廢除賣(mài)淫嫖娼收容教育立法的建議

胡戎恩張 琳

（1.上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701；2.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海200438）

廢除賣(mài)淫嫖娼收容教育立法的建議

胡戎恩1張 琳2

（1.上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701；2.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海200438）

收容教育制度的初衷，是為了教育、挽救賣(mài)淫嫖娼人員，制止性病蔓延，對(duì)其集中進(jìn)行法律、道德教育，組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查及治療。但著眼現(xiàn)實(shí)，收容教育實(shí)施現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。實(shí)施程序缺乏公開(kāi)、透明、可救濟(jì)的法治精神，適用條件不夠具體明確、彈性空間太大，未能實(shí)現(xiàn)立法初衷，故應(yīng)對(duì)其存在的合法、合理性予以深入探究。從其存在的合法性來(lái)看，《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》在本質(zhì)上違反《憲法》《立法法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》以及《治安管理處罰法》，懲罰力度也嚴(yán)重違反了比例原則這一基本法治原則，不合法治國(guó)家要求。從其存在的合理性來(lái)看，賣(mài)淫嫖娼行為是任何歷史階段和社會(huì)形態(tài)都存在的一種社會(huì)現(xiàn)象，并且在任何社會(huì)形態(tài)下都沒(méi)有辦法真正禁絕。我們有必要重新審視賣(mài)淫嫖娼行為，思考其到底是否應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁。我國(guó)對(duì)于賣(mài)淫嫖娼行為的規(guī)制在《刑法》以及《治安管理處罰法》都有所規(guī)定，已然形成了嚴(yán)密的處罰體系。因此，對(duì)于這部“既不好，又不管用，不能解決問(wèn)題”的《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》，建議應(yīng)當(dāng)明確廢除。

賣(mài)淫嫖娼；收容教育；人身自由

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于當(dāng)前搞好立法工作時(shí)指出，“不是什么法都能治國(guó)，也不是什么法都能治好國(guó)；人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管不管用、能不能解決問(wèn)題”。聯(lián)想到去年5月，“雷洋事件”成為輿論焦點(diǎn)，也成為不少人心中永遠(yuǎn)的痛。時(shí)間再退回到二年前，也是5月，演員黃海波因嫖娼被行政拘留15天后又轉(zhuǎn)為收容教育6個(gè)月，《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》進(jìn)入公眾視線：中國(guó)公民因?yàn)橘u(mài)淫或嫖娼行為就有可能失去人身自由長(zhǎng)達(dá)2年！作為立法學(xué)者，我們自然應(yīng)反思相關(guān)立法的是與非、得與失。

一、《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》的立法背景及實(shí)施情況

收容教育制度是在打擊賣(mài)淫嫖娼過(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的。新中國(guó)成立之初，為制止性病蔓延，維護(hù)社會(huì)治安秩序，我國(guó)政府開(kāi)展禁娼運(yùn)動(dòng)。肅清“八大胡同”、取締娼妓，并對(duì)其進(jìn)行收容管理和教育改造，的確在一定時(shí)期實(shí)現(xiàn)了不錯(cuò)的效果。到了改革開(kāi)放之初，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)繁榮、人口流動(dòng)加劇，管制也相對(duì)寬松，賣(mài)淫嫖娼現(xiàn)象卷土重來(lái)，其增速令人咋舌。因此1981年6月，公安部發(fā)布堅(jiān)決制止賣(mài)淫活動(dòng)的通知，要求對(duì)有賣(mài)淫活動(dòng)的婦女，要區(qū)別不同情況進(jìn)行處理。一些地區(qū)還建立了專(zhuān)門(mén)的收容教育所。1991年，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》，規(guī)定對(duì)賣(mài)淫嫖娼行為除了依照《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰以外，還可以采取收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、強(qiáng)制性病檢查和治療。①1991年9月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》第四條規(guī)定：“賣(mài)淫、嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規(guī)定處罰。對(duì)賣(mài)淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。因賣(mài)淫、嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理后又賣(mài)淫、嫖娼的，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，并由公安機(jī)關(guān)處五千元以下罰款。對(duì)賣(mài)淫、嫖娼的，一律強(qiáng)制進(jìn)行性病檢查。對(duì)患有性病的，進(jìn)行強(qiáng)制治療?！?993年9月14日，國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》，規(guī)定收容教育工作由公安部主管，將實(shí)施中的一些具體問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化。2000年4月24日，公安部發(fā)布了《公安部收容教育所管理辦法》等一系列規(guī)范性文件，進(jìn)一步細(xì)化具體制度。2011年國(guó)務(wù)院根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》，對(duì)《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》進(jìn)行了修訂。至此，收容教育制度似乎已然形成一套運(yùn)作體系。然而，在實(shí)施的過(guò)程中，卻暴露出大量違背法治精神的問(wèn)題。

（一）收容教育的實(shí)施程序缺乏公開(kāi)、透明、可救濟(jì)的法治精神

首先，《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為《辦法》）第三條規(guī)定收容教育工作由公安部主管。在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)可以行使短期限制人身自由的行政強(qiáng)制和行政處罰。但收容教育動(dòng)輒6個(gè)月或至2年，和公安機(jī)關(guān)對(duì)限制人身自由權(quán)限分配的慣例不符。且整個(gè)程序都是公安機(jī)關(guān)單方面實(shí)施，無(wú)須司法調(diào)查程序和法庭審理，這與程序公正的基本法治原則相背離〔1〕。英國(guó)思想家洛克說(shuō)過(guò)：“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力,這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑,使他們想要攫取權(quán)力,借以使他們自己免于服從他們所制定的法律,并且在制定和執(zhí)行法律時(shí),使法律適合于他們自己的私人利益,因而他們就與社會(huì)的其余人員有不相同的利益,違反了社會(huì)和政府的目的。”〔2〕他對(duì)政府提出的要求是低調(diào)的，要求政府執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行法律即可，當(dāng)裁判員就別當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。一身兼二任既容易破壞法律，也容易傷害自由。

其次，收容教育的適用程序極其簡(jiǎn)略?！掇k法》中僅有第八條規(guī)定收容教育適用程序。且除了要求公安機(jī)關(guān)填寫(xiě)收容教育決定書(shū)，并自決定之日起15日內(nèi)通知當(dāng)事人家屬、所在單位之外，別無(wú)要求。①賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》第8條：“對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員實(shí)行收容教育，由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)決定。決定實(shí)行收容教育的，有關(guān)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)收容教育決定書(shū)。收容教育決定書(shū)副本應(yīng)當(dāng)交給被收容教育人員本人，并自決定之日起15日內(nèi)通知其家屬、所在單位和戶(hù)口所在地的公安派出所。沒(méi)有聽(tīng)證，沒(méi)有適用范圍，沒(méi)有暫緩執(zhí)行，收容教育的實(shí)施缺乏最基本的程序保障。

最后，《辦法》第二十條規(guī)定可申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服的，可以提起訴訟。②《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》第二十條規(guī)定：“被收容教育人員對(duì)收容教育決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起訴訟?！钡珜?shí)踐中，其實(shí)存在起訴難和勝訴難的雙重難題。當(dāng)事人不懂告、不便告、不愿告。據(jù)調(diào)查，行政訴訟法頒行后十年，整個(gè)廣東省只有兩起針對(duì)收容教育的復(fù)議案件，沒(méi)有一起行政訴訟案件〔3〕。并且除非當(dāng)事人拿出有力證據(jù)證明其不屬于收容對(duì)象，或者行政機(jī)關(guān)有濫用職權(quán)等極端情節(jié)，當(dāng)事人是很難勝訴的〔4〕。由此可見(jiàn)，雖說(shuō)《辦法》明確規(guī)定了事后救濟(jì)制度，但由于收容教育的對(duì)象是賣(mài)淫嫖娼人員這一特殊群體，該制度無(wú)法真正落到實(shí)處，無(wú)法切實(shí)保障他們尋求救濟(jì)的權(quán)利。

（二）收容教育的適用條件不夠具體明確、彈性空間太大

收容教育的適用條件沒(méi)有確定而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，普遍存在著典型的選擇性執(zhí)法。據(jù)知，該收容教育在全國(guó)各地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異：北京、天津、浙江等地執(zhí)行較為嚴(yán)格，北京對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員一律收教6個(gè)月；江西、安徽兩省已停止施行多年；西藏各地（市）均未設(shè)置過(guò)收容教育所，意味著該區(qū)未對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員實(shí)施收容教育；江蘇一些城市、山東濟(jì)南等地區(qū)的收容教育所“收女不收男”。由于公安部沒(méi)有公開(kāi)收容教育信息，哪些省市執(zhí)行該制度、收容所的數(shù)量以及歷年收容教育人數(shù)均不清楚，公眾難以知曉具體現(xiàn)狀。并且，該辦法規(guī)定相當(dāng)粗疏，沒(méi)有規(guī)定從輕、從重處罰事由，適用期限也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。這就給了執(zhí)法機(jī)關(guān)近乎恣意的自由裁量權(quán)，滋生了大量腐敗。查不查、罰不罰取決于執(zhí)法者的選擇。有些賣(mài)淫嫖娼窩點(diǎn)有公權(quán)力的支持，甚至公權(quán)力還會(huì)與黑惡勢(shì)力勾結(jié)起來(lái)，表面立法上公開(kāi)禁止，實(shí)際執(zhí)法上暗中縱容。

（三）收容教育未能實(shí)現(xiàn)立法初衷

根據(jù)該《辦法》第一、二條，立法者的初衷是為了教育、挽救賣(mài)淫嫖娼人員，制止性病蔓延，對(duì)其集中進(jìn)行法律、道德教育，組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查及治療。①《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》第一條：“為了教育、挽救賣(mài)淫、嫖娼人員，制止性病蔓延，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》，制定本辦法。”第二條：“本辦法所稱(chēng)收容教育，是指對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施。收容教育工作實(shí)行教育、感化、挽救的方針?！?/p>

但著眼現(xiàn)實(shí)，對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員采取這種全封閉型的類(lèi)似監(jiān)獄化管理，對(duì)他們的教育挽救功能是十分有限的。經(jīng)過(guò)收容教育的賣(mài)淫婦女有多少改業(yè)從良呢？目前沒(méi)有官方的統(tǒng)計(jì)。但是從2012年12月到2013年7月，亞洲促進(jìn)會(huì)和兩個(gè)伙伴機(jī)構(gòu)在中國(guó)北方采訪了30名性工作者和一名執(zhí)法人員。被訪者聲稱(chēng)遭受警察的暴力，包括使用暴力迫使她們認(rèn)罪。警察還向不希望被收容的性工作者索取高額的賄賂，這給性工作者及其家庭帶了極大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。②亞洲促進(jìn)會(huì)：《收容教育：中國(guó)女性性工作者面臨的任意拘禁》 [EB/OL]，http://zh.asiacatalyst.org/blog/2013/12/09/post_5/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年8月26日。由于這一調(diào)查樣本偏小，其比例也不具有統(tǒng)計(jì)上的精確性，但大概反映出收容教育在管理上刻板而粗暴，在管理過(guò)程也滋生腐敗等問(wèn)題，這樣的收容教育顯然無(wú)法真正做到“教育挽救”。

實(shí)際上，賣(mài)淫嫖娼行為本身無(wú)法禁止，但收容教育制度又十分嚴(yán)厲，這在一定程度上使賣(mài)淫嫖娼行為只是從明面轉(zhuǎn)至地下，導(dǎo)致政府更加無(wú)法加以管理規(guī)范，有效進(jìn)行衛(wèi)生檢查，反而使性病得以地下傳播，也和立法者的初衷相違背。同時(shí)，時(shí)常報(bào)道的掃黃行動(dòng)實(shí)則浪費(fèi)了大量警力等執(zhí)法成本。

二、《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》本質(zhì)上違憲違法，不合法治國(guó)家要求

（一）該辦法違反《憲法》

《憲法》第三十七條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由?！痹摗掇k法》規(guī)定的收容教育期限長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月至2年，嚴(yán)重侵犯了賣(mài)淫嫖娼人員的人身自由。且收容教育的決定僅有公安機(jī)關(guān)做出，無(wú)須檢察院批準(zhǔn)、決定或人民法院決定，這顯然和憲法的規(guī)定相抵觸。而《憲法》第五條規(guī)定一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。③《憲法》第五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”該《辦法》違反憲法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)無(wú)效。

（二）該辦法違反《立法法》

《立法法》第八條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。④《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)?！钡诰艞l規(guī)定，尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但有關(guān)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰除外。⑤《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！庇纱丝梢?jiàn)，限制公民人身自由的規(guī)定，是全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)，國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)予以規(guī)定。

（三）該辦法與《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》沖突

首先，《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》第二條明確規(guī)定收容教育是對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員的行政強(qiáng)制教育措施。而《行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施是對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制。①《行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定：“本法所稱(chēng)行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為?！笔杖萁逃谙揲L(zhǎng)達(dá)6個(gè)月至2年，不符合“暫時(shí)性”的要求。②《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》第九條規(guī)定：“收容教育期限為6個(gè)月至2年?！?/p>

退一步來(lái)說(shuō)，即使假設(shè)正如《辦法》規(guī)定，收容教育是行政強(qiáng)制教育措施。而《行政強(qiáng)制法》第十條明確規(guī)定行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)立限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的權(quán)限。③《行政強(qiáng)制法》第十條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施?！蹦敲丛撧k法的效力級(jí)別當(dāng)是行政法規(guī)，也與《行政強(qiáng)制法》沖突。

其次，收容教育是否與《行政處罰法》沖突，涉及對(duì)收容教育性質(zhì)的探析。盡管學(xué)界對(duì)收容教育的性質(zhì)存在爭(zhēng)議，但都一致承認(rèn)長(zhǎng)達(dá)半年到兩年的限制人身自由期限的規(guī)定具有非常嚴(yán)厲的懲戒性。收容教育執(zhí)行的方式是監(jiān)禁，比管制、拘役還要嚴(yán)厲。收容教育的期限長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月至2年，比拘役更長(zhǎng)。對(duì)賣(mài)淫嫖娼者可以先拘留15日再收容教育，客觀上比某些刑罰還要嚴(yán)苛。因此，收容教育完全不符合行政強(qiáng)制措施預(yù)防性、暫時(shí)性、非懲罰性的特征，其實(shí)質(zhì)是一種變相的甚至更加嚴(yán)厲的行政處罰。而《行政處罰法》規(guī)定限制人身自由的行政處罰只能由法律設(shè)定。④《行政處罰法》第九條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！毙姓ㄒ?guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律已經(jīng)作出規(guī)定，行政法規(guī)須作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。⑤《行政處罰法》第十條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要做出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！币虼嗽撧k法在限制公民人身自由的強(qiáng)制措施采取的法律保留原則方面，同樣與《行政處罰法》沖突。

（四）該辦法與《治安管理處罰法》沖突

《治安管理處罰法》第六十六條規(guī)定，賣(mài)淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。⑥《治安管理處罰法》第六十六條規(guī)定：“賣(mài)淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場(chǎng)所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”且根據(jù)第七十六條規(guī)定，屢教不改的，可以采取強(qiáng)制性教育措施的行為有：引誘、容留、介紹他人賣(mài)淫的，制作、運(yùn)輸、復(fù)制、出售、出租淫穢物品或利用通信工具傳播淫穢信息的，以營(yíng)利為目的為賭博提供條件的或者參與賭博賭資較大的。⑦《治安管理處罰法》第七十六條規(guī)定：“有本法第六十七條、第六十八條、第七十條的行為，屢教不改的，可以按照國(guó)家規(guī)定采取強(qiáng)制性教育措施?！钡诹邨l規(guī)定：“引誘、容留、介紹他人賣(mài)淫的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！钡诹藯l規(guī)定：“制作、運(yùn)輸、復(fù)制、出售、出租淫穢的書(shū)刊、圖片、影片、音像制品等淫穢物品或者利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)、電話以及其他通信工具傳播淫穢信息的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處三千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！钡谄呤畻l規(guī)定：“以營(yíng)利為目的，為賭博提供條件的，或者參與賭博賭資較大的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上三千元以下罰款。”在這些可采取強(qiáng)制性教育措施的行為中，不包括賣(mài)淫嫖娼行為。而《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》第八條規(guī)定除依照治安管理處罰法處罰外，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育。全國(guó)人大常委會(huì)制定的《治安管理處罰法》是法律，明確規(guī)定賣(mài)淫嫖娼行政拘留十五天期限，也明確規(guī)定了哪些行為可以采取強(qiáng)制性教育措施?？墒恰顿u(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，卻規(guī)定了可以剝奪2年的人身自由。因此，該辦法與上位法有重大沖突。同時(shí)，也違背了一事不再罰的基本法治原則。

（五）該辦法的懲罰力度嚴(yán)重違反了比例原則這一基本法治原則

該辦法規(guī)定的收容教育對(duì)賣(mài)淫嫖娼行為打擊的力度與其社會(huì)危害性程度嚴(yán)重不相符。依據(jù)現(xiàn)行刑法，可能被判處兩年有期徒刑的罪行一般是危害國(guó)家安全或公共安全的罪行，或者是侵害他人人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的罪行。比如，犯分裂國(guó)家罪的其他參加人，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或剝奪政治權(quán)利；犯故意傷害罪，處三年以下有期徒刑、拘役或管制。雖說(shuō)收容教育本質(zhì)和刑罰不同，但在限制人身自由層面上卻是相同的。我國(guó)刑法第五條規(guī)定了罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，要求刑罰的輕重應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)。更何況，賣(mài)淫嫖娼行為與上述犯罪行為的危害性根本就不在一個(gè)層面上，卻可以對(duì)其限制人身自由長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月至2年，嚴(yán)重違反了比例原則這一基本法治原則。

三、有必要重新審視賣(mài)淫嫖娼行為，思考其到底是否應(yīng)當(dāng)受到法律制裁

恩格斯曾從經(jīng)濟(jì)角度論述了賣(mài)淫嫖娼的起源。他在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》一書(shū)中指出,自由婦女的職業(yè)賣(mài)淫是在人類(lèi)社會(huì)出現(xiàn)雇傭勞動(dòng)之后,并且是它的必然伴侶〔5〕。由此,我們也可以得出：賣(mài)淫嫖娼是人類(lèi)歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物,它是伴隨著雇傭勞動(dòng)而產(chǎn)生的。

（一）賣(mài)淫嫖娼行為是任何歷史階段和社會(huì)形態(tài)都存在的一種社會(huì)現(xiàn)象

1.我國(guó)歷史上對(duì)賣(mài)淫嫖娼行為的態(tài)度

我國(guó)官營(yíng)的妓院源于春秋戰(zhàn)國(guó)的齊桓公時(shí)期，一直延續(xù)到清朝康熙年間。而私營(yíng)的妓院出現(xiàn)于漢代,一直延續(xù)到新中國(guó)建國(guó)初期〔6〕。在我國(guó)的歷史長(zhǎng)河中,性交易在大多數(shù)時(shí)期是合法的，但也受到行政法律管制。比如開(kāi)設(shè)妓院,必須注冊(cè)登記。當(dāng)然，也有實(shí)施禁娼政策的時(shí)期。秦代倡導(dǎo)貞潔,官娼為之銳減；宋興程朱理學(xué),娼妓一度衰落；太平天國(guó)禁娼妓,子民談娼色變；國(guó)民黨政府也曾在部分省市實(shí)行“廢娼”政策。但事實(shí)證明,“禁娼”的成效都不大。

2.世界上主要國(guó)家對(duì)賣(mài)淫嫖娼行為的處理

由于社會(huì)制度不同,法律文化各異,各國(guó)對(duì)待性交易問(wèn)題的態(tài)度和采取的對(duì)策也不盡相同,概括起來(lái)有四種：第一種是禁止主義即法律規(guī)定嚴(yán)禁一切形式的賣(mài)淫嫖娼活動(dòng)，大部分社會(huì)主義國(guó)家以及一些伊斯蘭教國(guó)家采取這種原則；第二種是默許主義即法律規(guī)定禁止成年女子賣(mài)淫,但其實(shí)國(guó)家對(duì)賣(mài)淫不加以絕對(duì)禁止,甚至劃定特區(qū)準(zhǔn)許,比如日本就默許色情業(yè)的存在與發(fā)展；第三種是限制主義即根據(jù)法律規(guī)定，在一定地區(qū)或時(shí)間內(nèi),賣(mài)淫是合法的,一旦超出這個(gè)空間時(shí)間,賣(mài)淫就是非法的。比如荷蘭，在紅燈區(qū)內(nèi)對(duì)賣(mài)淫嫖娼加以管理規(guī)范。當(dāng)然，對(duì)于公權(quán)力行使者以及特殊的公眾人物，不允許涉足這些場(chǎng)所；第四種是容許主義即容許未成年人以外的賣(mài)淫活動(dòng)存在，比如泰國(guó)等國(guó)家或地區(qū)大多將賣(mài)淫視為一種合法的旅游業(yè)。

可見(jiàn)，世界上多數(shù)國(guó)家是默許或明許賣(mài)淫嫖娼行為存在的，同時(shí)對(duì)之采取一定的管制措施,在客觀上減少了性犯罪的發(fā)生,同時(shí)增加了國(guó)家的收入，這是值得我們思考或加以借鑒的。

無(wú)疑，賣(mài)淫嫖娼行為是任何歷史階段和社會(huì)形態(tài)都存在的一種社會(huì)現(xiàn)象，并且在任何社會(huì)形態(tài)下都沒(méi)有辦法真正禁絕。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)重新審視賣(mài)淫嫖娼行為，思考其到底是否應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)厲制裁。

（二）賣(mài)淫嫖娼行為應(yīng)當(dāng)屬于道德規(guī)制的范疇

首先，對(duì)于法律是否應(yīng)當(dāng)對(duì)某一行為做出懲罰性規(guī)定，必須研究的問(wèn)題是：該法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是什么？法所懲罰的行為是什么？應(yīng)當(dāng)具有什么程度的社會(huì)危害性才應(yīng)當(dāng)被懲罰？

《賣(mài)淫嫖娼人員收容管理辦法》等具體規(guī)制的行為是賣(mài)淫嫖娼行為，那么賣(mài)淫嫖娼行為是不是有危害性呢？從本質(zhì)上看，嫖客與性服務(wù)者的性行為是一種雙方合意，以一定金錢(qián)作為媒介的交易行為。既然是一種交易行為，只要交易雙方?jīng)]有異議，那么就是交易雙方的事，并不影響他人權(quán)利。立法者的初衷是認(rèn)定這樣的行為會(huì)侵害公共利益，但公共利益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是取決于價(jià)值觀的。而價(jià)值觀具有極強(qiáng)的時(shí)代屬性，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，我們社會(huì)的價(jià)值觀也會(huì)發(fā)生巨大的改變。而這樣的改變具有極強(qiáng)的不確定性。既然如此，基于一個(gè)十分不穩(wěn)定的判斷，卻對(duì)它的處罰結(jié)果與犯罪行為相當(dāng)，甚至根據(jù)《辦法》的相關(guān)規(guī)定其處罰結(jié)果比一些犯罪行為還重，這是違反公平原則的。此外，對(duì)英國(guó)乃至世界立法思想產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響的沃芬頓報(bào)告〔7〕提出了一個(gè)基本的立法原則：“道德問(wèn)題不應(yīng)當(dāng)屬于法律制裁的范疇?！薄?〕法律應(yīng)當(dāng)允許個(gè)人在私人道德領(lǐng)域有自由選擇和行動(dòng)的自由，這恰恰是強(qiáng)調(diào)人的主體性，要求個(gè)體為自己的行動(dòng)負(fù)責(zé)，而不是出于對(duì)法律懲罰的畏懼來(lái)安排個(gè)體行動(dòng)〔9〕。故而，筆者認(rèn)為，用法律來(lái)調(diào)整賣(mài)淫嫖娼行為是不合適的，不妨還是將其納入道德的規(guī)制之中。

其次，隨著社會(huì)的進(jìn)步、思想的解放，公眾對(duì)賣(mài)淫嫖娼的態(tài)度趨于寬容。黃海波嫖娼事件后，多數(shù)網(wǎng)民顯示出前所未有的寬容和同情。有網(wǎng)友調(diào)侃，黃海波一沒(méi)花公款消費(fèi)，二沒(méi)用權(quán)力搞潛規(guī)則，三沒(méi)結(jié)婚還是單身，為何要關(guān)半年？也有不少人認(rèn)識(shí)到，不經(jīng)過(guò)法院判決就可以關(guān)押半年到兩年，實(shí)在太可怕了。這些意見(jiàn)不一定經(jīng)過(guò)深思熟慮，但它們所表達(dá)的公眾情緒，的確值得決策者注意。

第三，現(xiàn)階段我國(guó)人口流動(dòng)量巨大。根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶(hù)口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上的人口為261386075人。①2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_3032 7.html，最后訪問(wèn)：2017年8月26日。在立法時(shí)，應(yīng)本著以人為本的態(tài)度，科學(xué)立法、民主立法，而不應(yīng)該完全漠視這些流動(dòng)人口、青壯年農(nóng)民工以及單身人士的性需求。這個(gè)需求本身就無(wú)法禁止，是立法所必須考慮的問(wèn)題。正如恩格斯所說(shuō)“賣(mài)淫是對(duì)一夫一妻制（專(zhuān)偶制）的必要補(bǔ)充”〔10〕，其實(shí)我們可以清楚地看到，在人口流動(dòng)量巨大的社會(huì)環(huán)境里，賣(mài)淫嫖娼在平衡兩性關(guān)系方面起到了積極作用，強(qiáng)奸罪的大幅減少就是明證。

最后，妓女本是社會(huì)弱勢(shì)群體，很少有國(guó)家對(duì)這類(lèi)弱勢(shì)群體規(guī)定各種嚴(yán)酷的懲罰制度。法律對(duì)不構(gòu)成社會(huì)危害的弱勢(shì)群體進(jìn)行懲罰，本身就是非法和不道德的，是和立法者的初衷相背離的。

結(jié)語(yǔ)：立法建議

綜上所述，筆者認(rèn)為，《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》應(yīng)當(dāng)廢除。

我國(guó)刑法第三百五十九條規(guī)定了引誘、容留、介紹賣(mài)淫罪，認(rèn)定賣(mài)淫嫖娼行為本身不是犯罪，引誘、容留和介紹才構(gòu)成犯罪。而《治安管理處罰法》第六十六條又進(jìn)一步規(guī)定了賣(mài)淫嫖娼行為違法，對(duì)其進(jìn)行行政處罰。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)于賣(mài)淫嫖娼行為的規(guī)制已然形成了嚴(yán)密的法律處罰體系。收容教育雖承載著教育、感化、挽救等諸多善良目的，但終究脫離不了實(shí)為法外之刑、重復(fù)處罰的嫌疑。因此，對(duì)于這部“既不好，又不管用，不能解決問(wèn)題”的“惡法”，自然應(yīng)當(dāng)明確廢除。

〔1〕葉良芳.廢除抑或改造：收容教育制度的反思和檢討〔J〕.政法論叢，2015（2）：20-24.

〔2〕高照明.洛克論有限政府〔J〕.學(xué)海，2011（2）：82-86.

〔3〕〔4〕何海波.論收容教育〔J〕.中外法學(xué)，2015（2）：438-468.

〔5〕〔10〕馬克思恩格斯全集.第 21 卷.北京：人民出版社，1972.102、550.

〔6〕王曉東.論性交易的行政法律管制〔D〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)，2005（11）：29.

〔7〕〔9〕周?chē)?guó)興.法治思維視野下的收容教育制度之檢討〔J〕.法學(xué)評(píng)論（雙月刊）.2016（2）：15-24.

〔8〕李銀河.中國(guó)當(dāng)代性法律批判〔J〕.南京師大學(xué)報(bào).2004（1）：21-31.

Abstract:The original purpose of asylum education system is to educate and save prostitutes and whoremongers,to prevent the spread of venereal diseases,to give concentrative and moral lessons to them and organize disease inspections.But the operation of this system did not go well in reality.The implementation lacks transparency,and the spirit and principle of the rule of law;the application conditions are not specific enough and have loopholes,so asylum education system does not live up to the original expectation.It is necessary to do more researches on the validity and rationality of the system.From the perspective of validity,Measures for the Detention Education of Persons Engaging in Prostitution and Whoring goes against the Constitution,the Legislation Law,the Administrative Compulsion Law,Law of The People's Republic Of China on Administrative Penalty and Public Security Administration Punishments Law.The principle of proportionality does not embody therein as well,which is not appropriate as a country under the rule of law requires.From the perspective of rationality,prostitution cannot be rooted out in any society under any circumstance.So it is necessary for us to rethink the prostitution problem and contemplate on the question whether it should be punished.There are several laws and regulations govern this issue in our country like Criminal Law and Public Security Administration Punishments Law,which have constituted a penalty system altogether.It is strongly suggested that Measures for the Detention Education of Persons Engaging in Prostitution and Whoring be repealed due to so many disadvantages on different aspects thereof.

Key Words:prostitution;asylum education system;personal freedom

【責(zé)任編輯 至 仁】

Legislation Proposals on Repealing Prostitution Asylum Education System

HU Rongen1ZHANG Lin2
（1.Economic law School,Shanghai University of Political Science and Law,Shanghai 201701,China；2.Law School,Fudan University,Shanghai 200438,China.）

D926

A

1002-3291（2017）05-0130-07

2017-04-20 修改日期：2017-09-09

胡戎恩，男，浙江溫州人，法學(xué)博士，上海政法學(xué)院教授。研究方向：法理學(xué)、立法法學(xué)。

張 琳，女，江蘇南通人，法學(xué)碩士，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生。研究方向：法理學(xué)、立法法學(xué)。