社會治理精細化背景下社會組織效能提升研究

□陳思，凌新

（湖北省社會科學院政法所，湖北武漢 430077）

社會治理精細化背景下社會組織效能提升研究

□陳思，凌新

（湖北省社會科學院政法所，湖北武漢 430077）

國家治理現(xiàn)代化要求加強和創(chuàng)新社會治理方式，改變傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗化社會管理思維和模式，加快向以科學和理性為特征的精細化治理轉(zhuǎn)變。社會治理精細化催生多元主體參與、共建共享的社會治理格局。社會組織作為多元治理主體構(gòu)架中不可或缺的重要組成，是社會治理精細化的重要依托力量。要以全新維度提升社會治理精細化水平，其中一個重要著力點就是要全面提升社會組織參與社會治理的水平和能力。本文試從社會組織參與社會精細化治理的優(yōu)勢入手，找準參與路向，進而提出社會組織在精細化社會治理中效能提升的對策建議。

社會治理；精細化；社會組織；效能提升

黨的十八屆五中全會指出“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”?！熬毣痹从诂F(xiàn)代企業(yè)管理中的理念，它的出現(xiàn)適應(yīng)了社會分工精細化的發(fā)展趨勢，也是對樹立服務(wù)客體需求和體驗為管理目標的積極回應(yīng)。精細化作為一種科學的管理思維和理念，它在“規(guī)范化”管理的基礎(chǔ)上引入精、細、準、嚴的管理目標，要求管理項目設(shè)置精準化，管理內(nèi)容具體化，管理過程可操作化；同時強調(diào)每個管理主體都要明晰責任，對照職責分工的要求將工作落實到位。“精細化”理念引入公共管理中，以改變傳統(tǒng)“粗放式”管理思維、“經(jīng)驗型”管理方式帶來的消極后果，破解“最后一公里”的社會治理難題。在“社會治理精細化”的背景下，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，要完善“一核多元”的社會治理模式，動員社會力量參與社會治理，調(diào)動多元主體的能量，尋找最大公約數(shù)，形成共治的最大合力，社會組織這一治理主體所發(fā)揮的作用不容忽視。提升社會組織參與精細化治理的效能，對于實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化、推進社會治理精細化有著重要意義。

1 社會組織參與精細化社會治理的功能優(yōu)勢

1.1 社會組織是推動社會治理模式創(chuàng)新的“推進器”

亞當·斯密和哈耶克不約而同地關(guān)注到“涌現(xiàn)”（Emergency）的力量，即并非自上而下的單向線性力量推進軌跡，而是民間社會自組織網(wǎng)絡(luò)的多維發(fā)展，如同無形涌動力量的沉積，最終成為推動社會進步的重要力量。當今，社會作為一個宏大的復雜系統(tǒng)，其內(nèi)部生發(fā)出的自組織力量，與政府主導力量以及其它多元主體協(xié)調(diào)合作，織結(jié)成有序而有機的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，逐步形成彼此嚙合、相互影響、共生發(fā)展、互促互融的治理新模式，共同促進公共利益的實現(xiàn)。社會組織這支具有民間性與自發(fā)性力量的涌動，將以一種內(nèi)化的方式滲透到社會治理模式的版圖中，成為社會精細化治理模式創(chuàng)新與發(fā)展的巨大能量和驅(qū)動力。

1.2 社會組織是整合社會治理資源的“孵化器”

在帕特南提出的社會資本內(nèi)涵中，他指出“在一個繼承了大量社會資本的共同體內(nèi)，資源的合作更容易出現(xiàn)，這里所說的社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)?！痹趥鹘y(tǒng)的管理話語體系中，呈現(xiàn)出“政府全作為，社會難作為”的景象。隨著社會組織更多地參與社會治理，在重構(gòu)新的治理體系中，政府、市場、社會三方資源通過信任合作行為，不斷提升主體間相互依賴度，在增加社會資本存量的同時，激發(fā)各方資本增值能力，形成優(yōu)質(zhì)的社會資本合資來提高社會產(chǎn)出的效率。在這三方主體中，社會組織蘊藏著巨大的后發(fā)增長優(yōu)勢，若能充分挖掘其動員民眾及協(xié)調(diào)市場與政府的能量，社會組織在社會治理精細化中發(fā)揮的效能將會有質(zhì)的飛躍。

1.3 社會組織是提供公共產(chǎn)品精準化服務(wù)民生的“導向器”

庫馬爾和拉馬尼提出“互動導向”的概念，其內(nèi)容是組織在向其“顧客”提供服務(wù)產(chǎn)品的過程中，通過溝通互動信息，建立穩(wěn)固的服務(wù)關(guān)系，進而獲取雙向收益。其核心要義是通過“互動信息”來調(diào)整服務(wù)導向。社會組織因其民間性與草根性，同時又是廣泛匯聚社會力量的組織體，自然成為政府與公眾間有效溝通的橋梁和紐帶。社會組織參與社會治理，有利于促進政府與公眾間的良好互動，暢通公眾反饋的聲音和評價建議的傳導，這對廣泛收集民情民意信息、提升公眾差異性需求的關(guān)注度、精準提供公眾切實需要的公共產(chǎn)品，提高政府公共服務(wù)的質(zhì)與量等都有著重要作用。

1.4 社會組織是預(yù)防和化解社會矛盾和風險的“安全閥”

美國沖突論的代表科瑟爾提出和闡述了社會“安全閥”理論，主要是指社會設(shè)置或自然生發(fā)在各類社會中，讓各種社會緊張情緒得以釋放、民眾訴求得以回應(yīng)、矛盾沖突得以化解可控的、維持群體關(guān)系的機制。隨著同質(zhì)化社會的解構(gòu)，社會異質(zhì)化的特征日益顯現(xiàn)，社會利益訴求也變得越來越多元化，社會組織因其貼近公眾的優(yōu)勢，能更好地發(fā)揮粘合社會心理，協(xié)調(diào)各方利益，稀釋和化解社會矛盾的效能。一方面，上情下達，社會組織將政府的政策路線和市場動態(tài)信息、相關(guān)問題熱點和處理進程傳達給相關(guān)受眾，在矛盾發(fā)生前紓解和安撫公眾情緒；另一方面，下情上通，直接從民眾中吸納和聽取問題呼聲以及利益訴求，向政府和市場傳遞信息，以便精準應(yīng)對公共性、復雜性、多變性的社會矛盾和風險，為社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展提供安全保障。

1.5 社會組織是促進法治與公平正義的“調(diào)節(jié)器”

密爾認為，“理想上最好的政府形式就是主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會整個集體的那種政府；每個公民不僅對該最終的主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且，至少是有時，被要求實際上參與政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務(wù)”。隨著社會組織的發(fā)展壯大，民眾參與社會治理的意愿通過社會組織這一載體得以實現(xiàn)。在通過章程和規(guī)章協(xié)調(diào)成員關(guān)系的社會組織中，成員的規(guī)則意識和契約觀念逐步加強。在這一進程中，傳統(tǒng)意義上“強政府”、“弱社會”的簡單二分法被打破，潛藏在公眾思維中的法律主體地位和權(quán)利意識被喚醒，公眾從社會治理客體的認知中走出來，將自己定位為社會治理的主體參與者、法治建設(shè)與公平正義的監(jiān)督者，積極參與社會治理的各個環(huán)節(jié)和方面。社會組織通過合理的表達機制輸出利益訴求，與不同群體理性對話和協(xié)商，這對促進整個社會的法治發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。

2 社會組織參與精細化治理的效能輸出路徑

2.1 發(fā)揮社會組織自組織性，成為基層治理創(chuàng)新的實踐者

黨的十七大以來，中央強調(diào)了增強社會自治功能、擴大基層民主。十八屆三中全會倡導發(fā)揮社會力量在社會治理與維護社會穩(wěn)定中的作用，提出堅持“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的治理模式。隨著我國社會結(jié)構(gòu)的演化，城鄉(xiāng)基層社區(qū)日益成為各種民生訴求的交織點，各種社會群體的集聚區(qū)以及各種社會組員的匯集地，傳統(tǒng)治理模式難以突破基層建設(shè)的瓶頸，這為基層治理帶來了轉(zhuǎn)型的壓力，同時也為社會組織承載和創(chuàng)新基層社會建設(shè)與治理職能提供了成長機遇。實踐證明，快速發(fā)展的社會組織直面精細化治理的末端，為基層治理提供了豐富的組織載體，有效整合社區(qū)資源、協(xié)調(diào)基層治理主體，為協(xié)助政府促進基層治理精細化創(chuàng)新起到了有效的補充作用。

2.2 發(fā)揮社會組織樞紐性，成為政府、市場與社會的聯(lián)絡(luò)者

就社會組織的角度而言，個體組織為了積累資源“保證信息”實施影響或獲得合法性和被接受性，都有加入聯(lián)盟或走向聯(lián)合的需要。將單個社會組織的力量進行集結(jié)，形成中介性聯(lián)合組織，一方面協(xié)調(diào)、整合社會資源，另一方面與政府機構(gòu)、市場部門直接進行溝通、互動，以爭取組織生存發(fā)展所需要的制度、政策、資金等資源。這類組織主要包括：工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等政治性人民團體；科協(xié)、文聯(lián)、社科聯(lián)等專業(yè)性行業(yè)協(xié)會或聯(lián)合會；綜合性社會組織聯(lián)合會或社區(qū)組織服務(wù)中心等。這類社會組織發(fā)揮其中介性和樞紐性，協(xié)調(diào)政府與社會之間、市場與社會之間、政府與市場之間、行業(yè)之間、社會組織之間、市場主體之間、行業(yè)之間、以及個人、市場主體與政府之間的各種利益關(guān)系，降低社會治理的成本。

2.3 發(fā)揮社會組織民間性，成為精準公共產(chǎn)品的提供者

隨著公共需求快速增長，公共需求產(chǎn)品走向多元化、精細化、個性化，政府作為主要的公共產(chǎn)品供應(yīng)主體，很難通過資源優(yōu)化配置實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的帕累最優(yōu)。政府公共產(chǎn)品體現(xiàn)公共效益與民眾根本利益，因而公共產(chǎn)品趨向于普遍性與通適性，對于不同社會群體需求的回應(yīng)很難做到及時性與可選擇性。社會組織扎根公眾生活，對基層多元化信息的掌握更加快捷、準確，社會組織加入公共產(chǎn)品供給者的行列，可以根據(jù)不同社會群體的需求，將公共產(chǎn)品做細、實、微、全，為“供給側(cè)”改革助力。同時社會組織所倡導的志愿精神和奉獻價值，可以調(diào)動公共服務(wù)受眾投身公共事業(yè)的積極性，輻射更大公共服務(wù)的范圍，提高公共產(chǎn)品的供給效率。目前，社會組織在公共信息的收集和共享、專業(yè)教育培訓、咨詢服務(wù)等領(lǐng)域承擔了大量的公共服務(wù)職能。

2.4 發(fā)揮社會組織公益性，成為和諧社會的建設(shè)者

隨著社會價值取向多元化發(fā)展，社會矛盾變得更加復雜，而矛盾的郁結(jié)點往往在于不同階層、群體利益的整合問題，或是由于社會信任的缺失以及主體間沖突治理能力的不足。社會組織由于其公益性，遵循以奉獻、關(guān)愛為基礎(chǔ)的分配機制，在推進社會公益事業(yè)發(fā)展，促進社會和諧方面發(fā)揮著重要功能。一方面，公眾通過社會組織建立起組織化、制度化的訴求表達機制，有效提升社會溝通效率，預(yù)防矛盾的發(fā)生，化解沖突；另一方面，社會組織直接投身于社會救助幫扶，更精準地彌補市場分配和政府調(diào)節(jié)的缺失，如慈善組織、基金會等社會組織，在幫助消除貧困、為弱勢群體提供權(quán)益保障服務(wù)、重大突發(fā)事件救援、疾病研究與救助、環(huán)境保護等方面作出了很多卓有成效的貢獻。

2.5 發(fā)揮社會組織獨立性，成為社會治理成效的評估者

社會組織的相對獨立性，賦予其審視政府和市場的客觀與中立視角，成為政府的智囊和外腦，評估政府決策的科學性和社會治理的成效，為精細化治理提供方向。社會組織由于其獨特的優(yōu)勢，能更加密切地聯(lián)系公眾，更近距離地了解民情、體察民意、集中民智、整合民力、凝聚民心，把基層真實情況進行搜集和整合，為政府公共政策的制定提供有效的決策信息依據(jù)，提升政府決策的科學性、民主性和公開性。同時在政策的推行過程中，社會組織通過關(guān)注民生動態(tài)，將政策執(zhí)行成效的反饋信息通達到政府，以便于評估政策運行效果，進行政策的調(diào)整和完善。隨著新型智庫的建設(shè)的推進，社會組織類智庫在社會精細化治理中所發(fā)揮的作用越來越得到廣泛認同，它作為一支生力軍與原單位體制下的內(nèi)設(shè)智庫一起形成相互補充、相互促進的新型智庫體系。

3 社會組織參與精細化治理的效能提升對策建議

3.1 社會環(huán)境層面

現(xiàn)階段，傳統(tǒng)社會資本的影響力正在消退，而新的社會資本的影響力和集聚力正在形成。在這一轉(zhuǎn)型階段中，社會組織效能的發(fā)揮，很大程度上還受到傳統(tǒng)思維模式和固有認知的阻礙。由于傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響，社會普遍對社會組織的認知度還很有限，或者只對體制內(nèi)的社會組織認同度較高，而對體制外的社會組織不了解更難建立信任度。在一元制主導的公眾思維中逐漸滴入自下而上的自治理念，與政府主導的自上而下的官治體系相生相融，這需要為社會組織這粒種子培育滋養(yǎng)其生發(fā)的社會文化土壤。

“公共精神”作為社會組織參與社會治理成效的重要影響因子，是社會治理的思想道德基石。社會組織要調(diào)動精細化治理主體公共參與的主動性，需要“公共精神”的支持，有了公共、志愿、利他的內(nèi)在動力，民眾才會從被動的接受和配合治理主體的管理，轉(zhuǎn)而主動走進公共政策的制定、公共利益的配置、公共事務(wù)的監(jiān)督中去。而在現(xiàn)實中，人們對參與政府決策的進程和公共服務(wù)的供給的關(guān)注還很不足，主體性價值思維還未自覺澄明，對超越個人功利承擔公共責任的精神態(tài)度還不成熟。托克維爾指出，公共精神的孕育來自于公民參與社會治理的實踐之中，也成長于公民公共理性的教育之中。公眾通過社會組織參與社會治理，在這一過程中完成自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我實現(xiàn)；同時確立公共理念，形成公共良知，并進一步將這份精神氣度升華為公共情懷、公共信念和公共意志，以及主動為公共利益服務(wù)為依歸的公共生活態(tài)度和行為取向。

3.2 社會組織自身層面

社會治理的精細化要求激發(fā)社會組織的活力和大力推動社會組織的發(fā)展，在國家治理現(xiàn)代化進程中充分發(fā)揮效能。社會組織要勝任這一宏大使命，需要從以下幾個方面大力提升社會組織自身能力建設(shè)：

人才隊伍專業(yè)化。人才是組織發(fā)展的靈魂，高素質(zhì)的人才隊伍是社會組織效能發(fā)揮的重要保障。目前社會組織所處的發(fā)展階段決定了其能提供的薪酬水平以及社會身份認同度都很難留住組織需要的人才，社會組織人員老齡化、非專業(yè)化情況較為明顯，人才離職率較高。培養(yǎng)專業(yè)的社會組織人才隊伍，應(yīng)加強專業(yè)化知識、方法和相關(guān)技能的培訓，引入訂單式人才培養(yǎng)模式，引進執(zhí)業(yè)資質(zhì)認證系統(tǒng)，同時合理設(shè)置社會組織工作人員的薪酬社保、職稱評定、執(zhí)業(yè)規(guī)劃等制度，全面推進社會組織人才隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化，將社會組織工作需要的人才充實到社會治理的崗位上。

效能評估標準化。評估是提升社會組織精細化治理效能的重要保證。評估有內(nèi)部評估和外部評估，外部的評估可以形成“倒逼”機制促使社會組織改善公共產(chǎn)出質(zhì)量和加強內(nèi)部管理；內(nèi)部評估機制直接作用于強化社會組織自身的治理能力。兩者相輔相成、形成合力，作用于社會組織效能的提升上。社會組織效能評估的指標，根據(jù)不同的社會組織類型，其核心指標的設(shè)定以及權(quán)重也有不同，從組織基本資源、管理能力、組織結(jié)構(gòu)、資源網(wǎng)絡(luò)、資源吸納、信息反饋能力等方面進行選取。評估應(yīng)建立在嚴謹調(diào)研和嚴密分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合定量與定性方法，同時充分利用信息技術(shù)，以保證評估達到科學有效地推進組織各要素配置均衡化、管理環(huán)節(jié)精細化的目的。

組織管理規(guī)范化。社會組織內(nèi)部管理包括社會組織內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、決策、執(zhí)行、內(nèi)部監(jiān)督、評估、日常管理等。由于社會組織自我管理和自我監(jiān)管能力的不足，造成一些社會組織在公眾中留下“公益不力，營利有余”的不良印象，對社會組織公信力造成嚴重挫傷。社會組織要按照法規(guī)政策和章程，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部的運行和監(jiān)督機制，讓社會組織成為權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)有效、制衡有力的治理主體。

3.3 政府體制層面

靠價值追求同頻建立、靠政府扶持成長的社會組織，要逐步脫離資源依賴，名副其實地完成社會治理相對獨立主體身份的轉(zhuǎn)換，需要理順與政府的關(guān)系，同時清理體制中存在的對社會組織參與治理的制約因素。

政府要寓管理于服務(wù)之中，轉(zhuǎn)變管理職能。明確政府在社會治理中的主導作用的同時，實現(xiàn)從管理向引領(lǐng)的思維轉(zhuǎn)變。一方面，政府要清晰把握與社會、市場的一般邊界，才能在政府行為中做到有度，才能更明確政府功能性建設(shè)的方向，也才能更規(guī)范、精準地行使政府公共管理和服務(wù)的職責。同時政府應(yīng)從制度層面上保障政社互動的效能，重點完善相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)，形成長效性制度安排。另一方面，“去行政化”的社會組織要改變依靠政府行政體制生存的思維，結(jié)合自身實際承接社會項目，在市場競爭中獲取生存空間。

創(chuàng)新社會治理體制、改進社會組織管理方式是國家治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，培育和支持社會組織發(fā)展是適應(yīng)新形勢、新需求的大勢所趨。但我國現(xiàn)行社會組織管理體制受到傳統(tǒng)慣性的影響，對社會組織宏觀激勵較多，而微觀約束卻不少。要實現(xiàn)政府引領(lǐng)社會組織健康發(fā)展的目標，必須完善政府培育社會組織發(fā)展政策體系，加強政府支持社會組織的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，從登記、稅收、資金、人才等資源供給制度方面激發(fā)社會組織活力。

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責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.023

H03

A

1004-0544（2017）01-0147-04

湖北省領(lǐng)導圈批課題重點項目：湖北基層政府治理模式創(chuàng)新和社會治理精細化研究。

陳思（1981—），女，四川成都人，湖北省社會科學院政法所助理研究員，華中科技大學公共管理學院博士生；凌新（1968—），男，湖北漢川人，湖北省社會科學院政法所所長、研究員。