淺談村民自治中“海選”模式的發(fā)展與創(chuàng)新

羅樂(lè)

摘要：農(nóng)村基層群眾自治的主要實(shí)踐形式是村民自治，而農(nóng)村基層群眾自治制度是在村民自治的探索發(fā)展過(guò)程中，逐步總結(jié)形成的一套制度化的方式方法。其內(nèi)容涵蓋選舉、決策、管理、監(jiān)督等方面。起源于吉林省梨樹(shù)縣北老壕村的“海選”模式，就是農(nóng)村基層自治組織領(lǐng)導(dǎo)選舉制度的跨越式發(fā)展。從1986年首創(chuàng)至今已經(jīng)獲得廣泛認(rèn)同，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生較大影響。本文通過(guò)回顧“海選”模式的發(fā)展進(jìn)程，分析“海選”模式的優(yōu)越性和不足，并針對(duì)問(wèn)題提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：村民自治；“海選”模式；發(fā)展與創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）11-0037-03

一、“海選”的發(fā)展進(jìn)程

所謂“海選”，字面上講就是人們像大海撈針一樣，不設(shè)任何限制的選擇自己的信任的、中意的人參與某件事。當(dāng)然，本文所我們討論的“海選”是指的中國(guó)農(nóng)民在村民自治中創(chuàng)造的一種直接選舉方式，也叫直選。在“海選”這一概念出現(xiàn)之前，農(nóng)村村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部的人選多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府委派、任命，或者形式上爭(zhēng)求村民意見(jiàn)，實(shí)際上仍是由上一屆領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商決定人選。又或者設(shè)定各種門檻，標(biāo)準(zhǔn)，極大的縮小候選人范圍，其最終本質(zhì)還是內(nèi)定。這樣的選材模式大大阻礙了人才的發(fā)掘，疏遠(yuǎn)了村領(lǐng)導(dǎo)和村民群眾的關(guān)系，甚至形成貪污腐敗之風(fēng)。這直接導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，村民政治意識(shí)淡薄，農(nóng)村政治文化建設(shè)進(jìn)程緩慢。這一切直到“海選”的出現(xiàn)而發(fā)生了翻天覆地的變化。

（一）萌芽。

“海選”這種民主思想最先產(chǎn)生于吉林省梨樹(shù)縣。1986年北老壕村應(yīng)村民要求，第一次在村委會(huì)換屆選舉中嘗試海選，鄉(xiāng)里不劃框子、不定調(diào)子、完全又村民投票選出村委會(huì)干部。經(jīng)過(guò)幾輪投票，孫國(guó)清被選為村主任，這屆村領(lǐng)導(dǎo)班子心里有群眾，常與群眾溝通，為群眾做事實(shí)，幾年下來(lái)北老壕村變化很大。當(dāng)然，這次“海選”的嘗試僅局限于由選民直接提名、確定候選人。到1988年通過(guò)《村民委員會(huì)組織法（試行）》，將提名、推薦候選人的方式確定為以下幾種：一是村黨支部提名，二是村民小組提名，三是享有選舉權(quán)的村民10人以上聯(lián)名提名。這幾種形式提出的候選人經(jīng)過(guò)村民代表投票預(yù)選確定正式候選人，然后再次投票選出村委會(huì)主任、副主任、委員。這樣初步做到了村委會(huì)成員由村民直接投票選舉產(chǎn)生，使村民的民主權(quán)利得到充分行使。

（二）發(fā)展。

1991年末至1992年初，吉林省村委會(huì)第二次換屆選舉中，有二十幾個(gè)村實(shí)行“海選”的辦法，使海選這一選舉形式的影響范圍明顯擴(kuò)大。并且在實(shí)施過(guò)程中其內(nèi)容也得以豐富，首次提出了，公開(kāi)選民名單及基本情況，公開(kāi)選舉程序和具體規(guī)定，公開(kāi)候選人得票情況和選舉結(jié)果的操作原則。其中梨樹(shù)縣雙河鄉(xiāng)平安村的換屆選舉最具代表性。他們采取拉大網(wǎng)的方式，全村1031名選民進(jìn)行了三輪投票，先推候選人，再確定正式候選人，最后正式選舉產(chǎn)生新一屆的村委會(huì)。這次換屆選舉之后，梨樹(shù)縣委縣政府認(rèn)真總結(jié)，于1993年在《梨樹(shù)縣人民政府關(guān)于村委會(huì)選舉的具體規(guī)定》中，明確規(guī)定：村民委員會(huì)成員候選人的提出可以“由本村全體有選舉權(quán)的村民投票，以得票多少確定候選人”。至此，“海選”作為一種民主選舉形式被正式確認(rèn)。

（三）成熟。

1994至1995年可以算是“海選”模式的成熟期。吉林省村委會(huì)第三次換屆選舉，省政府大力推廣“海選”。梨樹(shù)縣336個(gè)村全部實(shí)行“海選”，全省村委會(huì)海選率達(dá)到15.8%。在具體實(shí)施過(guò)程中，選舉的規(guī)章制度進(jìn)一步完善，民主程度加深。主要表現(xiàn)在：一是推薦、確定候選人全部實(shí)行“海選”辦法，取消其他提名方式，把提名候選人的權(quán)利完全交給村民。二是候選人在正式選舉前進(jìn)行競(jìng)選演講，當(dāng)選的村委會(huì)成員向村民宣講自己任期內(nèi)的工作目標(biāo)和措施。三是村委會(huì)主任、副主任、委員全部實(shí)行差額選舉。四是在選舉會(huì)場(chǎng)設(shè)立秘密劃票室，實(shí)行秘密劃票，保障選民在無(wú)任何干擾的環(huán)境下，充分表達(dá)自己的意愿。五是村黨支部書(shū)記作為村民中的一員可以參加村委會(huì)成員的競(jìng)選。另外還規(guī)定，參加村委會(huì)成員競(jìng)選的人不能進(jìn)入選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以確保選舉工作的公正性。①

（四）完善。

1997年吉林省進(jìn)行第四次村委會(huì)換屆選舉，總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)規(guī)范選舉流程，全省海選率，競(jìng)選演講率，差額選舉率都進(jìn)一步提高。到1998年正式通過(guò)并頒布《村民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著“海選模式”經(jīng)過(guò)十年磨礪終于有了法律保障。“海選”模式從思想萌芽至今，經(jīng)歷了將近20年的實(shí)踐，尤其是吉林省村委會(huì)的幾次換屆選舉，總結(jié)了豐富的經(jīng)驗(yàn)?！昂＿x”從局部嘗試到廣泛學(xué)習(xí)借鑒，從作為村委會(huì)選舉中某一環(huán)節(jié)的突破創(chuàng)新，發(fā)展到形成直選模式，可以說(shuō)程序不斷完善，規(guī)模不斷擴(kuò)張，法律基礎(chǔ)也逐漸堅(jiān)實(shí)。如今已成為最具代表性的中國(guó)式基層群眾民主自治的實(shí)現(xiàn)形式。

二、“海選模式”的創(chuàng)新之處

（一）“海選模式”第一次將抽象的民主理念具體化。

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義制度的精髓，農(nóng)村的民主政治建設(shè)一直以來(lái)以村民委員會(huì)這一民間自治組織為依托。然而，在“海選模式”出現(xiàn)之前村民委員會(huì)在實(shí)踐中難以起到為民謀利的作用，難以成為村民實(shí)現(xiàn)自我管理，當(dāng)家作主的有效通道。這其中最重要的原因在于村委會(huì)的產(chǎn)生本身就不取自于民，而是自上而下的任命，這無(wú)形中已經(jīng)疏遠(yuǎn)了村委會(huì)和村民群眾的關(guān)系，使民主理念從一開(kāi)始就停留在了紙面上。而“海選模式”立足選舉，將選擇自己利益代表的權(quán)力下放到村民手中，將運(yùn)用這種權(quán)力的途徑通過(guò)法律規(guī)范化，并且按照《村委會(huì)組織法》的基本精神，探索總結(jié)了一套符合農(nóng)村實(shí)際的可操作的民主選舉程序，把原則的法律法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的操作規(guī)程，把抽象的民主理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的民主實(shí)踐。這無(wú)疑從源頭上將農(nóng)村的民主政治建設(shè)推進(jìn)了一大步。

（二）“海選模式”第一次將候選人的提名權(quán)從選舉權(quán)中分離。

過(guò)去由上級(jí)部門定候選人，再進(jìn)行民主投票的選舉過(guò)程本質(zhì)上可算是“假民主”，是有條件有限制的民主。由于提名過(guò)程的不透明，不公開(kāi)，因此候選人的選定可操作性很強(qiáng)，用民間的說(shuō)法就是水分太重。以至于第二步的民主投票環(huán)節(jié)重要性大大削減，變得索然無(wú)味?！昂＿x模式”的創(chuàng)新之處在于，它將候選人的提名權(quán)和村委會(huì)干部的最終選擇權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交到選民手中，使每個(gè)選民都能夠充分享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，徹底的體現(xiàn)了選舉中的民主原則，大大提高了選舉過(guò)程的公正性和村民參與的廣泛性。

（三）“海選模式”是第一個(gè)充分體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的選舉模式。

站在被選舉人的角度，“海選模式”給了一般群眾充分展示才能的舞臺(tái)。進(jìn)行競(jìng)選演講，解釋自己的競(jìng)選動(dòng)機(jī)，工作目標(biāo)和工作計(jì)劃能清晰的向選民展示自己的思路和能力。從選民的角度，他們也能更好的衡量自身利益與競(jìng)選者利益的一致性。并通過(guò)橫向比較，了解競(jìng)選者之間的差距，從而讓自己手中的選票更有價(jià)值，含金量更高。“海選模式”中還從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)設(shè)立秘密畫(huà)票室，保證選民在不受任何干擾情況下填寫(xiě)選票，自由表達(dá)自己的意志。這種種措施促進(jìn)了選舉質(zhì)量的整體提升。

（四）“海選模式”第一次將選人和建制相統(tǒng)一。

民主選舉產(chǎn)生村委會(huì)后，按“海選模式”，為了完成對(duì)所有選民的承諾，村委會(huì)要不失時(shí)機(jī)地討論制定任期三年的工作目標(biāo)和規(guī)劃、村委會(huì)議事規(guī)劃，并經(jīng)村民代表會(huì)議討論制定或重新修訂村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度、村務(wù)公開(kāi)制度、村民自治章程和村規(guī)民約制度等。通過(guò)依法建制、依制治村來(lái)保證民主自治。這種一石二鳥(niǎo)的方式，通過(guò)民主選人無(wú)形中督促和推動(dòng)了民主建制。②

三、“海選模式”的優(yōu)越性

“海選模式”作為一種選舉制度受到政府的肯定，發(fā)展至今推廣范圍一再擴(kuò)大，目前甚至已經(jīng)涉及到縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔。這其中制度本身的優(yōu)越性不言而喻，尤其是在充分體現(xiàn)民意，貫徹以民為本思想，喚起農(nóng)村群眾民主意識(shí)，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)方面上起到了突出的作用。我們從“海選模式”的幾點(diǎn)創(chuàng)新之處也可以延伸出它的優(yōu)越性所在。

（一）有利于充分實(shí)現(xiàn)讓權(quán)于民。

從總體上看，村民自治的核心內(nèi)容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。為了在這整個(gè)工作過(guò)程中體現(xiàn)其群眾參與，直接民主和普遍平等的基本特點(diǎn)，“海選模式”從民主選舉入手，讓村民自己提名村委會(huì)候選人，自己投票選村干部，有效實(shí)現(xiàn)了村委會(huì)與村民利益的對(duì)接，從源頭上保證了后幾步村民自治工作的順利開(kāi)展。村民愿意在他們選出的干部帶領(lǐng)下，制度和修改村民自治中各項(xiàng)規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。從“海選”本身的運(yùn)行過(guò)程看，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)在管理理念上從為民做主向由民做主轉(zhuǎn)變，不定調(diào)子、不劃框子，充分讓權(quán)于名，體現(xiàn)了對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況的充分考慮和國(guó)家憲法精神的高度結(jié)合。在操作過(guò)程中，逐步的制度化，規(guī)范化也充分保證了選舉過(guò)程的公平公正，保證了村民手中權(quán)力的有效性。

（二）有利于增加村民參與政治生活的熱情，增強(qiáng)民主意識(shí)，豐富民主知識(shí)。

政治熱情，民主意識(shí)和民主知識(shí)這三者是緊密聯(lián)系的，長(zhǎng)期以來(lái)這三者在廣大農(nóng)村基層群眾中的缺失有著多方面的原因。一方面，黨政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的至上而下的領(lǐng)導(dǎo)方式從客觀上扼殺了基層群眾的參與熱情。長(zhǎng)時(shí)間接受命令式的領(lǐng)導(dǎo)，會(huì)讓村民普遍感覺(jué)參與無(wú)門，開(kāi)始階段的抵觸情緒演變?yōu)楹髞?lái)的失望和麻木，在實(shí)際生活中具體表現(xiàn)為，不關(guān)心村委會(huì)工作，不關(guān)注村委領(lǐng)導(dǎo)的變更和任命，或者直接的任務(wù)自己與政治生活毫無(wú)關(guān)聯(lián)。久而久之就失去了參與政治生活的動(dòng)力，民主意識(shí)自然也逐漸淡化，民主知識(shí)更是無(wú)從談起。另一方面，村民文化素質(zhì)的普遍低下造成他們對(duì)民主概念沒(méi)有全面性系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，他們眼中的權(quán)利以“利”為主。直白的說(shuō)，他們只關(guān)心和自己利益密切相關(guān)的工作。而以往由于村干部都是由上級(jí)部門指派，所有很多決策難以真正代表村民利益，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)行，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，村民自然不愿意關(guān)注和參與和自己利益無(wú)關(guān)甚至相背的政治工作。

針對(duì)這些問(wèn)題，“海選模式”的出現(xiàn)可謂是雙管齊下，標(biāo)本兼治。既為村民參加政治生活提供了有效的途徑，又使村委會(huì)村干部取得了村民的信任，將村委會(huì)工作轉(zhuǎn)化成了和村民利益息息相關(guān)的工作，變成了村民自己的事兒。多年的實(shí)踐證明，在實(shí)行“海選模式”選舉村委會(huì)之后，有選舉權(quán)的村民每逢選舉都能克服各種困難積極參加投票，參選率為95%以上。這標(biāo)志著村民參與政治熱情的全面復(fù)蘇和民主意識(shí)大大增強(qiáng)，村民的民主知識(shí)也在此過(guò)程中逐漸豐富。

（三）有利于提高村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部的整體質(zhì)量。

這里所說(shuō)的質(zhì)量，既指領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人能力和才華，也指他們與村民之間良好的人際關(guān)系。“海選模式”中創(chuàng)造性的引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加入演講環(huán)節(jié)。一方面，她有效擴(kuò)大了選材范圍，并讓村民能夠充分了解候選人，在投票時(shí)能真正做到了選賢舉能，進(jìn)而使農(nóng)村中大量有能力帶來(lái)廣大村民脫貧致富的“能人”涌現(xiàn)出來(lái)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，他們善于探索高效創(chuàng)新的方式方法，一心為建設(shè)，一心為人民，有效的促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的提高。另一方面，這些領(lǐng)導(dǎo)干部是村民自己選出的帶頭人，他們的表率作用能讓村民服氣，他們樂(lè)于聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，能夠營(yíng)造和諧的干群互動(dòng)氛圍，保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)掃清了后顧之憂。

四、“海選模式”存在的問(wèn)題及對(duì)策

“海選模式”作為一種創(chuàng)新的基層民主選舉制度經(jīng)過(guò)近年的發(fā)展完善影響不凡。其利大于弊的總體定位不容置疑，但任何制度都是在摸索中前進(jìn)，在曲折中成長(zhǎng)，“海選”中存在的各種典型問(wèn)題仍然不容小視。

（一）選民消極心理對(duì)選舉的影響。

受農(nóng)村政治傳統(tǒng)、地方習(xí)俗、村民政治文化素質(zhì)等因素影響，村民在選舉中投票時(shí)往往受幾種消極心理左右。第一，從眾心理。由于對(duì)選舉活動(dòng)的本質(zhì)、作用以及被選舉人信息處于無(wú)知狀態(tài)，村民很容易出現(xiàn)政治立場(chǎng)不堅(jiān)定，人云亦云的情況。③特別是女性選民，受傳統(tǒng)習(xí)俗影響，長(zhǎng)期不關(guān)心政治，可能根本就沒(méi)有政治立場(chǎng)，投票時(shí)就遵循別人選誰(shuí)我選誰(shuí)的原則。這樣選出來(lái)的村委會(huì)成員其質(zhì)量往往就大打折扣。第二，屈從心理。主要表現(xiàn)為，有些被選舉人在幕后操縱選舉，通過(guò)非常規(guī)手段或軟或硬對(duì)選民施加壓力，小則送禮吃飯，大則暴力威脅，使選民不得不違背自己意愿遵照他們的要求投票。還有少數(shù)人買通監(jiān)票員，直接對(duì)選票動(dòng)手腳，左右選舉結(jié)果。這樣的情況一旦發(fā)生選舉的真實(shí)性就將大打折扣。第三，漠視心理。在農(nóng)村這樣一片缺乏思想啟蒙的土壤上，不少人對(duì)選舉、投票等政治活動(dòng)抱著無(wú)所謂，不關(guān)心的態(tài)度。他們的投票可能因?yàn)檫@種漠視心理而變得極其隨意和不負(fù)責(zé)任，只當(dāng)是例行公事，認(rèn)為與自己沒(méi)有多大關(guān)系。更有甚者以工作忙等接口直接棄權(quán)，逃避投票。這樣的心理狀態(tài)隨著村民民主意識(shí)的增強(qiáng)，近年來(lái)可能有所好轉(zhuǎn)，但卻任然在選民中占有一定比例。