基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度研究

史會劍 管 旭

(山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟南 250101)

基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度研究

史會劍 管 旭

(山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟南 250101)

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，我國大氣污染正從局部單一源污染演變?yōu)槠毡榉植嫉膮^(qū)域復合型污染，大氣污染問題已經成為影響公眾身心健康、制約經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題，基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償是實現(xiàn)大氣污染治理的重要途徑。研究結合理論分析和山東、湖北、河南等省份大氣環(huán)境生態(tài)補償實踐分析，提出基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償模式。此模式以促進區(qū)域大氣環(huán)境質量改善為目標，充分發(fā)揮財政資金的引導作用，根據(jù)生態(tài)補償資金系數(shù)和大氣環(huán)境質量綜合指數(shù)確定各區(qū)域大氣環(huán)境補償?shù)木唧w金額。該模式一定程度上解決了空氣產權模糊造成的“環(huán)境負外部性”問題，化解地方政府碎片化管理模式給集體行動帶來的困境，推動由管制企業(yè)的傳統(tǒng)治理污染模式向強化政府管制的治理模式轉變。目前已在山東首次應用，并陸續(xù)在湖北、河南等省區(qū)實施，對其他地區(qū)改善大氣環(huán)境質量也具有借鑒意義。

大氣環(huán)境；生態(tài)補償；補償模式；區(qū)域一體化

生態(tài)環(huán)境是人類經濟社會發(fā)展的載體和基礎，大氣是人類以及其他生物賴以生存和發(fā)展的最基本環(huán)境要素之一，會因為某種物質的介入在基本物理化學等方面的特性發(fā)生改變，從而產生大氣污染[1-3]。自20世紀90年代以來，發(fā)展中國家城市大氣環(huán)境污染問題已成為全球主要的環(huán)境問題。我國作為全球大氣污染最嚴重的地區(qū)之一，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，大氣污染正從局部單一源污染演變?yōu)槠毡榉植嫉膮^(qū)域復合型污染，大氣環(huán)境質量問題已經成為影響公眾身心健康、制約經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題，甚至對區(qū)域形象產生了負面影響，大氣污染防控與治理成為改善民生的當務之急，是轉方式、調結構的關鍵舉措，也是推進生態(tài)文明建設的重大任務[4，5]。

大氣污染具有公共性、流動性、外部性等特點。公共性是指大氣環(huán)境屬于典型的區(qū)域性公共產品，生產并提供此類公共產品屬于區(qū)域共享性公共服務[6-8]。流動性是指大氣在地形、地貌和氣壓等影響下，污染性氣體會隨之擴散到其他地區(qū)，跨界影響周邊地區(qū)環(huán)境質量[9]。外部性是指空氣污染的負外部性，污染產生者對他人帶來損害卻不必為之付出成本[10，11]。大氣的強流動性往往使污染的“外部性”溢出范圍非常大，往往涉及多個區(qū)域，同時政府保護空氣所帶來的空氣質量改善具有很強的“溢出效應”，為其他政府的“搭便車”提供了便利。因此，依靠各行政區(qū)“各自為戰(zhàn)”的環(huán)境管理體制難以解決區(qū)域性的大氣環(huán)境污染問題，空氣污染的跨域治理成為解決該難題的基本途徑[12]。

2015年新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》新增了重點區(qū)域要建立跨行政區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的一般規(guī)則，大氣污染防治區(qū)域一體化第一次進入國家立法層面，是我國大氣污染跨區(qū)域合作治理的綱領性文件。要實現(xiàn)大氣污染防治一體化應盡快引入大氣生態(tài)補償機制，通過“誰污染，誰治理；誰受益，誰付費”等理念，協(xié)調大氣環(huán)境治理所涉及的相關方利益[13，14]。2005年國務院發(fā)文提出“完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制”的指導政策，2016年國務院頒布《關于健全生態(tài)補償機制的意見》也指出生態(tài)保護補償是調動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是生態(tài)文明制度建設的重要內容與深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度保障，包括山東、江蘇、浙江、安徽和海南等多個省區(qū)相繼開啟試點工作，探索構建生態(tài)補償標準模式，在生態(tài)補償?shù)难a償方式、補償標準、資金渠道、制度保障等方面取得豐富的借鑒經驗[15]。隨著我國生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展實踐的不斷推進，以大氣環(huán)境質量改善為核心目標的大氣污染防治體系正在逐步完善，大氣環(huán)境治理保護被提到環(huán)境保護工作的突出地位，然而當前各地區(qū)試點的生態(tài)補償機制多以主體功能區(qū)為概念范疇，以流域、森林、礦山等重要生態(tài)區(qū)和脆弱生態(tài)區(qū)作為實施對象，然而大氣環(huán)境治理保護領域的生態(tài)補償機制建設始終處于缺位狀態(tài)[16]。因此，亟需引入大氣環(huán)境生態(tài)補償機制予以協(xié)調，以提升大氣污染治理績效。

本研究通過對山東、湖北、河南等相關省份大氣環(huán)境補償?shù)膶嵉卣{研和理論研究，根據(jù)大氣環(huán)境生態(tài)補償機制存在的問題和實際情況，提出了基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償模式，以期對治理大氣環(huán)境污染有借鑒意義。

1 研究方法

為制定符合實際的大氣環(huán)境生態(tài)補償方案，采取理論研究和實踐調研相結合的方法，在關于大氣環(huán)境生態(tài)補償文獻梳理、理論研究的基礎上，對山東、湖北、河南環(huán)境空氣質量補償進行詳細調研，調研內容包括大氣環(huán)境補償基本概況、環(huán)境空氣質量生態(tài)補償資金明細、環(huán)境質量改善效益等，同時對相關地區(qū)環(huán)境空氣質量生態(tài)補償進行書面調研，與各省區(qū)環(huán)境保護部門座談當前大氣環(huán)境補償存在的問題、可能補償?shù)耐緩胶脱a償模式，聽取專家意見和相關管理部門意見，最終以促進解決區(qū)域性大氣環(huán)境污染為突破口，提出了基于區(qū)域一體化治理的大氣環(huán)境生態(tài)補償模式。

2 研究結果與討論

2.1 大氣環(huán)境生態(tài)補償主體

追求成本和收益的平等是各地方政府積極參與大氣污染治理的基本條件和重要驅動，大氣生態(tài)補償制度是在短期內實現(xiàn)經濟發(fā)展與環(huán)境保護共贏的有效途徑，根據(jù)大氣環(huán)境生態(tài)補償?shù)摹罢l污染，誰治理；誰受益，誰付費”基本理念，大氣環(huán)境生態(tài)補償?shù)闹黧w應該是破壞大氣環(huán)境的行為人，而受到補償?shù)膶ο髴撌谴髿猸h(huán)境利益遭到損害的主體，或者保護大氣環(huán)境使大氣環(huán)境質量改善的行為人，大氣環(huán)境保護的客體則是環(huán)境利益[17，18]。大氣環(huán)境污染主要涉及政府(治污主體)、公眾(公共利益主體)和污染者(排污主體)三種利益主體，根據(jù)委托代理理論，政府向污染者收取費用治理大氣污染，以保障公眾的“健康呼吸權”。目前，我國大氣環(huán)境生態(tài)補償主要集中在污染者的排污收費方面，強調對排污主體的激勵和約束，對治污主體——各級地方政府的激勵約束和利益協(xié)調等涉及較少。因此，應該充分發(fā)揮政府在治理大氣污染防治中的主導作用，無論對大氣污染的“追責”還是大氣環(huán)境保護的“擔責”，政府如何發(fā)揮積極主動作用一定程度上決定了大氣環(huán)境治理績效。在大氣環(huán)境生態(tài)補償?shù)膶嶋H操作中，在產權界定基本清晰的基礎上，通常由地方政府為責任主體，高一級政府為輔，構成治理大氣污染的區(qū)域生態(tài)補償機制。

2.2 大氣環(huán)境生態(tài)補償方式

大氣環(huán)境生態(tài)補償既要確定補償責任主體，也要制定補償方式。一般而言，大氣環(huán)境生態(tài)補償包括直接補償方式和間接補償方式。其中，直接補償方式主要由政府部門向受償?shù)貐^(qū)提供一定的資金或者實物，例如政府財政轉移支付、專項補償資金、生產設備補償?shù)?，能夠較好的節(jié)約交易成本，短期內能改善區(qū)域大氣環(huán)境質量。目前財政轉移支付和專項補償資金因為其?？顚Ｓ煤蜋C構化管理等優(yōu)點，越來越多的被應用于大氣環(huán)境生態(tài)補償中[19，20]。間接補償是政府給予受償?shù)貐^(qū)一定的財稅政策優(yōu)惠、環(huán)保技術、科技人才支持，強調受償?shù)貐^(qū)發(fā)展綠色產業(yè)對受益地區(qū)的拉動作用[21]，間接補償減輕了政府的財政負擔。盡管直接補償和間接補償各有優(yōu)點，但直接補償在調動企業(yè)和公眾參與生態(tài)建設的積極性有限，且要考慮政府足夠的財政支付能力以及在整體制度環(huán)境中的有限性，間接補償?shù)碾y點在于生態(tài)環(huán)保產業(yè)不易識別，同時還要防止污染產業(yè)轉移造成的區(qū)域生態(tài)剝奪。大氣環(huán)境生態(tài)補償既需要在短期內提升大氣環(huán)境質量，也需要建立長期的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展模式，因此應強化直接補償和間接補償方式的雙重作用，以更好的推動大氣環(huán)境質量改善。我國已制定的大氣環(huán)境生態(tài)補償辦法多涉及直接補償，應進一步優(yōu)化間接補償方式，促進大氣環(huán)境質量持續(xù)改善。

2.3 大氣環(huán)境生態(tài)補償標準

生態(tài)補償標準是生態(tài)補償機制建立的重點和難點，當前研究大氣污染生態(tài)補償?shù)膶W者大都從污染造成的經濟損失、健康損失等進行補償標準測算。從理論上來說主要基于大氣環(huán)境污染治理成本設計補償標準，主要有生態(tài)系統(tǒng)服務價值方法、機會成本法、支付意愿法、生態(tài)足跡法，但在實施補償時，很難將大氣環(huán)境自然存在的價值和生態(tài)建設增加的價值相區(qū)分，在實際運用中最廣泛的是支付方與受償方的意愿協(xié)商法[22-24]。意愿協(xié)商法是通過支付方和受償方的受償意愿和支付意愿，設計大氣環(huán)境生態(tài)補償標準。在實際操作過程中，支付方和補償方的博弈往往導致補償標準難以確定，因此需要高級別協(xié)調機構發(fā)揮促進和裁決等積極作用，選取真實準確的成本核算指標和方法，既要考慮到大氣環(huán)境的生態(tài)價值和地方改善大氣環(huán)境質量的積極性，也要考慮到政府財政支出能力，設置出公平有效的補償標準。目前，我國大氣環(huán)境生態(tài)補償資金系數(shù)基本介于20-80萬元/(微克/立方米)。湖北省、河南省大氣環(huán)境生態(tài)補償資金系數(shù)分別為30萬元/(微克/立方米)和20萬元/(微克/立方米)。試點初期，山東省將大氣環(huán)境生態(tài)補償資金系數(shù)確定為20萬元/(微克/立方米)，隨著大氣污染防治工作的深入開展，各市環(huán)境空氣質量改善難度逐漸加大，主要污染物排放濃度改善的絕對值逐漸縮小，為進一步調動各市深入治污減排的積極性，山東省于2015年將大氣環(huán)境生態(tài)補償資金系數(shù)從20萬元/(微克/立方米)提升至40萬元/(微克/立方米)，2017年再次從40萬元/(微克/立方米)提升至80萬元/(微克/立方米)。生態(tài)補償標準隨著環(huán)境質量改善與環(huán)境管理需求動態(tài)調整的思路值得借鑒和推廣。與此同時，為表彰已經達標的城市，山東省得生態(tài)補償辦法還新增全年一次性獎勵。其中，PM2.5、PM10年均濃度達到《環(huán)境空氣質量標準》二級標準的設區(qū)市，山東省級分別一次性給予600萬元獎勵；二氧化氮、二氧化硫年均濃度達到一級標準的設區(qū)市，省級分別一次性給予300萬元、200萬元獎勵。

2.4 基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償模式

研究以山東省為例建立基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償模式，按照“將生態(tài)環(huán)境質量逐年改善作為區(qū)域發(fā)展的約束性要求”和“誰保護、誰受益；誰污染、誰付費”的原則，確定考核指標和權重?？己酥笜藶閰^(qū)域細顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)等污染物季節(jié)平均濃度變化情況，其權重分別為0.60、0.15、0.15、0.10，權重系數(shù)的確定主要取決于當前各污染因子的濃度值與《環(huán)境空氣質量標準》(GB2095-2012)的差距，體現(xiàn)了山東省當前污染物控制的重點和難點。為公平起見，各市均與本市上一年度的污染物季節(jié)平均濃度為依據(jù)進行濃度變化情況考核，這也很好的體現(xiàn)了以環(huán)境質量改善為目標的生態(tài)補償導向機制?？己藬?shù)據(jù)來自山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心提供的環(huán)境空氣質量自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，以季度考核結果下達補償額度。根據(jù)自然氣象對大氣污染物的稀釋擴散條件，將山東省17地市分類進行考核，其中稀釋擴散調整系數(shù)為1.5的城市包括青島、煙臺、威海和日照等沿海城市，其余城市稀釋擴散調整系數(shù)為1，擴散系數(shù)的設置一定程度上可以減少自然條件對環(huán)境空氣質量變化的影響，體現(xiàn)了區(qū)域公平的思想。

生態(tài)補償資金計算公式如下：

其中，M為生態(tài)補償資金，L為生態(tài)補償資金系數(shù)，K為稀釋擴散調整系數(shù)，I為空氣環(huán)境質量指數(shù)，(t-1)為上一年度同季度，t為本年度同季度，[It-1It]=(PM2.5(t-1)-PM2.5t)×60%+(PM10(t-1)-PM10t)×15%+(SO2(t-1)-SO2t)×15%+(NO2(t-1)-NO2t)×10%。

同時規(guī)定，若設區(qū)市年度空氣質量連續(xù)兩年達到《環(huán)境空氣質量標準》(GB2095-2012)二級標準，省政府將給予通報表揚和一次性補償獎勵，下一年度將不再參與山東省大氣環(huán)境生態(tài)補償，若該設區(qū)市后續(xù)年度出現(xiàn)大氣污染反彈，空氣質量不能達到相應標準，該設區(qū)市將繼續(xù)參與大氣環(huán)境生態(tài)補償。

2.5 基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償模式優(yōu)勢分析

基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度建立了多重委托代理下的監(jiān)督激勵約束機制，一定程度上解決了空氣產權模糊造成的“環(huán)境負外部性”問題，化解地方政府碎片化管理模式給集體行動帶來的困境，推動由管制企業(yè)的傳統(tǒng)治理污染模式向強化政府管制的治理模式轉變[25-27]?！渡綎|省環(huán)境空氣質量生態(tài)補償暫行辦法》實施后，山東省各地市響應積極，濟南、青島、濰坊等地紛紛出臺各自所轄縣市區(qū)空氣質量補償相關規(guī)定細則，通過實行空氣質量生態(tài)補償制度，充分發(fā)揮公共財政資金的引導作用，調動了各市空氣污染治理的積極性和主觀能動性。近年來，山東省完善了空氣污染補償?shù)男畔⒐_制度和公眾監(jiān)督機制，實現(xiàn)空氣監(jiān)測站“轉讓-經營”TO模式，獲取高質量的空氣污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)，為該補償政策的實施提供了強有力的支撐。2014-2016年，山東省環(huán)境空氣質量生態(tài)補償資金額達5.85億元，空氣環(huán)境質量明顯改善，主要大氣污染物排放濃度同比有較大改善，“藍天白云，繁星閃爍”天數(shù)明顯增多。通過各季度量化排名的形式，形成了相互評比的競爭模式，一定程度上改變了政府唯GDP發(fā)展模式，增強了各級領導治理大氣污染的決心，促進了空氣質量改善[28]。作為改善的起點，山東省生態(tài)補償也存在需要解決和完善之處，例如需要根據(jù)區(qū)域實際差異化來確定污染物權重、擴散系數(shù)，進一步體現(xiàn)科學性和公平性，應實現(xiàn)同級政府間的橫向補償?shù)取?/p>

3 結論與展望

為應對當前我國嚴峻的大氣環(huán)境質量問題，必須建立以政府為主導力量、以配置公共資源的財政政策為主要工具的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度，以提升地區(qū)維護生態(tài)環(huán)境的積極性。基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度以解決區(qū)域性的大氣環(huán)境問題為根本出發(fā)點，專注于推進大氣環(huán)境污染外部性問題的解決。今后，應針對大氣污染的公共性、流動性和外部性特點，建立公平合理的責任分擔和區(qū)域統(tǒng)一的規(guī)劃與追責，真正完善的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度。目前亟待解決的工作主要包括：一是總結已有的各省市區(qū)大氣環(huán)境補償經驗，建立“政府主導、市場協(xié)調、社會參與”的多元主體共同參與的利益協(xié)調模式，完善政府內外的各種協(xié)調機制。二是設立專門生態(tài)補償專項資金，健全大氣環(huán)境生態(tài)補償制度，科學明確大氣環(huán)境生態(tài)補償依據(jù)、補償主體、補償標準以及補償模式。三是統(tǒng)籌大氣環(huán)境生態(tài)補償?shù)捻攲釉O計工作，建立各利益協(xié)調的制度保障機制。盡快出臺國家生態(tài)補償法和生態(tài)補償條例，引導約束地方利益，讓大氣環(huán)境生態(tài)補償有法可依。

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Study on the Ecological Compensation System of the Atmospheric environment Based on the Regional Integration

SHI Huijian GUANG Xu

(Shandong Environmental Planning Institute，Jinan 250101)

As the industrialization and urbanization going on，the air pollution in China is changing from partial single source pollution to regional compound pollution widely distributed and has affected the physical and mental health of the public，restricting the sustainable development of economy and society. One important way to control air pollution is setting up the compensation system of the atmospheric environment based on the regional integration. Combining the theoretical analysis and practice in Shandong，Hubei and Henan Province，the study puts forward the ecological compensation pattern of the atmospheric environment based on the regional integration. With the goal of improving the atmospheric environment quality and giving full play to the guiding role of the financial fund，the pattern reaches the specific compensation amount of the regional air environment according to the ecological compensation coefficient and air quality composite index. To some extent，the model solves the problem of “negative externality of environment” caused by the fuzzy air property right and resolves the dilemma of the local government′s fragmented management to collective action，promoting the transformation from the traditional pollution control mode of regulating enterprises to strengthening government regulation. Currently，the mode has been firstly applied in Shandong and implemented in Hubei and Henan，which can also offer references to other regions in improving the air environment quality.

atmospheric environment；ecological compensation；compensation pattern；regional integration

史會劍，碩士，高級工程師，研究方向為環(huán)境管理與政策

X21

A

1673-288X(2017)03-0027-04

引用文獻格式：史會劍 等.基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補償制度研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(3)：27-30.