論房地產(chǎn)市場價格的法律調(diào)控

□盧亮

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春 130012）

論房地產(chǎn)市場價格的法律調(diào)控

□盧亮

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春 130012）

房地產(chǎn)行業(yè)是關(guān)系到國計民生的重要行業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。面對房價的非理性暴漲，政府采取的行政調(diào)控措施收效甚微。法律作為規(guī)范市場發(fā)展不可或缺的制度手段，在價格調(diào)控方面一直沒有獲得與政策同等重要的地位，發(fā)揮應(yīng)有的作用。而現(xiàn)實的法律制度深刻影響著房地產(chǎn)成本的多個方面，所以采用法律手段對房地產(chǎn)市場價格進(jìn)行調(diào)控是很有必要的。我國現(xiàn)行的法律中對于房地產(chǎn)的規(guī)范并不完善，缺乏一套完整的價格調(diào)控體系。在實際中法律法規(guī)也沒有得到徹底的落實，尤其是地方政府法律責(zé)任不明，給房地產(chǎn)價格監(jiān)管帶來很大的困擾。必須從房地產(chǎn)金融、稅收、土地、保障政策等相關(guān)法律制度方面進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康、持續(xù)發(fā)展。

房地產(chǎn)價格；法律；調(diào)控

近年來房地產(chǎn)行業(yè)蓬勃發(fā)展，成為中國經(jīng)濟(jì)的重要增長點。在不斷滿足人民住房需求的同時，也帶來了房價非理性過快上漲的問題，引起了政府和民眾的高度關(guān)注。政府以往采用政策路徑和行政手段效果不佳，通過法律手段對房地產(chǎn)價格進(jìn)行調(diào)控，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義，重新認(rèn)識法律對房地產(chǎn)價格進(jìn)行調(diào)控的功能和意義，是十分必要的。完善房地產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，形成一套房地產(chǎn)價格法律調(diào)控的有效機(jī)制，對于推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展有重要意義。筆者從我國房地產(chǎn)行業(yè)的實際出發(fā)，對土地、稅收、金融、住房保障等方面法律制度存在的問題進(jìn)行解讀和分析，并給出了相關(guān)的完善建議。

1 房地產(chǎn)價格基本問題分析

1.1 房地產(chǎn)價格現(xiàn)狀及對房地產(chǎn)市場的影響

從近幾年房價的總體走勢來看，全國商品房平均銷售價格仍然保持著上漲的態(tài)勢，只是增速有所放緩。2010年我國商品房平均銷售價格為5 032元/m2，2011年為5 357.1元/m2，2012年為5 790.99元/m2，2013年為6 237元/m2，2014年為6 324元/m2，2015年為6 793元/m2①根據(jù)國家統(tǒng)計局2010—2015年全國年度統(tǒng)計公報整理，詳見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/.訪問日期：2016年4月12日。。2016年開年以來，房價一直保持著快速增長的勢頭，而且總體漲幅在不斷擴(kuò)大。雖然在統(tǒng)計的全國70個大中城市中，都出現(xiàn)了房價上漲的情況，但是城市間的漲幅差異很大。上漲過快的城市集中在一二線城市，其余城市房價較為穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)過多的上漲。

房價收入比是衡量房價高低的重要指標(biāo)之一。據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)的房價收入比為12.07，一線城市的數(shù)值更高，達(dá)到了25.25。對于房價收入比，世界范圍內(nèi)尚沒有一個統(tǒng)一的指標(biāo)，來界定其合理范圍，各國情況都不盡相同?？紤]到我國的實際情況和一些國外標(biāo)準(zhǔn)，通常認(rèn)為這個比值保持在6到7屬于合理的范疇?？梢娢覈壳暗姆績r收入比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常范圍，也高于其他國際大城市，說明我國房價處于較高水平，房價調(diào)控任重道遠(yuǎn)。

高房價對房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展帶來極為不利的影響。最為典型的包括商品房供給過剩帶來的去庫存壓力和過度投資導(dǎo)致的自有住房空置率過高。西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心2013年《城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場發(fā)展趨勢》研究報告表明，中國住房市場剛性住房需求以及改善型住房需求乏力。相對應(yīng)的是土地、資金過度集中房地產(chǎn)且去庫存壓力巨大，截至2015年11月，中國商品房已竣工待售面積為6.96億平方米，如果再加上在建的48億平方米和當(dāng)前待開工的8.5億平方米，全國庫存商品房面積達(dá)到了63億平方米。2013年至2015年，中國每年銷售的商品房面積平均為12億平米左右。至2018年年均新增住房需求總計895萬套，年均住房總供給為2 504萬套，40%的年均住房供給即可滿足年新增住房需求。與此相伴，自有住房空置率高且占用大量流動資金。空置住房占用了4.2萬億銀行住房貸款，空置住房資產(chǎn)占中國城鎮(zhèn)家庭資產(chǎn)的11.8%，造成大量資源閑置。作為社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房的空置率更是高達(dá)23.3%①詳見《城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場發(fā)展趨勢》載于中國家庭金融調(diào)查網(wǎng)http://chfs.swufe.edu.cn/upload/簡要版-城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場發(fā)展趨勢.pdf.訪問日期：2016年4月19日。。

1.2 影響房地產(chǎn)價格的主要因素

1.2.1 土地價格。土地成本在房地產(chǎn)開發(fā)成本中所占的比重很大，所以對房地產(chǎn)價格有著重要的影響?！皬?001年到2010年期間，土地出讓金占地方政府財政收入的比例由16.6%上升到76%。”［1］據(jù)財政部公布的全國財政決算，2014年國有土地使用權(quán)出讓金收入約40 480億元，高于預(yù)算數(shù)17.6%，在全國政府性基金收入總盤子中占比近八成，再創(chuàng)歷史紀(jì)錄②詳見《2014財政決算出爐：土地出讓金首超4萬億》載于每經(jīng)網(wǎng)http://www.nbd.com.cn/articles/2015-07-13/929521.html.訪問日期：2016年6月3日。。

1.2.2 建安成本。房地產(chǎn)開發(fā)分為房屋建筑和安裝基礎(chǔ)設(shè)施兩個部分，在這兩個環(huán)節(jié)中涉及到的人工成本和材料成本都屬于建安成本。近幾年由于物價水平的上升，諸如鋼材、水泥、勞務(wù)費的上漲，使得建安成本也相應(yīng)提升。

1.2.3 房地產(chǎn)稅費。房地產(chǎn)稅種類較多，達(dá)到了12種，包括一切與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)活動有直接關(guān)系的稅。房地產(chǎn)費偏向于行政收費，是指在房地產(chǎn)的開發(fā)、經(jīng)營活動中所產(chǎn)生的稅以外的其他費用。房地產(chǎn)稅費占房地產(chǎn)開發(fā)成本的15%至20%，這部分高昂的成本也是房價持續(xù)上漲的原因之一。

1.2.4 房地產(chǎn)市場供求關(guān)系。供給與需求的關(guān)系是影響價格的決定性因素。從當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)狀況來看，城鎮(zhèn)化的持續(xù)推動、居民消費水平的提升、房地產(chǎn)投資行為都導(dǎo)致了房地產(chǎn)總需求的增加。近幾年由于房地產(chǎn)市場的火爆，大量資本涌入，“炒房”成為一種回報極高的投資方式，這在增加了房地產(chǎn)需求的同時，給民眾帶來的示范效應(yīng)，加劇了房地產(chǎn)市場的供需不平衡。同時由于受到開發(fā)周期的限制，土地供應(yīng)的規(guī)劃管制，房地產(chǎn)供給的增長要低于需求的增長，這種供需的不平衡使得房價越來越高。

2 房地產(chǎn)價格法律調(diào)控的必要性

2.1 價格調(diào)控的政策失靈

長期以來，政府對房地產(chǎn)市場的政策調(diào)控收效甚微，房價在短暫的被抑制后，迎來的是更加猛烈的反彈，甚至出現(xiàn)“逆調(diào)控”，進(jìn)而成為加劇房地產(chǎn)市場波動的重要誘因。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)者通過構(gòu)建經(jīng)濟(jì)模型,對過去20年間中國房地產(chǎn)市場與宏觀經(jīng)濟(jì)波動之間的關(guān)系進(jìn)行了深入的分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：房地產(chǎn)市場調(diào)控政策成為加劇而不是穩(wěn)定中國經(jīng)濟(jì)周期波動的重要推手。“房地產(chǎn)市場的沖擊,如抵押率沖擊和房地產(chǎn)的偏好沖擊,深刻地影響了中國的宏觀經(jīng)濟(jì)。其中,政府的行政性的宏觀調(diào)控手段（如信貸調(diào)控、限售政策等）加劇了抵押率沖擊和房地產(chǎn)偏好沖擊對于房價及宏觀經(jīng)濟(jì)的影響,房地產(chǎn)市場和借貸約束的相互影響關(guān)系放大了各種經(jīng)濟(jì)沖擊的影響,成為驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)周期波動的重要因素?！保?］

本來作為應(yīng)對市場失靈而實施的調(diào)控政策反而加劇了市場波動，造成了更為嚴(yán)重的政策失靈。公共政策失靈是一類常見的政策現(xiàn)象。雖然它經(jīng)常會伴隨公共資源的浪費，甚至是公共利益的損害以及政府權(quán)威的削弱，但要想徹底避免這類現(xiàn)象的發(fā)生卻是不切實際的。既然如此，實際可以選擇的就是放棄通過構(gòu)建某種機(jī)制來一勞永逸的解決公共政策失靈的制度妄想，轉(zhuǎn)而將視線和精力集中于通過不斷的制度改進(jìn)，來避免極端的政策偏差和重大的決策失誤，并建立一套有效的救濟(jì)體系，保障公共利益在受到侵害時，得到及時的補(bǔ)償和加固；而法律是公共利益的規(guī)范性表達(dá)與穩(wěn)定的保護(hù)機(jī)制，理應(yīng)發(fā)揮其規(guī)范政策運行，減少政策偏差的功能。法律并不能替代政策，但法律在提供穩(wěn)定的強(qiáng)制性的秩序方面明顯優(yōu)于政策。

2.2 市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)

法律的健全與法律的社會主治是推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要保障。近代西方市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育共生了相應(yīng)的民商事法律制度和傳統(tǒng)，反過來法律制度的完善又保障了市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和繁榮；即使在凱恩斯主義盛行的時期，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策也沒有脫離法律的審視和制度性的監(jiān)督。中國的經(jīng)濟(jì)體制改革一直在破解的難題就是計劃與市場或者說政府行政干預(yù)與市場自治的關(guān)系問題。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，完善主要由市場決定價格的機(jī)制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。無論是調(diào)控房價還是促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展本質(zhì)上都離不開法律秩序所構(gòu)建的公平競爭的市場環(huán)境，以及政府市場干預(yù)的有效法律規(guī)制。產(chǎn)權(quán)保障與公平競爭規(guī)制的確認(rèn)，政府有限干預(yù)的法定條件都是法治經(jīng)濟(jì)必不可少的內(nèi)容。

2.3 克服房地產(chǎn)調(diào)控的法律空洞化現(xiàn)象

房地產(chǎn)調(diào)控政策數(shù)量的絕對優(yōu)勢，在一定程度是調(diào)控政策越權(quán)立法的結(jié)果。確立房地產(chǎn)為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，必然會集中大量的社會資源產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)收益，在核心資源（如土地、資金）掌握在政府手中的情況下，自然要在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。本應(yīng)由法律規(guī)定的事項卻長期依靠行政法規(guī)主導(dǎo)，例如相關(guān)稅收方面內(nèi)容。

房地產(chǎn)的快速發(fā)展及房價的非理性上漲給政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)壓力，政府迫切希望用帶有強(qiáng)烈行政色彩、控制力更強(qiáng)的政策來應(yīng)對，授權(quán)立法與政策試點因而大量產(chǎn)生。這也直接導(dǎo)致了政府類規(guī)范和非法律性政策數(shù)量的激增。但是法律并沒有及時跟進(jìn)，或者說政府并不希望其政策受到法律約束，這不僅是及時應(yīng)對市場變化擇機(jī)而為的需要，更是長期以來對法律價值和功能的錯誤認(rèn)識而導(dǎo)致的。

隨著政策不斷出臺，政府對市場的介入也日益深入，漸漸形成了社會治理和市場調(diào)控的政策慣性和依賴，出現(xiàn)問題首先想到的是出臺新政策，市場關(guān)心的也是政策走向。在這種局面下，甚至法律也形成了一種政策依賴或者說是一種法律上的懶惰，即大量法律規(guī)定極為概括、模糊不清、缺乏確定性和操作性，無法指引具體行為。這樣的情況實際上就是在間接授權(quán)包括國務(wù)院在內(nèi)的政策主體制定具體規(guī)定來規(guī)范市場行為。

3 房地產(chǎn)價格調(diào)控相關(guān)的法律制度及存在問題

目前，我國尚未形成較為完善的房地產(chǎn)價格法律調(diào)控體系，對于房地產(chǎn)市場及其價格水平的約束在土地、金融、稅收等領(lǐng)域有了基本的法律規(guī)制，但是存在法律空白多、法律位階底下、缺乏實踐中的嚴(yán)格執(zhí)行等問題，這些漏洞和缺陷使得房地產(chǎn)市場的法律監(jiān)督存在問題。

3.1 土地法律制度

土地法律制度對房地產(chǎn)價格影響的主要方面，體現(xiàn)在土地使用權(quán)的出讓制度。我國《憲法》《土地管理法》規(guī)定我國實行土地所有權(quán)和使用分離的管理制度，地方政府可以通過“掛招拍”的方式來轉(zhuǎn)讓國有土地的使用權(quán)，這就涉及到土地出讓金的問題。我國的房價中這種土地出讓金所占的比重非常之高，而且兩者之間為正相關(guān)的關(guān)系。土地價格在房價中所占比重很大，所以在房地產(chǎn)價格法律調(diào)控中土地法律制度是很關(guān)鍵的一部分。我國目前的法律規(guī)范規(guī)定了土地出讓和管理的基本問題。但是在實際操作中，仍然暴露出一些土地法律制度的立法和實踐上存在的問題。

地方政府是中央宏觀調(diào)控政策的重要執(zhí)行主體。同時，地方政府也是自身調(diào)控決策的執(zhí)行主體。這種執(zhí)行權(quán)在內(nèi)容和實施方式上區(qū)別于中央政府職能部門的宏觀調(diào)控政策執(zhí)行權(quán)，更接近于“微觀市場監(jiān)管權(quán)”。更多的是直接作用于市場主體和交易活動，屬于“微觀市場監(jiān)管權(quán)”所涉及慣常性執(zhí)法內(nèi)容以外的特殊性、短期性內(nèi)容。正是由于在房地產(chǎn)市場調(diào)控權(quán)的配置中，地方政府的擁有雙重權(quán)能，使地方政府極有可能“脫離”或“架空”宏觀調(diào)控權(quán)的指揮，造成另一種更為嚴(yán)重的“政府失靈”。我國《土地管理法》規(guī)定，土地出讓金全部上繳財政并列入預(yù)算，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，中央與地方三七開。權(quán)責(zé)不統(tǒng)一使得地方政府一味從自身利益出發(fā)，為了地方財政收入和經(jīng)濟(jì)增長而片面追求土地出讓金的上漲，忽視了房地產(chǎn)市場正常秩序的維護(hù)和居民住房利益保障的問題。這在客觀上為房價的非理性上漲提供了可乘之機(jī)。

3.2 金融法律制度

金融法律制度是指國家對于房地產(chǎn)金融制定的法律法規(guī)。實際中以國務(wù)院的規(guī)范性文件居多，主要以行政手段對銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行規(guī)范。而房地產(chǎn)金融法律制度關(guān)系到房地產(chǎn)行業(yè)的資金問題，對于房地產(chǎn)行業(yè)有著最直接、最深刻的影響。所以通過金融法律制度來進(jìn)行房價調(diào)控是有效的手段。

房地產(chǎn)對于金融具有很強(qiáng)的依賴性，房地產(chǎn)金融法律制度關(guān)系著房地產(chǎn)市場運作的資金來源，在調(diào)控房價方面有著不可替代的作用。但是目前我國通過銀行利率調(diào)整和加強(qiáng)信貸資金管理等金融手段來調(diào)控房價的過程中，更多的是以“通知”“若干意見”等行政手段來干預(yù)，立法方面處于空白狀態(tài)，使得房地產(chǎn)金融領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)化的法律規(guī)范。具體體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，房地產(chǎn)信貸資金缺乏約束。“銀行信貸可以通過流動性效應(yīng)影響房地產(chǎn)價格。信貸可得性和貸款態(tài)度的變化對房地產(chǎn)需求和新建筑的投資有相當(dāng)大的影響，最終導(dǎo)致房地產(chǎn)價格的變化?！保?］房地產(chǎn)金融為房地產(chǎn)市場提供著源源不斷的資金支持，但是由于缺乏對房地產(chǎn)信貸資金的限制和規(guī)范，我國的房地產(chǎn)貸款規(guī)模迅速擴(kuò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常范圍，加大了銀行的風(fēng)險。國家對于房地產(chǎn)價格的調(diào)控主要是通過銀行利率調(diào)整和加強(qiáng)信貸資金管理等手段，但是實際效果并不好。銀行利率的頻繁變動并不能抑制房價的上升，反而給消費者帶來巨大的負(fù)擔(dān)。

第二，房地產(chǎn)貸款政策缺乏穩(wěn)定性。由于房地產(chǎn)價格金融法律制度的不完善，國家調(diào)控以行政手段為主，導(dǎo)致房地產(chǎn)貸款政策缺乏穩(wěn)定性和長期性。在房價上漲過快時，政府往往會選擇提高住房貸款首付比例和貸款利率；在經(jīng)濟(jì)不景氣時，政府又會放寬貸款政策，下調(diào)貸款利率。這樣的政策下，房地產(chǎn)金融市場受到過多的干預(yù)，難以健康持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而會影響到房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

3.3 稅收法律制度

我國目前的法律體系下與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收種類較多，并且覆蓋了房地產(chǎn)的開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有三個環(huán)節(jié)，但是主要集中在開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。房產(chǎn)稅作為房價的重要組成部分，直接影響著房價的高低，過高的房產(chǎn)稅最終會反應(yīng)在房地產(chǎn)價格上。近年來我國的房地產(chǎn)稅收制度進(jìn)行了一些調(diào)整、改善，尚處于摸索的階段。目前還存在著一些突出問題，最為嚴(yán)重的就是房地產(chǎn)稅費過重，在房價中占了相當(dāng)高的一部分。具體分析如下：

第一，房地產(chǎn)稅種類多，稅種設(shè)置重疊。我國現(xiàn)行的法律制度對于房地產(chǎn)稅設(shè)置的稅種相對較多，開征的房地產(chǎn)稅有11種①具體包括“個人所得稅”“企業(yè)所得稅”“城鎮(zhèn)土地使用稅”“土地增值稅”“房產(chǎn)稅”“契稅”“耕地占用稅”“教育費附加”“增值稅”（營改增）“印花稅”“城市維護(hù)建設(shè)稅”。，涵蓋了房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、保有的各個環(huán)節(jié)。并且稅種的設(shè)置還存在重疊的問題，例如對房屋的租金收入要征收5%的營業(yè)稅，還要征收12%的房產(chǎn)稅，明顯不合理。重復(fù)性的稅收加大了開發(fā)商和消費者的負(fù)擔(dān)。房地產(chǎn)稅費種類多、設(shè)置重疊，也是導(dǎo)致房價較高的原因之一。

第二，缺乏對于不同戶型的住房的稅收區(qū)別。受到國家政策影響和不同戶型住房價格的利益驅(qū)動，開發(fā)商傾向于開發(fā)大戶型的商品房，這加劇了市場供需不平衡的狀況。另外住房需求大量集中在中小戶型，其需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了大戶型的住房，所以應(yīng)該針對不同戶型的住房，實行有區(qū)別的稅收政策。

3.4 住房保障制度

為了保障中低收入居民的住房權(quán)益，政府在商品房的基礎(chǔ)上，應(yīng)該大力發(fā)展保障性住房建設(shè)。盡管國家出臺了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等一些法律文件，但是現(xiàn)實中仍然存在著一些問題，一部分中低收入居民難以承受價格昂貴的商品房，亟需政府采取措施。中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)適用房存在嚴(yán)重的資源浪費和“錯配”現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)適用房的空置率高達(dá)23.3%，僅次于商品房的空置率。數(shù)據(jù)同時顯示，家庭年總收入最高的25%家庭擁有經(jīng)濟(jì)適用房的比例最高，達(dá)3.2%，比中低收入家庭高出近1個百分點②詳見《城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場發(fā)展趨勢》載于中國家庭金融調(diào)查網(wǎng)http://chfs.swufe.edu.cn/upload/簡要版-城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場發(fā)展趨勢.pdf.訪問日期：2016年4月19日。。

第一，缺乏住房制度保障的相關(guān)法律和配套設(shè)施。目前我國法律缺乏一套完整的住房保障法律體系，這就給保障性住房的建設(shè)帶來一些問題。我國現(xiàn)行的住房保障法律制度來源于國務(wù)院和各部委頒布的規(guī)范性文件，尚未形成國家立法層面上的法律制度。地方政府基于單一的經(jīng)濟(jì)增長激勵導(dǎo)向，對于住房保障工作缺乏積極性，加之缺乏相關(guān)法律體系的約束，地方政府的法律責(zé)任不明，發(fā)生責(zé)任缺失的情況時往往難以追責(zé)。

第二，保障性住房分配制度不完善。由于我國人口眾多，國家財政投入有限，目前保障性住房覆蓋的人群十分有限，大量中低收入居民的住房權(quán)益得不到保障。而且保障性住房的法律體系并還存在一些問題，對于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的分配程序沒有做到公開、透明，容易滋生腐敗，甚至有可能使保障性住房政策偏離了政府的初衷，加劇房地產(chǎn)市場的供需不平衡狀態(tài)。

4 針對房地產(chǎn)價格進(jìn)行法律調(diào)控的幾點建議

4.1 土地法律制度

“在改革目前地方政府在土地出讓中得到受益的格局方而，中央政府應(yīng)當(dāng)在稅制方而進(jìn)行重大的改革，使土地出讓價款不再作為地方政府的財政收入、不再從土地出讓中獲得好處。這樣，地方政府在執(zhí)行中央房地產(chǎn)調(diào)控政策方而，有利于發(fā)揮中央房地產(chǎn)調(diào)控政策作用。”［4］

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)文明建立在科技發(fā)展和規(guī)?；a(chǎn)的基礎(chǔ)之上，在國際經(jīng)濟(jì)一體化，貿(mào)易全球化的今天，解決溫飽的糧食供給問題應(yīng)該脫離完全依賴一個龐大固定的農(nóng)業(yè)耕地基數(shù)的僵化視域，適時重新考量18億畝耕地紅線的設(shè)置的科學(xué)性和合理性，充分釋放農(nóng)村土地的價值。同時，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程也必然伴隨農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的使用。在肯定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用必然性的同時，我們必須清醒地認(rèn)識土地價值釋放的復(fù)雜性和時間性問題。“……我們不能因此以為農(nóng)地一轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用就可以形成巨大價值，以至于以為只要取消當(dāng)前加諸土地之上的用途管制，就可以憑空產(chǎn)生巨大的財富。以此并不存在的財富來設(shè)想設(shè)計城市建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就一定會犯大錯誤。問題是，突破土地管理法，經(jīng)由市場競價可以表現(xiàn)為驚人的貨幣財富的農(nóng)村建設(shè)用地，可能只是極少數(shù)地區(qū)特定位置的建設(shè)用地，而非任何位置的建設(shè)用地。建設(shè)用地價值來自兩個方面：一是特定位置的級差地租，二是因為土地用途管制導(dǎo)致建設(shè)用地稀缺所形成的增值收益。”［5］

因此，除了在總結(jié)地方經(jīng)驗試點的基礎(chǔ)上，及時修訂和補(bǔ)充現(xiàn)有的土地法律規(guī)定，允許“農(nóng)村集體土地使用權(quán)與城市國有土地具有同等法律地位，可以上市交易”外，更為重要的是確定“土地發(fā)展收益”的分配機(jī)制，取締地方政府對“土地發(fā)展收益”的獨占，而應(yīng)向保障社會基本福利的公平化方面傾斜，特別是在城市和農(nóng)村間進(jìn)行合理分配。讓土地由于城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市擴(kuò)張所帶來的增值收益，不僅能惠及城鎮(zhèn)及附近居民，更應(yīng)投入到為城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，被城市發(fā)展吸走人力資源的偏遠(yuǎn)的農(nóng)民和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括住房的改善。

4.2 金融法律制度

銀行信貸資金的大規(guī)模發(fā)放，推動了房價非理性上漲，也加大了銀行的資金風(fēng)險。所以有必要完善房地產(chǎn)金融的相關(guān)法律，以國家立法的方式來控制信貸規(guī)模。同時要注重資金的流動方向，優(yōu)先滿足自住型用房的貸款和保障性住房建設(shè)資金，避免房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)性失衡。國家在金融法律制度方面以行政法規(guī)為主，缺乏國家立法層次上的規(guī)范，很難保證政策的一致性。所以應(yīng)該在國家層次上完善金融制度法律，形成一套完整的法律體系，以此為基礎(chǔ)對房地產(chǎn)市場進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的調(diào)控。

4.3 稅收法律制度

建立統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅收制度?！拔覀円欢ㄒ鞔_，稅收是政府履行公共服務(wù)職能的前提并在邏輯關(guān)系上反映著國家公共權(quán)力與公民個人權(quán)利之間此消彼長的關(guān)系，必須有一個長效機(jī)制對國家征稅權(quán)加以控制以防止稅收異化為侵害人民財產(chǎn)和自由權(quán)利的工具?！保?］我國現(xiàn)行的法律制度下房地產(chǎn)稅種類多，稅種設(shè)置重疊，給消費者和房地產(chǎn)開發(fā)商都帶來了巨大的壓力，加速了房價的上漲。未來開征統(tǒng)一的“房產(chǎn)稅”，將現(xiàn)有的稅種合并為“單一稅”，“在減去免征額的基礎(chǔ)上，單一稅只有一種稅率。其目標(biāo)旨在平等對待每一位納稅人并盡量降低稅率以減少稅收對經(jīng)濟(jì)的扭曲”［7］；同時不能僅突出房產(chǎn)稅的財政功能而更應(yīng)突出其社會服務(wù)功能，例如加拿大房產(chǎn)稅征收辦法中，明確規(guī)定了對應(yīng)的市政服務(wù)。具體包括警察配置、消防及防火、社區(qū)中心、公共汽車站候車亭、物業(yè)標(biāo)準(zhǔn)檢查、結(jié)合證書和重要統(tǒng)計等25種以上的公共服務(wù)［8］。

4.4 住房保障法律制度

目前我國保障性住房缺乏統(tǒng)籌考慮，沒有形成完整的法律體系，得不到制度的保障。所以應(yīng)該根據(jù)我國國情，將保障性住房的各項政策以法律的形式確定下來，明確中央政府、地方政府的相應(yīng)責(zé)任，切實推動保障性住房的建設(shè)工程。當(dāng)前保障性住房的覆蓋范圍有限，而且廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的分配問題存在爭議，過程的不公開、不透明引起了民眾的質(zhì)疑。應(yīng)該建立全國統(tǒng)一的保障房信息系統(tǒng)，對低收入群體的保障性住房分配設(shè)定更為嚴(yán)格的操作流程和準(zhǔn)確的信息管理制度，加強(qiáng)對保障性住房申請人的資格審查，擴(kuò)大覆蓋范圍，同時在保障性住房的分配過程中，要做到公開、透明，加強(qiáng)立法的監(jiān)控。

5 結(jié)論

住房問題關(guān)涉民生大計，房地產(chǎn)行業(yè)事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)大局，房地產(chǎn)市場的發(fā)展對經(jīng)濟(jì)體制改革起到至關(guān)重要的影響。而房價問題更是政府、市場主體和百姓關(guān)注的焦點問題。而房地產(chǎn)市場價格的調(diào)控，單一政策路徑依賴的局限日益顯現(xiàn)，對金融、稅收、土地、住房保障等房價緊密關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的先行先試政策進(jìn)行立法檢視和法律升級，提高房地產(chǎn)價格調(diào)控機(jī)制的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。真正實現(xiàn)市場與政府、政策與法律的良性互動，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

［1］向春玲.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的熱點難點前沿問題［M］.北京：中央黨校出版社，2014：139.

［2］何青，錢宗鑫，郭俊杰.房地產(chǎn)驅(qū)動了中國的經(jīng)濟(jì)周期嗎？［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2015（12）：41.

［3］于泓飛.我國高房價成因分析—基于信貸擴(kuò)張的視角［J］.經(jīng)濟(jì)師，2012（1）：74.

［4］唐君.目前我國房地產(chǎn)市場存在的問題及對策研究［J］.中國商界（下半月），2010（6）：189.

［5］賀雪峰.地權(quán)的邏輯2:地權(quán)變革的真相與謬誤［M］.北京：東方出版社，2013：14.

［6］李煒光，歐陽婷.中國稅制20年:從效率走向公正［J］.稅務(wù)研究，2014（10）:11.

［7］克里斯·愛德華茲，丹尼爾·米切爾.全球稅收革命：稅收競爭的興起及其反對者［M］.黃凱平，李得源，譯.北京：中國發(fā)展出版社，2015:73.

［8］李煒光.權(quán)力的邊界：稅、革命與改革［M］.北京：九州出版社，2015:193.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.014

F293.31

A

1004-0544（2017）01-0083-05

盧亮（1979—），男，吉林長春人，吉林大學(xué)法學(xué)院博士生，吉林大學(xué)珠海學(xué)院公共管理系講師。