論財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)——以環(huán)境法上的狀態(tài)責(zé)任為核心

吳志光

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論財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)——以環(huán)境法上的狀態(tài)責(zé)任為核心

吳志光

按行政罰上之狀態(tài)責(zé)任若未達特別犧牲之程度，自未逾財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍。而狀態(tài)責(zé)任系指人民依法規(guī)之規(guī)定，對某種狀態(tài)之維持，因基于“與物之聯(lián)結(jié)關(guān)系”而具有義務(wù)（尤其是所有人、占有人），因違背此種義務(wù)，故須受到行政罰。就各類涉及污染防冶、危害預(yù)防之法規(guī)而言，當(dāng)行為責(zé)任之追究不足以達成立法目的時，狀態(tài)責(zé)任確實在現(xiàn)代干涉行政法（尤其是環(huán)境法制）具有不可或缺的重要意義。惟關(guān)于其概念之厘清，就學(xué)理與實務(wù)見解而言，則有進一步探討之必要。

財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)；狀態(tài)責(zé)任；行為責(zé)任

一、前言

環(huán)境污染問題早已不是區(qū)域性之問題，更會影響到整個地球的生態(tài)均衡，故事先預(yù)防及事后處理環(huán)境污染成為當(dāng)下環(huán)境法上的核心議題。若難以防范于未然，則亡羊補牢即相形重要。而最主要的亡羊補牢手段，即是透過行政罰的方式，制裁其制造環(huán)境污染之行為，環(huán)境污染排除之可能性，亦系透過行政罰的方式，促使其履行環(huán)境污染排除之義務(wù)。

按行政罰之對象原則上應(yīng)以行為人為重心（即所謂的“冤有頭、債有主”），在例外情形方處罰非行為人，此即所謂“行為責(zé)任”（Verhaltenshaftung）與“狀態(tài)責(zé)任”（Zustandsverantwortung）之區(qū)別。按狀態(tài)責(zé)任則指人民依法規(guī)之規(guī)定，對某種狀態(tài)之維持，因基于“與物之聯(lián)結(jié)關(guān)系”而具有義務(wù)（尤其是所有人、占有人），因違背此種義務(wù)，故須受到行政罰。就各類涉及污染防冶、危害預(yù)防之法規(guī)而言，當(dāng)行為責(zé)任之追究不足以達成立法目的時，狀態(tài)責(zé)任確實在現(xiàn)代干涉行政法（尤其是環(huán)境法制）具有不可或缺的重要意義。相較于行為責(zé)任之界定，狀態(tài)責(zé)任有其特別之處，甚至亦具有憲法上之重要意義，即狀態(tài)責(zé)任人雖非行為責(zé)任人，其責(zé)任的基礎(chǔ)及界限何在。有鑒于狀態(tài)責(zé)任已成為臺灣地區(qū)環(huán)境法制中的重要課題，本文擬由其憲法基礎(chǔ)為出發(fā)，探討其在臺灣地區(qū)環(huán)境法制中應(yīng)有之內(nèi)涵及相關(guān)議題。

二、財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的憲法基礎(chǔ)

按就財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性質(zhì)，臺灣地區(qū)大法官在“憲法”解釋中，即曾多次提及財產(chǎn)權(quán)具有社會義務(wù)（或責(zé)任），而非如論者所言，只能委諸于公共利益之要求。①例如“司法院”釋字第291號解釋即指出，“民法”關(guān)于因時效而取得所有權(quán)或其他財產(chǎn)權(quán)之規(guī)定，乃為促使原權(quán)利人善盡積極利用其財產(chǎn)之“社會責(zé)任”，并尊重長期占有之既成秩序，以增進公共利益而設(shè)。此項依法律規(guī)定而取得之財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)為“憲法”所保障。更為重要的是“司法院”釋字第400號解釋以“特別犧牲”作為劃定財產(chǎn)權(quán)社會責(zé)任界限的理論基礎(chǔ)，其稱“‘憲法’第十五條關(guān)于人民財產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障之規(guī)定，旨在確保個人依財產(chǎn)之存續(xù)狀態(tài)行使其自由使用、收益及處分之權(quán)能，并免于遭受公權(quán)力或第三人之侵害，俾能實現(xiàn)個人自由、發(fā)展人格及維護尊嚴(yán)。惟個人行使財產(chǎn)權(quán)仍應(yīng)依法受社會責(zé)任及環(huán)境生態(tài)責(zé)任之限制，其因此類責(zé)任使財產(chǎn)之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾并因而受益者，應(yīng)享有相當(dāng)補償之權(quán)利”。而“司法院”釋字第564號解釋亦稱：“人民之財產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障，‘憲法’第15條設(shè)有明文。惟基于增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權(quán)，國家并非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產(chǎn)權(quán)所應(yīng)忍受之范圍，應(yīng)就行為之目的與限制手段及其所造成之結(jié)果予以衡量，如手段對于目的而言尚屬適當(dāng)，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產(chǎn)權(quán)同時所應(yīng)負(fù)擔(dān)之社會義務(wù)，“國家”以法律所為之合理限制即與‘憲法’保障人民財產(chǎn)權(quán)之本旨不相抵觸?！薄八痉ㄔ骸贬屪值?77號解釋則提及：“又于煙品容器上應(yīng)為上述之一定標(biāo)示，縱屬對煙品業(yè)者財產(chǎn)權(quán)有所限制，但該項標(biāo)示因攸關(guān)國民健康，乃煙品財產(chǎn)權(quán)所具有之社會義務(wù)，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍，與‘憲法’保障人民財產(chǎn)權(quán)之規(guī)定，并無違背。”

綜上所言，由于財產(chǎn)權(quán)有社會義務(wù)性，立法者可以確定財產(chǎn)權(quán)人為了那些的公共利益（輕、中、高）所須課予之社會義務(wù)，而對人民財產(chǎn)權(quán)分別為比例性的拘束或剝奪。惟“司法院”釋字第400號解釋特別將環(huán)境生態(tài)責(zé)任獨立與社會義務(wù)外，其更可作為環(huán)境法上狀態(tài)責(zé)任的憲法基礎(chǔ)。且對于重大污染中狀態(tài)責(zé)任（乃至于整治責(zé)任）之課予，自具有重要意義。特別是土地資源系人民生存條件所不可或缺，并具有易破壞性及不易回復(fù)性等特質(zhì)，自應(yīng)以永續(xù)使用為維護保育目標(biāo)，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應(yīng)負(fù)擔(dān)社會義務(wù)，承擔(dān)適時排除對土地危害之責(zé)任，而不應(yīng)存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。且基于行政機關(guān)人力物力之局限性、土地之有限性、生活環(huán)境之易破壞性與難以回復(fù)性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態(tài)責(zé)任，尤其于行為人不明時，“狀態(tài)責(zé)任”之課予更屬維護土地環(huán)境不可避免之手段。②此種狀態(tài)責(zé)任若未達特別犧牲之程度，自未逾財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍。

三、狀態(tài)責(zé)任之立法意旨及其概念之厘清

按行政罰之處罰對象，原則上應(yīng)以行為人為重心，在例外情形方處罰非行為人，此即所謂“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”之區(qū)別。其中行為責(zé)任依自己或他人之行為，又可分為自己責(zé)任與代位責(zé)任，③而私法人、非法人團體或其他私法組織之代表權(quán)人，依“行政罰法”第15條之規(guī)定觀之，則兼有自己責(zé)任與代位責(zé)任。④至于狀態(tài)責(zé)任則指人民依法規(guī)之規(guī)定，對某種狀態(tài)之維持，因基于“與物之聯(lián)結(jié)關(guān)系”而具有義務(wù)（尤其是所有人、占有人），因違背此種義務(wù)，故須受到行政罰 。故所謂“狀態(tài)責(zé)任”，系以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態(tài)原則上應(yīng)系最為明了而能排除危害者。⑤申言之，現(xiàn)代社會發(fā)展多元，危害、干擾公共秩序、環(huán)境之類型亦種類繁多，行政機關(guān)為盡其所能排除危害、預(yù)防危害以達成維護公共秩序的行政任務(wù)，在理論上，不應(yīng)有漏洞存在，故除可動用公權(quán)力機關(guān)本身之力量外，有時亦得要求人民負(fù)擔(dān)之。故狀態(tài)責(zé)任，系基于對物之支配力，就物之狀態(tài)所產(chǎn)生之危害，負(fù)有防止或排除危害（或稱‘排除危險狀態(tài)或回復(fù)安全狀態(tài)’）之自己責(zé)任，其理論依據(jù)在于財產(chǎn)權(quán)之社會義務(wù)，⑥只要人民所增加之負(fù)擔(dān)，并未逾越合理限度，亦為法所許 。⑦惟此等義務(wù)本身并無“人的行為”要素存在。易言之，當(dāng)物之支配權(quán)人改變時，繼受者自應(yīng)因承受成為狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人。⑧

綜言之，而立法者之所以課予特定人行政法上義務(wù)，究其緣由，不外基于兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現(xiàn)形態(tài)）所生之“行為責(zé)任”，或該等特定人對于物之支配實力，是以物之狀態(tài)為中心的“狀態(tài)責(zé)任”。前者著眼于人對自己行為之后果的承擔(dān)可能性與必要性；后者則著眼于特定人對其所具實力支配可能之物之狀態(tài)的操控可能性與必要性。⑨狀態(tài)責(zé)任的立法意旨已如上述，惟關(guān)于其概念之厘清，就學(xué)理與實務(wù)見解而言，則尚可有以下之補充說明：

（一）狀態(tài)責(zé)任與行為責(zé)任之追究順位

在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然于部分行政法規(guī)，則常見就“狀態(tài)”課予特定人維護之義務(wù)，故當(dāng)狀態(tài)責(zé)任人非同時為行為人時，其所負(fù)的即為純屬狀態(tài)責(zé)任。且對于行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人競合時，原則上應(yīng)由行政機關(guān)就其查獲違法之事實，為適當(dāng)、合理之裁量，并非容許行政機關(guān)得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基于行政罰系處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應(yīng)具備充分、合理及適當(dāng)之理由，且行政機關(guān)如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權(quán)人處罰。對此，“最高行政法院”2006年1月庭長法官聯(lián)席會議決議，即指出“建筑法”第91條第1項第1款之規(guī)定，究應(yīng)對建筑物所有權(quán)人或使用人處罰，應(yīng)就其查獲建筑物違規(guī)使用之實際情況，于符合“建筑法”之立法目的為必要裁量，并非容許建筑主管機關(guān)恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰系以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建筑主管機關(guān)如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建筑物所有權(quán)人處罰。于本題情形，擅自變更使用者為行為人，如建筑主管機關(guān)已對行為人處罰，并已足達成行政目的時，即不得對所有權(quán)人處罰。簡言之，行政罰依法律及自治條例規(guī)定，雖得同時處罰行為人與所有權(quán)人，但若行為人無從調(diào)查探知時，處罰所有權(quán)人之前提要件為所有權(quán)人對該違法行為或狀態(tài)有過失時，方得例外成為受罰對象，如此方能符合行政罰處罰實際違法行為人之本旨，且亦能突顯出行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理。

一般而言，同屬狀態(tài)責(zé)任，應(yīng)由直接管領(lǐng)力者（近者），優(yōu)先于無直接管領(lǐng)力者（遠者）而受處罰，若置直接應(yīng)負(fù)責(zé)任之人免受處分，而處分次要責(zé)任之人，即非適法，向為實務(wù)上之一貫見解。⑩實務(wù)上常見有直接管領(lǐng)力者抗辯其為次要責(zé)任人，或與行為責(zé)任混為一談：諸如土地之所有人，將土地借用他人使用，該他人又允許第三人掩埋廢棄物時，土地之所有人即不得主張其為次要責(zé)任之人。按借用人違反約定或依物之性質(zhì)而定之方法使用借用物，或未經(jīng)貸與人同意，允許第三人使用者，貸與人得終止契約，“民法”第472條第2款定有明文。故所有人對其所有物仍有管理之責(zé)，于所有土地遭傾倒廢棄物時，自應(yīng)負(fù)擔(dān)排除危害之狀態(tài)責(zé)任。11又事業(yè)產(chǎn)出之廢棄物縱使確為“委托清除”行為或“委托處理”行為，但尚無使事業(yè)以委托之契約關(guān)系，免除其應(yīng)負(fù)行政法上義務(wù)之理。故僅為委托辦理廢棄物盛裝打包及存放之勞務(wù)工作而非法律規(guī)定之“從事委托清除行為”或“從事委托處理行為”者，則系爭有害污泥之包裝貯存作業(yè)，其物之狀態(tài)事實上仍為狀態(tài)責(zé)任人所“產(chǎn)出”而“持有”并“所有”，且于其實力可支配范圍內(nèi)，縱因其委托他人于工作時發(fā)生瑕疵者，狀態(tài)責(zé)任人尚可請求該他人改善其工作或依約履行，甚而請求瑕疵之擔(dān)保，此為兩造契約之權(quán)利義務(wù)。是以，狀態(tài)責(zé)任人對于有害事業(yè)廢棄物，在未清除離開廠區(qū)之前，依“廢棄物清理法”等相關(guān)法令規(guī)定，即負(fù)有管理及監(jiān)督系爭有害性污泥 有關(guān)“貯存”事宜之責(zé)任，狀態(tài)責(zé)任人若主張應(yīng)優(yōu)先處罰委托之他人，顯將“狀態(tài)責(zé)任”與“行為責(zé)任”混為一談。12

再者，前已論之，當(dāng)行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人競合時，原則上應(yīng)由行政機關(guān)就其查獲違法之事實，為適當(dāng)、合理之裁量，并非容許行政機關(guān)得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基于行政罰系處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應(yīng)具備充分、合理及適當(dāng)之理由，且行政機關(guān)如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權(quán)人處罰。如此方能符合行政罰處罰實際違法行為人之本旨，且亦能突顯出行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理。實務(wù)上即曾出現(xiàn)行政裁量錯誤，未顧及原則上行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理，例如依“都市計劃法”第79條第1項之規(guī)定，都市計劃范圍內(nèi)土地或建筑物之使用，或從事建造、采取土石、變更地形，違反本法或內(nèi)政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發(fā)布之命令者，當(dāng)?shù)氐胤秸蜞l(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市公所得處其土地或建筑物所有權(quán)人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，并勒令拆除、改建、停止使用或恢復(fù)原狀。其受裁處之對象包括建筑物所有權(quán)人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”之競合，故“都市計劃法”第79條對于裁處對象之規(guī)定，實即授權(quán)行政機關(guān)得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量。故行政機關(guān)對于查獲營業(yè)場所經(jīng)營賭博性電動玩具，而依違反“都市計劃法”第79條規(guī)定，裁處罰鍰，并勒令停止使用，若同時對建筑物使用人（即行為責(zé)任人）及所有人（即狀態(tài)責(zé)任人）為之時，即應(yīng)考量行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理。實務(wù)上即因此認(rèn)為若“未考量于存有租賃關(guān)系之建物，建物所有權(quán)人就出租建物，并無實際管理使用權(quán)限，故其監(jiān)督范圍有事實上之局限性，所有權(quán)人自無可能于使用人從事違法行為時，即可立即得知而予制止，縱認(rèn)所有權(quán)人依‘都市計劃法’第79條負(fù)有維護建物合法使用之狀態(tài)責(zé)任，該責(zé)任亦應(yīng)建立于合理且符合法規(guī)目的之基礎(chǔ)上。……裁罰標(biāo)準(zhǔn)，雖可維持法律適用之一致性，然僅以查獲次數(shù)、臺數(shù)，作為是否處罰所有權(quán)人之依據(jù)，已難認(rèn)可區(qū)別行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任本質(zhì)，且該標(biāo)準(zhǔn)就可對違章行為人裁處之情形下，何以仍認(rèn)無法達成行政目的，而須一律并予處罰建物所有權(quán)人一節(jié)，亦無裁量理由可參，已有恣意處分之違法?！薄皟?nèi)政部”2002年11月21日臺內(nèi)營字第0910081556號函著有釋示：“……二、為免旨揭規(guī)定執(zhí)行產(chǎn)生疑義并減少類似爭訟，請貴府參酌本部八十八年七月十六日臺八八內(nèi)營字第八八七三八六九號有關(guān)‘建筑法’第九十條規(guī)定之執(zhí)行方式略以：‘……為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規(guī)處罰對象為其使用人并副知所有權(quán)人，其后經(jīng)勒令停止使用不停止使用之連續(xù)處罰，得認(rèn)定所有權(quán)人為共犯，并罰之?！k理。未予考量‘行政罰法’第14條第1項共同違章行為人之成立要件，不論建物所有權(quán)人與使用人有無共同違章之意思聯(lián)絡(luò)，遽然以共同違章行為人論處，混淆行政罰共犯與行為責(zé)任、狀態(tài)責(zé)任之區(qū)別，屬違法之裁量，……自得不予適用”。13

（二）狀態(tài)責(zé)任并非結(jié)果責(zé)任，仍以具備責(zé)任條件為前提

所謂狀態(tài)責(zé)任系以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態(tài)原則上應(yīng)系最為明了把握而能排除危害者，而此等義務(wù)本身并無“人的行為”要素存在。然狀態(tài)責(zé)任之追究仍應(yīng)以構(gòu)成故意、過失為前提，而非有此身份者即當(dāng)然有此責(zé)任之“結(jié)果責(zé)任”，故“狀態(tài)責(zé)任”及“行為責(zé)任”毋寧是一種“狀態(tài)義務(wù)”或“行為義務(wù)”，14其重點在于“排除危險、回復(fù)安全”之義務(wù)。15例如“廢棄物清理法”第50條第1款規(guī)定，不依該法第11條第1款至第7款規(guī)定清除一般廢棄物者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經(jīng)限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續(xù)處罰。故行為人是否具有違章之故意或過失，其所應(yīng)審究者，乃對于“不依第11條第1 款至第7 款規(guī)定清除一般廢棄物”之作為義務(wù)違反有無認(rèn)識，及是否有違章之意欲，或應(yīng)注意并能注意而不注意之情形，至于廢棄物是否是遭人違法傾倒之事實有無認(rèn)識，則非所論。16/span>

惟不乏學(xué)者認(rèn)為狀態(tài)責(zé)任是一種結(jié)果責(zé)任，17申言之，狀態(tài)責(zé)任人因既然有權(quán)自由享受使用其所有物，對于其所有物產(chǎn)生對公眾之危害，亦有義務(wù)加以排除。且基于裁量之簡易性、有效性，在認(rèn)定時首認(rèn)其有防止危害之可能。危害之發(fā)生不以本人有故意或過失為前提，18亦非因行為與危害之間有因果關(guān)系而承擔(dān)責(zé)任，而是對發(fā)生危害之物具有事實上之管領(lǐng)力而負(fù)責(zé)，因此，危害之發(fā)生縱然是自然原因或不可抗力造成，亦須負(fù)責(zé)。19然回歸“行政罰法”第7條之規(guī)定，違反行政法上義務(wù)之行為非出于故意或過失者，不予處罰。其立法理由亦稱“現(xiàn)代國家基于‘有責(zé)任始有處罰’之原則，對于違反行政法上義務(wù)之處罰，應(yīng)以行為人主觀上有可非難性及可歸責(zé)性為前提，如行為人主觀上并非出于故意或過失情形，應(yīng)無可非難性及可歸責(zé)性，故第一項明定不予處罰”。故狀態(tài)責(zé)任欲解釋為一種結(jié)果責(zé)任，自有違“行政罰法”第7條之規(guī)定。20而實務(wù)上似不乏裁判受此影響，稱“此行政法上義務(wù)并非因所有人、管理人或使用人對危害發(fā)生間有因果關(guān)系而承擔(dān)責(zé)任，而系因為對發(fā)生危害之物具有事實管領(lǐng)力而需負(fù)責(zé)，除系因不可抗力或無期待之可能原因外，茍有違反之狀態(tài)即應(yīng)負(fù)責(zé)”，似將狀態(tài)責(zé)任解釋為一種近乎無過失責(zé)任，而忽略對責(zé)任條件之要求。21惟實務(wù)上亦不乏裁判22雖受到前述學(xué)理之影響，認(rèn)為狀態(tài)責(zé)任性質(zhì)上系一種“結(jié)果責(zé)任”，但亦同時強調(diào)“狀態(tài)責(zé)任”的責(zé)任條件，而有以下不同于上述學(xué)理內(nèi)容之論述：“狀態(tài)責(zé)任指人民對于物之性質(zhì)或狀態(tài)，原則上最能把握，具有防止危害發(fā)生之可能，且依法規(guī)之規(guī)范目的，亦課予人民有防止之義務(wù)，能防止卻疏于防止，則對此義務(wù)之違反，即須受到行政秩序罰之處罰，核其性質(zhì)，該項責(zé)任乃是一種‘結(jié)果責(zé)任’”；23或雖援引前述學(xué)理所強調(diào)狀態(tài)責(zé)任性質(zhì)上是一種“結(jié)果責(zé)任”，但仍指明“原告應(yīng)對其‘過失行為’負(fù)有狀態(tài)責(zé)任，可為行政罰義務(wù)之人，自為明確”。24換言之，實務(wù)上對“結(jié)果責(zé)任”的理解應(yīng)未脫離“行政罰法”第7條之立法精神，而非將之定位為“無過失責(zé)任”。

惟值得注意的是，立法者基于個別立法中狀態(tài)責(zé)任之特殊性，特別規(guī)定（但并非因此采無過失責(zé)任）狀態(tài)責(zé)任人之責(zé)任要件，甚或援引“民法”之責(zé)任概念取代源自于“刑法”之行政罰責(zé)任概念，實不乏其例。諸如“廢棄物清理法”第71條第1項前段即規(guī)定，不依規(guī)定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關(guān)或執(zhí)行機關(guān)得命事業(yè)、受托清除處理廢棄物者、中介非法清除處理廢棄物者、“容許或因重大過失”致廢棄物遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理；25“土壤及地下水污染整治法”第42條第1項第3款規(guī)定，未經(jīng)公告為整治場址之控制場址污染土地關(guān)系人“未盡善良管理人之注意義務(wù)”，致其土地公告為控制場址者，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰。而所謂善良管理人注意義務(wù)之認(rèn)定要件、注意事項、管理措施及其他相關(guān)事項之準(zhǔn)則，依同法第31條第4項規(guī)定，則由中央主管機關(guān)定之。一方面，其突顯了狀態(tài)責(zé)任并非不作為之行為責(zé)任，即依“廢棄物清理法”第71條第1項前段認(rèn)定遭非法棄置于其土地之土地所有人是否有“容許或因重大過失”而具狀態(tài)責(zé)任要件適格者，其認(rèn)定時點，應(yīng)為遭非法棄置于其土地時，而非遭查獲時。且遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，應(yīng)負(fù)責(zé)者并非不作為之行為責(zé)任，而系“廢棄物清理法”第71條所規(guī)定之狀態(tài)責(zé)任，故遭非法棄置于其土地系該規(guī)定狀態(tài)責(zé)任構(gòu)成要件之一的狀態(tài)事實，不應(yīng)再進而解釋成同法第52條及第53條第2款貯存廢棄物之不作為行為責(zé)任；26惟另一方面，上述責(zé)任條件之改變，是否亦因此架空了狀態(tài)責(zé)任的立法意旨，故不乏論者批評上述立法體例其實已紊亂了整個行政制裁體系。27

再者，私法規(guī)定之表現(xiàn)一般法理者，如與公法之性質(zhì)具共通性者，亦可適用于公法關(guān)系；而公法上之連帶債務(wù)如何成立，并無明文，但民法成立連帶債務(wù)之規(guī)定所表現(xiàn)之一般法理，應(yīng)與公法具有共通性，故行政機關(guān)若欲課予當(dāng)事人必須與其他事業(yè)負(fù)起清除事業(yè)廢棄物之連帶責(zé)任，必須有相關(guān)法律之明文或經(jīng)債務(wù)人明示，始可成立。28

（三）狀態(tài)責(zé)任人不得因另有行為責(zé)任人而主張免責(zé)

此類情形，多半系因已難以對行為責(zé)任人究責(zé)，以及狀態(tài)責(zé)任人所負(fù)之危害排除責(zé)任本系獨立之行政法上之義務(wù)（例如“廢棄物清理法”第11條及第50條），與行為責(zé)任之是否究責(zé)無涉，自不生行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人責(zé)任競合之情形。29

惟就重大污染及急迫之危害防止而言，主管機關(guān)基于快速且有效率的危害防止措施，自得裁量選擇狀態(tài)責(zé)任人之責(zé)任優(yōu)先于行為責(zé)任人，蓋前者對于危害來源的特定物具有法律上或事實上作用的支配可能性，較能早日達成危害排除之目的。30特別是在重大污染所形成的整治責(zé)任，需要整治的土地不屬于行為責(zé)任人所有，且行為責(zé)任人無財政上給付能力時，基于立法目的考量快速且有效的危害排除，由狀態(tài)責(zé)任人負(fù)擔(dān)自較能解決問題。31惟對重大污染所形成之狀態(tài)責(zé)任（乃至于升級為所謂的“整治責(zé)任”，參見“土壤及地下水污染整治法”）要求是否應(yīng)有其一定之界限，已系“憲法”議題?？v令立法重點在于追究行為責(zé)任人，惟其中涉及公法上義務(wù)繼受是否溯及既往，以及責(zé)任承擔(dān)之界限等重要問題，中國石油化學(xué)工業(yè)開發(fā)股份有限公司臺南安順廠案即為臺灣地區(qū)之著例。32其因此衍生“司法院”釋字第714號解釋，其中公法上義務(wù)繼受是否溯及既往的問題，該號解釋認(rèn)為“土壤及地下水污染整治法”將所列規(guī)定適用于該法施行前已發(fā)生土壤或地下水污染之污染行為人，使其就土壤及地下水污染整治法施行后之污染狀況負(fù)整治義務(wù)等。其意旨僅在揭示前述整治義務(wù)以仍繼續(xù)存在之污染狀況為規(guī)范客體，不因污染之行為發(fā)生于土壤及地下水污染整治法施行前或施行后而有所不同；反之，施行前終了之污染行為，如于施行后已無污染狀況，系爭規(guī)定則無適用之余地，是尚難謂牴觸法律不溯及既往原則。惟“司法院”釋字第714號解釋并未論及“土壤及地下水污染整治法”是否應(yīng)完整建立狀態(tài)責(zé)任之體系，以及行為責(zé)任義務(wù)繼受的要件，恐徒留日后之爭議。33

蓋狀態(tài)責(zé)任人既然有權(quán)自由享受使用其所有物，對于其所有物產(chǎn)生對公眾之危害，亦有義務(wù)加以排除。故當(dāng)物之支配權(quán)人改變時，繼受者自應(yīng)因承受成為狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人。換言之，狀態(tài)責(zé)任系一種對物責(zé)任，狀態(tài)責(zé)任所致之義務(wù)，乃是一種以物為中心的義務(wù)，通常是排除危險，回復(fù)物之安全狀態(tài)的義務(wù)，此等義務(wù)本身并無“人的行為”要素存在。故當(dāng)物之支配權(quán)人改變時——所有權(quán)人改變或具有事實管領(lǐng)能力者改變，基于危險狀態(tài)所形成之狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人自然隨之改變，嚴(yán)格而言，并不涉及一般所謂權(quán)利義務(wù)的繼受問題。典型之例，如買受負(fù)有違建之建筑物者，自應(yīng)因承受該違建物所有權(quán)而成為狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人，其因此所負(fù)之受罰或違建拆除義務(wù)并不因該違章建筑非其所建而得以免除其責(zé)，理由正在于其所負(fù)之責(zé)任為狀態(tài)責(zé)任，而非行為責(zé)任。34

惟對重大污染所形成之狀態(tài)責(zé)任（乃至于升級為所謂的“整治責(zé)任”）要求是否應(yīng)有其一定之界限，已系“憲法”議題。其中涉及公法上義務(wù)繼受是否溯及既往，以及責(zé)任承擔(dān)之界限等重要問題，尤其是比例原則與平等原則求取調(diào)和與均衡，此時恐無法無限制地課予在義務(wù)繼受時之狀態(tài)責(zé)任。35否則實務(wù)上即會采取以下看法：“蓋‘廢棄物清理法’第11條第1款規(guī)定土地或建筑物與公共衛(wèi)生有關(guān)之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除，系無法追究‘行為責(zé)任’時，基于防止污染之公益需求，才不得不課以所有人或?qū)嶋H管領(lǐng)控制之占有人之狀態(tài)責(zé)任。是土地所有人、管理人、使用人于所管理土地遭人棄置廢棄物，自應(yīng)負(fù)擔(dān)排除危害之責(zé)任。所謂‘狀態(tài)責(zé)任’者，實系以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人或使用人對物的狀態(tài)一般應(yīng)系最為明了把握而能排除危害者。準(zhǔn)此而論，課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態(tài)責(zé)任，要屬維護土地環(huán)境不可避免之手段，只要符合前開法律規(guī)定之要件者，不問其土地面積大小，位在何處，均不得以其現(xiàn)實上無法完全盡到監(jiān)督責(zé)任而主張免除其清除處理之責(zé)”。36

四、結(jié)語

按行政罰上之狀態(tài)責(zé)任若未達特別犧牲之程度，自未逾財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍。惟就環(huán)境保護的效益而言，一方面盡管“課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態(tài)責(zé)任，要屬維護土地環(huán)境不可避免之手段，只要法律規(guī)定之要件者，不問其土地面積大小，位在何處，均不得以其現(xiàn)實上無法完全盡到監(jiān)督責(zé)任而主張免除其清除處理之責(zé)”，惟行政罰上之狀態(tài)責(zé)任的實際執(zhí)行成效其實是有待評估，另一方面狀態(tài)責(zé)任只是環(huán)境保護事后究責(zé)的手段之一。環(huán)境行政法真正需要建構(gòu)的還是預(yù)先維護的手段，但在此種制度未能有效建構(gòu)前，狀態(tài)責(zé)任的亡羊補牢還是在環(huán)境行政法具有不可或缺的重要意義。

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

①參見林昱梅：《土地所有人之土壤污染整治責(zé)任及其界限——德國聯(lián)邦憲法法院判決（1 BvR 242/91；315/99）評釋》，載《黃宗樂教授六秩祝賀公法學(xué)篇（二）》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司2002年版，第272頁。

②參見“最高行政法院”2006年度判字第941號判決。

③參見“社會秩序維護法”第10條、“道路交通管理處罰條例”第85條之4。

④參見李惠宗著：《行政罰法之理論與案例》，元照出版有限公司2007年版，第73頁以下。

⑤參見臺北“高等行政法院”2007年度簡字第662號判決。

⑥例如高雄“高等行政法院”2009年度訴字第114號判決，臺北“高等行政法院”2007年度簡字第662號判決。

⑦參見高雄“高等行政法院”2010年度簡字第270號判決。

⑧參見臺北“高等行政法院”2008年度簡字第731號判決。

⑨參見“最高行政法院”2015年度判字第157號判決。

⑩參見高雄“高等行政法院”2009年度訴字第548號判決、2010年度訴字第117號判決。

11參見臺北“高等行政法院”2007年度訴字第3000號判決。

12參見高雄“高等行政法院”2009年度簡字第165號判決。

13參見臺北“高等行政法院”2009年度訴字第667號判決。

14參見洪家殷：《行政罰之狀態(tài)責(zé)任及一行為不二罰原則——臺北高等行政法院九六年訴字第一二八八號判決簡評》，載《臺灣法學(xué)雜志》第104期，第330頁。

15參見“最高行政法院”2009年度判字第452號判決。

16參見“行政院環(huán)保署”96年1月31日環(huán)署廢字第0960004566號解釋函、臺北“高等行政法院”2008年度簡字第667號判決。

17參見李惠宗著：《行政罰法之理論與案例》，元照出版有限公司2007年版，第76頁。

18參見蔡宗珍：《論秩序行政下之狀態(tài)責(zé)任》，載《第三屆行政法實務(wù)與理論學(xué)術(shù)研討會論文集》，第22頁。

19參見黃啟禎：《干涉行政法上責(zé)任人之探討》，載《當(dāng)代公法新論（中）》，第301頁以下。

20參見洪家殷：《行政罰之狀態(tài)責(zé)任及一行為不二罰原則——臺北高等行政法院九六年訴字第一二八八號判決簡評》，載《臺灣法學(xué)雜志》第104期，第330頁。

21參見臺中“高等行政法院”2010年度簡字第66號判決。

22就關(guān)鍵字搜尋，其清一色均為高雄“高等行政法院”之裁判。

23參見高雄“高等行政法院”2007年度訴字第1011號判決。

24參見高雄“高等行政法院”2008年度訴字第167號判決。

25故依“廢棄物清理法”第71條認(rèn)定遭非法棄置于其土地之土地所有人是否有“容許或因重大過失”而具狀態(tài)責(zé)任要件適格者，其認(rèn)定時點，應(yīng)為遭非法棄置于其土地時，而非遭查獲時。且遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，應(yīng)負(fù)責(zé)者并非不作為之行為責(zé)任，而系“廢棄物清理法”第71條所規(guī)定之狀態(tài)責(zé)任，故遭非法棄置于其土地系該規(guī)定狀態(tài)責(zé)任構(gòu)成要件之一的狀態(tài)事實。此為多數(shù)之實務(wù)見解（例如“最高行政法院”2016年度判字第537號判決、2015年度判字第號663號判決）。惟亦有實務(wù)見解認(rèn)為“廢棄物清理法”第71條第1項規(guī)定，系課容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理之責(zé)任，雖行為人以不作為之方式違反該規(guī)定，惟基本上仍屬行為責(zé)任，而非狀態(tài)責(zé)任，縱有因故無法對于行為人予以追究，而轉(zhuǎn)為對于土地所有人追究狀態(tài)責(zé)任之可能，惟仍應(yīng)以追究行為責(zé)任人為優(yōu)先順位，無法追究時始轉(zhuǎn)為追究狀態(tài)責(zé)任人，而非可逕對狀態(tài)責(zé)任人予以究責(zé)（參見“最高行政法院”2016年度判字第128號判決）。惟依此見解混淆行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任的本質(zhì)，應(yīng)不可采。

26參見“最高行政法院”2006年度判字第537號判決。

27參見李介民：《干涉行政法上整治責(zé)任之繼受及界限——以“土壤及地下水污染整治法”為范圍——兼評高雄高等行政法院九十三年度訴字第九四一號判決》，載《警學(xué)叢刊》2007年第3期，第79頁以下。

28參見“最高行政法院”2006年度判字第203號判決。

29實務(wù)上對此之認(rèn)定似頗為嚴(yán)格，特別是在重大污染之情形，例如縱令狀態(tài)責(zé)任人主張其已設(shè)“圍籬多處，防止他人任意入內(nèi)傾倒廢棄物，已盡廢棄物清理法上之防護義務(wù)，且主動提供違反廢棄物清理法之行為人為何者之具體事證”，法院亦往往認(rèn)定“衡諸一般經(jīng)驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權(quán)利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規(guī)范土地所有權(quán)人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地范圍遭受破壞而受歸責(zé)……縱令原告主張傾倒廢棄物者另有他人為真實，仍無礙其依法應(yīng)負(fù)清除廢棄物之責(zé)任，亦不因原告有無設(shè)置圍籬防范，而認(rèn)已盡依法清除廢棄物之責(zé)任。是原告主張，均非可采”。參見臺北“高等行政法院”2007年度簡字第662號判決。

30參見李介民：《干涉行政法上整治責(zé)任之繼受及界限——以“土壤及地下水污染整治法”為范圍——兼評高雄高等行政法院九十三年度訴字第九四一號判決》，載《警學(xué)叢刊》2007年第3期，第82頁。

31同上，第83頁。

32參見“最高行政法院”2007年度判字第1954號判決。

33參見李建良：《污染行為、整治義務(wù)與責(zé)任繼受的法律關(guān)聯(lián)與憲法思辨——釋字第714號解釋》，載《臺灣法學(xué)雜志》2013年第238期，第72頁以下。

34參見臺北“高等行政法院”2008年度簡字第731號判決、2007年度訴字第2460號判決。

35參見周元浙：《國家承擔(dān)水土保持義務(wù)之責(zé)任》，載《軍法?？?009年第6期，第9頁。

36例如高雄“高等行政法院”2009年度訴字第114號判決。

D927.582.1;D927.582.683

A

1674-8557（2017）03-0022-08

2017-08-31

吳志光（1966-），男，臺灣新北人，臺灣輔仁大學(xué)學(xué)士后法律學(xué)系教授，輔仁大學(xué)法律學(xué)院副院長兼學(xué)士后法律學(xué)系系主任，德國漢堡大學(xué)法學(xué)博士。