基層公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題分析

周 鶴

(東北師范大學(xué)教育學(xué)部，吉林長(zhǎng)春)

管理學(xué)一般把管理者應(yīng)具備的能力分為技術(shù)能力、人際交往能力、概念能力，組織中不同的管理層次對(duì)管理者能力結(jié)構(gòu)的要求不同，一般認(rèn)為組織高層管理者最重要的能力是概念能力，中層管理者應(yīng)均衡各方面能力，基層管理者應(yīng)注重技術(shù)能力。基于管理學(xué)對(duì)人能力結(jié)構(gòu)的劃分，結(jié)合我國(guó)提出的公務(wù)員應(yīng)具備的九項(xiàng)基本能力，可將公務(wù)員九項(xiàng)基本能力歸于三種能力結(jié)構(gòu)中:技術(shù)能力，包括調(diào)查研究能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力、學(xué)習(xí)能力［1］;人際交往能力，指溝通能力、心理調(diào)適能力;概念能力，包括政治鑒別能力、創(chuàng)新能力?；鶎庸珓?wù)員的理想能力結(jié)構(gòu)如圖1所示，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)基層公務(wù)員的能力結(jié)構(gòu)大體上如圖2所示。

圖1 基層公務(wù)員的理想能力結(jié)構(gòu)比例

圖2 當(dāng)前基層公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)比例

一、技術(shù)能力結(jié)構(gòu)弱化，缺乏主觀(guān)重視

(一)調(diào)查研究浮于形式，服務(wù)意識(shí)淡薄

調(diào)查研究是基層政府日常工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，調(diào)查研究成果是基層政府決策工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)和前提，是決策民主性與科學(xué)性的根本保障。因此，調(diào)查研究能力是基層公務(wù)員的一項(xiàng)基本功，是公務(wù)員素質(zhì)和能力的重要組成部分。當(dāng)前，基層政府在開(kāi)展調(diào)查研究過(guò)程中官僚主義、形式主義嚴(yán)重，使調(diào)查研究結(jié)果大打折扣，且有損黨和政府的形象，疏遠(yuǎn)黨群、干群關(guān)系［2］。

基層公務(wù)員服務(wù)意識(shí)淡薄是造成調(diào)查研究浮于形式的重要原因。在調(diào)查研究過(guò)程中，思想意識(shí)起著先導(dǎo)作用，直接影響調(diào)研者的心態(tài)，支配調(diào)研者的行為。部分基層公務(wù)員服務(wù)意識(shí)淡薄，未能深刻地認(rèn)識(shí)到政府工作人員要始終堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，也未做到以人為本、走群眾路線(xiàn)。服務(wù)意識(shí)的淡薄促使基層公務(wù)人員忽視對(duì)民生狀況的關(guān)心，輕視對(duì)為民服務(wù)的調(diào)查研究能力培養(yǎng)，造成調(diào)查研究浮于形式，調(diào)查成果收益甚微。

(二)依法行政落實(shí)不好，法律素養(yǎng)不高

依法行政能力是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的需要。我國(guó)法制建設(shè)逐步完善，要求行政執(zhí)法人員執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究、依法行政。在施發(fā)行政行為的過(guò)程中，行政執(zhí)法人員施發(fā)行為的初衷雖好，但在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)濫用職權(quán)、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象。

法律素養(yǎng)不高是造成依法行政落實(shí)不到位的重要原因。法律素養(yǎng)是指導(dǎo)、規(guī)范人們行為的重要準(zhǔn)則，準(zhǔn)確而豐厚的法律知識(shí)是依法行政的基礎(chǔ)。合格的基層公務(wù)員在施發(fā)行為時(shí)首先要懂法，然后才能執(zhí)法。然而，有的基層公務(wù)員只把法律法規(guī)的學(xué)習(xí)當(dāng)作公務(wù)員考錄的敲門(mén)磚，忽略生活和工作中法律素養(yǎng)的養(yǎng)成與應(yīng)用，運(yùn)用法律解決問(wèn)題的意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致在執(zhí)法期間遇到困難的時(shí)候難以在第一時(shí)間考慮使用法律手段來(lái)處理問(wèn)題，而是采取不必要的行政手段來(lái)處理問(wèn)題。

(三)公共服務(wù)供給不足，人員素質(zhì)較低

隨著時(shí)代的發(fā)展，民眾對(duì)公共物品的需求日益增多?；鶎庸珓?wù)員提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量直接影響人民群眾的生活質(zhì)量，這在一定程度上對(duì)基層公務(wù)員的服務(wù)供給能力提出了要求。當(dāng)前，基層公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)較低，表現(xiàn)為學(xué)歷水平層次偏低和缺少專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)。隨著信息科技的迅速發(fā)展，大量的信息數(shù)據(jù)涌入基層公務(wù)員的工作和生活，要求其適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的節(jié)奏，在工作中能應(yīng)用信息技術(shù)。然而，在很多地方，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間或政府內(nèi)部的信息交流依然采取傳統(tǒng)的公文送遞、電話(huà)傳真等方式，基層公務(wù)員服務(wù)民眾過(guò)程中依然大量存在使用紙質(zhì)辦公、手寫(xiě)操作等方法，無(wú)法有效利用信息技術(shù)處理日常事務(wù)，勢(shì)必影響公務(wù)員提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足。

人力資源是一個(gè)組織最重要、最有潛力的資源，具有能崗匹配的員工是一個(gè)組織發(fā)展的根基，組織成員的素質(zhì)水平一定程度上決定其競(jìng)爭(zhēng)力的高低。在基層政府中，基層公務(wù)員的整體素質(zhì)在一定程度上決定著組織執(zhí)行力的高低，也影響著政府服務(wù)的水平?；鶎庸珓?wù)員缺少相應(yīng)素質(zhì)，會(huì)導(dǎo)致其無(wú)法應(yīng)用正確而有效的方法處理事務(wù)、提供服務(wù)，從而導(dǎo)致其在相同時(shí)間內(nèi)提供的公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量較少。

(四)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不當(dāng)，理論實(shí)踐脫節(jié)

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力是基層公務(wù)員在處理日常事務(wù)時(shí)需要具備的一項(xiàng)重要能力。隨著我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，在基層工作中許多全新的現(xiàn)象與狀況都涌現(xiàn)出來(lái)，這對(duì)基層公務(wù)員的能力是一個(gè)新的考驗(yàn)。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件屢屢發(fā)生，使“突發(fā)事件”成為人民群眾心中的恐懼詞匯。我國(guó)不斷提升對(duì)公共危機(jī)管理的重視程度，上至中央下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。但當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，基層公務(wù)員實(shí)際上并不能及時(shí)地應(yīng)對(duì)和控制危機(jī)事件，有時(shí)甚至導(dǎo)致事態(tài)的升級(jí)。

理論與實(shí)踐脫節(jié)是造成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件措施不當(dāng)?shù)闹饕?。我?guó)基層公務(wù)員在面對(duì)和處理突發(fā)事件時(shí)，難以將預(yù)先布置好的應(yīng)急方案運(yùn)用得當(dāng)，只能走一步看一步，等待上級(jí)指示才辦事，這在一定程度上延緩了突發(fā)事件的解決。突發(fā)事件具有一定的擴(kuò)散性，若無(wú)法及時(shí)有效地得到解決，很可能快速轉(zhuǎn)變性質(zhì)并惡化，給人民的生命、財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生更大的威脅。

二、人際能力結(jié)構(gòu)偏離，缺乏正確認(rèn)知

(一)心理調(diào)適方法不當(dāng)，疏導(dǎo)機(jī)制欠缺

運(yùn)用合適的心理調(diào)適方法進(jìn)行心理調(diào)適能夠幫助人們學(xué)會(huì)合作共事，學(xué)會(huì)生存，學(xué)會(huì)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的變遷。正常情況下，人類(lèi)在面臨環(huán)境壓力時(shí)，會(huì)選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)適方法進(jìn)行有利于個(gè)體或群體的心理調(diào)適。現(xiàn)代社會(huì)生存和競(jìng)爭(zhēng)壓力日益激烈，政府作為維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的主體，其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能亟待完善和提高?；鶎庸珓?wù)員群體作為社會(huì)管理和公共服務(wù)職能最直接、最前沿的踐行者，每天面臨著各式各樣繁雜瑣碎事務(wù)，且普遍工資待遇低、工作壓力大、各種關(guān)系復(fù)雜、晉升空間狹小，久而久之心生厭倦，不斷累積工作環(huán)境產(chǎn)生的壓力，不能及時(shí)進(jìn)行心理調(diào)適，進(jìn)而產(chǎn)生嚴(yán)重的心理問(wèn)題，最終導(dǎo)致工作方法簡(jiǎn)單、方式粗暴、缺乏責(zé)任心等問(wèn)題的出現(xiàn)。

政府對(duì)于基層公務(wù)員的心理疏導(dǎo)機(jī)制建設(shè)欠缺是導(dǎo)致基層公務(wù)員心理調(diào)適方法不當(dāng)?shù)闹饕??；鶎庸珓?wù)員每天與群眾直接接觸，難免會(huì)產(chǎn)生摩擦，且其工作較為單調(diào)，若長(zhǎng)期得不到心理疏導(dǎo)和調(diào)適，容易產(chǎn)生行為暴力、性情壓抑、行為扭曲等心理問(wèn)題。心理學(xué)在我國(guó)起步較晚，心理疏導(dǎo)的工作還未做到全面普及。當(dāng)基層公務(wù)員受工作壓力影響產(chǎn)生心理問(wèn)題時(shí)，政府尚缺乏健全的心理疏導(dǎo)機(jī)制。對(duì)心理發(fā)現(xiàn)、干預(yù)和疏導(dǎo)機(jī)制建設(shè)不夠重視，使基層公務(wù)員的心理問(wèn)題不能在第一時(shí)間被消化、解決，長(zhǎng)期積累就容易導(dǎo)致基層公務(wù)員在執(zhí)法工作中的過(guò)激行為。

(二)溝通能力應(yīng)用不當(dāng)，趨利心理較重

溝通能力是人際交往中的重要能力。溝通是架構(gòu)起人與人之間關(guān)系的紐帶和橋梁，能夠拉近人與人之間的距離?；鶎庸珓?wù)員面臨著與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的溝通、與合作同事之間的溝通、與服務(wù)對(duì)象之間的溝通。正確運(yùn)用溝通能力可以提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。在實(shí)際工作中，某些基層公務(wù)員過(guò)分熱衷于與領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行交流，運(yùn)用溝通技巧改善與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系以謀求個(gè)人的私利，而在與民眾溝通時(shí)卻缺乏耐心。

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人是理性的，在生活中追求自身利益的最大化，公務(wù)員也不例外。一些基層公務(wù)員認(rèn)為與民眾溝通以達(dá)到順利開(kāi)展工作的目的所需要的時(shí)間、精力等過(guò)多，搞好與民眾的關(guān)系給自身帶來(lái)的收益不明顯，處理好與領(lǐng)導(dǎo)或同事的關(guān)系可以使自己的工作環(huán)境更加有利于自身發(fā)展，獲得的直接收益明顯。一些公務(wù)員在急功近利思想的作用下，往往傾向于搞好與上級(jí)、同事的關(guān)系，而在處理與民眾的關(guān)系時(shí)不講究溝通方式。

三、概念能力結(jié)構(gòu)加大，缺乏科學(xué)指導(dǎo)

(一)偏重政治能力，務(wù)實(shí)精神欠缺

政治鑒別能力是指導(dǎo)公務(wù)員行為大方向的關(guān)鍵性能力，也是一個(gè)合格公務(wù)員所需具備的最基本素質(zhì)，對(duì)公務(wù)員堅(jiān)持正確的政治方向具有決定性作用。重視政治鑒別能力有利于加強(qiáng)公務(wù)員的依法行政能力，有利于在危機(jī)中科學(xué)判斷形勢(shì)。我國(guó)自建立現(xiàn)代公務(wù)員制度以來(lái)，一直重視對(duì)公務(wù)員政治鑒別能力的培養(yǎng)。但是，在基層政府中存在過(guò)度重視政治鑒別能力的問(wèn)題。一方面，一些基層領(lǐng)導(dǎo)在日常工作中喜空談?wù)?，政治?dòng)員工作做得多、政治口號(hào)喊得響，但實(shí)際的督促落實(shí)工作卻做得少。另一方面，部分基層公務(wù)員能夠做到認(rèn)真學(xué)習(xí)政治理論知識(shí)，正確領(lǐng)會(huì)政治意圖，但一到實(shí)際工作中就喊苦喊累，造成行政效率低下。

缺少務(wù)實(shí)精神是造成偏重政治鑒別能力的主要原因。很多公務(wù)員應(yīng)對(duì)實(shí)事時(shí)只是運(yùn)用政治鑒別能力進(jìn)行空談，而不是運(yùn)用其他能力去嘗試解決事件。事實(shí)上，基層公務(wù)員所面對(duì)的都是一些微觀(guān)事件，而非宏觀(guān)事務(wù)。在微觀(guān)事件的處理上，調(diào)查研究、依法行政、公共服務(wù)、溝通和心理調(diào)適能力顯得更為重要。務(wù)實(shí)精神是一種踏實(shí)的工作態(tài)度，是正確指導(dǎo)基層公務(wù)員政治鑒別的基石。

(二)創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，激勵(lì)機(jī)制缺失

公務(wù)員隊(duì)伍必須具備創(chuàng)新精神和創(chuàng)新勇氣，重視創(chuàng)新能力的培訓(xùn)，才能使政府成為民主的政府，使民族成為充滿(mǎn)生機(jī)和活力的民族。目前，我國(guó)基層工作人員缺乏發(fā)現(xiàn)新事物、新問(wèn)題的敏感性和洞察力，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。我國(guó)公務(wù)員管理體系中并未針對(duì)創(chuàng)新形成系統(tǒng)而完善的獎(jiǎng)懲規(guī)定。本著“多一事不如少一事”的消極工作態(tài)度，基層公務(wù)員受工作職責(zé)與工作業(yè)務(wù)的制約，在日常工作中慣于安于現(xiàn)狀、忙于事務(wù)，極少培養(yǎng)自身的創(chuàng)新思維，忽視創(chuàng)新在工作發(fā)展、組織進(jìn)步中的重要性。

缺乏培養(yǎng)創(chuàng)新能力的激勵(lì)機(jī)制是導(dǎo)致基層公務(wù)員創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)的重要原因。黨的十八大正式提出建設(shè)“創(chuàng)新型政府”的目標(biāo)?；鶎庸珓?wù)員創(chuàng)新能力建設(shè)起步較晚，創(chuàng)新能力培養(yǎng)體系尚未完善，促進(jìn)創(chuàng)新能力培養(yǎng)的激勵(lì)機(jī)制欠缺，致使政府對(duì)于基層公務(wù)員的創(chuàng)新能力培養(yǎng)和提升還停留在政策號(hào)召和組織動(dòng)員層面，未能從根本上調(diào)動(dòng)基層公務(wù)人員的創(chuàng)新思維意識(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)基層公務(wù)員應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對(duì)技術(shù)能力的重視和培養(yǎng)，相對(duì)減弱對(duì)概念能力的要求和重視;端正工作動(dòng)機(jī)、培養(yǎng)務(wù)實(shí)精神，提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和法律素養(yǎng)、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，構(gòu)建專(zhuān)業(yè)心理疏導(dǎo)機(jī)制、建立創(chuàng)新能力激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)基層公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)的合理化，推進(jìn)我國(guó)服務(wù)型、創(chuàng)新型政府的建設(shè)。

［1］李靜，李雪梅.公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)的實(shí)證研究［J］.北京交通大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2007(6).

［2］馬貴舫.服務(wù)行政與基層公務(wù)員能力建設(shè)［J］.人才開(kāi)發(fā)，2008(6).