人民代表大會會前代表詢問活動研究

袁達毅

詢問是人大代表和人大常委會委員履行職責的一種方式。人大代表詢問活動，是在每次人民代表大會第一次會議召開之前，為代表提供信息咨詢服務的一項活動。根據(jù)北京市海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議工作日程安排，2008年1月13日18點30分至20點30分為詢問活動時間，次日上午舉行本次人民代表大會第一次會議。本文將根據(jù)現(xiàn)場觀察情況和收集到的研究資料，對會前詢問活動進行描述和分析。

一、詢問活動的基本情況

（一）詢問活動的組織工作

組織代表詢問活動，是人民代表大會會議開幕之前的一項重要活動。準備和安排代表詢問活動，是會議籌備工作的內(nèi)容之一。為了讓接受代表詢問的單位和人員有充分的準備，區(qū)人大常委會提前發(fā)出通知，告知會議召開的時間和地點，對參加單位和參加人員在詢問現(xiàn)場的位置作出安排并繪制出平面圖，印在《海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議會務手冊》上。詢問活動開始前，大會秘書處根據(jù)事先設計的平面圖布置詢問活動場所，引導接受詢問的單位和人員提前進入現(xiàn)場。詢問活動由大會秘書長主持。詢問活動結(jié)束后，由大會秘書處統(tǒng)計和匯總詢問活動情況，并由秘書長在主席團第二次會議上通報詢問情況。

（二）接受詢問的單位

代表詢問活動集中安排在北京市稻香湖景酒店牡丹廳，接受詢問活動的單位共57個。接受詢問的單位和人員，根據(jù)大會秘書處事先安排，到達大廳指定位置，接受人大代表的詢問。

（三）到現(xiàn)場接受詢問的人員

到現(xiàn)場接受詢問的人員分為3個部分，一是事先確定到現(xiàn)場接受詢問的人員。對于這部分人員，大會秘書處在詢問活動現(xiàn)場給他們安排了具體位置，并放置人名桌簽。從《人大代表詢問活動示意圖》可以看出，區(qū)長和副區(qū)長以及區(qū)長助理參加了詢問活動[1]。二是各單位參加詢問活動的人員。各單位的負責人一般都要到現(xiàn)場接受代表詢問，回答代表的問題，記錄代表的意見和建議。現(xiàn)場只有單位桌簽，沒有參加人的人名桌簽。三是事先沒有確定是否前來參加詢問活動的人員。這部分人有海淀區(qū)委書記、區(qū)人大常委會主任和區(qū)政協(xié)主席等。他們到詢問活動現(xiàn)場，主要慰問現(xiàn)場工作人員。

（四）人大代表參加詢問活動的情況

人大代表是否參加詢問活動，沒有硬性規(guī)定，既可以參加，也可以不參加，代表可以根據(jù)自己的情況決定。據(jù)報道，“參加詢問的代表共200余人”[2]，57家單位“共接待代表 600 余人次”[3]。

在詢問活動中，代表可以向接受詢問的單位和人員了解有關(guān)情況、索取相關(guān)資料和詢問有關(guān)問題，或者就某些問題與有關(guān)單位和人員進行溝通，提出意見和建議。對于代表提出的問題和建議，接受詢問的單位和人員盡可能作出答復，現(xiàn)場不能答復的，會后答復和辦理。根據(jù)海淀區(qū)人民政府網(wǎng)站的報道，“在詢問活動中，代表主要針對城市建設、文教衛(wèi)生、勞動和社會保障以及交通問題、社會治安問題、工商稅務等問題進行了問詢。”[4]詢問活動結(jié)束時，區(qū)委常委、副區(qū)長于軍代表區(qū)政府對各位代表為海淀發(fā)展作出的貢獻表示感謝，并要求有關(guān)部門對代表提出的意見、建議和需要解決的問題按照有關(guān)規(guī)定和程序，認真進行辦理，給代表一個滿意的答復。

（五）詢問活動中提供的信息資料

從現(xiàn)場情況看，在詢問活動中，各單位除了解答代表的問題外，還提供了文字、圖文和音像資料。各單位總共提供了多少信息資料，沒有見到相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。從現(xiàn)場觀察到的情況看，詢問活動期間提供的資料非常豐富，涉及海淀區(qū)社會、經(jīng)濟、政治、文化生活的方方面面。歸納起來，主要有以下幾類。

1.區(qū)情資料。各部門提供的信息資料都不同程度地反映海淀區(qū)的區(qū)情。海淀區(qū)的基本情況資料，在海淀區(qū)信息網(wǎng)和其他相關(guān)資料中都能找到。在詢問活動期間，北京市規(guī)劃委員會海淀分局提供的海淀區(qū)地圖中也有相應介紹。具體內(nèi)容包括地理位置、區(qū)域面積、人口數(shù)量、行政區(qū)劃、自然資源、人文景觀和社會經(jīng)濟發(fā)展簡況等方面的內(nèi)容。集中反映上一年度海淀區(qū)社會經(jīng)濟文化運行狀況的數(shù)據(jù)資料，由區(qū)統(tǒng)計局提供。2007年11月，海淀區(qū)統(tǒng)計局編印了《2007海淀區(qū)情手冊》（以下簡稱區(qū)情手冊），海淀區(qū)統(tǒng)計局將區(qū)情手冊運用到詢問活動現(xiàn)場，供代表隨時索取。區(qū)情手冊的資料來源有兩種：一是海淀區(qū)統(tǒng)計局向各有關(guān)單位征集的資料；二是海淀區(qū)統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查資料。

2.規(guī)范性文件及相關(guān)知識。這是一些部門向代表提供的重要資料之一，而且是與該部門工作密切相關(guān)的規(guī)范性文件及相關(guān)知識。詢問現(xiàn)場提供的規(guī)范性文件主要有：國家法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章，北京市人民政府所屬職能部門和海淀區(qū)相關(guān)部門制定的其他規(guī)范性文件。在提供規(guī)范性文件的同時，一些單位還提供了法律法規(guī)解讀和相關(guān)知識問答。

3.專題資料。在詢問活動中，區(qū)政府和部門提供的資料，大多屬于宣傳和介紹本部門工作任務、工作要求、工作規(guī)范、工作業(yè)績和工作研究等方面的資料，都具有專題性質(zhì)，屬于專題資料。例如，區(qū)人民政府編印的《海淀奧運服務手冊2007版》，區(qū)農(nóng)林委員會編印的《海淀區(qū)新農(nóng)村綠化手冊》，區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心編印的《“3+1”城市管理新模式簡介》，區(qū)民族宗教僑務辦公室編印的《民族宗教事務法規(guī)知識選編》，區(qū)社會保障局印制的《北京市“一老一小”大病醫(yī)療保險手冊》《勞動合同法》和《北京市基本養(yǎng)老保險》，等等。

二、詢問活動分析

詢問是保障人大代表和人大常委會委員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一種法定方式。在人事任免、審議、檢查、視察、評議、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查中被廣泛采用。本文將結(jié)合海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議詢問活動的情況，對詢問活動的功能、特點、組織實施、代表參與情況、法律依據(jù)和發(fā)展趨勢進行分析。

（一）基本功能分析

詢問活動的功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.信息交流功能。對于人大代表、接受詢問的單位和人員來說，詢問活動是一個信息交流的平臺。代表詢問過程，是人大代表與接受詢問的單位和人員進行信息交流的過程。

對于人大代表來說，信息是履行代表職責的前提和基礎(chǔ)，沒有了解和掌握足夠的信息，要很好履行代表職責是非常困難的。在人民代表大會會議期間，人大代表要依法履行好代表職責，還至少需要了解和掌握社情民意信息和政務信息。在會前詢問活動中，代表可以在較短時間內(nèi)，獲得自己所需的各種政務信息。由于我國人大代表實行兼職制，絕大多數(shù)人大代表除了擔任代表職務外，還有其他日常工作，部分代表由于日常工作繁忙，沒有足夠時間和精力了解政務信息，在人民代表大會會議期間，把人大常委會、人民法院、人民檢察院、人民政府及其所屬的職能部門集中到一起，接受代表詢問，可以在一定程度上滿足代表對政務信息的需求，彌補代表在信息方面的不足。

對于接受詢問的單位和人員來說，代表詢問活動也是了解和收集民意的一種途徑。代表工作和生活在人民群眾之中，與人民群眾的聯(lián)系較為緊密，代表詢問的問題、反映的情況、提出的批評和建議等，都在不同程度上反映了民意。接受詢問的單位和人員可以通過詢問活動聽取人民群眾的呼聲，了解和收集民意。

2.溝通功能。從信息傳遞和交流的角度看，溝通是信息功能的一個部分。在詢問活動中，代表與接受詢問的單位和人員可以就有關(guān)問題進行溝通。在詢問過程中，代表提出的問題，有的可能與實際情況有出入，有的可能已經(jīng)解決或者正在解決之中，有的暫時無法解決需要從長計議，等等，接受詢問的單位和人員可以向代表說明情況，作出解釋，與代表進行溝通，使代表對情況有更充分的了解。代表對回答和解釋如果不滿意，可以提出不同看法，與接受詢問的單位和人員進一步溝通，使其充分了解自己的意見和要求。

3.監(jiān)督功能。詢問是人大代表對人大常委會和“一府兩院”的工作進行監(jiān)督的法定形式。在召開人民代表大會會議時，組織詢問活動，是保障和落實代表詢問權(quán)的一種措施。人大常委會、“一府兩院”和政府所屬部門的領(lǐng)導人員到現(xiàn)場直接面對人大代表，接受人大代表的詢問，有利于擺正主人與公仆位置，增強 “公仆意識”。人大代表提出的意見、要求、批評和建議，對于人大常委會和“一府兩院” 提高依法辦事的能力和效率，及時糾正工作中的偏差和錯誤，處理好與人民群眾利益密切相關(guān)的社會問題，維護社會公平正義等，可以起到一定的督促作用。特別是一些急需解決和難以解決的問題，經(jīng)過代表詢問后，引起有關(guān)部門的重視，加快解決問題的進程。

4.意愿表達和工作展示功能。詢問也是一個意愿表達和工作展示的平臺。從人大代表的角度看，無論是人民代表大會會議期間的工作還是閉會期間的活動，代表人民的利益和意志，反映人民的意見和要求，是人大代表的主要職責。在詢問活動中，代表可以直接向有關(guān)單位表達人民群眾的關(guān)切和意愿，對有關(guān)部門及其工作人員的意見和要求。從接受詢問的單位看，詢問活動也是一個展示其工作的平臺。從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議召開前詢問現(xiàn)場看，很多接受詢問的單位通過發(fā)放文字、圖形和影像資料，向人大代表介紹和展示本部門工作情況，使人大代表對本部門的工作有更加詳細和具體的了解。

（二）基本特點分析

從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議會前詢問的情況看，會前詢問活動有以下幾個特點。

1.信息的集中性。代表詢問活動，是一個信息集中平臺，幾乎集中了所有政務信息。詢問活動場所，是一個政務信息集市。人大常委會、人民法院、人民檢察院、人民政府及其所屬職能部門，到詢問活動現(xiàn)場“擺攤”，隨時接受代表詢問，向代表提供各種政務信息。對于人大代表來說，詢問活動與代表獲取信息的其他途徑和方式有很大的區(qū)別，它是一種集中提供政務信息的方式，可以在較短時間內(nèi)最大限度地滿足代表對政務信息的需求。代表可以從這個政務信息集市中獲取自己所需的各種政務信息。由于絕大多數(shù)人大代表是兼職制，對于日常工作比較繁忙、沒有時間了解政務信息的代表來說，詢問活動可以彌補他們平時獲取信息工作的不足。

2.交流的直接性。在詢問活動中，人大代表在獲取政務信息、反映有關(guān)問題和提批評建議時，與接受詢問的單位和人員都是面對面的直接交流。這種面對面的直接交流，一方面有利于人大代表充分地了解情況，獲得較為全面和準確的信息；另一方面，也有利于接受詢問的單位和人員充分了解代表的信息需求，更好地為代表提供服務，認真回應代表反映的問題和提出的批評建議。

3.提問的開放性。在提問方面，人民代表大會會議期間的詢問活動，與人大代表和人大常委會委員的其他詢問有很大的區(qū)別。在檢查和視察活動中，人大代表和人大常委會委員的提問雖然不受限制，但提問主要針對檢查和視察的某項工作進行，提問是檢查和視察過程的一個環(huán)節(jié)，甚至不是主要環(huán)節(jié)。在人大常委會開展的專題詢問中，人大常委會委員的提問主要針對詢問專題進行。在檢查、視察和專題詢問中，接受詢問的單位和人員可以提前做充分的準備，回答起來相對容易些。而人民代表大會會議期間的詢問活動，雖然接受詢問的單位和人員也要提前做準備，但代表的提問是開放性的，提問所涉事項和提問角度無法預測，也就是說，代表提問可以針對各種各樣的事情進行，問題可以從各種不同的角度提出，接受詢問的單位和人員有準備的問題，代表可能沒有問到，而沒有準備的問題，代表很有可能問到。這種開放性的提問，對接受現(xiàn)場詢問的人員來說，也是一種考驗。

4.程序的簡易性。從程序上看，人民代表大會會議期間的詢問活動，采用的是簡易程序，詢問活動的方式較為靈活。程序的簡易性主要表現(xiàn)在以下三個方面，一是整個活動采用簡易程序。詢問活動由大會秘書處主持，主持人按時間宣布詢問活動開始和結(jié)束，從開始到結(jié)束的整個時間，都是代表的自由詢問活動時間，大會秘書處沒有安排其他事情。二是代表提問采用簡易程序。在詢問活動中，人大代表的意見、要求、批評和建議，既可以書面提出，也可以口頭提出，既可以聯(lián)名提出，也可以單獨提出，或者前述各種方式并用，提問方式比較靈活。三是現(xiàn)場處理提問采用簡易程序。接受詢問的單位和人員對于能夠解決和答復的問題，盡可能給予解決和答復，對于不能解決和答復的問題，留待以后解決和答復，同時對代表提出的所有問題作好記錄。

5.功能的多樣性。詢問活動的功能是多方面的，主要有信息交流、溝通、監(jiān)督、意愿表達和工作展示功能。對于這些問題，上文已經(jīng)作了較為詳細的研究分析，這里不再贅述。

（三）組織工作分析

與人大常委會的專題詢問相比，代表詢問活動的組織工作要復雜得多。一是接受代表詢問的單位多。除人大常委會、“一府兩院”外，政府所屬的所有工作部門都到現(xiàn)場接受詢問。而在人大常委會的專題詢問中，只有與專題有關(guān)的單位接受詢問，接受詢問的單位較少。二是詢問活動現(xiàn)場的工作人員多。從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會舉辦的歷次詢問活動看，現(xiàn)場工作人員一般都在200多人。而在人大常委會的專題詢問中，只有與專題有關(guān)的單位派工作人員到詢問現(xiàn)場，現(xiàn)場工作人員較少。三是參加詢問的代表多。從海淀區(qū)第十四屆人大第三次會議詢問活動情況看，參與率雖然只有50%左右，但到現(xiàn)場詢問的代表就有200多人。而海淀區(qū)第十四屆人大常委會委員只有35人（含主任、副主任），即使全部出席專題詢問活動，也不到代表詢問活動人員的1/5。四是工作環(huán)節(jié)多，工作量大。從工作流程看，代表詢問活動的主要工作環(huán)節(jié)有：通知接受詢問的各單位和人員，設計和布置詢問場所，統(tǒng)計和匯總相關(guān)數(shù)據(jù)，整理代表提出的問題、批評和建議并進行分類，向主席團會議匯報詢問情況，會后還要督促問題的辦理或答復等，這些工作的工作量都很大。相對而言，人大常委會專題詢問的工作環(huán)節(jié)要少得多，工作量較小。

從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議詢問活動現(xiàn)場可以看出，詢問活動的組織工作較為嚴密，在詢問活動開始后的較長時間內(nèi)，到現(xiàn)場詢問的人大代表雖然很多，但詢問活動井然有序。各單位接受詢問的人員堅守崗位，認真傾聽和回應人大代表的詢問。同時，盡可能為詢問的人大代表提供解答問題的信息資料。

從第三次會議詢問現(xiàn)場觀察到的情況看，詢問活動也還存在著一些問題。一是詢問活動場所偏小。在一個大廳內(nèi)安排57家單位接受代表詢問，詢問活動場所明顯偏小，顯得較為擁擠，不利于代表開展詢問活動。據(jù)報道，57家單位安排的現(xiàn)場工作人員將近300人[5]，再加上詢問的代表，大廳內(nèi)至少有300人以上，如果在代表詢問高峰期，大廳內(nèi)的人數(shù)更多，大廳內(nèi)人聲嘈雜，彼此干擾較大。對此，有的代表在代表團會議上提出意見，要求詢問活動的組織工作再精細些。二是提供給代表的資料存在欠缺。在各部門提供給代表的資料中，大多以宣傳介紹類資料為主，而關(guān)于本部門的基礎(chǔ)性資料，例如，本部門的人員編制情況、上一年度財政預算及預算執(zhí)行情況和下一年度財政預算情況等方面的資料十分欠缺。雖然區(qū)政府工作報告中向代表報告了財政預決算情況，但區(qū)政府工作報告中只從全區(qū)的情況出發(fā)，從幾個大的方面報告財政預決算情況，這不利于人大代表行使財政監(jiān)督權(quán)。

（四）人大代表參與情況分析

2005年海淀區(qū)人民代表大會進行換屆選舉，共選舉產(chǎn)生區(qū)人大代表421人。海淀區(qū)第十四屆人民代表大會的屆期為2006年至2012年，屆期內(nèi)先后召開了6次會議，除第二次會議外，其余5次會議都安排了代表詢問活動，基本情況如下：

第一次會議，接受詢問的單位54家，接待代表詢問590多人次。第三次會議，接受詢問的單位57家，接待代表詢問600多人次，提出問題和意見493件。第四次會議，接受詢問的單位58家，接待代表詢問580多人次，提出問題和意見331件。第五次會議，接受詢問的單位57家，接待代表詢問560多人次，提出問題和意見436件。第六次會議，接受詢問的單位57家，接待代表詢問353人次，提出問題和意見541件。在前述各次會議中，除第六次會議接待詢問的人次較少外，其余幾次的差距不是很大，代表參與的情況基本保持在一個相對穩(wěn)定的水平上。

在參加詢問活動的代表中，大多是來自黨政機關(guān)之外的社會單位的人大代表。從第三次會議詢問活動的情況看，接待詢問雖然有600多人次，但據(jù)報道，到現(xiàn)場詢問的代表只有200多人，每人平均詢問3次。從參加詢問活動的代表看，代表個人的履職行為是積極的。但是，從總體情況看，代表的參與率只有50%左右。根據(jù)我們的觀察和分析，主要原因有，一是部分當選為代表的黨政機關(guān)領(lǐng)導人員沒有參加詢問活動。在日常工作中了解的情況比較多，對很多事情都比較熟悉，不需要參加詢問活動。二是部分領(lǐng)導人員因代表本部門接待代表詢問而無法參加詢問活動。三是部分代表因事無法參加詢問活動。四是部分代表的代表意識不強、履職不積極。

第六次會議接待詢問的人次最少，但提出的問題、批評和建議最多。之所以出現(xiàn)這種情況，主要有以下幾個方面的原因。一是部分代表存在履職疲勞現(xiàn)象。第六次會議是本屆人民代表大會的最后一次會議（如無特殊情況），人大代表已進入本屆人大任期的最后一年，部分代表出現(xiàn)履職疲勞現(xiàn)象，不愿參加詢問活動。二是部分代表由于對情況比較熟悉，或者在日常工作中向有關(guān)部門反映或詢問的問題，都得到了答復，不需要在會議期間進行詢問。三是在參加詢問的代表中，部分代表要提的問題、意見、批評和建議很多，想借最后一次詢問把所有問題提出來。

（五）制度建設分析

目前，詢問制度建設的主體是縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會，詢問制度由各種效力不同的規(guī)范性文件構(gòu)成。具體情況如下：

1.國家法律。在國家法律中，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國預算法》等法律對詢問作了規(guī)定。主要內(nèi)容有：詢問的事項、回答詢問的人員、詢問和回答詢問的場合等。

2.地方性法規(guī)。各地制定的地方性法規(guī)都對詢問作了規(guī)定，在北京市的地方性法規(guī)中，對詢問作出規(guī)定的有：《北京市人民代表大會議事規(guī)則》《北京市人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》《北京市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》（以下簡稱代表法實施辦法）《北京市制定地方性法規(guī)條例》《北京市預算監(jiān)督條例》等。地方立法的思路和國家立法的思路基本相同，北京市地方性法規(guī)在國家法律的基礎(chǔ)上，對詢問作了進一步的規(guī)定。主要內(nèi)容有：進一步明確詢問是代表的法定權(quán)利；規(guī)定在人民代表大會會議期間可以組織有關(guān)部門集中接受詢問；擴大了詢問事項。把撤銷職務案，罷免案，撤銷不適當?shù)臎Q議、決定和命令案等納入詢問范圍，擴大了詢問事項；結(jié)合市人民代表大會和人大常委會的實際運作情況，對詢問和回答詢問的場合作出具體規(guī)定。

3.海淀區(qū)人大制定的規(guī)范性文件。在海淀區(qū)人大制定的規(guī)范性文件中，對詢問作了規(guī)定的有7個，即《海淀區(qū)人民代表大會議事規(guī)則》《海淀區(qū)人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》《海淀區(qū)人民代表大會常務委員會任免國家機關(guān)工作人員規(guī)定》《海淀區(qū)人民代表大會關(guān)于議案的規(guī)定》《北京市海淀區(qū)人民代表大會常務委員會關(guān)于組織區(qū)人民代表大會代表開展評議工作的辦法（試行）》《海淀區(qū)預算監(jiān)督辦法（試行）》和《海淀區(qū)人民代表大會常務委員會監(jiān)督工作試行辦法》。

在海淀區(qū)人大制定的上述規(guī)范性文件中，除了保留國家法律和北京市地方性法規(guī)的規(guī)定外，還增加了以下規(guī)定：在評議和特定問題調(diào)查中可以提出詢問并要求作出回答；被提請任職人員或其推選的代表應到會回答詢問；補選市人大代表時，提議案的機關(guān)或提議案人應說明理由并回答詢問；對質(zhì)詢案采用口頭答復的，受質(zhì)詢機關(guān)應當回答詢問；答復詢問不實的，要追究責任。

通過以上描述和分析可以看出，在詢問制度建設上有以下幾個特點，一是詢問制度是一個多層次的規(guī)范性文件構(gòu)成的制度體系。在這個制度體系中，有國家法律、地方性法規(guī)和基層人大制定的工作制度。二是全國人大除了制定適用于全國各級人大、省級人大制定適用于本地各級人大制度規(guī)范外，還制定了只適用于本級人大的制度規(guī)范，而海淀區(qū)人大制定的制度規(guī)范只適用于海淀區(qū)人大。三是地方各級人大在制定制度規(guī)范時，都以上級人大的制度規(guī)范為依據(jù)，在把上級制度規(guī)范具體化的同時，進行了制度創(chuàng)新，即進一步拓展了詢問的事項，創(chuàng)新了詢問方式，完善了詢問程序。四是詢問的制度規(guī)定相當分散，即有的學者所說的“散在性”[6]。詢問的制度規(guī)定分散在層次效力不同和層次效力相同的制度規(guī)范之中。

當然，在詢問制度建設上也還存在著一些問題。從國家法律看，存在著三個方面的問題。一是詢問的提出受到限制。代表只能在審議時提出詢問，詢問只是審議過程的一個環(huán)節(jié)，在其他情況下是否可以提出詢問，法律沒有規(guī)定。二是對如何回答詢問沒有提出具體要求。沒有明確規(guī)定回答詢問的單位和個人要如實說明情況和回答詢問，不能避實就虛、繞圈子、弄虛作假和提供虛假信息，等等。三是由于沒有對回答詢問提出要求，因此，也就沒有制定相應的責任追究措施。從北京市的地方性法規(guī)看，在前述三個問題中，除第一個問題外，后兩個問題同樣存在。從海淀區(qū)人大制定的規(guī)范性文件看，基本上解決了前述三個問題，彌補了國家法律和地方性法規(guī)的不足，僅僅適用于海淀區(qū)人大。

（六）發(fā)展趨勢分析

從 1990年海淀區(qū)第九屆人民代表大會第五次會議開始，在召開區(qū)人民代表大會會議時，除了代表在審議各種議案時的詢問外，一般都要安排一次集中詢問活動，海淀區(qū)人民代表大會的集中詢問活動已有20多年的歷史。目前，在北京市人民代表大會和北京市各區(qū)縣人民代表大會召開會議時，一般都要安排集中詢問活動，集中詢問已經(jīng)常態(tài)化。2010年1月，北京市第十三屆人民代表大會第三次會議首次嘗試利用網(wǎng)絡視頻進行政務詢問。這是詢問方式上的一個創(chuàng)新。

從媒體報道的情況看，集中詢問這種做法，在其他一些地方也早就被采用。例如，1996年，河南省焦作市及其所屬的博愛縣、修武縣、溫縣等，就開展了代表詢問活動， 1997年，廣東省韶關(guān)市第九屆人民代表大會第四次會議開展了詢問活動， 2008年，貴陽市第十二屆人民代表大會第三次會議開展了詢問活動， 2008年，奉新縣在召開人民代表大會會議期間開展了詢問活動，等等。在人民代表大會會議期間開展詢問活動的還有很多，在此不一一列舉。從發(fā)展趨勢看，會前開展集中詢問活動的會越來越多，會前集中詢問活動將會得到推廣普及。

三、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

通過以上分析，可以得出如下幾點結(jié)論：

會前詢問活動具有信息交流、溝通、意愿表達、工作展示和監(jiān)督功能，信息的集中性、交流的直接性、提問的開放性、程序的簡易性和功能的多樣性，是會前詢問活動的基本特點。從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議的情況看，與人大常委會的專題詢問相比，會前詢問活動的組織工作比較復雜，難度較大，海淀區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議會前詢問的組織工作較為嚴密，保證了詢問活動的順利進行；在會前詢問活動中，接受詢問的單位非常廣泛，區(qū)級黨政機關(guān)和事業(yè)單位都到現(xiàn)場接受代表詢問；參加詢問活動的代表較多，且大多是來自黨政機關(guān)之外的人大代表；在詢問制度建設上，國家法律、地方性法規(guī)和海淀人大制定的工作制度都作了相應規(guī)定，初步形成了由層次和效力不同的制度規(guī)范構(gòu)成的制度體系；從發(fā)展趨勢看，會前詢問將會成為落實人大代表知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一種最常用的方式，會前詢問制度將會得到進一步的推廣普及。

（二）建議

1.進一步完善詢問制度的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。到目前為止，對詢問活動的研究主要集中在意義、功能和特點等方面，對制度問題的研究較少。在已有的研究成果中，一些研究人員對詢問制度的內(nèi)容進行了一些有價值的探討。這里，結(jié)合各地的做法和經(jīng)驗，對詢問制度的內(nèi)容結(jié)構(gòu)提出如下一些初步設想。

（1）詢問制度的依據(jù)。憲法是詢問制度建設的法律依據(jù)，民主政治發(fā)展的要求和各地的實踐經(jīng)驗是詢問制度建設的現(xiàn)實依據(jù)。

（2）詢問的主體，即誰來問。筆者認為，詢問主體是人大代表。人大常委會委員、人大常委會各委員會委員（包括主任委員和副主任委員）、人大常委會主任和副主任及秘書長，都是從代表中選舉產(chǎn)生的，他們首先是人大代表，如果不擔任代表職務，也就不能擔任這些職務。既可以以代表職務身份進行詢問，也可以以所擔任的這些職務身份進行詢問，因此，在詢問主體中，可以把代表所擔任的這些職務作為詢問主體進行規(guī)定。

（3）詢問的對象，即問誰，也就是誰來接受詢問。詢問對象應當包括機關(guān)和人員兩大類。接受詢問的機關(guān)是由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生的同級國家機關(guān)，主要有人民政府及其職能部門，人民法院、人民檢察院和人大常委會。接受詢問的人員是由人民代表大會選舉和由人大常委會選舉或任命的各種人員，主要有“一府兩院”領(lǐng)導人員和其他組成人員，人大常委會的領(lǐng)導人員及其他組成人員，政府職能部門的領(lǐng)導人員、人大各委員會領(lǐng)導人員及其他組成人員，人大常委會工作機構(gòu)領(lǐng)導人員，法官和檢察官，由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生的上一級人大代表等。

（4）詢問的方式，即怎么問。從各地的實踐經(jīng)驗看，詢問分口頭和書面兩種方式進行。近年來，北京市在詢問方式上進行了創(chuàng)新，在市人民代表大會會議期間，利用網(wǎng)絡視頻開展詢問活動，有條件的地方，也可以把網(wǎng)絡視頻作為詢問的一種方式。

（5）詢問的內(nèi)容，即問什么。從法律法規(guī)的規(guī)定和各地詢問的實踐看，詢問的事項主要有三類。一是審議各種議案，如法律（規(guī)）案，任免案，財政預決算案，撤銷職務案，罷免案，撤銷不適當?shù)臎Q議、決定和命令案等等。二是審議各種報告。例如，人大常委會和“一府兩院”的工作報告、財政預決算報告、特定問題調(diào)查報告、執(zhí)法檢查報告等等。三是代表關(guān)心的其他事項。在集中接受詢問活動中，代表可以就自己關(guān)心的事項進行詢問。由于議案和報告中的問題可能會涉及社會生活的任何方面，因此，可以問什么很難一一列舉。概括地說，凡是與公共權(quán)力有關(guān)，需要公共權(quán)力介入和處理的問題都可以問。

（6）詢問的場合。所謂場合，是特定的時間、地點、人物和事項等諸多因素的組合。從法律法規(guī)的規(guī)定和各地的經(jīng)驗看，詢問場合主要有：人民代表大會全體會議和代表團會議上審議議案和有關(guān)報告時可以提出詢問，大會秘書處組織各機關(guān)集中接受詢問時可以提出詢問；人大常委會全體會議和分組會議審議議案和有關(guān)報告時可以提出詢問，在人大常委會組織的專題詢問會議上可以提出詢問；在進行特定問題調(diào)查和執(zhí)法檢查過程中可以提出詢問。

（7）詢問的回答。這主要包括兩個方面的內(nèi)容，一是回答的主體。所有詢問對象，都是回答詢問的主體。二是回答的方式?？梢詴婊卮穑部梢钥陬^回答。三是回答的時間。能夠當場回答的，可以當場回答；不能當場回答的，會后限期回答；對當場回答不滿意的，可以要求會后繼續(xù)回答。對會后回答仍然不滿意的，可以提出質(zhì)詢。四是對問題的回答可能影響國家安全和公共利益時，不便作出回答的，應當說明理由。五是回答的要求。要如實回答，不能回避，不能隱瞞事實，弄虛作假。

（8）追究責任措施。對違反詢問回答要求的人員，應當追究回答者的責任。由人大選舉和任命的人員，可以追究其政治責任，罷免其職務，或者要求其引咎辭職；其他人員可以追究行政責任，視情節(jié)分別給予通報批評、警告、記過、撤銷職務和開除公職等處分。

2.詢問制度建設的思路。在詢問制度建設上，國家立法的條件還不成熟，很難一下子制定出適用于全國的制度規(guī)范，國家層面的制度建設還很難一步到位。在這種情況下，詢問制度不必急于求成，可以分步進行。

第一步，由各地各級人民代表大會制定適用于本級人民代表大會的制度規(guī)定，用于規(guī)范本級人民代表大會的各種詢問活動，以解決當前制度供給不足問題。同時，可以在今后的實踐中不斷總結(jié)和積累經(jīng)驗，修正和完善詢問的制度規(guī)定。

第二步，由省級人民代表大會制定地方性法規(guī)。省級人民代表大會在總結(jié)本地各級人民代表大會實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定適用于本行政區(qū)域內(nèi)各級人民代表大會詢問活動的地方性法規(guī)。在地方性法規(guī)頒布實施的同時，廢除省級以下各級人民代表大會制定的制度規(guī)定。

第三步，在總結(jié)地方性法規(guī)實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定適用于全國和地方各級人民代表大會詢問活動的法律，并在國家法律頒布實施的同時，廢除各地制定的地方性法規(guī)。

3.進一步完善詢問活動組織工作的建議。從海淀區(qū)第十四屆第三次人民代表大會會議期間詢問活動的情況看，詢問的組織工作還有需要完善的地方。

（1）對基礎(chǔ)信息資料的提供可以提出統(tǒng)一要求。凡是接受詢問的機關(guān)，都應當要求其提供單位的基礎(chǔ)信息資料，例如，機關(guān)的基本情況，上一年度的工作情況，財政決算和財政預算的情況，等等。除了基礎(chǔ)信息資料外，接受詢問的單位可以提供其他方面的信息資料。

（2）詢問活動場所安排可以作適當改進。各機關(guān)接受詢問的場所之間應當保持適當距離，避免相互干擾，解決詢問現(xiàn)場聲音嘈雜問題。

（3）如果詢問場所受限，可以根據(jù)大會議程分批接受詢問。具體地說，就是在審議政府工作報告和財政預決算報告的前一天，安排政府各機關(guān)接受詢問，在審議人大常委會、人民法院和人民檢察院工作報告的前一天，可以安排人大常委會、人民法院和人民檢察院接受詢問。

注釋：

[1]大會秘書處編?。骸逗５韰^(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議會務手冊》（2008年1月），第7頁。

[2][4]《區(qū)第十四屆人大三次會議舉辦代表詢問活動》，海淀區(qū)人民政府網(wǎng)，http：//www.bjhd.gov.cn/zf/jrhd/xwxs/2008

01/t20080115_123872.htm.

[3]《海淀區(qū)第十次人民代表大會第三次會議大事記》，載《第十四屆人代會第三次會議文件匯編》，第192頁。海淀人大網(wǎng)，http：//hdrd.bjhd.gov.cn/zlzx/dbdhwjhb/201011/t20101123_225772.htm.

[5]《真心聽呼聲 實意解難題——記海淀區(qū)十四屆人大三次會議代表詢問活動》，首都之窗， http：//www.beijing.gov.cn/zfzx/qxrd/hdq/t921124.htm.

[6]林蔭茂：《對詢問法律制度的分析》，載《上海人大》2010年第8期，第33頁。

（作者系中共北京市委黨校政治學教研部教授）