我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀分析

謝建強(qiáng)

【摘要】溫室效應(yīng)產(chǎn)生全球氣候變化給人類生存帶來了巨大的威脅，因此世界各國(guó)都在積極采取各項(xiàng)措施以限制碳排放。我國(guó)作為碳排放大國(guó)，從2011年開始探索碳排放市場(chǎng)的建設(shè)工作，本文通過對(duì)我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)碳排放市場(chǎng)在體系建設(shè)、配額分配、法律保障方面存在問題，為此有針對(duì)性的提出幾點(diǎn)建議，以期為我國(guó)碳排放市場(chǎng)快速健康發(fā)展做出一定貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】碳排放 建設(shè)現(xiàn)狀 配額分配

一、前言

全球氣候變化給人類生存和社會(huì)發(fā)展帶來巨大的威脅，作為全世界碳排放量最多的國(guó)家，我國(guó)有義務(wù)、有責(zé)任的限制碳排放，為此我國(guó)積極推進(jìn)碳排放市場(chǎng)建設(shè)，在全國(guó)試點(diǎn)探索建立碳排放交易市場(chǎng)，以緩解日益嚴(yán)峻的減排形式。從目前我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀來看，碳排放市場(chǎng)建設(shè)還處于摸索研究階段，“摸著石頭也過河”難免帶來一些問題，因此本文試圖通過分析我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀，從根源出發(fā)找出其中存在的不足之處，并針對(duì)這些問題，有的放矢地提出解決措施。

二、我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）總體情況介紹

面對(duì)全球氣候變暖帶來的巨大威脅，世界各國(guó)開始建立碳排放交易體系，已達(dá)到節(jié)能減排的作用。目前，我國(guó)啟動(dòng)的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作已平穩(wěn)運(yùn)行兩年，取得顯著成果，隨著習(xí)近平主席和奧巴馬總統(tǒng)《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》的發(fā)布以及《巴黎協(xié)定》的簽訂，我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)將進(jìn)入高速階段，同時(shí)展現(xiàn)我國(guó)作為世界大國(guó)減少碳排放工作的決心。

我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)：

2011年《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》的出臺(tái)，是我國(guó)探索建立碳排放交易市場(chǎng)的開端。

2011年10月，國(guó)家發(fā)改委為落實(shí)“十二五”規(guī)劃關(guān)于逐步建立國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的要求，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。

2014年，7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)已經(jīng)上線交易，共有1900多家企業(yè)和單位被納入排放企業(yè)目錄，分配的碳排放配額總量合計(jì)約12億噸。試點(diǎn)工作的開展，為我國(guó)碳排放市場(chǎng)的建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，有利于我國(guó)由點(diǎn)及面的在全國(guó)范圍內(nèi)開展碳排放交易工作。

2015年9月，我國(guó)在《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中明確2017年我國(guó)碳將開啟部分工業(yè)行業(yè)碳排放交易體系，如鋼鐵、化工、電力、造紙等，并明確了2030年我國(guó)碳排放約束工作目標(biāo)。

2016年4月22日，中國(guó)簽署《巴黎協(xié)定》，承諾將積極做好國(guó)內(nèi)的溫室氣體減排工作，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作，同時(shí)在年底將完成碳排放市場(chǎng)建設(shè)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，包括國(guó)家碳排放法律、數(shù)據(jù)搜集整理分析、配額分配方式與具體操作方法等。

按照國(guó)家對(duì)于碳排放市場(chǎng)建設(shè)的整體規(guī)劃，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)可以分為3個(gè)階段，第一階段是前期準(zhǔn)備階段，時(shí)間為2014-2017年，該階段主要以試點(diǎn)為主，是全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，需要對(duì)時(shí)間表、路線圖、責(zé)任人、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確。第二階段為交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)階段，主要任務(wù)是全面啟動(dòng)涉及所有碳市場(chǎng)要素的工作，時(shí)間是2017-2020年。第三階段是快速發(fā)展階段。

（二）中國(guó)碳市場(chǎng)的配額分配與使用情況

通過對(duì)7個(gè)碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)的配額分配和管理情況分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在碳排放市場(chǎng)的配額分配方面，以“統(tǒng)一行業(yè)分配標(biāo)準(zhǔn)”、“差異地區(qū)配額總量”、“預(yù)留配額柔性調(diào)整”為主要原則，并在實(shí)際操作中形成了相對(duì)折中的分配體系。首先需要說明的是，目前我國(guó)地區(qū)配額總量的由各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、溫室氣體排放、控排企業(yè)納入等情況確定的，并且每個(gè)地區(qū)都預(yù)留了部分配額，用于重大項(xiàng)目建設(shè)、有償分配和市場(chǎng)調(diào)節(jié)等情況。目前，地方配額在開始階段主要為免費(fèi)分配，有償分配占比較少，隨著碳排放市場(chǎng)的發(fā)展，有償分配的比例將會(huì)逐步增加，其中免費(fèi)分配的標(biāo)準(zhǔn)和方法有國(guó)家按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定，地方政府沒有自主權(quán)，有償分配具體方式方面則有地方自主確定。

（三）碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)建設(shè)情況

我國(guó)第一個(gè)碳排放權(quán)交易所在深圳于2013年6月18日正式開業(yè)，標(biāo)志著我國(guó)正式開始了碳排放市場(chǎng)的建設(shè)工作。同年12月份，深圳發(fā)布了《關(guān)于投資者異地自助開戶的通知》，開始了異地投資者開戶在深圳碳排放市場(chǎng)投資的渠道，2014年8月，深圳碳排放市場(chǎng)正式向境外投資者開放，是國(guó)內(nèi)第一家也是目前唯一一家引進(jìn)國(guó)外資本的碳排放交易試點(diǎn)，除此之外，深圳在另一個(gè)方面跟其他試點(diǎn)有所不同，那就是對(duì)項(xiàng)目減排量產(chǎn)生時(shí)間做出限制，僅僅是對(duì)項(xiàng)目類型和區(qū)域有所要求。

北京開始建設(shè)碳交易的時(shí)間較早，但是2013年11月28日碳排放交易所才開始交易，比深圳晚了近半年。目前，國(guó)家給深圳碳排放交易所配額成交量為620萬噸，交易金額達(dá)到2.6億元；核證自愿減排量（CCER）達(dá)到670萬噸。碳排放交易市場(chǎng)試點(diǎn)兩年多時(shí)間了，北京在碳排放交易產(chǎn)品類型豐富程度方面領(lǐng)先其他市場(chǎng)，不僅僅涵蓋其它市場(chǎng)所有產(chǎn)品，還擁有林業(yè)碳匯項(xiàng)目和節(jié)能項(xiàng)目等針對(duì)地區(qū)情況推出的特色產(chǎn)品。產(chǎn)品類型不僅豐富，而且流轉(zhuǎn)穩(wěn)定有序，通用流通CCER規(guī)模達(dá)到500萬噸。在交易創(chuàng)新方面，北京碳排放交易所與河北承德市開始了全國(guó)首例跨區(qū)域碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，突破了地域的限制。

廣東省是全國(guó)第一個(gè)開啟的省級(jí)碳排放交易市場(chǎng)，成立于2013年12月19日，在配額機(jī)制方面，采取競(jìng)拍方式，后來湖北省也采取該種配額方法，但兩者配額來源有較大的區(qū)別，廣東的配額分配采取免費(fèi)和有償發(fā)放相結(jié)合的方式，是全國(guó)第一個(gè)嘗試兩種方式相結(jié)合的試點(diǎn)，而湖北省來源為政府預(yù)留配額。隨著碳排放交易市場(chǎng)逐步發(fā)展，廣東省對(duì)配額有償發(fā)放政策進(jìn)行不斷的調(diào)整和優(yōu)化，并且取得了不錯(cuò)的效果，截至2016年6月，廣東碳市場(chǎng)累計(jì)成交配額3206.82萬噸，總成交金額10.75億元，分別占全國(guó)31.17%和36.92%，成為全國(guó)首個(gè)配額現(xiàn)貨總成交金額突破10億元大關(guān)的試點(diǎn)。

天津市是全國(guó)第五個(gè)啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的城市，啟動(dòng)時(shí)間為2013年12月26日，并且天津擁有自己獨(dú)特的碳交易體系，在交易產(chǎn)品類型、范圍和制度設(shè)立等方面有自己獨(dú)特之處，這是因?yàn)樘旖蚴袇⒓恿说吞际^(qū)和低碳城市、溫室氣體排放清單編制，因此天津在碳排放交易方面需要綜合方面的情況，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢(shì)越策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、新建重點(diǎn)項(xiàng)目情況等，以此來確定未來幾年的碳排放總量限制目標(biāo)，然后確定配額總量。配額發(fā)放方面，電力熱力行業(yè)按照基準(zhǔn)法分配配額，其它行業(yè)內(nèi)企業(yè)采取歷史法和實(shí)際產(chǎn)量結(jié)合的方式確定，最終，天津市第一批強(qiáng)制配額交易主體為鋼鐵、化工、電力熱力、石化、油氣開采五個(gè)碳排放量大的行業(yè)內(nèi)企業(yè)，并將2009年以來年排放二氧化碳2萬噸以上的114家企業(yè)或單位納入強(qiáng)制配額交易企業(yè)名單范圍。

湖北省的碳排放交易啟動(dòng)較晚，啟動(dòng)時(shí)間為2014年4月2日，是全國(guó)第6家碳交易試點(diǎn)，但是取得了令人矚目的成績(jī)。2014年在交易總量、總金額、累計(jì)日均成交量、投資者數(shù)量、省外引資金額等主要市場(chǎng)指標(biāo)居全國(guó)第一，碳金融創(chuàng)新的數(shù)量、種類和規(guī)模也遙遙領(lǐng)先。2015年，湖北省累計(jì)碳排放交易日均成交量5.1萬噸，占全國(guó)60.5%。由此可以看出，在偏重工業(yè)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)開展碳交易具有可行性，并且效果顯現(xiàn)更快，有助于改地區(qū)向低碳目標(biāo)前行。

三、我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)存在的問題

（一）市場(chǎng)體系建設(shè)不完善

從上文可以看出，我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)都在2013年開啟交易，從交易市場(chǎng)運(yùn)行初期的情況來看，不少試點(diǎn)的準(zhǔn)備并不充分，在政策涉及、能力建設(shè)等基礎(chǔ)工作方面難以滿足交易市場(chǎng)的實(shí)際情況，究其原因，有兩個(gè)方面，一是不少試點(diǎn)開啟交易是為了滿足國(guó)家對(duì)于試點(diǎn)工作的總體安排和部署；另一個(gè)方面是因?yàn)樘冀灰字贫缺旧順O為復(fù)雜和細(xì)致化，需要長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備和醞釀，短期內(nèi)難以設(shè)計(jì)有針對(duì)性的交易政策體系。而我國(guó)開始部署碳排放交易試點(diǎn)工作是在2011年，2012年開始市場(chǎng)前期準(zhǔn)備工作，2013年正式開啟市場(chǎng)，前期的準(zhǔn)備時(shí)間不到兩年，對(duì)于這項(xiàng)復(fù)雜化的系統(tǒng)來說，步子邁的太大，因此暴露出了不少問題。目前各試點(diǎn)均存在信息不透明的問題，主要表現(xiàn)在納入企業(yè)排放數(shù)據(jù)、配額總量的確定、配額分配方案、交易數(shù)據(jù)等信息的不透明，其原因在于企業(yè)、地方政府和交易所均不愿意把相關(guān)數(shù)據(jù)公布于眾，使得市場(chǎng)政策性明顯，同時(shí)也大大增加了交易成本，降低了交易效率。

（二）配額分配機(jī)制有缺陷

我國(guó)碳排放在對(duì)地區(qū)進(jìn)行總額配置時(shí)就將地區(qū)差異納入考慮范圍內(nèi)了，為了兼顧地區(qū)差異和市場(chǎng)公平，因此國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的地方免費(fèi)配額分配標(biāo)準(zhǔn)，并且由國(guó)家統(tǒng)一制定，地方?jīng)]有免費(fèi)配額的自主分配權(quán)，只能按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行。這其中就存在幾點(diǎn)問題：首先配額總量考慮地區(qū)差異性，而在免費(fèi)配額分配時(shí)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的方式并不能保證不同地區(qū)的企業(yè)在交易過程中的公平性，這樣可能導(dǎo)致另外一個(gè)問題的出現(xiàn)，差異性的分配方式會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期結(jié)果會(huì)導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)地區(qū)會(huì)吸引更多的污染企業(yè)入住，反而不利于地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展；然后地方在獲得國(guó)家批準(zhǔn)的配額總量和免費(fèi)配額后，擁有自主分配有償配額的權(quán)利，一般采取拍賣或者固定價(jià)格的分配方式，地區(qū)偏行性的配額總量分配方式會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)配額有償分配成本的差異。最后免費(fèi)配額的分配標(biāo)準(zhǔn)雖然是國(guó)家統(tǒng)一制定的，但是地方可以根據(jù)實(shí)際情況制定更高標(biāo)準(zhǔn)的分配標(biāo)準(zhǔn)，地方可以采取這種方式降低原有免費(fèi)配額分配比例，提高自身有償分配比例，這樣地區(qū)在配額使用方面具有更多的操作空間，可以通過提高有償分配額度，降低有償分配價(jià)格，以提升該地區(qū)企業(yè)在碳市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)論與對(duì)策建議

綜上所述，我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)體系還處在不斷發(fā)展、不斷改正的初期摸索階段，在這一階段，我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)體系存在不少問題，如市場(chǎng)體系建設(shè)不完善、配額分配機(jī)制有缺陷和法律保障體系不健全等，這些問題的存在是我國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)準(zhǔn)備不足以及該市場(chǎng)體系復(fù)雜程度高綜合原因產(chǎn)生的，但是這些問題的存在嚴(yán)重制約了我國(guó)碳排放市場(chǎng)的發(fā)展，因此需要通過強(qiáng)有力的措施來解決存在的問題，主要有：一是做好區(qū)域試點(diǎn)與全國(guó)市場(chǎng)的有效銜接，我國(guó)近年來在碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)區(qū)域試點(diǎn)方面取得不錯(cuò)的成績(jī)，但是在由點(diǎn)及面的方面好需要做到形成有效的激勵(lì)機(jī)制，能夠產(chǎn)生足夠的動(dòng)力鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)先行先試，在強(qiáng)制性排放市場(chǎng)上有所突破，激發(fā)更多的地區(qū)主動(dòng)參與到碳交易市場(chǎng)當(dāng)中；并且充分對(duì)總結(jié)試點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，去粗取精的進(jìn)行分析，制定區(qū)域性市場(chǎng)和未來全國(guó)性市場(chǎng)對(duì)接方案。二是健全碳交易法律體系，法律是市場(chǎng)健康、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展的有效保障，根據(jù)違法主體的動(dòng)機(jī)、違法行為方式、程度、后果等設(shè)立具有針對(duì)性的碳實(shí)際排放量超過碳排放配額的懲罰方式，設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制對(duì)碳交易的買賣雙方進(jìn)行篩選，并構(gòu)建政府、第三方機(jī)構(gòu)、交易所、社會(huì)多元主體的法律監(jiān)管機(jī)制，以維護(hù)碳交易市場(chǎng)的良好秩序。三是限制當(dāng)前有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)，采取統(tǒng)一拍賣的方式進(jìn)行有償分配，同時(shí)，要求各地配額拍賣向外地企業(yè)開放的方式，能夠統(tǒng)一不同地區(qū)企業(yè)獲得配額的實(shí)際成本。此時(shí)配額總量分配的地區(qū)偏向性僅僅會(huì)影響到各地方政府拍賣收入，而不會(huì)對(duì)市場(chǎng)公平性造成影響。地方政府的拍賣收入可以用于支持低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或用于低碳基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而兼顧地區(qū)差異。

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