèi)容，對其他警察的問題基本忽視，很可能遭到其他機關或部門的反對或抵制，全國人大常委會也會很為難，不利于通過。在草案中，應當適當規(guī)定其他警察的某些內(nèi)容，尤其是體現(xiàn)警察共同特點的內(nèi)容。至于《公安警察法》，可在《警察法》通過的基礎上，由國務院甚至公安部，以行政法規(guī)或行政規(guī)章的形式具體落實，當然，最好是通過國務院的行政法規(guī)落實。

實務部門的專家對于警察法的主體也較為關注，河南省警察法學研究會副會長兼秘書長、河南省公安廳法制總隊馬中虎總隊長認為，《人民警察法》的主體范圍過于狹窄，在我國法治化進程下，應該有一個統(tǒng)一的《人民警察法》，其中應該包含各個機關的人民警察，在結(jié)構(gòu)安排上，建議對所有警察主體的統(tǒng)一的組織法、警察權(quán)等作出概括性規(guī)定。

綜合與會專家學者的觀點，《人民警察法》在修訂中應當注重糾偏，即《人民警察法》應當是一部涵蓋我國各警察主體的基本法。

2.《人民警察法》應當是警察組織法、警察職權(quán)行使法還是兼具二者的綜合法。

這一問題的核心是警察法的立法體例。考察世界其他國家和地區(qū)的警察法，可以發(fā)現(xiàn)有兩種立法體例，一是分別制定警察法、警察行使職權(quán)法。“警察法”以警察組織法為主，主要規(guī)定警察管理體制、警察組織、警察人員的宏觀職責、組織管理和警務保障。在警察組織法中也會規(guī)定警察職責和權(quán)力，但主要是概括和宏觀性授權(quán)，行使職權(quán)的具體要求和程序則通過其他法律專門詳細規(guī)定。如我國臺灣地區(qū)分別制定的有《警察法》、《警察法實施細則》、《警察職權(quán)行使法》。在《警察職權(quán)行使法》中專門規(guī)定警察職權(quán)主體、行使原則以及身份查驗、資料收集、即時強制等具體警察行使職權(quán)行為。第二種立法體例為警察法是警察組織法和警察職權(quán)行使法的綜合體。如《俄羅斯聯(lián)邦警察法》就是此種模式，其中規(guī)定了俄羅斯警察機關的組織體制、警察機關的職責和權(quán)力、警械武器的使用、警察人員的管理等，是一部集組織法和職權(quán)行使法為一體的綜合性法律。我國警察法受前蘇聯(lián)影響，從1957年《人民警察條例》到1995年《人民警察法》，在立法體例上均是將警察法作為警察組織法和職權(quán)行使法的綜合體，以警察組織法為主，有關職權(quán)行使的法律規(guī)定較為原則和概括。修訂草案稿延續(xù)了此種立法體例，在1995年《人民警察法》基礎上，對《公安機關組織管理條例》、《居民身份證法》、《突發(fā)事件應對法》、《禁毒法》、《治安管理處罰法》、《反恐怖主義法》的相關內(nèi)容進行了吸收，形成了一個包含警察組織管理法律制度和警察行使職權(quán)法律制度、實體法和程序法的集合體。

與會專家學者對于警察法的立法體例存在兩種觀點：一種觀點是延續(xù)現(xiàn)行《人民警察法》的模式，同時對《人民警察法》警察職權(quán)行使法律規(guī)范內(nèi)容加以完善。江蘇警官學院繆文升教授認為，《人民警察法》是融實體法與程序法于一體的，但是在內(nèi)容方面?zhèn)戎赜趯嶓w法律規(guī)范，程序法律規(guī)范較為單薄，基本沒有回應當前執(zhí)法規(guī)范化程序的基本要求，建議《人民警察法》將程序單列一章專門規(guī)定。甘肅警察職業(yè)學院盧建軍教授對《人民警察法》的現(xiàn)行立法體例提出了不同的觀點，他認為修訂草案稿中警察的職責權(quán)力一章共二十五個法律條文，其中警察職權(quán)行使的法律規(guī)范有二十一條，如此龐大的職權(quán)體系，如果在一部法律中進一步具體化、明確化，就會沖淡法律的組織法屬性。建議對警察組織法和警察職權(quán)行使法分別專門立法，提高立法質(zhì)量。

綜合以上兩種觀點，各有優(yōu)劣，但考慮到立法的延續(xù)性、傳承性，會議認為推翻現(xiàn)有立法體例重新構(gòu)建一種新的立法體例的現(xiàn)實可能性較小。較為穩(wěn)妥的方式是將《人民警察法》定位于警察組織法為主，同時兼顧對警察職權(quán)作出基本界定和授權(quán)，明確警察行使職權(quán)的基本原則和程序制度，對于具體警察權(quán)力的程序性規(guī)定，則可通過其他單行法律或法規(guī)加以解決。

三、《人民警察法》的立法理念

德國法理學家拉德布魯赫說過，“法律是按照其意義必須服務于法律理念之物”[3]。立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者縱觀全局認識和把握立法，為立法實踐活動提供指導思想[4]。對于推進科學立法、實現(xiàn)法的價值、平衡權(quán)利與權(quán)力的關系都有著重要意義。與會專家認為，《人民警察法》的修改應當積極回應和適應當前我國建設法治國家，推進國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的要求。

會議認為，警察立法應當從三個方面回應和體現(xiàn)國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的要求。一是治理主體的多元化。社會治安的治理不再是公安機關一家的事情，而是要思考怎么實現(xiàn)治理主體的多元化。二是治理手段的多元化。三是治理手段從剛性到柔性。比如說管制等刑罰執(zhí)行實行社區(qū)矯正、刑事和行政強制措施手段的變化、行政許可范圍的縮減，以及維護社會治安過程中行政合同、行政指導方式的應用與落實，意義非常大。

尊重和保障人權(quán)也應是《人民警察法》修改時遵循的基本理念。修訂草案稿第七條將尊重和保障人權(quán)作為警察法的基本原則之一，反映了立法理念的進步。在警察職責特別是警察權(quán)力配置時，這一原則應該貫穿始終。江蘇警官學院李曉軍教授從警察使用武力的視角，談到了怎樣在警察權(quán)力配置中落實尊重和保障人權(quán)理念。建議應當明確規(guī)定警察使用武力時遵守必要限度原則、非致命原則、正當程序原則等更加具體的二級原則。同時，從尊重人權(quán)角度考慮，武力使用應當有一個梯度安排，把非致命武器放在警察使用武器的梯度安排中。

四、《人民警察法》修改的規(guī)范性

(一)立法程序的規(guī)范

合理、完善的立法程序，是提高立法質(zhì)量的重要保證。通過立法程序，法律草案獲得國家公權(quán)力的背書，得到國家的認可與支持，從而上升為法律。立法程序是唯一可以制定或變動法律的程序，法律是否具有合法性以及合法性的強弱都直接取決于立法程序[5]。根據(jù)我國立法法和有關法律的規(guī)定，全國人大及其常委會制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個階段。根據(jù)立法法，提出法律案應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。因此，起草法律草案，是立法工作的基礎性環(huán)節(jié)。從我國立法實踐看，通常在立法規(guī)劃和立法計劃下達后由某機關或部門具體承擔法律草案的起草任務。公安部作為主管全國公安工作的國務院部門，承擔了1957年《人民警察條例》和1995年《人民警察法》法律草案的起草任務，2014年公安部開始推動《人民警察法》修改，并于2016年12月1日，通過相關平臺公布《人民警察法》修訂草案稿，體現(xiàn)了開門立法，對于提高立法質(zhì)量、加強立法的民主性具有積極意義。

與會專家認為，《人民警察法》是警察法律法規(guī)體系中的基本法，其立法過程必須嚴謹，應當嚴格遵循我國立法和有關法律規(guī)定，防止因為立法程序的瑕疵而影響立法進程和法律效力。湛中樂教授認為，《人民警察法》由公安部起草，可能會在一定程度上影響立法的公正性和中立性。我國的其他立法似乎也存在這一問題，如司法部起草《社區(qū)矯正法》，可能考慮部門利益會相對要多。來自實務部門的馬中虎總隊長認為，當前部門色彩太濃的立法思維不合時宜，建議應該淡化部門立法的色彩，可以考慮委托第三方或者至少是準三方——專門的立法機構(gòu)來進行，相關部門也可以參加。立法的過程也是為將來法律實施創(chuàng)造條件的過程，也是全體社會成員包括警察和公民樹立法律意識和法治思維的一個過程。社會成員廣泛并深入?yún)⑴c立法過程，有助于法治意識的培養(yǎng)和法律的實施。師維教授認為，《人民警察法》的修改應當多征求實務部門的意見和建議，對實務部門的立法需求進行回應。同時應當注重立法過程和立法程序的合法與正當性。

(二)立法語言的規(guī)范

立法語言承載著將立法者的抽象法律動機轉(zhuǎn)化為具體的條文，將人們共同的法律意識定型為有確定形式的法律文本，借以實現(xiàn)法的目的之重任。立法語言不僅決定立法質(zhì)量的高低，更影響立法目的的達成[6]。《人民警察法》修訂草案稿立法語言是否準確、嚴謹、規(guī)范成為學者關注的重點問題之一。

一是立法語言的政治性色彩較為濃重。山西大學陳晉勝教授對《人民警察法》修訂草案稿的立法語言作了非常深入的研究，指出修訂草案稿第五條的四個“忠于”應該改成“忠于憲法和法律”，因為忠于憲法，里邊包含著忠于共產(chǎn)黨、忠于國家、忠于人民等等。繆文升教授認為，《人民警察法》不應過度渲染或反復使用“必須、應當、不得”這些詞。從法理學層面看，法律規(guī)范包含至少是三個，一個是概念，一個是規(guī)則，一個是原則。規(guī)則主要包含兩個基本的要素，第一個是前提條件，第二個是法律后果?！氨仨殹⒉坏煤蛻敗笔且环N規(guī)則，違反規(guī)則就應當有后果。而在修訂草案稿中很多“必須、應當、不得”列出來以后，沒有相應的措施和后果，建議在立法過程中要運用法學基本理論規(guī)范立法語言，從法律規(guī)則兩個基本要素來界定法律的基本條文。此外，草案稿第五條提出的政治建警的人民警察隊伍建設原則、第六條提出的專群結(jié)合原則等在語言上都顯示出濃重的政治色彩。

二是立法語言不規(guī)范、不嚴謹。鄧國良教授建議草案稿第三條“維護社會治安秩序和社會穩(wěn)定”、第十二條第三項“維護國家安全和社會穩(wěn)定”均刪除“和社會穩(wěn)定”。維護社會穩(wěn)定是社會和國家的共同責任，不是警察一家的事，這樣表述，就意味著穩(wěn)定是警察一家的事情了，不僅不合適，而且用語不規(guī)范。同時建議將草案稿第八十七條“人民警察在執(zhí)法活動當中，應當尊重和保護個人的人格尊嚴”，“個人”改為“公民”，語言更為規(guī)范。徐偉教授認為，立法中的一些語言表達需要更加準確。比如第四十條“國家建立由國務院公安部門統(tǒng)一管理的人民警察應急處突專門力量”這樣的表述，從文法上面來講是有問題的。立法語言表達應該完整，不能使用縮寫“處突”。其他學者在討論中也談到了一些草案稿中語言不嚴謹?shù)膯栴}，不再一一贅述。

五、對《人民警察法》(修訂草案稿)的具體建議

《人民警察法》的修改是我國警察法治進程中的重大事件，與會專家秉承學者使命和學術(shù)擔當，對《人民警察法》的修改提出了很多具體建議。這些建議既有宏觀上的結(jié)構(gòu)編排、也有微觀上具體制度和法律文本的設計、立法語言的修改等。其中下面幾個問題是專家學者們普遍關注的：

(一)警察法的原則和警察權(quán)的原則

首先需要明確，警察權(quán)的原則和警察法的原則是不同的兩個概念。警察法的原則應當是指導和規(guī)范警察法的立法、執(zhí)法以及指導規(guī)范警察行為的實施及爭議處理的基礎性法則，是貫穿于警察法具體規(guī)范之中，同時又高于警察法具體規(guī)范，體現(xiàn)警察法基本價值觀念的準則，對警察法律關系的各個方面具有普遍的指導意義。警察權(quán)的原則是指在警察權(quán)的立法配置、警察權(quán)的行使的全過程必須遵循的基本理念和基本準則。1957年《人民警察條例》和1995年《人民警察法》均未對警察法的原則和警察權(quán)的原則作出明確規(guī)定。修訂草案稿在總則中明確規(guī)定了人民警察隊伍建設的基本原則、專群結(jié)合的工作原則、法治原則、權(quán)力行使適度原則，這是修訂草案稿的亮點之一。但草案稿的這些規(guī)定還存在不足之處。一是將警察法的原則和警察權(quán)的原則混為一體；二是所確立的幾項原則存在不足。北京市法學會副會長、北京市公安局法制總隊黨委書記華列兵結(jié)合多年警察法治工作經(jīng)驗，對警察行使權(quán)力的原則提出了相關建議。他認為修訂草案稿第八條規(guī)定的人民警察權(quán)力行使的適度性原則中關于“相適應”、“多種措施可供選擇”的表述不明確、不易操作，且容易引起歧義。他建議將此條修改為“人民警察行使權(quán)力應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產(chǎn)損失為原則”，或者明確規(guī)定人民警察“暴力高一等級原則”，采取簡潔明了、易于實際操作的原則性規(guī)定。盧建軍教授認為，警察權(quán)力行使適度原則規(guī)定不明確、不好掌握，建議增加警察權(quán)力行使必要性原則。

綜合專家學者的上述觀點，建議在《人民警察法》總則中明確規(guī)定依法原則、警務公開原則、監(jiān)督和救濟原則作為警察法的基本原則；在第二章中明確規(guī)定比例原則、尊重和保障人權(quán)原則、正當程序原則、責任原則作為警察權(quán)的原則。

(二)警察人員管理制度

警察人員代表警察主體直接和具體實施警察行為，因此，規(guī)定科學、規(guī)范的警察人員管理制度，對于保障警察人員的正當權(quán)益、加強警察人員的管理具有重要意義。2015年2月通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度作為全面深化改革的任務之一。警察管理制度改革需要通過立法進行推進和落實，因此，修訂草案稿中的警察管理制度也是學者關注的熱點。與會專家學者一致認為，《人民警察法》應該通過具體的制度落實和體現(xiàn)從優(yōu)待警，同時必須強調(diào)對于警察人員管理的規(guī)范。很多學者建議，為了提高人民警察隊伍的整體素質(zhì)，同時與當前警察招錄實踐相一致，應當將擔任人民警察應當具備的學歷條件提高到“大學?？埔陨衔幕潭取?。 實務部門的專家還建議，應當明確試用期或見習期警察的法律地位和職責權(quán)限。為了激勵在職人民警察的職業(yè)榮譽感和使命感，應當充分保障離、退休人民警察的待遇。

(三)警察執(zhí)法權(quán)益保障制度

近兩年發(fā)生的王文軍案、雷洋案等涉警輿情事件，使得警察執(zhí)法權(quán)益保障成為理論界和實務界共同關注的熱點問題，也凸顯了我國現(xiàn)有立法的缺失。對于如何保障警察執(zhí)法權(quán)力和權(quán)益，與會專家學者提出了以下建議：

1.明確規(guī)定公民配合、協(xié)助、支持人民警察執(zhí)行職務的義務和相應的法律責任。與會專家學者認為，當前我國警察執(zhí)法權(quán)威被動搖，其原因是雙向的，既有警察執(zhí)法本身的原因，也有社會公眾、公民法律信仰、法治意識欠缺的因素。建議《人民警察法》明確規(guī)定公民應當配合、協(xié)助、服從、支持人民警察依法執(zhí)行職務的義務的同時，規(guī)定公民不履行該義務應承擔的相應的法律責任或罰則。華列兵書記建議明確“110”等緊急報警服務臺的法律地位和法定職責，對濫用、惡意撥打緊急報警電話、故意占用寶貴“生命線”的違法行為，應明確相應的法律責任。

2.明確規(guī)定人民警察履行職責時的免責制度及維權(quán)制度。鄧國良教授建議《人民警察法》應明確規(guī)定人民警察在履行救助義務時，因具有不可抗力和無力救助的情形，未能達到救助目的的，應當免除其法律責任。華列兵書記建議公安機關設立維權(quán)委員會，負責對公安機關及其人民警察受到的侵權(quán)行為，依法收集證據(jù)和有關材料，采取訴訟等形式維護公安機關名譽和形象、保護人民警察的合法權(quán)益。

[1]師維,高文英.警察法學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014:1.

[2]李震山.警察法論——警察任務篇[M].臺北：正典文化出版公司，2002:3.

[3] [德]拉德布魯赫.法哲學[M].王樸，譯.北京:法律出版社,2005:73.

[4]劉樹橋.立法理念的當代詮釋[J].湖北警官學院學報，2013(10)：27.

[5]汪全軍.合法性視角下的立法程序及其完善[J].湖南大學學報(社會科學版),2016(2):144.

[6]朱濤,柴冬梅.芻議立法語言的“準確性”元規(guī)則及其實現(xiàn)[J].河北法學,2016(6)：57.

(責任編輯：岳凱敏)

From Theory to Practice: Basic Problems of Police Law Amendment——Review of Symposium about People’s Police Law Amendment

SUN Wei-hua

(Henan Police College, Zhengzhou, Henan 450046, China)

The basic theory of police law review is an indispensible theoretical support for police legislation.At present, the revision of the police law of our country should make the design of its basic positioning, structure arrangement and specific system on the basis of in-depth study of the basic theory of police law review.Meanwhile, the amendment of police law should respond positively and adapt to the requirement of constructing a legal state and advancing the modernization of national governance capacity and system, and embody the constitutional spirit of respecting and guaranteeing human rights.The amendment should follow strictly the legislative procedure, standardize the legislative language and safeguard the legitimacy of police law.

police law amendment; basic theory; practice; legislative suggestion

2017-03-12

孫衛(wèi)華(1974— )，女，河南周口人，河南警察學院法律系副教授，法學碩士，主要研究方向為行政法學、警察法學。

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1008-2433(2017)03-0106-09