新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變淺析

聶舟

【摘要】如何轉(zhuǎn)變政府職能以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要課題。本文通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)階段政府職能的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，闡述如何在有限、有效、法治、服務(wù)型政府模式下重新定位政府職能，發(fā)揮政府應(yīng)有的作用。

【關(guān)鍵詞】政府職能 問(wèn)題 路徑選擇

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入，對(duì)我國(guó)政府職能提出了更高的要求。新常態(tài)下，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的重中之重。

一、新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變的重要性和迫切性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府的職能也經(jīng)歷了多次調(diào)整，但多數(shù)政府部門(mén)在思想觀念和管理辦法上仍習(xí)慣沿用行政命令和直接管理的手段，不能有效擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的羈絆，效果不很理想。因而轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府仍是非常迫切的任務(wù)。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求

馬克思曾深刻指出，即使“在自由放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用雖然不占主導(dǎo)地位，但也發(fā)揮著不可替代的作用。”隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，作為上層建筑的政府，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，其職能也發(fā)生著重大變化，馬克思早在資本主義生產(chǎn)方式確立時(shí)期，就對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能做了開(kāi)放性的研究，論述國(guó)家職能對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的作用的一般規(guī)律。從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，我國(guó)的改革就進(jìn)入攻堅(jiān)階段，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能也發(fā)生了明顯的變化，特別是在國(guó)有企業(yè)，國(guó)有商業(yè)銀行和傳統(tǒng)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)哧P(guān)系上的改革。但其改革還不夠徹底，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尾巴如影隨形，許多政府部門(mén)依然以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體自居，通過(guò)自上而下的行政指令計(jì)劃配置資源，企業(yè)只是政府機(jī)構(gòu)的附屬物。經(jīng)濟(jì)體制改革滯后，在相當(dāng)程度上與政府職能轉(zhuǎn)變滯后有關(guān)。因此，實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完全轉(zhuǎn)變，使企業(yè)真正成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，就需要政府做出一系列相應(yīng)的體制改革和政策調(diào)整，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，改革政府機(jī)構(gòu)，以解決單獨(dú)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的“市場(chǎng)失靈”的狀況。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革和政治體制改革的核心

政府行為是否適當(dāng)，取決于政府職能定位是否準(zhǔn)確，而政府行政管理體制改革的成敗，在很大程度上取決于政府職能轉(zhuǎn)變是否合規(guī)到位。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，促使政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)得到進(jìn)一步落實(shí)，是政府主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制的重要步伐，使部門(mén)責(zé)任得到明確和強(qiáng)化，政府運(yùn)行機(jī)制和管理方式不斷創(chuàng)新，行政效率進(jìn)一步提高，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，向行政管理體制改革總體目標(biāo)邁出的最堅(jiān)實(shí)的一步。在著力推行行政體制改革的同時(shí)，要加快政治體制改革，兩者是一個(gè)有機(jī)整體，轉(zhuǎn)變政府職能又是政治體制改革能否成功的關(guān)鍵。鄧小平同志指出，“所有改革能否成功，還是決定于政治體制改革，不然的話(huà)，機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，必然會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革，拖經(jīng)濟(jì)的后腿?！毙姓w制改革、政治體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變是統(tǒng)一、密切相連的。因此，加快轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)行政管理體制改革和社會(huì)主義政治體制改革的核心。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能是適應(yīng)國(guó)際規(guī)則和經(jīng)濟(jì)全球化的需要

轉(zhuǎn)變政府職能已不僅僅是處理好我國(guó)內(nèi)部事務(wù)的需求，同時(shí)也是應(yīng)對(duì)外來(lái)挑戰(zhàn)的需要，是利用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的必然要求。經(jīng)濟(jì)全球化是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了世界范圍內(nèi)資本、技術(shù)、管理、信息和勞動(dòng)力的優(yōu)化配置，為世界創(chuàng)造了巨大的財(cái)富。但是，我們也應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，由于世界市場(chǎng)的高度關(guān)聯(lián)性而引發(fā)的全球性危機(jī)也越來(lái)越大。在面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)時(shí)，務(wù)必要增強(qiáng)危機(jī)感和緊迫感，保證經(jīng)濟(jì)安全，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)方式，改革政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，建設(shè)高效、透明、廉潔、新型的政府，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，這是我國(guó)與國(guó)際接軌，融入世界經(jīng)濟(jì)的要求。

二、新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題

新常態(tài)下，尤其是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入改革的深水區(qū)和攻堅(jiān)期以來(lái)，我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變上已經(jīng)做了不少的探索和努力，但仍難以適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）政府職能相互混淆，遇到問(wèn)題相互扯皮，出現(xiàn)了錯(cuò)位的政府職能

政府職能錯(cuò)位是指政府職能內(nèi)部發(fā)生的職能錯(cuò)亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權(quán)。主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，從縱向和橫向上看?？v向上，主要是中央與地方，上級(jí)與下級(jí)政府間的職能越位。例如，在土地等資源問(wèn)題上幾乎是下級(jí)政府越位較嚴(yán)重，而在人事和機(jī)構(gòu)管理方面大都是上級(jí)政府越位更嚴(yán)重一些；橫向上，主要是各級(jí)政府部門(mén)職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，互相推諉扯皮。另一方面，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，有的數(shù)量偏多，種類(lèi)繁雜，規(guī)模過(guò)大，有的偏弱且分散，在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面較為明顯。

（二）政府過(guò)度干預(yù)其他領(lǐng)域，出現(xiàn)了越位的政府職能

政府職能越位，主要是指政府干了不該干的事情，管了不該管的事情，直接包攬了本來(lái)可以由市場(chǎng)完成的工作。主要表現(xiàn)為：首先，政府職能與市場(chǎng)功能不分。一些政府部門(mén)仍習(xí)慣于代替市場(chǎng)去配置資源，過(guò)多濫用行政審批，行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷大量存在，一定程度上成為了行政腐敗的前提，妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮，降低了社會(huì)發(fā)展的效率。其次，政府與企業(yè)不分。政府變相經(jīng)營(yíng)企業(yè)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，干預(yù)企業(yè)人事安排和內(nèi)部管理，現(xiàn)在還有不少的公司都是政府的公司，公司的投入主要靠政府，主要執(zhí)行政府的命令， 政府通過(guò)公司實(shí)現(xiàn)某種使命，政府的主要領(lǐng)導(dǎo)是公司總裁，使企業(yè)長(zhǎng)期處于政府的管束和庇護(hù)之下，影響了我國(guó)公司制度改革的進(jìn)程；最后，政府與事業(yè)組織不分。我國(guó)的政府組織與事業(yè)組織難以區(qū)分，既有使用行政編制的事業(yè)單位，又有使用事業(yè)編制的行政機(jī)關(guān)。

（三）政府沒(méi)能充分盡職盡責(zé)，出現(xiàn)缺位政府職能

政府職能缺位，主要是指本來(lái)應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻未能充分盡職盡責(zé)甚至在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。主要表現(xiàn)在：一方面，我國(guó)立法體系不夠完善，監(jiān)督機(jī)制還不健全，信用和交易秩序存在缺陷。隨著人們生活水平的提高對(duì)公共服務(wù)的要求也越來(lái)越高，但是我國(guó)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)短缺。近年來(lái)的食品安全問(wèn)題就說(shuō)明政府職能上的漏洞。另一方面，政府工作人員整體素質(zhì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)?？傮w上講，政府工作人員整體素質(zhì)與改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，還存在較大差距，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)的要求。一是對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提高行政效率的重要性認(rèn)識(shí)不足。認(rèn)為行政工作效率不易衡量，擔(dān)心職能轉(zhuǎn)變會(huì)引起負(fù)面影響。二是對(duì)政府職能只有大致了解，對(duì)本層級(jí)、本區(qū)域、本部門(mén)應(yīng)履行的職責(zé)缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)、清晰的界定。不知道哪些職權(quán)應(yīng)歸還社會(huì)，哪些職能應(yīng)得到加強(qiáng)。三是等待觀望，不敢創(chuàng)新。雖然他們也贊成轉(zhuǎn)變政府職能，但行動(dòng)上卻等待觀望，希望有現(xiàn)成的東西可以照搬照抄，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，也不愿主動(dòng)探索。這些都說(shuō)明部分政府工作人員的素質(zhì)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，與轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率的需要不相適應(yīng)。

三、實(shí)現(xiàn)政府職能有效轉(zhuǎn)變的路徑選擇

如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革、更好發(fā)揮政府職能是“十三五”期間的核心內(nèi)容。在這期間政府應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）從“萬(wàn)能型”向“有限責(zé)任”政府轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，政府在公共事務(wù)中無(wú)所不包，政府成為了萬(wàn)能政府，其中一個(gè)重要原因就是顛倒了政府與社會(huì)的關(guān)系，未能形成現(xiàn)代的政府理念，擅自染指應(yīng)由社會(huì)自身處理的事務(wù)。因此，政府需從既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的角色中跳出來(lái)，開(kāi)始回歸到自己本來(lái)的角色上來(lái)。明確“政府是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中體現(xiàn)?！眻?jiān)持“政府職能轉(zhuǎn)變從無(wú)所不為的萬(wàn)能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛兴貫榈挠邢挢?zé)任政府，把工作內(nèi)容最終集中到規(guī)劃制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面上來(lái)”的基本方向 。作為有限政府通過(guò)調(diào)整自身職能使政府體系得以完善， 不斷提高政府部門(mén)的權(quán)威性、有效性和適應(yīng)性。

（二）由“形象工程”向“效能型”政府轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方官員急功近利，形象工程思想嚴(yán)重，極少關(guān)心政府管理的成本和效能，造成了政府管理成本過(guò)高，資源浪費(fèi)以及效能低下等問(wèn)題。因此，要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，深化行政體制改革，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，以提高政府效能，建設(shè)高效廉潔政府。一方面，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，用信息技術(shù)快速提高行政管理效率，降低行政成本將是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵；另一方面，注重對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)能力的研究和優(yōu)化。政府組織結(jié)構(gòu)功能是牽制政府效能低下的根本要素，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況合理地進(jìn)行配置和組合。

（三）由“管制型”向“管理服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變

對(duì)一個(gè)現(xiàn)代政府而言，實(shí)現(xiàn)由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，是政府存在的核心價(jià)值所在。一個(gè)政府要成為公共服務(wù)型政府需要從以下兩方面著手：一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是公民的經(jīng)濟(jì)而不是政府的經(jīng)濟(jì)。在政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是主體，政府是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。政府供給完備的制度基礎(chǔ)，加強(qiáng)市場(chǎng)的法制建設(shè)，建立健全基本法規(guī)，而且法律、法規(guī)的制定和頒布本身就是公共服務(wù)，是為了維護(hù)公共秩序。另一方面，社會(huì)是公民的社會(huì)而不是政府的社會(huì)，在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府是為公民社會(huì)服務(wù)的。服務(wù)型政府的新模式要求政府的職能集中在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上。政府要投入大量的財(cái)力用于國(guó)防、教育、科研、衛(wèi)生、福利和社會(huì)保障等方面的建設(shè)，同時(shí)政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)要有效率意識(shí)，可以把一部分生產(chǎn)性的工作分離出來(lái)，出租或承包給非政府組織甚至私營(yíng)部門(mén)去承擔(dān)，政府只負(fù)責(zé)制定方針政策，執(zhí)行法律、法規(guī)，監(jiān)督。

（四）由“人治型”向“法治型”政府轉(zhuǎn)變

我國(guó)是一個(gè)人情化社會(huì)的國(guó)家，政府管理中人治占有很大比重，政府職能的運(yùn)行還沒(méi)有真正做到規(guī)范化和制度化。政府職能的改革，必須要有明確的法規(guī)作為先行者。首先，制定法律，明確規(guī)定各級(jí)政府的職能。要通過(guò)法律的手段，明確每一級(jí)政府和每一個(gè)政府部門(mén)的職能。政府行使他的職能，只能并且必須在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，這樣就可以避免政府職能行使過(guò)程中發(fā)生的錯(cuò)位現(xiàn)象，也能督促其正確及時(shí)地行使職能；其次，對(duì)于政府部門(mén)如何行使職能的程序、權(quán)限也需要從法律層面上做出規(guī)定，以保證政府職能行使的合理性。要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度，把問(wèn)責(zé)制落實(shí)到實(shí)處，真正建立起官員權(quán)責(zé)對(duì)等的機(jī)制，不負(fù)責(zé)任就付代價(jià)，這將大大規(guī)范政府職能部門(mén)的職務(wù)行為，為更有效地進(jìn)行職能改革起到積極的作用。

總之，新常態(tài)下，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)與社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。要不斷探索新思路，尋找新方法，借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，使政府的角色定位、行為方式與行為理念適應(yīng)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。

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